§ 3. Особенности прокурорского надзора за соблюдением социально-экономических прав и свобод человека и гражданина

Социально-экономические права человека и гражданина каса­ются важнейших сторон жизни общества и индивида.

Новая экономическая и социальная реальность демонстрируют отход от господствовавшей ранее идеологии государственного па­тернализма в отношении гражданина от его всеобъемлющей опеки и переход на активность и индивидуальную ответственность само­го человека.

В результате системного кризиса в России произошло резкое снижение жизненного уровня основной части населения, его иму­щественная поляризация. Непривычные для России рыночные ин­ституты, такие как рынок труда, не только оказали позитивное воз­действие на раскрепощение предпринимательской инициативы, но и повлекли на собой неполную занятость населения, дискрими­нацию отдельных категорий граждан по возрастному, половому признакам при решении вопросов трудоустройства.

Провозглашенную в ст. 7 Конституции Российской Федерации политику государства, направленную на создание условий, обеспе­чивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, пока следует рассматривать как перспективу развития общества, стрем­ление приблизиться к стандартам индустриально развитых стран, обеспечивающих новое качество жизни.

В этих целях недопустимо возвышение интересов одних за счет других, отступление от провозглашенных Конституцией прин­ципов.

152 Глава IX. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека

Защита социально-экономических прав основана на конститу­ционном нормировании основных прав. В законодательстве за­креплен такой режим экономической деятельности, который по­зволяет обеспечить обладание каждым гражданином конституци­онно признанными правами, среди которых право на свободное использование своих способностей и имущества для занятия лю­быми незапрещенными видами деятельности и корреспондирую­щая им обязанность органов государственной регистрации не чи­нить препятствий в становлении предпринимательства.

Группу конституционных прав и свобод образуют право свобод­но избирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37 Конститу­ции); право частной собственности на имущество, его всемерную охрану со стороны государства (ст. 35, 36); свобода объединения граждан, в том числе для предпринимательских целей (ст. 30); по­ощрение со стороны государства свободной конкуренции и огра­ничение монополистической деятельности (ст. 34).

Государство гарантирует минимальный размер оплаты труда, устанавливает государственные пенсии, обеспечивает общедо­ступность и бесплатность дошкольного, основного общего и сред-негб профессионального образования. Осуществляется государст­венная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инва­лидов, пенсионеров и пожилых граждан, развитие системы соци­альных служб (ст. 38—44). К социально-экономическим правам от­носятся также право на охрану здоровья, право на благоприятную окружающую среду (ст. 42).

Задачам охраны социально-экономических прав граждан долж­но отводиться приоритетное значение в надзорной деятельности.

Генеральный прокурор РФ ориентирует прокуроров на охрану законных интересов прежде всего больших групп населения, на вмешательство в наиболее неблагоприятные сферы общественных отношений, такие, как трудовые правоотношения, пенсионное обеспечение, защита прав престарелых и инвалидов.

Подобные нарушения законодательства носят устойчивый и распространенный характер; их выявлению и устранению проку­роры уделяют серьезное внимание.

Согласно статистической отчетности каждое третье из выявлен­ных прокурорами правонарушений связно с несоблюдением тру­дового, жилищного законодательства, законов об охране прав ве­теранов и инвалидов.

Самый злободневный — это вопрос о невыплате заработной платы.

§ 3. Особенности надзора за соблюдением социально-экономич. прав и свобод 153

В указании Генерального прокурора РФ от 28 февраля 1996 г. № 14/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением за­конодательства о своевременной выплате заработной платы и со­блюдением платежной дисциплины» определены цели, задачи, средства надзора в этой правовой сфере. Как свидетельствует над­зорная практика, наибольший эффект приносят в данном случае использование права на обращение в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, а также обра­щение в арбитражный суд с иском в защиту государственных и общественных интересов (ст. 41 ГПК РСФСР и ст. 41 АПК РФ). Наработана практика использования новых полномочий — обра­щение прокуроров в суды с заявлениями на взыскание начислен­ной, но невыплаченной работникам заработной платы.

Далеко не единичны случаи отправления работников в отпуск без содержания либо с частичной выплатой содержания; незакон­ного увольнения женщин, находящихся в декретном отпуске; огра­ничение продолжительности дополнительных отпусков.

факты существенных отступлений от требований трудового за­конодательства (например, штрафы за опоздание и досрочный уход, сокращение продолжительности отпуска, увеличение про­должительности рабочего времени) выявляются на предприятиях, основанных на негосударственной собственности, в отношении на­емных работников.

На предприятиях с частной формой собственности в '2,5 раза чаще, чем на государственных предприятиях, отмечается произ­водственный травматизм, связанный с несоблюдением правил тех­ники безопасности.

Многочисленны факты нарушения Федерального закона «О по­рядке разрешения коллективных трудовых споров».

Важную роль в урегулировании производственных конфликтов призваны играть профсоюзы, однако при их попустительстве нару­шаются права работающих женщин, подростков, лиц, занятых на производстве с вредными условиями труда.

Отмеченные и другие правонарушения носят устойчивый, дол­говременный характер, поэтому меры прокурорского надзора в этой правовой сфере должны носить упреждающий характер.

Серьезное беспокойство вызывает ненадлежащее исполнение законов «О ветеранах», «О социальном обслуживании граждан по­жилого возраста и инвалидов», т.е. нарушаются права лиц, у кото­рых пособия — зачастую единственный источник существования. Особенно нетерпимы в связи с отмеченным случаи недобросовест­ного отношения к служебным обязанностям сотрудников социаль-

154 Глава IX Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека

ных органов, отвлекающих не по целевому назначению денежные средства, предназначавшиеся для выплаты пособий и пенсий.

Прокурорскими проверками повсеместно устанавливается ог­раничение действия отдельных льгот, установленных законами, со стороны местных администраций.

В половине из охваченных прокурорскими проверками регио­нов отмечается рост указанных нарушений.

Значительные потери несут граждане от ущемления своих жи­лищных прав.

В ходе прокурорских проверок выявляются следующие типич­ные нарушения жилищного законодательства: издание правовых актов органами местного самоуправления: ущемляющих права граждан на справедливое распределение муниципального жилья;

искажающих смысли цели приватизации жилищного фонда; игно­рирующих жилищные интересы несовершеннолетних, инвалидов, престарелых.

Ослабление контроля жилищных органов, ненадлежащее ис­полнение должностных обязанностей способствовали криминали-зации сферы жилищной приватизации, многочисленным проявле­ниям мошенничества и вымогательства по отношению к лицам, не способным по своему физическому состоянию осознавать послед­ствия заключаемых ими сделок по купле-продаже квартир.

Прокуроры по ставшим им известными сделкам предъявляют многочисленные иски в суды о признании их недействительными.

Грубые нарушения законодательства в виде ненадлежащего со­держания жилых помещений, затрагивающие права нанимателей, допускаются предприятиями — крупнейшими балансодержателя­ми ведомственного жилищного фонда. Помимо традиционных мер прокурорского надзора в форме протестов и представлений проку­роры все чаще стали прибегать к привлечению виновных долж­ностных лиц к административной ответственности, что положи­тельно сказывается на упрочении законности.

Специальные программы по поддержанию малоимущих, пред­усматривающие мероприятия по защите детства, материнства, до­ступности образования, связаны со своевременным и в полном объеме поступлением денежных средств в бюджет, а это в свою очередь зависит от эффективной работы товаропроизводителей.

В этой связи особое значение приобретает прокурорский над­зор за исполнением законов в сфере предпринимательства, а имен­но тех законоположений, которые создают правовые возможности для занятия любыми незапрещенными видами деятельности.

§ 3 Особенности надзора за соблюдением социально-экономич прав и свобод 155

Российское законодательство исходит из принципа единства правового регулирования индивидуального и коллективных форм предпринимательства. Положения, определяющие правовой ста­тус предпринимателя, его организационно-правовые формы, пра­воспособность, порядок создания, реорганизации, ликвидации и банкротства, содержатся в Гражданском кодексе РФ и дополняю­щих его специальных законах: «О крестьянском (фермерском) хо­зяйстве», «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограни­ченной ответственностью», «О производственных кооперативах» и др. Наряду с выполнением общих задач, определенных Федераль­ным законом «О прокуратуре Российской Федерации», возникают и специфические.

Основная задача — это содействие правовыми средствами реа­лизации экономической политики, реформированию отношений собственности, формированию конкурентной среды и рыночной инфраструктуры в целях наиболее полной реализации экономи­ческих прав и свобод граждан, обеспечения достойного уровня жизни.

При всем многообразии нормативных предписаний, составляю­щих основу правового регулирования предпринимательства, а сле­довательно, и предмет надзора, выделяются акты, обеспечивающие:

1) гарантированную законом свободу самоорганизации и выбо­ра гражданами, их объединениями форм предпринимательства;

2) государственную поддержку в виде обеспечения равной воз­можности экономического самовыражения на основе частной, го­сударственной, муниципальной форм собственности;

3) хозяйственную самостоятельность, свободу договора, незави­симость в распределении прибыли после выполнения обязательст­ва перед бюджетом; использование имущества по своему усмот­рению;

4) государственное регулирование и контроль в сфере предпри­нимательства в пределах, обозначенных законодательством, и юри­дическую защиту от незаконного вмешательства в дела предприни­мателей;

5) ответственность за несоблюдение общеобязательных правил на рынке, причиняющих вред охраняемым законом правам и инте­ресам граждан, всему обществу в целом.

Анализ материалов правоприменительной практики свидетель­ствует о необходимости усиления прокурорского надзора за закон­ностью в деятельности органов государственной регистрации предпринимателей. Чаще других ограничения экономических прав граждан и их объединений связаны с проволочками в регистрации,

156 Глава IX Прокурорский надзор За соблюдением прав и свобод человека

требованием соблюдения дополнительных, не предусмотренных законодательством условий (предоставление доказательств эконо­мической целесообразности создания хозяйствующего субъекта на данной территории), с отказом в регистрации по надуманным основаниям, с навязыванием вновь создаваемым предприятиям обязанности материального поддержания внебюджетных фондов для выполнения «социальных повинностей» (поддержание правоо­хранительных органов, коммунальных служб и т.д.).

Предмет надзора за соблюдением экономических прав и свобод граждан образует также исполнение законодательных установле­ний о правомерном ограничении прав на занятие отдельными ви­дами деятельности в соответствии со ст. 55 Конституции и ст. 49 ГК РФ. Лицензирование отдельных видов деятельности — одна из га­рантий предотвращения вреда жизни, здоровью граждан из-за от­сутствия специального образования, надлежащей профессиональ­ной подготовки физических и юридических лиц — предпринима­телей. Лицензирование имеет в виду защиту публичного (общест­венного) интереса.

Прокурор не должен упускать из вида и факты злоупотребления предпринимательской свободой, такие, как систематическое из­влечение прибыли некоммерческой организацией путем занятия деятельностью, не соответствующей ее уставной правоспособнос­ти, уклонения от постановки на налоговый учет и др. Поэтому на­ряду с проверкой соблюдения прав граждан в процессе регистра­ции такой же тщательной должна быть проверка выполнения обя­занностей перед обществом.

Уникальность экономической ситуации посттоталитарной Рос­сии заключается в форсированном формировании ответственно и эффективно работающих собственников на основе разгосударств­ления экономики, приватизации государственного р муниципаль­ного имущества. Закон «О приватизации государственного имуще­ства и об основах приватизации муниципального имущества» от 21 июля 1997 г. создает равные возможности для граждан на приоб­ретение государственного имущества на аукционе, по конкурсу с инвестиционными и социальными уеловиями.

Меры прокурорского надзора призваны на этом участке дея­тельности обеспечить равный доступ и справедливое отчуждение имущества в точном соответствии с законом для юридических и физических лиц. Наряду с этим необходимо добиваться соблюде­ния прав трудовых коллективов на применение способов, гаранти­рующих их возможности на участие в приватизации предприятий, материальные ценности которых создавались их трудом. Такая воз­

§ 3 Особенности надзора за соблюдением социально-экономич прав и свобод 157

можность реализуется при приватизации имущества, находящего­ся на праве аренды у коллектива, путем выкупа акций при коммер­циализации государственного предприятия, преобразовании его в акционерное общество.

На всех последующих этапах жизни предприятия законодатель­ство предусматривает специальные гарантии на участие граждан в управлении акционерным обществом, справедливое распределе­ние прибылей и убытков.

Неослабного внимания прокурора требуют вопросы законнос­ти применения мер государственного принуждения к предприни­мателям вследствие неисполнения ими или ненадлежащего испол­нения предписаний законодателя, совершения действий, образую­щих административно наказуемый проступок или уголовное пре­ступление. Имеется в виду законность мер привлечения к финан­совой, административной ответственности со стороны налоговых, антимонопольных органов.

Особую, охраняемую законом группу составляют права граж­дан на благоприятную среду обитания.

Генеральный прокурор требует от всех прокуроров, чтобы над­зор за исполнением природоохранного законодательства воспри­нимался как одно из приоритетных направлений.

Усилия природоохранных прокуратур, а также территориаль­ных прокуроров концентрируются на предупреждении экологи­ческих правонарушений, своевременном выявлении уже совер­шенных деяний с тем, чтобы локализовать вред природе, здоровью людей, минимизировать потери общества, связанные с необходи­мостью оздоровления окружающей природной среды.

В целях предупреждения экологических правонарушений, ухудшающих качество жизни людей, на постоянной основе следу­ет осуществлять надзор за исполнением специально предупреди­тельных законов: в первую очередь Закона «Об экологической экс­пертизе» от 23 ноября 1995 г., направленного на реализацию требо­ваний ст. 42 Конституции об обеспечении благоприятной, здоровой среды обитания людей, а также Закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., Закона «Об особо охраня­емых природных территориях» от 14 марта 1995 г.

Важное значение в деле предупреждения экологических право­нарушений имеет взаимодействие органов прокуратуры с общест­венными природоохранными движениями в целях своевременного выявления самовольно возводящихся объектов в обход требований об обязательной экологической экспертизе, ненадлежащего вы­полнения контрольных полномочий территориальными органами

158 Глава IX. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека

Другой неотъемлемой составляющей деятельности прокурора, связанной с соблюдением экологических прав граждан, является своевременное устранение вредных последствий антропогенной деятельности людей в виде экологического вреда, приведшего к ухудшению климата, среды обитания животных; в виде экономи­ческого вреда, связанного с гибелью природных объектов — лесов, водоемов, с уменьшением плодородия почвы, со снижением каче­ства потребляемых продуктов из-за бесконтрольного применения ядохимикатов, с истощением полезных свойств объектов расти­тельного мира и т.п.

Приказом Генерального прокурора от 24 октября 1996 г. № 59 «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в ар­битражном процессе» признано безусловно необходимым вмеша­тельство прокурора во все случаи нарушения природоохранитель-ного законодательства, связанные с причинением ущерба здоро­вью людей и окружающей природной среде, в частности путем обращения с исками в арбитражные суды.