§ 1. Сущность, предмет и задачи надзора за исполнением законов

Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов традиционно именуется общим надзором.

Являясь родоначальником специальной прокурорской деятель­ности, общий надзор в отличие от других отраслей призван содей­ствовать обеспечению законности в сфере государственного уп­равления. Исходя из этого его свойства, общий надзор можно счи­тать звеном, цементирующим российскую государственность, спо­собом согласования интересов Российской Федерации и субъек­тов, ее составляющих.

Нормы, определяющие предмет общего надзора прокуратуры демократического правового государства, его объекты, правомо­чия, акты объединены в разд. 3 Закона о прокуратуре, состоящем из двух глав: «Надзор за исполнением законов» и «Надзор за соблю­дением прав и свобод человека и гражданина». Выделение специ­альной главы, посвященной охране прав и свобод человека и граж­данина, отражает реальные позитивные изменения в обществе, усиление правозащитной функции прокуратуры. Выделение гл. 2 разд. 3 Закона' о прокуратуре не ведет к появлению новой самосто­ятельной отрасли надзора. Скорее это подотрасль.

Предмет общего надзора в соответствии со ст. 21 Закона о про­куратуре составляет:

1) надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации;

за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, Федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполни­тельной власти, представительными (законодательными) и испол­нительными органами государственной власти субъектов Россий-

118 Глава VIII. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор)

ской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лица­ми, органами управления и руководителями коммерческих и не­коммерческих организаций;

2) надзор за соответствием федеральным законам правовых актов, издаваемых всеми перечисленными выше органами и их должностными лицами.

Прокурорам вменено в обязанность осуществлять надзор за ис­полнением законов. Законодатель ограничился лаконичной фор­мулировкой «закон», не расшифровав, какие из действующих на территории Российской федерации законов имеются в виду.

Необходимые пояснения дает приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

В приказе сказано, что в надзорных действиях прокурору над­лежит руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции РФ, ее прямом действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нор­мами международного права и международными договорами. Сле­довательно, иерархия нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокурор, по нормативной силе включает:

Конституцию РФ, международные договоры, федеральные консти­туционные законы, федеральные законы.

Специально акцентируя внимание на необходимости постоян­ного надзора за законностью правовых актов субъектов Россий­ской федерации, Генеральный прокурор в п. 5 приказа № 30 (1996) предписал прокурорам осуществлять постоянный надзор за испол­нением не противоречащих федеральному закону законов субъек­тов РФ. Поэтому законы субъектов РФ, включая конституции, ус­тавы, также входят в сферу прокурорского надзора.

При определении задач органов прокуратуры в надзоре за со­блюдением международных договоров следует опираться на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, признающую нормы международного права и международного договора составной частью правовой сис­темы России.

В числе международных договоров, имеющих обязательную силу для Российской федерации, необходимо отметить Всеобщую декларацию прав и свобод человека, Международный пакт об эко­номических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах, ратифицированные СССР и в соответствии с п. 3 ст. 1 Федерального закона «О между­

§ 1. Сущность, предмет и задачи надзора за исполнением законов     119

народных договорах Российской Федерации» являющиеся дейст­вующими поныне.

До конца не прояснен вопрос о надзоре за исполнением подза­конных актов, в первую очередь, нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, о которых ничего не ска­зано в Законе о прокуратуре.

Потребности упорядочения поведения участников обществен­ных отношений побуждают Президента РФ издавать нормативные указы, формулирующие общеобязательные правила. Так, наряду с двумя законами о приватизации этот сложный процесс по рефор­мированию отношений собственности осуществлялся на основа­нии указов. С помощью указов Президента РФ вводились в дейст­вие государственные программы приватизации. Основополагаю­щее значение имели, например, указы Президента РФ от 29 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации государственных и му­ниципальных предприятий»; от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организа­ционных мерах по преобразованию государственных предпри­ятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества», существенно затрагивающие права граж­дан, в том числе членов трудовых коллективов приватизируемых предприятий.

По-видимому, до издания соответствующих федеральных зако­нов в предмет надзора будут включаться и некоторые нормативные постановления Правительства РФ, равнозначные по своему содер­жанию законам.

Так, например, случилось с постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. № 1468 «О лицензировании отдельных видов деятельности», на смену которому пришел Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 25 сентября 1998г.

Определяя относимость к предмету надзора подзаконных актов, необходимо руководствоваться следующими положениями:

1) подзаконные нормативные акты должны исходить от высших органов государственной власти. Согласно ст. 80, 110 Конституции Президент РФ является гарантом Конституции, главой государст­ва; Правительство РФ — высшей исполнительной властью, ответ­ственной за деятельность отраслевых министерств, государствен­ных комитетов, названных в числе объектов прокурорского надзо­ра в ст. 21 Закона о прокуратуре;

2) среди многочисленных подзаконных актов, издаваемых Пре­зидентом РФ и Правительством РФ, в предмет надзора входят толь-

120 Глава VIII. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор)

ко нормативные правовые акты, адресованные неопределенному ! кругу лиц, рассчитанные на длительное применение;            !

3) акты должны быть изданы по специальному полномочию;

4) вуказах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ должен быть зафиксирован механизм реализации закона. Нередко в самом тексте закона содержится прямое указание на направле­ние подзаконного регулирования. Без знания подзаконных актов подчас нельзя однозначно ответить на вопросы, имеет ли место нарушение закона и кто за него ответствен.

Немаловажное значение для правильной, а следовательно, и эф­фективной надзорной деятельности имеет определение круга пра­вовых норм, подпадающих под юрисдикционные полномочия про­куроров.

Диспозитивные нормы, оформляющие общее дозволение, не попадают в сферу внимания прокурора. Общее дозволение допус­кает многовариантность поведения участников, самостоятельно выбирающих модель приемлемого поведения.

К предмету общего надзора относятся управомочивающие или обязывающие нормы, подкрепляемые угрозой применения невы­годных для их нарушителя последствий. Игнорирование конкрет­ных указаний законодателя влечет недействительность акта или действия должностного лица. Нарушение этих запретительных норм влечет применение установленных законом мер ответствен­ности. Чаще всего суть правового конфликта, ставшего предметом рассмотрения прокурором, составляет нарушение обязывающих ^регулятивных) и охранительных норм права.

Охранительные надзорные отношения всегда возникают по по­воду нарушения норм права. Возбуждая процесс реализации над­зорных полномочий, прокурор Воздействует на общественные от­ношения при помощи мер, закрепленных в санкциях правовых норм. Здесь действует публичный порядок защиты нарушенных прав и интересов, предполагающий инициативу государственных органов, к каковым относится и прокуратура.

Нормы права преимущественно, дозволительного профиля, на­пример гражданского права, исключаются из предмета прокурор­ского надзора. Вторжение прокурора в сферу имущественного оборота допустимо лишь тогда, когда это связано с охраной обще­значимого интереса.

Исполнение законов может выражаться как в форме действий, например в отстранении от работы, так и в форме принятия право­вого акта.

§ 1. Сущность, предмет и задачи надзора за исполнением законов     121

Прокурор осуществляет надзор за исполнением законов не только теми органами и должностными лицами, которые перечис­лены в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре.

Хотя новая редакция Закона о прокуратуре не причисляет к объектам надзора общественные движения, политические партии, это не означает исключения их из сферы надзора. В данном случае надлежит руководствоваться требованиями законов «Об общих принципах организации местного самоуправления»; «Об обеспече­нии конституционных прав граждан Российской федерации изби­рать и быть избранными в органы местного самоуправления»; «Об общественных объединениях», обязывающих прокуроров приме­нять имеющиеся в их распоряжении правовые средства выявления и устранения нарушений законодательства, направленного на ре­альное воплощение в жизнь конституционных основ народо­властия.

Общий надзор прокуратуры существенно отличается от других направлений деятельности как обилием нормативно-правовых актов, так и их разноплановостью. По оценкам специалистов, число самостоятельных правовых сфер, составляющих в совокупности предмет общего надзора, колеблется от 30 до 60. Перечислим лишь некоторые из них: законодательство о выборах; об охране прав беженцев и переселенцев; о праве граждан на свободный выбор места пребывания и места жительства; об охране труда; об эпиде­миологическом благополучии Населения; об оружии; об экологи­ческой экспертизе; об охране окружающей природной среды; о государственной монополии на алкогольную продукцию; о рынке ценных бумаг; о защите прав потребителей; о рекламе и др. Реаль­ные условия, при которых возникает, существует и развивается правопорядок, накладывают на прокурора дополнительные обя­занности. Чтобы вовремя переключить внимание с одного участка надзорной деятельности на другой, прокурор должен хорошо знать действующее законодательство, ориентироваться в тех правовых предписаниях, исполнение которых надлежит проверить с учетом состояния законности на поднадзорной территории.

Анализ надзорной практики позволяет выделить несколько самостоятельных, отличающихся друг от друга однотипностью ре­шаемых задач, направлений или подотраслей, в частности:

1. Надзор за законностью в сфере государственного строитель­ства. Имеются в виду правоотношения, обусловленные федератив­ным характером устройства Российской Федерации, разграниче­нием предметов ведения (это бюджетный, налоговый федерализм, разграничение государственной собственности по уровням управ­ления, особенностям природопользования территорий и т.п.).

122 Глава VIII. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор)

2. Прокурорский надзор за соблюдением политических прав и свобод граждан. Правозащитная деятельность прокуратуры на дан­ном участке охватывает общественные отношения, связанные с реализацией законодательства об общественных объединениях; о выборах в органы государственной власти и местного самоуправ­ления; о референдуме.

3. Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан предполагает включение в сферу прокурорского внима­ния охрану трудовых прав граждан, права на безопасные условия труда, пенсионное обеспечение, охрану материнства и детства, особое попечение со стороны государства инвалидов, престарелых, иных категорий граждан, в том числе временно оказавшихся в трудных жизненных условиях (безработные, вынужденные пере­селенцы).

4. Прокурорский надзор за исполнением законов, направлен­ных на реализацию экономической реформы, с одной стороны, включает в себя защиту экономических прав и свобод граждан:

свободный выбор сферы приложения предпринимательского ин­тереса, беспрепятственность государственной регистрации, ис­пользование льготных условий для занятия определенными видами деятельности, а с другой — направлен на защиту общезначимого интереса, охрану прав потребителей продукции и услуг предпри­нимателей, исполнение ими обязанностей перед государством в форме платежей в бюджет и во внебюджетные фонды, исключение возможности занятия запрещенными видами деятельности, иных форм противоправной активности, подрывающих экономическую

безопасность страны.

5. Прокурорский надзор за исполнением природоохранного за­конодательства призван содействовать обеспечению реализации принятой в Российской Федерации концепции экономического безопасного устойчивого развития. В ее основе реализация гаран­тий прав человека на чистую, здоровую и благоприятную для ныне живущих и будущих поколений природную среду. Сложные взаи­мосвязи природы и человека в конечном счете опосредуются раци­ональным природопользованием, выполнением специальных ме­роприятий, исключающих или минимизирующих вред окружаю­щей природной среде, сопровождающий производственную актив­ность людей.

Самостоятельным направлением является общий надзор за за­конностью в административной деятельности органов милиции, существенно затрагивающий права и свободы граждан, в том числе в связи с применением мер административной ответственности, осуществлением лицензионно-разрешительной деятельности.

§ 2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов     123

- Выделение самостоятельных направлений в рамках одной от­расли надзора проводится в целях обеспечения надлежащей орга­низации работы. Оно помогает не упустить при планировании ак­туальные вопросы законности, правильно распределить силы и средства работников, осуществляющих надзор, ввести специализа­цию и др.

При этом необходимо иметь в виду, что на всех этапах проку­рорской деятельности, вне зависимости от проверяемого вопроса, преследуется цель наиболее полного выявления нарушений зако­нов, виновных лиц, обстоятельств, способствующих правонаруша-ющему поведению, пресечение противоправных деяний. Одна из особенностей общего надзора состоит в преимущественно профи­лактическом воздействии, стремлении не допустить перерастания правонарушений в более общественно опасные формы.

В этом смысле общий надзор относят к средствам ранней про­филактики преступлений, что имеет несомненное значение в ны­нешний период интенсивного ростапреступлений.

Профилактическая направленность общенадзорных мер осо­бенно заметна при проведении проверок исполнения законов ор­ганами государственного контроля. Содействуя специфическими правовыми средствами неукоснительному исполнению органами вневедомственного контроля обязанностей по выявлению право­нарушений различной направленности и применению установлен­ных мер ответственности, прокуратура тем самым удесятеряет свою правоохранную функцию, если учесть сферу действия каж­дого контрольно-надзорного органа и количество объектов кон­троля.