§ 5. Правовые акты прокурора в сфере надзора • за исполнением законов

Полномочия прокуроров по общему надзору, как и по другим отраслям надзора, реализуются с помощью актов прокурорского надзора.                              '

Протест приносится на незаконный правовой акт в орган или должностному лицу, его издавшим, и содержит требование устра­нения нарушения закона.

136 Глава VIII. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор)

Законодатель в п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре установил деся­тидневный срок для рассмотрения протеста и обязал адресата ин­формировать прокурора о результатах в письменной форме.

Право принесения протеста принадлежит прокурору или его заместителю сообразно уровню прокуратуры в системе прокурату­ры Российской Федерации (ст. 11 Закона о прокуратуре).

Закон не определяет содержания и структуры протеста, остав­ляя эти вопросы на усмотрение прокурора. Тем не менее прокурор­ская практика выработала определенные требования, которые стали традиционными.

Как правило, обязательными реквизитами протеста являются:

наименование документа «Протест»; указание на орган или долж­ностное лицо, издавшее правовой акт; наименование акта, по пово­ду которого приносится протест; исходящие данные (номер и дата). Содержательная часть протеста, обозначаемая как «описательно-мотивировочная часть», включает в себя: цитирование положений, противоречащих закону; юридическое обоснование протеста, рас­крывающее суть допущенного нарушения. Неотъемлемой частью протеста служат: его заключительная часть, содержащая требова­ние прокурора об отмене акта полностью или только в части, про­тиворечащей закону; указание на необходимость рассмотрения протеста не позднее 10 дней с момента поступления и письменного уведомления прокурора о результатах рассмотрения акта проку­рорского реагирования.

Протест подписывается прокурором или его заместителем.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом прокурор должен быть заранее оповещен о дне его рассмотрения.

Прокурор или его заместитель вправе самостоятельно решить вопрос о выборе формы реагирования на противоречащий закону нормативный акт: принести протест или, как указано в п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре, обратиться в суд в порядке, предусмотрен­ном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Конституция РФ (ч, 2 ст. 46) предоставила право на обжалование в суд решений органов государственной власти, органов местного самоуправления.                 "                 \

Вопросам обращения прокуроров в суд с заявлениями о призна­нии нормативных актов недействительными посвящено постанов­ление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 «О не­которых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявле­ниям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону». В соответствии со ст. 13 ГК РФ прокурор должен в заявле­нии ставить вопрос о признании судом недействительными актов,

§ 5. Правовые акты прокурора в сфере надзора за исполнением законов 137

не соответствующих закону, нарушающих гражданские права и охраняемые законом интересы граждан или юридических лиц*.

Закон не указывает, в каких случаях прокурор должен принести протест, а когда ему необходимо обратиться с заявлением в суд. Обычно принять правильное решение помогают прокурору пред­шествующие возникшему конфликту отношения с органами пред­ставительной и исполнительной власти. Если прокурор предвари­тельно высказывался о незаконности принимаемого нормативного акта еще на стадии обсуждения и его заключение было проигнори­ровано, следует сразу обратиться в суд.

Аналогичным образом поступают тогда, когда органы власти неоднократно перед этим необоснованно отклоняли протесты про­курора и упорствуют в своеволии. В этих случаях меры прокурор­ского реагирования имеют и позитивный воспитательный эффект.

Обращение с заявлением в суд необходимо также в случае. когда акт принят коллегиальным органом, его отмена не терпит отлагательства, а созыв представительного органа приходится на более поздний период.

Представление как акт прокурорского надзора — это обраще­ние прокурора к органу или должностному лицу в связи с допущен­ными нарушениями законов.

Представлению об устранении нарушений закона посвящены ст. 24 и 28 Закона о прокуратуре.

В представлении в отличие от протеста на первое место выдви­гается превентивная роль прокурорского акта, требование об уст­ранении причин и условий, способствующих правонарушающему поведению. Именно в силу этих обстоятельств основой для внесе­ния представления служит обобщение материалов о нарушениях законов, выявленных на объектах надзора. Из этого, разумеется, не вытекает, что представление не может быть посвящено устране­нию конкретного нарушения.

В случае, когда отмене подлежит незаконный правовой акт, не­допустима подмена протеста представлением.

Представление в порядке общего надзора вносится в орган или должностному лицу, правомочным устранить правонарушения.

Правом внесения представления наделены прокурор и его за­меститель. Закон обязывает рассмотреть представление прокурора безотлагательно и в течение месяца принять меры по устранению допущенных нарушений, причин и условий, им способствующих.

' См. об этом подробно в гл. XIV настоящего учебника.           ,

138 Глава VIII Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор)

Представление как акт прокурорского надзора имеет собствен­ную структуру, выработанную многолетней практикой.

В заголовке представления в концентрированном виде должно быть отраженц существо допущенных нарушений, ибо закон спе­циально оговаривает, что представление вносится об устранении нарушений закона.

Помимо заголовка, включающего наименование'акта и суть корригирующего воздействия на нарушения законодательства, в представлении указываются, так же как и в других актах прокурор­ского надзора, адресат представления, орган или должностное лицо.

Существенное значение имеет описательная часть, где раскры­ваются характер выявленных нарушений, обстоятельства, способ­ствующие этому; дается юридический анализ противоправного действия, расцениваемого как правонарушение, ссылка на законо­дательные акты, отступление от которых обнаружено прокурором.

Непременным атрибутом представления является указание лиц, виновных в противоправных деяниях. Здесь же излагается позиция прокурора относительно тех фактов бездействия долж­ностных лиц, которые в совокупности создали обстановку терпи­мости к творящимся беззакониям, причинили вред общезначимым интересам, привели к ущемлению прав социально уязвимых кате­горий граждан и пр.

Представление заканчивается требованием прокурора принять конкретные меры по устранению правонарушений, причин и усло­вий, способствующих им.                       'I

Прокурор обязательно уведомляется о рассмотрении представ­ления в письменном виде.

Постановление прокурора также служит актом прокурорского дадзора. Оно выносится при необходимости возбуждения произ­водства об административном правонарушении или возбуждения уголовного дела.

Часто в ходе прокурорских проверок, особенно в органах вне­ведомственного контроля, прокурор сталкивается с фактами, когда вопреки требованиям закона лицо, виновное в совершении адми­нистративного проступка, не привлекается к ответственности. В результате попустительства должностных лиц, не выполняющих прямых обязанностей по службе, складывается противозаконная практика, подрывается престиж закона. Вмешательство прокурора в данном случае преследует цель ввести поведение участников пра­воотношения в надлежащее правовое русло и поставить вопрос об ответственности виновного должностного лица. Постановление о

§5 Правовые акты прокурора в сфере надзора за исполнением законов 139

возбуждении производства об административном правонаруше­нии направляется в орган, правомочный привлекать к администра­тивной ответственности (в земельный комитет, налоговую инспек­цию, суд, административную комиссию и т.д.).

Действующее законодательство наделило прокурора правом возбуждения уголовного дела в случае обнаружения им признаков преступления в ходе проверки.

На практике прокурор прибегает к этой форме прокурорского реагирования в двух случаях:

1) когда сам проводит проверку исполнения закона и в ходе ее, обнаружив признаки преступления, приходит к выводу, что допу­щенное нарушение является утоловно наказуемым деянием, а лицо, его совершившее, должно быть привлечено к уголовной от­ветственности; тогда с соблюдением требований ст. 109 УПК РСФСР выносится соответствующее постановление;

2) когда по поручению прокурора проверку проводил соответ­ствующий орган и в собранных материалах также имеются призна­ки конкретного преступления, однако правом возбуждения уголов­ного дела данный орган не обладает.

Постановление о возбуждении уголовного дела выносится с со­блюдением норм уголовно-процессуального законодательства.

Прокурор, осуществляя надзор за законностью в администра­тивной деятельности органов милиции, при обнаружении фактов незаконного применения административного ареста обязан выне­сти постановление об освобождении из-под стражи администра­тивно задержанного. Подобным образом поступают военные про­куроры, обнаружив факты незаконного содержания военнослужа­щих на гауптвахте.

В случаях причинения правонарушениями материального ущерба прокурор принимает меры к его взысканию, обращается с иском в суд в защиту публичного интереса.

Предостережение о недопустимости нарушения закона пред­ставляет собой специально предупредительное средство прокурор­ского надзора.

Необходимость применения названного правового акта обу­словлена самим характером деятельности прокуратуры, направ­ленной как на пресечение нарушения закона, так и на воспитание должностных лиц и граждан в духе добросовестного исполнения своих конституционных обязанностей, строгого следования веле­ниям законодателя.

В конечном счете и иные правовые акты прокурора, будь-то протест, представление, постановление о возбуждении уголовного

140 Глава VIII. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор)

дела или административного производства, иск в защиту публич­ных интересов, несут определенную профилактическую нагрузку, но официально вынесенное предостережение как никакой другой акт нацелено на предупреждение готовящегося противоправного действия.

Обобщив накопленный теорией и практикой прокурорского надзора опыт индивидуальной профилактики правонарушений, за­конодатель впервые внес новое полномочие еще в Закон СССР «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г. (с изменениями и до­полнениями, внесенными в 1982, 1987 гг.).

В п. 7 ст. 23 Закона, посвященной полномочиям прокурора по осуществлению общего надзора, было зафиксировано право про­курора предостерегать граждан и должностных лиц о недопусти­мости нарушения закона. Подчиненным прокурорам было направ­лено Указание прокуратуры Союза ССР от 31 декабря 1980 г. № 7/58 «О порядке применения предостережения о недопустимос­ти нарушения закона», которым регламентировался порядок при­менения предостережения.

В последующем предостережение исключили из полномочий прокурора и вновь к нему обратились лишь в 1998 г., когда 18 нояб­ря 1998 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О прокуратуре Российской федерации».

Согласно ст. 25 Закона «О прокуратуре Российской федера­ции» предостережение о недопустимости нарушения закона вно­сится при наличии сведений о готовящихся противоправных дея­ниях.

Закон по сравнению с ранее действующим законодательством сузил круг лиц, которым может быть внесено предостережение, ограничившись должностными лицами.

Должностными лицами признаются лица, осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организацион­но-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, го­сударственных и муниципальных учреждениях, а также в Воору­женных Силах Российской федерации, других войсках и воинских формированиях Российской федерации.

Как правило, необходимость вынесения предостережения воз­никает на стадии принятия должностными лицами решения, выхо­дящего за пределы предоставленных полномочий, либо явно ущем­ляющего права и законные интересы граждан. Подобные ситуации 'возникают при затянувшихся конфликтах трудовых коллективов,

§5 Правовые акты прокурора в сфере надзора за исполнением законов 141

населения и администрации органов местного самоуправления, связанных с воспрепятствованием проявлению гражданских ини­циатив (формирование общественных объединений в поддержку кандидатов на выборах, проведение референдумов и пр.).

Нередко в практике прокурорского надзора выявляются проти­воправные деяния, способные перерасти в административно нака­зуемые проступки или даже преступления. Чаще всего это случает­ся при причинении ущерба окружающей природной среде. Свое­временное разъяснение прокурором возможных последствий иг­норирования требований законодательства выступает в таких слу­чаях важным средством профилактики общественно опасных дей­ствий.

Поводами и основаниями к применению предостережения могут быть только достоверные сведения о реальной угрозе совер­шения не представляющих большой общественной опасности дея­ний. Если речь идет о сведениях, содержащих признаки состава преступления, то прокурор обязан провести соответствующую проверку и решить вопрос о возбуждении уголовного дела.

Закон обязывает прокурора объявить предостережение о недо­пустимости нарушения закона в письменной форме. Как акт про­курорского надзора предостережение включает в себя заголовок, т.е. название, фамилию, имя и отчество предостерегаемого лица, указание источников, из которых получены сведения, послужив­шие основанием для вынесения предостережения, изложение су­щества выявленного нарушения, ссылку на нарушенный закон, указание на порядок обжалования предостережения, отметку об объявлении предостережения, указание должности, классного чина, фамилии и инициалов прокурора или его заместителя, объ­явившего предостережение.