§ 2. Особенности прокурорского надзора за соблюдением политических прав и свобод граждан

Политические права и свободы граждан связаны с наличием гражданства Российской Федерации и реализуются в рамках, уста­новленных действующим законодательством.

Содержание надзорной деятельности в данном случае опреде­ляется следующими исходными положениями:

1) носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ;

2) народ реализует свое право участия в управлении общими делами как непосредственно, так и через представителей.

Формой непосредственного участия граждан в управлении слу­жат референдумы, проводимые по различным вопросам, имеющим существенное значение для жизни граждан, населяющих соответ­ствующие территории.

К числу политических относится право избирать и быть избран­ным в органы государственной власти и местного самоуправления. Оптимизации задач по демократическому переустройству способ­ствует использование гражданами России права на объединения. Федеральным законом «Об общественных объединениях» от 14 ап­реля 1995 г. законодательно урегулировано право на объединение граждан во всех сферах общественного бытия за исключением ре­лигиозных и коммерческих форм.

10-655

146 Глава IX. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека

Статья 31 Конституции РФ закрепила право граждан проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования — также одного из важных политических прав.

В посттоталитарной России значительная часть активного насе­ления широко пользуются названными способами выражения по­литических прав как для демонстрации одобрения проводимой властями политики, так и в знак своего несогласия или протеста.

Как об этом свидетельствует надзорная практика, реализация политических прав и свобод граждан сопровождается многочис­ленными отступлениями от требований законов. В известной мере причины несоблюдения законодательных установлений кроются в .сложностях переходного периода, «непривычке» культурно бо­роться за свои права, используя механизмы судебной защиты, пра­возащитных организаций.

Особенно значительны деформации избирательного законода­тельства и законодательства об общественных организациях. Над­зор за исполнением обеих групп законов — принципиально новое направление прокурорской деятельности, хотя и созвучное преж­ним чисто номинальным правам граждан Союза ССР. В литературе достаточно высказываний, описывающих прежний формальный характер народовластия и функционирования иных институтов политической власти, слившейся в тоталитарном обществе с госу­дарственной властью.

Введению этого сложного общественного процесса в правовое русло и призван содействовать прокурорский надзор.

В Российской Федерации сформировалась правовая основа вы­боров в органы государственной власти и местного самоуправ­ления.                            ,

Важную роль в претворении в жизнь избирательных прав игра­ют: Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 г.; федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 17 мая 1995 г.; Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г.

Депутаты представительных органов местного самоуправления и их должностные лица избираются на оснований Уставов муници­пальных образований в порядке, установленном законами субъек­тов Российской Федерации, изданными в полном соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской федерации».

Задачи прокурорского надзора за исполнением избирательного законодательства определены в указаниях Генерального прокуро­

§ 2. Особенности надзора за соблюдением политич. прав и свобод граждан 147

ра РФ «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов Государственной Думы» от 29 августа 1995 г. № 43/7 и «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах Президента Россий­ской Федерации» от 2 февраля 1996 г. № 6/7.

В период избирательных кампаний прокурорам предписано со­здавать рабочие группы для руководства деятельностью подчинен­ных прокуратур и осуществления взаимодействия с иными право­охранительными органами.

Цель надзора — обеспечить правовыми средствами единообраз­ное исполнение законов о выборах на всех стадиях избирательного процесса, как в период подготовки, проведения избирательных кампаний, так и при подведении их итогов, с тем чтобы вовремя пресечь нарушения законодательства, не допустить в последую­щем признание выборов недействительными по указанным причи­нам.

Проверками органов прокуратуры при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации вскрывались многочисленные нарушения, выразившиеся:

• в издании нормативных актов, противоречащих федераль­ным законам;

• в ограничении избирательных прав отдельных категорий граждан (требование длительного постоянного проживания на данной территории; лишение избирательного права вре­менно покинувших место постоянного жительства);

• в введении дополнительных условий для регистрации канди­датов в депутаты (знание языка коренного населения, внесе­ние залога и пр.);

• в ограничении прав общественных объединений на участие в избирательном процессе;

• в превышении средней нормы представительства избирате­лей на один избирательный орган, установленной ст. 9 Феде­рального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»;

• в злоупотреблениях должностных лиц, состоящих на государ­ственной или муниципальной службе, зарегистрированных в качестве кандидатов, при проведении агитации в свою поль­зу, и др.

В ходе избирательных кампаний по выборам депутатов Государ­ственной Думы устанавливаются такие типичные нарушения изби­рательного законодательства, как:

ю*

148 Глава IX. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека      ;

• подлог подписных листов при выдвижении и регистрации i кандидатов в депутаты;

• незаконный отказ в регистрации кандидата в депутаты (сни­жение по надуманным основаниям количества подписей в поддержку кандидата, необходимого для регистрации, и др.);

• необоснованный отказ в приеме документов на регистрацию кандидата в депутаты;'

• нарушение права на предвыборную агитацию (особенно | часто это связано с игнорированием запрета на агитацию в день, предшествующий дню выборов);

• отступления от требований законодательства по проведению голосования и подведению его итогов и др.

В процессе выборов Президента РФ был выявлен ряд наруше- ':

ний законодательства, ранее не отмечавшихся в прокурорской | практике:                                                 I

• сбор подписей в поддержку кандидата должностными лица- ' ми администраций вместо предписываемого законом права '} на сбор подписей уполномоченными представителями изби- i рательных объединений (блоков, инициативных групп), '[ имеющих соответствующие регистрационные свидетель­ства;

• создание руководителями органов исполнительной власти штабов, советов Содействия избранию отдельных кандида­тов; обеспечение таким способом ведущего положения в из­бирательных кампаниях с использованием находящихся в их ведении средств массовой информации и др. В области защиты избирательных прав граждан задачи проку­рорского надзора должны быть сосредоточены на двух направле­ниях: надзор за соответствием федеральным законам нормативных актов, издаваемых избирательными комиссиями, и надзор за за­конностью в деятельности избирательных комиссий.

Неослабное внимание должно уделяться исполнению требова­ний законодательства о поступлении и расходовании финансовых средств избирательного фонда и обязательном финансовом отчете, непредставление которого влечет административную ответствен­ность по ст. 40й КоАП РСФСР.

Заметно активизировалась в последнее время деятельность об­щественных объединений. Их влияние ощутимо в организации и проведении выборов, в осуществляемых политических и социаль­но-экономических преобразованиях.

§ 2. Особенности надзора за соблюдением политич. прав и свобод граждан 149

Конституция РФ (ст. 30), атакже Федеральный закон «Об обще­ственных объединениях» от 14 апреля 1995 г. гарантируют гражда­нам свободу общественных объединений по признаку общности интересов для решения целей, указанных в их Уставах.

Политические партии в Российской Федерации действуют на основе неотмененных ст. 6, 9 Закона СССР «Об общественных объединениях» от 9 октября 1990 г.

В основе организации и деятельности общественных объедине­ний лежат принципы добровольности, равноправия, самоуправле­ния, гласности и законности.

Законодатель не предусматривает обязательную государствен­ную регистрацию общественных объединений за исключением случаев приобретения ими прав юридического лица.

Государство и общественные объединения строят свои отноше­ния на основе взаимного невмешательства. Этим объясняется за­прет для государственных органов выступать учредителями обще­ственных организаций.

Членами или участниками общественных объединений высту­пают физические и юридические лица. Государство гарантирует условия свободного развития общественным формированиям, а от­дельным (в частности, молодежным, детским) оказывает финансо­вую поддержку.

Законом предусмотрены различные организационно-правовые формы общественных объединений, а именно: общественное Дви­жение, общественный фонд, общественная организация, общест­венное учреждение, орган общественной самодеятельности.

Всех их отличает наличие членства как обязательного признака.

Согласно Конституции на территории Российской Федерации запрещены создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изме­нение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской федерации, подрыв безопасности государства, раз­жигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Практика прокурорского надзора относит к числу распростра­ненных следующие нарушения законодательства:

• принуждение граждан к вступлению в политические партии;

• нарушение установленного 'порядка регистрации учреди­тельных документов политических партий, общественных движений;

150 Глава IX. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека

• создание региональных отделений политических партий не по территориальному принципу, как того требует закон, а по производственному, выразившееся в попытках организации партячеек на предприятиях;

• не основанное на законе вмешательство государственных ор­ганов в деятельность общественных объединений;

• создание вооруженных формирований;

• пропаганда идеи о насильственном изменении конституци­онного строя;

• пропаганда шовинистических идей.

Обнаружение фактов злоупотребления свободой со стороны политических партий, общественных движений, выразившихся, в частности, в пропаганде через средства массовой информации за­прещенных законом идей, служит безусловным поводом для про­курорского вмешательства/Прокуроры должны принять исчерпы­вающие меры воздействия и ставить вопрос о принудительном прекращении деятельности политических партий, общественных движений* перед органом государственного контроля за деятель­ностью средств массовой информации, а также об аннулировании или приостановлении лицензий печатного органа, электронных средств за нарушение Федерального закона «О средствах массо­вой информации» от 27 декабря 1991 г.

Свобода собраний, митингов, уличных шествий предоставляет­ся гражданам Конституцией для выражения политической и соци­альной позиции.

Нормативной основой реализации этого политического права граждан служит Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. «О порядке организации и проведения митингов и уличных шествий, демонстраций и пикетирования».

Надзорные полномочия прокурора сводятся к тому, чтобы граж­данами и органами исполнительной власти соблюдался уведоми­тельный порядок их организации, не допускалось использование шествий, демонстраций в целях, противных интересам общества и

' Решение суда о принудительной ликвидации общественной организации может последовать при наличии хотя бы одного из перечисленных в ст. 44 Закона «Об общественных объединениях» условий: нарушения требований Конституции о запрещении создания общественных объединений определенного направления де­ятельности (ч. 5 ст. 13 Конституции); виновного нарушения действиями обществен­ного объединения прав и свобод граждан; неоднократные или грубые нарушения законов или иных правовых актов либо систематическое осуществление обществен­ным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям.

§ 3. Особенности надзора за соблюдением социально-экономич. прав и свобод 151

государства, не вводилось дополнительных ограничений при осу­ществлении политического волеизъявления.

Прокурорская практика изобилует примерами ненадлежащего пользования правами со стороны как граждан, так и государствен­ных органов.

Самое распространенное нарушение законодательства, регла­ментирующего порядок проведения публичных акций граждан, — их стихийный характер, несоблюдение требований о предвари­тельном уведомлении.

Прокурорский надзор в рассматриваемой сфере требует неос­лабного внимания, особенно в период социальных напряжений, и должен носить упреждающий характер.