§ I. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия

Надзор за исполнением законов органами дознания и предвари­тельного следствия занимает ведущее место в системе надзорной деятельности прокуратуры, направленной на обеспечение закон­ности в сфере борьбы с преступностью. При всей важности опера­тивно-розыскных мер в обнаружении и раскрытии преступлений, они играют вспомогательную ррль в решении этих задач. Основ­ная — принадлежит органам предварительного расследования, ко­торые ежегодно рассматривают и разрешают миллионы заявле­ний и сообщений о преступлениях, направляют в суды сотни тысяч уголовных дел с обвинительными заключениями, создавая необхо­димые условия для судебного разбирательства и осуждения пре­ступников.

Российское уголовно-процессуальное законодательство деталь­но регламентирует деятельность органов дознания и предваритель­ного следствия, сводя к минимуму возможность их собственного усмотрения, чреватого произволом и нарушением прав участников уголовного процесса. Успешное расследование преступлений предполагает использование органами предварительного рассле­дования мер уголовно-процессуального принуждения (задержа­ния; заключения под стражу в качестве меры пересечения; привод лиц, не желающих являться для участия в следственных действиях;

отстранение обвиняемого от должности и ограничения различных конституционных прав граждан, вовлекающихся в сферу предва­рительного расследования). Предупреждение, пресечение и устра­нение любых нарушений закона, совершенных органами дознания и предварительного следствия, — задачи прокурорского надзора. Сущность его состоит в действиях, призванных обеспечить стро-

12*

180  Глава XI Прокурорский надзор за дознанием и предварит следствием

жайшее соблюдение органами предварительного расследования требований закона, начиная с момента поступления к ним заявле­ний (сообщений) о преступлениях и до окончания дознания и пред­варительного следствия с составлением обвинительного заключе­ния или постановления о прекращении уголовного дела либо о на­правлении дела в суд для применения принудительных мер меди­цинского характера к душевнобольным гражданам, совершившим общественно опасные деяния.

Назначение прокурорского надзора состоит в обеспечении со­блюдения законности органами дознания и предварительного следствия. Было бы ошибочным видеть в нем осуществление про-. цессуального руководства дознанием и предварительным следст­вием, а также считать, что прокурор руководит каждым шагом ра­ботников органа дознания и следователя по находящимся в их про­изводстве проверочным материалам и уголовным делам. Закон (ст. 126 УПК) устанавливает, что постановления следователя (это положение распространяется и на органы дознания), вынесенные по находящимся в его производстве уголовным делам, обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организа­циями, должностными лицами и гражданами. Большинство таких постановлений не требует согласия или санкции прокурора. При производстве предварительного следствия все решения о направ­лении следствия и производстве следственных действий, за исклю­чением случаев, когда законом предусмотрено получение санкций от прокурора, следователь принимает самостоятельно и несет пол­ную ответственность за их законное и своевременное проведение.

Не все указания прокурора следователь обязан безоговорочно выполнять. Если следователь не согласен с указаниями о привлече­нии в качестве обвиняемого, о квалификации преступления и объе­ме обвинения, о направлении дела для предания обвиняемого суду или о прекращении уголовного дела, он вправе представить выше­стоящему прокурору возражения в письменном виде. В данном случае вышестоящий прокурор или отменяет указания, данные следователю, или соглашаясь с ними, поручает производство след­ствия другому следователю.

Предоставление следователю права не выполнять указания про­курора по наиболее важным вопросам уголовного дела достаточно убедительно свидетельствует о несостоятельности концепции осу­ществления прокурором процессуального руководства следствием.

Признание этого факта ни в коей мере не умаляет значение прокурорского надзора и вместе с тем служит препятствием иска­жению сущности прокурорского надзора, который обязан учиты­

§ 1 Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора         181

вать процессуальную самостоятельность следователя при работе по находящимся в его производстве уголовным делам.

Сущность прокурорского надзора характеризуется также его предметом, которым в наиболее обобщенном виде можно считать исполнение законов органами дознания и предварительного след­ствия. В ст. 29 Закона о прокуратуре Российской Федерации кон­кретизируется предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, в кото­рый входят соблюдение прав и свобод человека и гражданина; ус­тановленного порядка разрешения заявлений и сообщений о со­вершенных и готовящихся преступлениях; порядка проведения расследования; законности решений, принимаемых указанными органами.

Значение предмета данного направления, прокурорского надзо­ра определяется тем, что деятельность органов дознания и предва­рительного следствия затрагивает многие из конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также другие предусмот­ренные уголовно-процессуальным законом права и интересы лиц, вовлеченных в сферу уголовно-процессуальной деятельности. Ни одно другое направление прокурорского надзора не включает в себя необходимость проверки законности и обоснованности столь большого числа действий и решений поднадзорных органов.

Указание закона о надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, следует понимать как указание, кото­рое распространяется на любую их процессуальную деятельность.

Дознание является основным, но не единственным видом дея­тельности органов дознания. В предмет прокурорского надзора входят исполнение законов органами дознания при регистрации, рассмотрении и разрешении заявлений (сообщений) о преступле­ниях, при досудебной подготовке материалов в протокольной форме, при выполнении поручений следователей о производстве следственных и розыскных действий и указаний об оказании им содействия при производстве отдельных следственных действий.

Особенность прокурорского надзора в уголовно-процессуаль­ной сфере состоит в том, что он касается законности действий и решений конкретных субъектов уголовного процесса, а ими могут быть не только органы дознания, но и лица, осуществляющие до­знание, и начальники органов дознания.

Уголовно-процессуальный закон (ст. 117 УПК) при определении круга органов дознания относит к ним в одних случаях руководи­телей определенных учреждений (начальников, командиров), а в других — государственные органы (милицию, органы госпожнад-

182  Глава XI Прокурорский надзор за дознанием и предварит следствием

зора) без указания, какие их должностные лица правомочны вести расследование. На практике орган дознания как орган расследова­ния конкретного дела представляет собой формирование, систему, состоящую, как правило, из двух, а иногда и более субъектов — начальника учреждения и подчиненного ему должностного лица (нескольких лиц), которому (которым) поручено производство до­знания.

В этой системе начальник учреждения выступает в качестве начальника органа дознания, а должностное лицо, которому он по­ручил расследование, — в качестве лица, производящего дознание.

Вместе с тем предмет надзора прокурора по конкретным уголов­ным делам составляет законность действий и решений лица, про­изводящего дознание, которые он принимает самостоятельно. В этих случаях лицо, производящее дознание, является субъектом конкретных прокурорско-надзорных правоотношений.

В соответствии со ст. 70 УПК лицо, производящее дознание, может по находящимся в его производстве делам вызывать любого гражданина для допроса или для дачи заключения в качестве экс­перта; производить осмотры, обыски и другие предусмотренные законом действия; требовать от учреждений, предприятий, органи­заций, должностных лиц и граждан представления предметов и документов, могущих иметь существенное значение; требовать производства ревизии.

На лицо, производящее дознание, возлагается обязанность при­нять все предусмотренные законом меры для всестороннего, пол­ного и объективного исследования обстоятельств дела (ст. 20 УПК).

Процессуальные документы, составление которых отнесено к компетенции лица, производящего дознание, приобретают юриди­ческую силу и не нуждаются в утверждении начальником органа дознания. Это — протоколы всех следственных действий (за ис­ключением протокола задержания); постановления о выделении или соединении уголовных дел (ст. 26 УПК); постановления о при­знании потерпевшим, гражданским истцом, гражданским ответчи­ком (ст. 53—55 УПК); письменное требование о вызове эксперта (ст 78 УПК); постановление о приобщении к уголовному делу ве­щественных доказательств (ст. 84 УПК); протокол явки с повинной (ст. 111 УПК); постановление о применении, изменении и отмене пресечения (ст. 89, 92, 101 УПК).

В сферу рассматриваемого направления прокурорского надзо­ра входит деятельность любых органов дознания, независимо от их ведомственной принадлежности (милиции, уголовно-исполнитель-ной системы, ФСБ, ФСНП и т.д.).

§ 2 Полномочия прокурора при осуществлении надзора        183

Равным образом прокурорский надзор распространяется на все следственные органы в лице следователей прокуратуры, органов внутренних дел, ФСБ и ФСНП. Поскольку право вести предвари­тельное следствие предоставлено законом не только следователям, но и прокурорам (их заместителям, помощникам), начальникам следственных подразделений (их заместителям) органов внутрен­них дел, ФСБ и ФСНП, то законность действий и решений этих лиц по уголовным делам также входит в предмет прокурорского надзо­ра, определенного ст. 32 Закона о прокуратуре. Данное направле­ние прокурорского надзора включат в себя и соблюдение требова­ний законов начальниками следственных подразделений указан­ных выше органов при осуществлении ими процессуального кон­троля за деятельностью подчиненных следователей.

Задачи прокурорского надзора в сфере деятельности органов дознания и предварительного следствия носят двоякий характер и равнозначны по своему значению. Первая, четко сформулирован­ная в ст. 25 УПК, состоит в своевременном принятии предусмотрен­ных законом мер к устранению всяких нарушений закона, от кого бы они ни исходили. Вторая задача заключается в принятии мер, направленных на выполнение органами дознания и предваритель­ного следствия требований закона (ст,, 2 УПК) о быстром и полном раскрытии преступлений, об изобличении виновных, о создании условий для справедливого наказания каждого лица, совершивше­го преступление.