§ 1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Правозащитная функция органов прокуратуры — одно из зве­ньев правозащитного механизма в государстве, реализующегося специальными правовыми институтами. Многолетние статисти­ческие наблюдения свидетельствуют о безусловно активной роли органов прокуратуры в отстаивании прав и законных интересов граждан. В настоящее время число обращений граждан за защитой в органы прокуратуры превышает более чем в десять раз число обращений в суды. •

Прокурорский надзор в данном случае служит дополнительной гарантией справедливого распределения социальных возможнос­тей, защиты политических, экономических, культурных и иных прав гражданина и человека.

Конституцией РФ закреплены такие важнейшие принципы правового статуса личности, как: равноправие; нертчуждаемость прав и свобод; непосредственное действие прав и свобод; гаранти-рованность прав, свобод и обязанностей; запрещение злоупотреб­ления правами и обязанностями; запрещение на незаконное огра­ничение конституционных прав и свобод.

В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре весь правозащитный потенциал прокуратуры подчинен решению главной задачи: обеспечению верховенства закона, единства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина^ <i также охраняемых законом интересов общества и государства.

Функция надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина обособлена в специальную главу Закона (ст. 26,27), что на деле не означает противопоставления надзорной деятельности по защите общезначимого (публичного) интереса. И законодатель, и социальная практика исходят из единства прав И обязанностей граждан, их коллективов.

§ 1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора         143

Кроме собственных граждан на территории РоссийскойГ Феде­рации проживают иностранные граждане и лица без гражданства. Законодательство содержит нормы, определяющие их правовые возможности в Российской Федерации.

Так, согласно ст. 2 ГК РФ правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием ино­странных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридичес­ких лиц. Эти субъекты предпринимательства — непременные участники хозяйственного оборота; они имеют равные с россий­скими предприятиями права и обязанности, а в некоторых, уста­новленных законом случаях (например, Законом «Об иностранных инвестициях»), и определенные преимущества. Исходной служит ст. 62 Конституции, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, ус­тановленных федеральным законодательством.

В то же время, как и по законодательству других стран, в Рос­сийской Федерации иностранные граждане не пользуются некото­рыми конкретными правами, аналогичными правам и обязаннос­тям граждан России, такими как избирательные права; на них не распространяется воинская обязанность; иностранные граждане не могут служить в государственном аппарате и т.д.

Принципиально важным для определения предмета надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является ч. 3 ст. 55 Конституции, устанавливающая, что «права и свободы чело­века и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и закон­ных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и без­опасности государства».

Все иные ограничения прав и свобод не основаны на законе и требуют безотлагательного реагирования со стороны прокурора.

Защита прав и свобод человека и гражданина присутствует во всех без исключения надзорных мероприятиях. Свобода личности, благоприятные материальные условия, возможности творческого самоутверждения без их материализации в законе — не более чем фикция,.

Определяя границы свободы, возможность индивида или сооб­щества граждан пользоваться благами для удовлетворения личных потребностей, прокурор, всякий раз решая вопрос о точном испол-нении^зако.на, задается мыслью, каким образом требования, закона воплотились в реальной жизни, правомерным ли способом разре-

144 Глава IX. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека

шено часто неизбежное столкновение интересов конкретного гражданина и другой части общества.

В социальных явлениях причина и следствие иногда меняются местами, и отграничить правомерное от порицаемого или даже за­прещенногосовсем непросто. Достаточно вспомнить шахтерские забастовки, иные акции гражданского неповиновения.

Дополнительными факторами, негативно влияющими на выбор способов разрешения правового конфликта, являются экстремаль­ность, неординарность надзорных ситуаций.

Оказываясь в гуще общественных страстей, испытывая эмо­циональные перегрузки, прокурор обязан оставаться беспри­страстным, уметь правильно определить меру возможного и долж­ного при отстаивании гражданами конституционных прав. Пра­вовым ориентиром в принятии решения должен служить принцип единства прав и обязанностей граждан. Не случайно конституци­онные права, свободы и обязанности объединены в гл. 2 Консти-1 туции.

Главным принципом, определяющим содержание надзорной деятельности, служит принцип формального юридического равен­ства, трансформирующийся в равенство прав, равенство обязан­ностей, равенство перед законом и судом.

Равенство прав и обязанностей в юридическом смысле не совпа­дает с фактическим положением индивида в обществе. Но только названный подход и гарантирует прокурора от надзорной ошибки, ибо право надо рассматривать как «равный масштаб поведения для неравных людей».

Ущемление прав одних и противоправное расширение возмож­ностей других граждан — типичная в надзорной деятельности си­туация.

Обязанность государства, а следовательно, его органов защи­щать права и свободы гражданина от своеволия в обществе, вбира­ющего в себя не только образцы правомерного поведения, но и ложно понятые, подчас намеренно искаженные ценности, испове­дуемые узкими группами граждан, пытающихся корпоративную мораль противопоставить общественной, не говоря уже о крайних формах индивидуального эгоизма.

В предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина входят конституционные права и свободы, т.е. права, относящиеся к каждому человеку и гражданину. Эти права равны и едины для всех; они фиксируются в Конституции.

Конкретные права и свободы граждан в их изложении в Консти­туции имеют определенное логическое основание, за счет чего об-

§ 2. Особенности надзора за соблюдением политич. прав и свобод граждан -145

разуется не арифметическая сумма норм, а их системное образо­вание.

Следуя общепринятым принципам и нормам международного права, традиционно конституционные права делят на три группы:

личные, политические и социально-экономические. Эта классифи­кация воспроизведена и в Декларации прав и свобод человека и гражданина.

Право на жизнь, охрану государством достоинства личности, неприкосновенность личности, жилища, частной жизни образуют так называемые личные права, охраняемые всеми отраслями над­зора с учетом специфики предмета каждой. Посягательства на лич­ные права граждан в виде причинения телесных повреждений, вреда здоровью, достоинству образуют элементы уголовно наказу­емых деяний, и их защита средствами прокурорского надзора реа­лизуется чаще всего за пределами общенадзорной отрасли.