§ 1. Понятие, задачи и принципы управления в органах прокуратуры

Под управлением понимается многогранный, сознательный и целенаправленный процесс воздействия вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров в соответствии с их компетенцией на подчиненных им работников в целях надлежащего выполнения задач и функций, возложенных на них Законом о прокуратуре и иным федеральным законодательством.

Роль управления в деятельности прокуратуры двоякая. Управле­ние, с одной стороны, создает и регулирует нормальный процесс организации и осуществления прокурорского надзора, предвари­тельного следствия и иных функций прокуратуры, а с другой — призвано совершенствовать реализацию этих функций, разраба­тывать и внедрять в деятельность прокуратуры рекомендации так­тического и методического характера, технологию и технику обра­ботки информации о состоянии законности и деятельности по ее укреплению, совершенствованию правового регулирования орга­низационной структуры органов прокуратуры и их аппаратов. В этом проявляется регулирующая роль управления.

Существенное влияние на содержание и результаты деятель­ности органов прокуратуры оказывают управленческие воздейст­вия их вышестоящих структур на нижестоящие прокуратуры. Эти воздействия оказываются со стороны Генеральной прокуратуры РФ, а также^прокуратур субъектов Федерации прежде всего путем принятия нормативных актов, обязательных для исполнения всеми работниками прокурорской системы. Этим предопределяется зна­чимость и требования к качеству принимаемых в прокуратуре нор­мативных актов общего характера. Не менее важное значение имеют обоснованность и актуальность управленческих воздейст­вий, осуществляемых вышестоящими органами прокуратуры, а также поручений иных компетентных органов (Федерального Со­брания, Президента РФ). К таким воздействиям относятся: кон-

7*

100          Глава VII Управление в органах прокуратуры

кретные задания (в частйости, провести надзорные проверки, обобщить опыт работы по борьбе с определенными видами право­нарушений и т.п.); информационные письма, содержащие сведе­ния о положительном опыте работы либо недостатках в ее прове­дении в определенных прокуратурах и указание другим прокура­турам учесть их в своей деятельности и т.п. Цена управленческих решений в органах прокуратуры может быть высокой: такое реше­ние либо приводит к положительным сдвигам в состоянии закон­ности, либо влечет значительные затраты сил и средств без види­мых результатов.

Обоснованное решение вышестоящей прокуратуры провести проверку работы подчиненных органов влияет на активность дея­тельности прокуратуры по непосредственному выявлению пре­ступлений и иных правонарушений, а также на надзор за исполне­нием законов правоохранительными, контролирующими органа­ми и тем самым на колебания уровня зарегистрированных преступ­лений и иных правонарушений определенных видов. Проведение проверок включается в планы, о чем заблаговременно становится известно подчиненным органам. Последние, в свою очередь, нака­нуне проверок основное внимание сосредоточивают на актуаль­ных для вышестоящей прокуратуры вопросах.

Учитывая необходимость и в последующем отчитываться за со­стояние работы в этом направлении в порядке контроля, органы прокуратуры длительное время акцентируют на них свои усилия. При этом активизируется целенаправленное воздействие прокура­туры на контрольно-ревизионные органы, которые в результате, как правило, больше выявляют и направляют в данный период в прокуратуру и следственные органы соответствующих материалов о нарушениях законов, требующих мер прокурорского реагиро­вания.

Значительным оказывается влияние управленческих воздейст­вий со стороны вышестоящей прокуратуры путем рассмотрения отчета прокурора по результатам проверки работы соответствую­щего органа прокуратуры. Зачастую отчет заслушивается на колле­гии, принимается приказ либо направляется письмо с указанием необходимости устранения выявленных недостатков, устанавлива­ются сроки и контроль исполнения.

Вместе с тем вмешательство прокуратур республик, краев и об­ластей без достаточных к тому оснований в оперативную деятель­ность горрайпрокуроров, подмена их, поручение неактуальных для них мероприятий отвлекает прокуроров от вопросов укрепления законности, и они сосредоточивают внимание на вопросах, второ­

§ 1 Понятие, задачи и принципы управления в органах прокуратуры   101

степенных для данного региона в рассматриваемом периоде, а иногда и выполняют их формально.

Важная задача управления — это выработка и корректировка критериев оценки деятельности прокурорских работников, в том числе по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Прокурор должен нести ответственность не за состояние преступ­ности, являющееся результатом сложного взаимодействия много­численных факторов социального, экономического, правового, ор­ганизационного и иного характера, а за своевременность, качество и полноту принятия мер по пресечению и устранению правонару­шений, требующих прокурорского вмешательства.

Задача вышестоящих прокуратур состоит в том, чтобы на ос­нове анализа деятельности нижестоящих органов оказывать уп­равляющее воздействие на выбор конкретных приоритетных на­правлений и рациональных средств повышения активизации и действенности мер укрепления законности. Это воздействие осу­ществляется путем дачи указаний, замечаний, методических ре­комендаций по выполнению заданий; обсуждения хода и резуль­татов работы на коллегии или оперативных совещаниях; состав­ления программы стажирования и т.п. Поэтому для оценок ис­пользуется соотнесение вышестоящей прокуратурой показателей, характеризующих состояние законности в регионе, с количеством надзорных проверок и их результативностью, выраженной преж­де всего количественными данными (о числе внесенных протес­тов, представлений, постановлений; о числе лиц, привлеченных к материальной, дисциплинарной, уголовной ответственности; о ко­личестве незаконных нормативных актов, отмененных по иници­ативе прокуроров), и их качеством, результативностью (своевре­менность рассмотрения актов соответствующими инстанциями, эффективность принятых ими мер по устранению нарушений за­конности и обстоятельств, им способствовавших) позволит оце­нить обоснованность и своевременность выбора объектов для про­верок и адресатов для внесения актов прокурорского реагирова­ния и в конечном счете — деятельность прокуратуры по укреп­лению законности.

Повышение уровня воздействия управления в прокурорской системе на содержание надзора, выполнение иных функций и ре­зультативность этой деятельности непосредственно связаны с обо­снованностью и оперативностью решений в процессе руководства нижестоящими органами.

Управление в органах прокуратуры осуществляется с использо­ванием зонального и предметного принципов. Организация работы

102          Глава VII. Управление в органах прокуратуры

в аппаратах органов прокуратуры, в отделах и управлениях по зо­нальному принципу означает, что весь объем этой работы распре­деляется между штатными сотрудниками по территориальным «зонам» (группам субъектов Федерации — для Генеральной проку­ратуры, городов и районов — для прокуратур субъектов Федера­ции; групп территорий органов местного самоуправления — для районных, городских прокуратур). Конкретный состав «зон» в каждом подразделении аппаратов прокуратур определяется распо­ряжением соответствующего руководителя подразделения данной прокуратуры с учетом социально-экономической, демографичес­кой, криминологической и иной характеристики этих регионов, состояния законности, численности штатных сотрудников лодраз-деления.

Зональные прокуратуры осуществляют оперативный контроль за работой нижестоящих органов, анализируют состояние закон­ности в соответствующих профилю подразделения сферах право­вых отношений. Зональные прокуроры подготавливают проекты актов прокурорского надзора, иных документов от имени соответ­ствующего прокурора, а в пределах своей компетенции самостоя­тельно принимают управленческие и процессуальные решения.

В соответствии с предметным принципом организации работы в Генеральной прокуратуре, в подразделениях прокуратур субъ­ектов Федерации в пределах их функциональной (отраслевой) компетенции выделяются приоритетные направления деятельнос­ти в определенных сферах правовых отношений (в сфере прива­тизации, экологии, налоговых, банковских и иных отношений). Предметы ведения в качестве приоритетных для проведения обоб­щений и принятия необходимых мер прокурорского реагирования выделяются на основе комплексных анализов, с учетом их воз­действия на состояние законности и правопорядка. Для вспомо­гательных подразделений аппаратов прокуратур, не осуществля­ющих непосредственно надзор за исполнением законов, в каче­стве предметов выделяются основные участки их деятельности (например, в подразделении кадров это могут быть вопросы под­бора кадров, аттестования, повышения квалификации резерва на выдвижение и др.).

Определение «зон» и «предметов ведения» для прокурорских работников подразделений аппаратов прокуратур оформляется:

приказом соответствующего прокурора, в частности о распределе­нии обязанностей между руководителями прокуратуры; распоря­жением начальника структурного подразделения органа прокура­туры о распределении обязанностей между его сотрудниками.

§ 2. Функции управления в органах прокуратуры            103

Аналитическая работа в Генеральной прокуратуре, прокурату­рах субъектов Федерации организована по-разному. В одних под­разделениях выделены аналитические (методические) отделы (группы), в других — аналитической и организационно-методичес­кой работой в соответствии с распределением «зон» и «предметов» занимаются все зональные прокуроры. Схожим образом, с учетом штатных возможностей, обстоит дело и в прокуратурах субъектов федерации.

В соответствии с установленным распределением обязанностей по предметному принципу прокуроры подразделений обобщают статистические и другие данные прокуратуры, иных правоохрани­тельных, а также контролирующих органов о состоянии законнос­ти, проводимой работе по ее укреплению (представления, протес­ты, иски, уголовные дела, доклады, обзоры, информационные пись­ма, решения коллегии и т.д.). Они участвуют в подготовке плановых заданий, документов по результатам обобщений, замечаний по проектам законов и иных нормативных актов, подготавливают ма­териалы для рассмотрения на коллегии, координационном совеща­нии правоохранительных органов.