§ 4- Проведение прокурором проверок исполнения законов

Основным правовым средством выявления и устранения право­нарушений является надзорная проверка.

В теории и на практике различают несколько видов прокурор­ских проверок: целевые; комплексные; сквозные; совместные.

По объему решаемых задач проверки делятся на целевые и ком­плексные, Целевые проверки нацелены на проверку конкретного сообщения или отдельного нормативного акта, а комплексные — на всестороннее исследование одной или нескольких групп вопро­сов, например исполнение законов о приватизации.

Сквозные проверки,' как правило, проводятся тогда, когда воз­никает необходимость проследить исполнение законодательства сверху в'низ, в рамках единой правовой сферы, одного ведомства — от федерального уровня до городов и районов. К проведению таких проверок прибегают в случаях, когда необходимо составить це­лостное представление с исполнением определенной группы зако­нов, 'а также тогда, когда иным способом нельзя выяснить, какой уровень исполнительной власти не обеспечил надлежащее испол­нение закона (например, целевое использование средств централи­зованного государственного кредита).

Совместными называют проверки, осуществляемые с участием контролирующих органов. Совместные действия проводятся в

§ 4. Проведение прокурором проверок исполнения законов

131

рамках координации деятельности правоохранительных органов по самостоятельным планам и при руководящем, воздействии про­курора. Субъекты координации выполняют свойственные их ком­петенции задачи. Проверки с участием специалистов — это над­зорное действие, при котором прокурор, используя предоставлен­ное законом право, привлекает специалиста для решения чисто надзорных задач. В данном случае специалист выполняет задание прокурора.

Проверки проводятся на основании поступившей в органы про­куратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, п. 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 30 от 22 мая 1996 г. «Об организации прокурорского надзора за исполне­нием законов, соблюдением прав и свобод человека и граждани­на»).

В целях проверки результативности актов прокурорского над­зора проводятся так называемые контрольные проверки на одном и том же объекте по прошествии времени, необходимого для при­нятия мер по устранению нарушений законов и обстоятельств, им способствующих.

Основными этапами проведения надзорной проверки явля­ются:

1) подготовка к ее осуществлению, включающая в себя изуче­ние необходимого законодательства; анализ имеющихся в проку­ратуре материалов предыдущих проверок, актов прокурорского надзора; консультации со специалистами, коллегами; составление плана проведения проверки; определение ее продолжительности, сроков ее начала и окончания, последовательности осуществления отдельных надзорных действий;

2) собственно проверка на конкретном объекте. Как правило, прокурор заблаговременно извещает о предстоящей проверке ру­ководителя, согласует с ним время ее проведения, а по окончании проверки знакомит руководителя поднадзорного объекта с ее ре­зультатами;

3) составление справки и документов прокурорского реагирова­ния по окончании проверки.

В ходе проверки прокурор использует самые разнообразные способы выявления нарушений законов, установления лиц, их со­вершивших. Прокурор должен в полной мере использовать предо­ставленные ему законом полномочиям с тем, чтобы проверка была полной, объективной, ее выводы аргументированы ссылками на надлежащий закон, не допускали неопределенности, двусмыслен­ности.

9*

132 Глава VIII. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор)

Существенно различаются по содержанию проверки соответст­вия закону актов, издаваемых поднадзорными прокурору органа­ми, и проверки исполнения конкретных групп законов.

Обеспечение единства законности при издании правовых актов федеральными министерствами и ведомствами, представительны­ми (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военно­го управления и контроля — наиважнейшее направление проку­рорской деятельности.

Органы прокуратуры призваны гарантировать верховенство федерального закона по предметам исключительного ведения Рос­сийской Федерации и совместного ведения с входящими в ее со­став субъектами (ст. 71, 72 Конституции РФ). Таким образом фор­мируется единое правовое пространство на территории Россий­ской Федерации, гарантирующее гражданам равные права и спо­собы их защиты вне зависимости от места пребывания.

Важно, руководствуясь п. 4.1 приказа Генерального прокурора № 30 (1996), организовать работу таким образом, чтобы предот­вратить издание противозаконного акта, заблаговременно знако­миться с планом законотворческой работы представительных ор­ганов.

Несоответствие правового акта федеральному закону, как об этом свидетельствует надзорная практика, выражается:

1) в уклонении от цели, обозначенной в законе (применение ненадлежащего закона, например, вместо закона о бюджетном уст­ройстве налогового законодательства);

2) в издании правового акта, основанного на отмененном за­коне;

3) в превышении власти при издании нормативного акта (при­нятие решения неправомочным органом, несоблюдение процеду­ры обязательного согласования и т.п.);

4) в несоблюдении формы и процедуры издания. Проверки на предмет соответствия нормативных актов феде­ральным законам проводятся во всех органах, правомочных их принимать. К ним относятся и органы государственного контроля, как об этом сказано в приказе Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. Однако в приоритетном порядке проверяются акты представительного органа. Неразрывно связаны с ними акты ор­ганов исполнительной власти, направленные на реализацию пред-. писываемых для всеобщего исполнения законодательных установ­лений.         '

§ 4. Проведение прокурором проверок исполнения законов       133

Акты применения норм права в ряде случаев облекаются в нетрадиционную форму письма, но от этого они не утрачивают обязательный характер для их исполнителей и поэтому нуждаются в прокурорской проверке. Как свидетельствует надзорная прак­тика, повсеместно распространены нарушения принципа федера­лизма в налоговых, бюджетных правоотношениях, связанные с попытками неперечисления федеральных налогов. Эти нарушения фиксируются в актах органов представительной и исполняггель-ной власти.

Для данной сферы надзорных правоотношений существенным представляется вопрос о периодичности проверок и объеме прове­ряемого нормативного массива в форме законов субъектов Россий­ской Федерации.

1. Акты представительных органов Российской Федераций, нор­мативные акты представительных органов местного самоуправле­ния должны проверяться -непосредственно после их принятия, даже в случае, когда прокурор предварительно ознакомился с со­держанием. Тем самым обеспечиваются своевременность проку­рорского реагирования, предотвращение существенных негатив­ных последствий, связанных с исполнением ненадлежащего зако­на. Проверка осуществляется сплошным способом.

2. Акты органов исполнительной власти предпочтительно про­верять не реже одного раза в квартал. Речь идет об администрациях краев, областей.

3. Акты органов государственного контроля обычно проверя­ются в ходе целевой проверки на данном объекте. В одно и •го же время проверяются исполнение возложенных на данный орган обязанностей по контролю за исполнением законов и законность в деятельности самого органа, в том числе при издании правовых актов.                             "

Во втором и в третьем случаях проверки являются плановыми, что, естественно, не исключает возможности проверки по посту­пившему в прокуратуру сигналу.

Генеральный прокурор требует от подчиненных прокуроров осуществлять надзор за законностью правовых актов органов госу­дарственного вневедомственного контроля независимо от притуп­ления информации о нарушениях закона.

Общие правила проверок контролирующих органов с учетом особенностей их правового статуса сводятся к тому, чтобы обеспе­чить прокурорское воздействие на следующие направления:

• изучение правовых актов органов контроля;

134 Глава VIII. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор)

• соблюдение законодательства, регулирующего деятельность самих органов контроля;

• применение мер принуждения к виновным физическим лицам, а в допускаемых законом случаях и к юридическим лицам, особенно в связи с привлечением их к административ­ной ответственности.

Типичными нарушениями, допускаемыми органами межведом­ственного контроля при издании правовых актов, являются: пре­вышение полномочий, влекущее недействительность акта, а также дефектность правового акта, приводящая к его частичной ничтож­ности.

К примеру, в практике налоговых инспекций распространено снижение сумм штрафов, хотя закон не предоставляет такой воз­можности, установив размер штрафа в твердой сумме.

С тем чтобы обеспечить достижение оптимальных результатов надзорной деятельности в процессе организации и проведения проверок в контролирующих органах, необходимо:

• знать систему действующих на надзорной территории орга­нов вневедомственного контроля;

• обладать информацией о правотворческой практике контро­лирующих органов (из средств массовой информации, прове­рок вышестоящих органов, в рамках межведомственной ко­ординации и др.);

• первоочередное внимание уделять правовым актам, носящим

нормативный характер. В ходе проверки устанавливается:

а) имело ли место нарушение закона, какого именно;

б) в чем заключается допущенное нарушение;

в) какие меры следует принять для устранения допущенного нарушения;

г) причинен ли правонарушением ущерб, каков его размер;

д) каков круг ответственных лиц.

Если изданный контролирующим органом правовой акт проти­воречит закону, прокурор или его заместитель обязаны принести протест на такой акт в орган или должностному лицу, его издав­шим, либо обратиться в суд с заявлением о признании акта недей­ствительным.

В широком понимании органы государственного контроля включают в себя не только специально созданные органы вневе­домственного контроля, но и иные органы, наделенные компетен­цией по выполнению функций государственного регулирования.

§ 5. Правовые акты прокурора в сфере надзора за исполнением законов 135

С известной долей условности к контролирующим можно отне­сти органы государственной регистрации. По действующему в Рос­сийской Федерации законодательству обязательной государствен­ной регистрации подлежат граждане-предприниматели, отдельные категории юридических лиц, а также объекты предпринимательст­ва. В органах юстиции регистрируются политические партии, ре­лигиозные организации, общественные, благотворительные орга­низации и др. Задача органов государственной регистрации — обеспечить легитимацию указанных субъектов, если их создание основано на законе и учредительные документы не противоречат требованиям законодательства.

Специфической формой государственного контроля является лицензирование отдельных видов деятельности, т.е. выдача разре­шения. Лицензированию подлежат такие виды деятельности, кото­рые способны причинить вред жизни, здоровью граждан, окру­жающей природной среде, иным правам и интересам, в том числе обороноспособности, экономической безопасности. Таким обра­зом, наряду со специальными межведомственными органами госу­дарственного контроля в.сферу прокурорского влияния попадают органы государственной регистрации и лицензирования.

Позитивное воздействие на режим законности оказывают про-, куророкие проверки, позволяющие одновременно воздействовать на несколько групп общественных отношений.

Так, осуществляя проверки исполнения законов органами госу­дарственной регистрации субъектов предпринимательства, проку­роры защищают не только экономические права и свободы граж­дан, юридических лиц, но и публичный интерес, поскольку полнота и своевременность постановки на учет налогоплательщиков прямо связаны с эффективностью работы регистрирующих органов.

В ходе надзорных проверок прокурору важно принимать во внимание обязанности других государственных органов по выяв­лению и устранению нарушений законов.