§ 2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов

Под полномочиями прокуроров понимается совокупность прав и обязанностей. В ст. 22 Закона о прокуратуре права прокурора не отделяются от обязанностей, и это вытекает из социальной сущности прокурорского надзора. Прокурор не только вправе воз­будить по обнаруженным признакам преступления уголовное дело, он обязан поступить так, а не иначе по закону.

Инициативный характер деятельности прокуратуры побуждает при реализации прокурором предоставленного ему права к ответ­ному обязывающему поведению других органов и лиц. Неисполне­ние законных требований прокурора влечет административную от-

124 Глава VIII. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор)

ветственностьпо ст. 16510,165" Кодекса РСФСР об административ­ных правонарушениях.

Рассмотрим эти полномочия прокурора и обязанности других органов и лиц применительно к задачам выявления нарушений за­кона и обстоятельств, им способствующих, и к реагированию на установленные нарушения, т.е. восстановлению нарушенного права, устранению или снижению вредоносности обстоятельств, способствующих правонарушениям.

И те, и другие полномочия соотносятся с компетенцией проку­ратур сообразно их месту в единой федеральной централизован­ной системе органов, осуществляющих надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Юрисдикционные полномочия прокуроров районов, городов рас­пространяются на органы местного самоуправления, низовые ор­ганы государственного контроля, многие из которых пресекаются на областном (краевом) уровне (антимонопольные органы), а неко­торые являются межобластными (Федеральная комиссия по цен­ным бумагам и др.).

Прокуроры субъектов Российской Федерации осуществляют надзор за соответствием законам актов областных дум, представи­тельных собраний, исполнением законов главами администрации, органами государственного контроля, их должностными лицами.

Генеральная прокуратура Российской Федерации по основани­ям, предусмотренным Законом, осуществляет надзор за исполне­нием законов федеральными министерствами и ведомствами, фе­деральными контрольными службами, их должностными лицами.

Полномочия по общему надзору присущи также военным и инымспециализированным прокурорам.

На основании п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения органов, надзор за законностью деятельности которых он осуществляет. Право прокурора подтверждается предъявлением служебного удостоверения. На особо режимные объекты прокурор получает беспрепятственный доступ путем оформления разрешения на ра­боту с документами и материалами, составляющими государствен­ную или военную тайну.          '

Равным образом прокурор имеет возможность знакомиться с материалами, характеризующими интимные стороны жизни людей, с конфиденциальной информацией, сведениями, составля­ющими коммерческую или служебную тайну, если этого требуют интересы охраны законности, возникает потребность исследова­ния обстоятельств, прямо влияющих на решение вопроса о возбуж­дении уголовного дела, применении иных мер ответственности.

§ 2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов     125

При этом и сам прокурор ответствен за разглашение сведений, ставших ему известными по службе.

Генеральный прокурор, подчиненные ему прокуроры вправе истребовать приказы, инструкции, распоряжения, постановления, иные акты, издаваемые министерствами, ведомствами для провер­ки на предмет соответствия их закону.

Наряду с правовыми актами в целях выявления нарушений за­кона прокурор вправе знакомиться с материалами проверок, осу­ществленных органами контроля. Он также может потребовать предоставления статистической информации, иных сведений. В за­висимости от конкретных обстоятельств» а также с учетом предше­ствующих особенностей общения с руководителями поднадзорно­го объекта прокурор может обратиться устно с требованием о предоставлении документов. Однако деловой стиль общения, офи­циальность отношений требуют в ряде случаев применения пись­менной формы. Это тем более уместно, когда своеволие чиновни­ков приобрело стойкий характер, отмечаются неединичные попыт­ки игнорировать законные требования прокурора.

В соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре'РФ статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функ­ций, представляются по требованию прокурора на безвозмездной основе.

В целях выявления нарушений законов на прокурора, согласно ст. 10 Закона о прокуратуре РФ, возложена обязанность рассмот­рения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений. В них нередко содержатся сведения об ущемлении прав и законных ин­тересов не только отдельных граждан (что само по себе существен­но), но и целых групп населения: трудовых коллективов крупных предприятий; определенных категорий плательщиков налогов; лиц, пострадавших от экологических катастроф, техногенных аварий, требующих незамедлительного вмешательства прокурора.'

Ценным источником информации о состоянии законности вы­ступают средства массовой информации. Излагаемые в них факты не только подлежат правовЬй оценке, но и нуждаются в специаль­ной проверке, сопоставлении с иными сведениями,.характеризую-щими искажение смысла или грубое попрание закона. Поэтому не исключается возможность обращения с требованиями соответст­вующих разъяснений к редакциям газет, радио- и телевещатель-ным компаниям.

Законом предоставлено прокурору право требовать от руково­дителей и других должностных лиц, перечисленных в п. 1 ст. 21

126 Глава VIII. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор)

Закона о прокуратуре, проведения проверок по вопросам, входя­щим в их компетенцию и интересующим прокурора, а также реви­зий деятельности подконтрольных или подведомственных им орга­низаций. Закон, предоставляя прокурору данное право, определил это как единое полномочие, хотя оба действия различаются.

Проверка и по смыслу, и по объему выполняемой работы обыч­но проводится по частному поводу, когда не возникает необходи­мости в исследовании довольно значительного числа документов, производственно-хозяйственных операций, т.е. того, что принято

называть ревизией.

В общем надзоре ревизия хозяйственной деятельности находит свое прикладное значение в качестве одной из форм привлечения специальных познаний. Как средство собирания фактических дан­ных оДопущенных правонарушениях право требовать производст­ва ревизии должно быть особенно востребовано в практике общего надзора в связи с особой распространенностью правонарушений в хозяйственной деятельности предприятий, в целом, криминализа-цией экономики, общественной потребностью противопоставить преступному напору меры адекватной защиты экономической бе­зопасности страны. Такие нарушения, например, как уклонение от уплаты налогов хозяйствующим субъектом, растранжиривание го­сударственных централизованных кредитов, субсидий, субвенций, имеющих строго целевое назначение, устанавливаются чаще всего после тщательного выяснения порядка приобретения, использова­ния, документального оформления операций с имуществом и де­нежными средствами.

В общенадзорной практике выделяются следующие основания

назначения ревизий:

• факты злоупотребления должностных и материально-ответ­ственных лиц, занятых на государственных, муниципальных унитарных предприятиях;

• факты нецелевого расходования бюджетных средств;

• причинение имущественного вреда представителями госу­дарства в органах управления хозяйственных обществ с госу­дарственной долей собственности;

• нарушение требований приватизационного законодательст­ва об оценке подлежащего приватизации имущества, о про­верке его фактического наличия;

• неисследование обстоятельств выявленных нарушений, при­чинно связанных с другими, имевшими место в иных пред­приятиях, организациях (непроведение так называемых

§ 2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов     127

встречных проверок банка и предприятия, поставщика и по­требителя);

• обоснованное возражение лица, допустившего правонаруше­ние, о проверке его объяснений, опровергающих возникшее подозрение.

С требованием о проведении ревизий на предприятиях, осно­ванных не на государственной или муниципальной собственности, прокурор вправе обращаться только в случаях причинения ущерба обществу или государству, а именно: срыв государственного зака­за, социальных программ, профинансированных государством; до­ведение государственного предприятия его контрагентами до бан­кротства; неисполнение обязанностей по внесению обязательных платежей в бюджет и пр. При обращении прокурора с требованием проведения проверки или ревизии он должен: поставить исполне­ние поручения на контроль; потребовать от управомоченных лиц сообщить ему о результатах проверки; оценить полноту и качество представленных документов; решить вопрос об ответственности виновных лиц.

Проверки в государственных органах поручаются вышестояще­му органу, а в хозяйствующих субъектах — контролирующему ор­гану по профилю его деятельности.

Прокурор вправе ознакомиться с необходимыми материалами на месте.

Закон позволяет прокурору вызывать в органы прокуратуры должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Как правило, объяснения составляются вызванными ли­цами самостоятельно в форме ответов на интересующие прокуро­ра вопросы в письменном виде.

Прокурорской практике известны многочисленные случаи, когда решаемые в ходе надзорной проверки вопросы выходят за рамки познаний прокурора и требуют специальных пояснений специалистами. Помощь специалиста выражается в разъяснении смысла технико-юридических норм, нарушение которых порожда­ет определенные последствия; в формулировании вопросов для проводимой по поручению прокурора ревизии; в уточнении долж­ностных обязанностей лиц, причастных, например, к производст­венной травме, загрязнению водоемов, атмосферного воздуха вследствие нарушения технологической дисциплины на промыш­ленных объектах.

С требованием о выделении специалистов для решения возник­ших в ходе надзора вопросов прокурор обращается в органы госу-

128 Глава VIII. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор)

дарственного контроля, научно-исследовательские и учебные заве­дения.

Действенным средством обнаружения правонарушений высту­пают проверки, проводимые прокурором лично. Поводом к приве­дению проверок служат сообщения, заявления, поступившие в ор­ганы прокуратуры и требующие принятия мер прокурорского ре­агирования.

На постоянной основе, не дожидаясь соответствующих сигна­лов о допущенных правонарушениях, прокурор проводит только проверки соответствия закону актов, изданных федеральными ми­нистерствами и ведомствами, представительными и исполнитель­ными органами субъектов Российской Федерации, органами мест­ного самоуправления, органами военного управления, органами

контроля.

Основополагающим отраслевым приказом Генерального про­курора РФ в области общего надзора от 22 мая 1996 г. № 30 про­курорам предписано осуществлять надзор за законностью право­вых актов независимо от поступления информации о нарушениях

закона.

Вторая группа полномочий прокурора касается реагирования

прокурора на выявленные нарушения закона и служит средством восстановления нарушенных прав, устранения способствующих

нарушениям обстоятельств. .

Названным полномочиям посвящены п. 2, 3 ст. 22 Закона о про­куратуре РФ. Речь идет о принесении протеста на противоречащий закону правовой акт, о возбуждении уголовного дела или производ­ства об административном правонарушении. Прокурор обязан по­ставить перед компетентными органами вопрос о применении иных мер ответственности, если они выходят за рамки юрисдикции

прокуратуры.

В случае причинения имущественного вреда прокурор обраща­ется с иском в суд в защиту интересов государственных, коопера­тивных органов, общественных организаций.

Прокурор вправе и одновременно обязан освободить своим по­становлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решения несудебных органов.

Из средств профилактической направленности, принимаемых прокурором, сегодня можно выделить предостережение о недопус­тимости нарушения закона, представление прокурора, которое имеет сложную правовую природу и одновременно служит устра­нению и предупреждению нарушений закона, и заключение про­курора на проект правового акта.

§ 3. Организация работы прокуратуры по надзору за исполнением законов 129

Действующим законодательством заключение прокурора не. предусмотрено, но оно имеет широкое распространение на прак­тике. Заключение представляет собой официально выраженную прокурором оценку проектируемого действия и связано с участием прокурора в правотворческой деятельности органов представи­тельной власти.

Руководствуясь интересами законности, прокуроры часто по обращении соответствующих органов предварительно знакомятся с проектом нормативного акта и оценивают его с точки зрения соответствия действующему законодательству, выражая свое мне­ние в заключении.