§ 1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осу­ществляющими оперативно-розыскную деятельность, — новое на­правление а работе органов прокуратуры. Только после того, как 13 марта 1992 г. был принят Закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»', появилась необходимая правовая основа для прокурорского надзора в этой сфере деятель­ности государственных правоохранительных органов. Несколько раньше этого закона был принят Закон о прокуратуре Российской Федерации, согласно которому одним из направлений прокурор­ского надзора стал надзор за исполнением Законов органами, осу­ществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Таким образом, надзор в сфере опера­тивно-розыскной деятельности юридически представляет собой часть указанного направления прокурорского надзора. Вместе с тем надзор за исполнением законов органами, ведущими оператив­но-розыскную деятельность, имеет свою специфику в части объек­тов, предмета, полномочий и организации.

Осуществление надзора за исполнением законов в сфере опе­ративно-розыскной деятельности (ОРД) предполагает прежде всего знание прокурорами ее содержания и нормативной основы. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 5 июля 1995 г.2 (далее: Закон об ОРД) определяет ее как вид де­ятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными под­разделениями государственных органов, уполномоченными на то

' Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ 1992. № 17. Ст. 892.

2 СЗ РФ. 1995. Ne 33. Ст. 3349.

160 Глава X. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющ. ОРД

законом в пределах их компетенции посредством проведения опе­ративно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоро­вья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обес­печения безопасности общества и государства от преступных по­сягательств.

Задачами оперативно-розыскной деятельности являются: выяв­ление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, со­вершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скры­вающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; до­бывание информации о событиях или действиях, создающих угро­зу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации (ст. 2 Закона «Об оператив­но-розыскной деятельности»).

Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятель­ность, в пределах своих полномочий вправе также собирать дан­ные, необходимые для принятия следующих решений;

• о допуске к сведениям, составляющим государственную

тайну;

• о допуске к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоро­вья людей, а также для окружающей среды;

• о допуске к участию в оперативно-розыскной деятельности или допуске к материалам, полученным в результате ее осу­ществления;          ,

• об установлении или поддержании с лицом отношений со­трудничества при содействии, подготовке и проведении опе­ративно-розыскных мероприятий;

• по вопросам обеспечения безопасности органов, осуществля­ющих оперативно-розыскную деятельность;

• о выдаче разрешений на частную детективную и охранную

деятельность.   -

Руководствуясь этими указаниями закона, прокурор, осущест­вляющий надзор в сфере оперативно-розыскной деятельности, должен следить за тем, чтобы она не Выходила за свои пределы. Не менее важно учитывать и указания закона о том, какие государст­венные органы наделены правом на оперативно-розыскную дея­тельность. К таким органам относятся: органы внутренних дел; ор­ганы Федеральной службы безопасности; Федеральные органы на­логовой полиции; органы Федеральной пограничной службы РФ;

§ 1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора        161

таможенные органы РФ; Служба внешней разведки РФ; органы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ.

Правом на проведение оперативно-розыскных мероприятий обладают также оперативные подразделения органа внешней раз­ведки Министерства обороны РФ и органа внешней разведки Фе­дерального агентства Правительственной связи и информации (ФАПСИ) при Президенте России. Но оперативно-розыскная дея­тельность этих органов может осуществляться только в целях обес­печения их собственной безопасности и не должна вторгаться в компетенцию вышеперечисленных государственных органов.

Наиболее широкая сфера оперативно-розыскной деятельности приходится на оперативные подразделения органов внутренних дел. Эти подразделения имеются в структуре милиции. Для мили­ции оперативно-розыскная деятельность — одна из основных функций. Право милиции на оперативно-розыскную деятельность закреплено в Законе РСФСР «О милиции» (п. 16 ст. 11). Согласно ст. 8 этого Закона оперативно-розыскные меры принимаются для решения таких задач криминальной милиции, как предупрежде­ние, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых обязательно производство предварительного следствия; розыск лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда; уклоня­ющихся от исполнения уголовного наказания; без вести пропав­ших граждан.        '   /

Оперативно-розыскная деятельность в исправительных учреж­дениях уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ проводится в целях обеспечения личной безопасности осуж­денных, персонала исправительных учреждений и иных лиц: выяв­ления, предупреждения и пресечения готовящихся и совершаемых в этих учреждениях преступлений и нарушений установленного порядка отбывания наказания; розыска в установленном порядке осужденных, уклонившихся от отбывания наказания, совершив­ших побег; содействия в выявлении и раскрытии преступлений, совершенных осужденными до прибытия в исправительное учреж­дение.

Органы Федеральной службы безопасности (ФСБ) осуществля­ют оперативно-розыскные мероприятия: по выявлению, предуп­реждению, пресечению и раскрытию шпионажа, террористичес­кой деятельности, организованной преступности, коррупции, не­законного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды и других преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесено законом к их ведению, а также по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию деятельности неза-

11-655

162 Глава X. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющ. ОРД

.              •                                                                                              ',

конных вооруженных формирований, преступных групп, отдель­ных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской I

Федерации'.                                               | Компетенция оперативных подразделений Федеральной служ- ;

бы налоговой полиции определяется с учетом требований ст. 11 | Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции». В этой J статье сказано, что оперативно-розыскные мероприятия проводят- ! ся с целью выявления, предупреждения и пресечения фактов со- j крытия -доходов от налогообложения и уклонения от уплаты нало- | гов, дознание и предварительное следствие по которым отнесено к | ведению федеральных органов налоговой полиции2.

Следовательно, оперативно-розыскная деятельность федераль- | ных органов налоговой полиции ограничивается решением задач, ;

связанных с раскрытием налоговых преступлений,              i

Оперативно-розыскная деятельность таможенных органов в со­ответствии со ст. 224 Таможенного кодекса РФ проводится в целях выявления лиц, подготавливающих, совершающих или совершив­ших преступления, производство дознания по которым отнесено к компетенции указанных органов. Это дела о контрабанде, о нару- , шении таможенного законодательства России, об уклонении от уп­латы таможенных платежей, а также дела о незаконном экспорте товаров; научно-технической информации и услуг, используемых при создании вооружения и военной техники, оружия массового уничтожения, о невозвращении на территорию Российской Феде­рации предметов художественного, исторического и археологичес­кого достояния народов России и зарубежных стран, если эти пре­ступления связаны с таможенным делом (п. 9 ст. 117 УПК РСФСР).

Таможенные органы могут проводить также оперативно-ро­зыскные мероприятия, не затрагивающие конституционные права граждан, по запросам международных таможенных организаций, таможенных и иных компетентных органов иностранных госу-дарств в соответствии с международными договорами по таможен­ным вопросам (ст. 224 Таможенного кодекса РФ).

Все остальные государственные органы, уполномоченные зако­ном на ведение оперативно-розыскной деятельности, могут осу-

) Ст. 10 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» от 3 апреля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. Ns 15. Ст. 1269.

2 В ред. Федерального закона от 17 декабря 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» // СЗ РФ. 1995. № 51.

Ст.4973.                                       ,                 '

§ 1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора         163

ществлять ее только для решения тех задач, которые поставлены перед ними соответствующими законами и другими правовыми актами.

Содержание оперативно-розыскной деятельности составляют оперативно-розыскные мероприятия. Их исчерпывающий пере­чень дан в ст. 6 Закона об ОРД. Одна из задач прокурорского над­зора состоит в выявлении и предупреждении случаев проведения оперативно-розыскных мероприятий, не предусмотренных зако­ном, и в слежении за тем, чтобы оперативно-розыскные органы действовали в пределах своей компетенции, определенной зако­ном, которая заметно различается в зависимости от того, Ri струк­туре какого ведомства они относятся.

Бездеятельность оперативно-розыскных органов в случаях, когда имеется необходимость в оперативно-розыскных мероприя­тиях, представляет собой невыполнение требований ст. 2 Закона об ОРД. В этой связи прокурор, установивший такого рода факты, должен принимать меры к тому, чтобы оперативно-розыскные ор­ганы делали все зависящее от них для достижения задач, поставлен­ных перед ними законом.

Получение информации, имеющей значение для раскрытия и расследования преступлений, представляет первый шаг в успеш­ном выполнении оперативно-розыскными органами своих право­вых обязанностей. Весьма важно, чтобы эта информация своевре­менно доводилась до сведения следователей (органов дознания) в целях ее использования уже в рамках уголовно-процессуальной деятельности.

Нередко оперативные работники, получив ценную для следова­теля информацию, по тем или иным причинам до него ее не дово­дят. Чаще всего такие случаи объясняются тем, -что оперативные работники не всегда четко видят перспективу ее использования в процессе следствия по делу. Подчас следователи не имеют возмож­ности доказать, что подозреваемые в совершении преступления знают друг друга, а в материалах дела оперативного учета имеют фотографии, на которых они запечатлены в дружеской обстанов­ке. С другой стороны, еще не все следователи имеют достаточно полное и правильное представление о той роли, которую могут сыграть оперативно-розыскные данные в установлении обстоя­тельств, подлежащих доказыванию по уголовному делу. Поэтому одна из задач прокурорского надзора состоит в слежении за тем, как выполняются требования ст. 11 Закона «Об оперативно-ро­зыскной деятельности», касающиеся использования результатов

II*

164 Глава Х. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющ. ОРД

оперативно-розыскных мероприятий в уголовно-процессуальнои деятельности.

Задачи прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности тесно связаны с его предметом.

В приказе Генерального прокурора РФ № 48 от 9 августа 1996 г. «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» указывается, что пред­метом прокурорского надзора является соблюдение прав и^свобод человека и гражданина, порядка выполнения оперативно-тюзыск-ных мероприятий, установленного законами и нормативными ак­тами, принятыми в развитие этих законов, а также законность ре­шений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Определение предмета прокурорского надзора в приказе Гене­рального прокурора вытекает из содержания ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской федерации», формулирующей предмет надзора за исполнением закона органами, осуществляю­щими ОРД, дознание и предварительное следствие.

Оперативно-розыскная деятельность не должна нарушать кон­ституционные права и свободы человека и гражданина. Исключе­ние составляют случаи, оговоренные в Конституции РФ. Так, про­возглашая право каждого на тайну переписки, телефонных перего­воров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, ч. 2 ст. 23 Кон­ституции РФ предусматривает ограничение этого права только на основании судебного решения. Проведение оперативно-розыск­ных мероприятий, затрагивающих конституционные права граж­дан, при отсутствии постановления судьи, является нарушением не только норм Закона «Об оперативно-розыскной деятельности», но также ч. 2 от. 23 Конституции РФ.

При проведении проверок прокурорам необходимо обращать внимание на то, как соблюдаются другие права и свободы человека и гражданина. В частности, при установлении, что в процессе про­водимого оперативно-розыскного мероприятия на основании п. 1 СТ. 15 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятель­ности» изъяты какие-либо предметы, прокурор должен выяснить, не было ли нарушено правило ст. 35 Конституции РФ, провозгла­шающее право на частную собственность и запрещающее лишать гражданина его имущества иначе как по решению суда.

С позиции соблюдения конституционной нормы, запрещаю­щей насилие над личностью (ст. 21), прокурор может проверить жалобу на принуждение к сотрудничеству на конфиденциальной

§ 1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора        165

основе. Статья 17 Федерального закона «Об оперативно-розыск­ной деятельности» предусматривает, что к подготовке или проведе­нию оперативно-розыскных мероприятий на контрактной основе могут привлекаться с их согласия совершеннолетние дееспособ­ные люди.

При наличии жалобы гражданина на то, что он был вынужден дать согласие на конфиденциальное сотрудничество в результате применения недозволенных методов (использования компромети­рующих материалов, угрозы разглашения порочащих сведений и т.п., прокурор обязан проверить соблюдение закона.

В распоряжении прокурора могут оказаться сведения, указы­вающие, что к негласному сотрудничеству привлечен несовершен­нолетний. И закон, и ведомственные нормативные акты запреща­ют это делать, однако такие факты встречаются.

Прокурор не может оставить без реагирования ни один сигнал о нарушении требований закона, определяющих условия привле­чения граждан к сотрудничеству с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, на конфиденциальной ос­нове.

Наибольший объем в работе прокурора по надзору за исполне­нием законов органами, осуществляющими ОРД, занимает провер­ка соблюдения установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Правовой порядок проведения оперативно-розыскных меро­приятий определяется общими и специальными правилами, свой­ственными только конкретным видам этих мероприятий. Общими правилами порядка проведения оперативно-розыскных мероприя­тий являются наличие для этого оснований, предусмотренных за­коном, и возможность применения технических и других средств, не наносящих ущерб жизни и здоровью людей и не причиняющих вред окружающей среде (ст. 7 и ч. 3 ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»).

К основаниям проведения оперативно-розыскных мероприя­тий закон относит:

наличие возбужденного уголовного дела;

ставшие известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, сведения:

а) о признаках подготавливаемого, совершаемого или совер­шенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготав­ливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточ­ных данныхАля решения вопроса о возбуждении уголовного дела;

166 Глава X. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющ. ОРД

б) о событиях или действиях, создающих угрозу государствен­ной, военной, экономической или Экологической безопасности Российской федерации;

в) о лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда или уклоняющихся от уголовного наказания;

г) о лицах, без вести пропавших, и об обнаружении неопознан­ных трупов;

поручения следователя, органа дознания, указания прокурора или определения суда по уголовным делам, находящимся в их про­изводстве;

запросы других органов, осуществляющих оперативно-розыск­ную деятельность;

постановление о применении мер безопасности в отношении защищаемых лиц, осуществляемых уполномоченными на то госу­дарственными органами в порядке, предусмотренном законода­тельством Российской Федерации;              :

запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в соответст­вии с международными договорами Российской Федерации.

Помимо выяснения вопроса о том, имелось ли какое-либо из перечисленных оснований для проведения оперативно-розыскно­го мероприятия, прокурор обращает внимание на соблюдение по­рядка, который определен для негр законом.

О проведении проверочной закупки, контролируемой поставки предметов, веществ и продукции, свободная реализация которых запрещена либо оборот которых ограничен, об оперативном внед­рении, оперативном эксперименте должно быть вынесено поста­новление, утвержденное руководителем органа, осуществляющего ОРД (ч. 5 ст. 8 Федерального закона «Об оперативно-розыскной

деятельности»).

При проверке законности проведенного оперативного экспери­мента прокурору необходимо убедиться в том, что он имел целью выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие тяжкого или особо тяжкого преступления или выявление и установление лиц, подготавливающих его либо совершивших или совершающих.

Для обнаружения и раскрытия преступлений, не относящихся к категории тяжких, оперативный эксперимент не допускается.

О проведении оперативно-розыскных мероприятий, ограничи­вающих конституционные права граждан на тайну переписки, те­лефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений, переда­ваемых по сетям электрической и почтовой связи (контроль почто-во-тёлеграфной корреспонденции, прослушивание телефонных

§ 1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора        167

переговоров), а также о проникновении в жилище должно быть вынесено мотивированное постановление одним из руководите­лей, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Причем основаниями вынесения такого постановления может быть информация о подготовке или совершении преступления, по которому обязательно предварительное следствие, или о событиях (действиях), создающих угрозу государственной, военной, эконо­мической или экологической безопасности Российской Федерации (ч. 2 ст. 8 Закона об ОРД).

При проверке законности проведения оперативно-розыскного мероприятия, ограничивающего конституционное право граждан, прокурору следует выяснить, имелось ли на это соответствующее судебное решение.

Оценка прокурором законности проведенных оперативно-ро­зыскных мероприятий может быть дана на основе не только тех указаний, которые имеются в законе, но и положений, содержа­щихся в соответствующих ведомственных нормативных актах, конкретизирующих закон.

В самом законе об ОРД содержатся нормы, делегирующие ве­домствам, которые имеют органы, осуществляющие оперативно-розыскные мероприятия, право решать в своих нормативных актах те или иные вопросы проведения мероприятий. Так, в ст. 9 Закона сказано, что перечень руководителей, к компетенции которых от­носится вынесение постановления о проведении оперативно-ро­зыскного мероприятия, ограничивающего конституционные права граждан, устанавливается ведомственными нормативными акта­ми. Соответственно прокурору при проверке законности постанов­ления необходимо убедиться в том, что оно вынесено Тем долж­ностным лицом, которому такое право предоставлено ведомствен­ным нормативным актом.

Прокурор не вправе давать оценку тому, как организовано то или иное оперативно-розыскное мероприятие, целесообразности избранной тактики его проведения, достаточности задействовав-шихся сил и средств. Однако прокурор не должен оставлять без внимания факты явно противозаконной тактики проведения опе­ративно-розыскного мероприятия, например использование для организации засады или наблюдения квартиры без согласия на то ее владельца.

В силу прямых указаний, содержащихся в ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и ст. 21 Федераль­ного закона «Об оперативно-розыскной деятельности», в предмет прокурорского надзора входит законность решений, принимаемых

168 ГлаваХ Надзор за исполнением законов органами, осуществляющ ОРД

при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Речь идет о юридически значимых решениях, которые облекаются в форму постановления и порождают правовые последствия (возникнове­ние, изменение и прекращение оперативно-розыскных правоотно­шений).

Анализ федерального закона «Об оперативно-розыскной дея­тельности» позволяет сделать вывод, что в предмет прокурорского надзора входит законность следующих решений:

о заведении и прекращении дела оперативного учета (ст. 10);

о проведении и прекращении конкретных оперативно-розыск­ных мероприятий (ст. 8, 9, 15);

о представлении результатов оперативно-розыскных меро­приятий органу дознания, следователю или в суд (ст. 11);

об уничтожении материалов, отражающих: результаты опера­тивно-розыскных мероприятий, проведенных на основании судеб­ного решения (ст. 5);

о рассекречивании сведений об использованных или использу­емых при проведении оперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах оперативно-розыскной деятельности, о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о нештатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, а также об организации и тактике про­ведения оперативно-розыскных мероприятий (ст. 12).

Прокурорский надзор не распространяется на законность ре­шения судьи, содержащееся в постановлении об удовлетворении ходатайства органа, осуществляющего оперативно-розыскную де­ятельность, о контроле почтово-телеграфной корреспонденции, о прослушивании телефонных переговоров, о снятии информации с технических каналов связи, об обследовании жилища.

Решения, носящие тактический характер (об очередности про­ведения оперативно-розыскных мероприятий, о применении тех или иных специальных технических средств, круге участников и т.д.),^не относятся к предмету прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности.,

§ 2 Полномочия прокурора при осуществлении надзора        169