§ 2. Становление организационной структуры прокурорской системы

После упразднения российской прокуратуры 24 ноября 1917г. Декретом Совета Народных Комиссаров «О суде» № 1 в России прокуратуры как института в течение ряда лет не существовало. Она была воссоздана в новом виде с принятием Положения о про­куратуре 28 мая 1922 г. Третьей сессией ВЦИК.

Первоначально прокуратура являлась отделом Наркомюста РСФСР, но ее органы имели вертикальное подчинение. Структура отдела прокуратуры была установлена положением о Народном комиссариате юстиции (Декрет ВЦИК от 1 февраля 1923 г.)'. В него входили: 1) подотдел общего управления и личного состава проку­рорского надзора; 2) подотдел общего надзора; 3) подотдел надзора за органами следствия, дознания и местами лишения свободы;

4) подотдел государственного обвинения и следственная часть.

Нижестоящие прокуратуры организовывались по администра­тивно-территориальному принципу и входили в состав соответст­вующих органов юстиции, но подчинялись только вышестояще­му прокурору. В губернских прокуратурах в аппарате выделялись:

1) отделение общего надзора; 2) отделение по организации обвине­ния, надзора за органами дознания и следствия (в том числе ОПТУ);

3) секретариат, на который возлагались учет, назначение и переме­щение личного состава прокуратуры, статистика и отчетность, фи­нансово-хозяйственная часть, общая регистратура, выдача справок и сношения прокурора по вопросам, не относящимся к функциям отделений. Территория губернии, с учетом штатных и других усло­вий, состояния законности разбивалась на участки, в которые вхо­дили 1—3 уезда и которые получали порядковый номер. В них на­значались помощники прокурора губернии, выполняющие все функции прокуратуры на территории соответствующего участка.

В 1928 г. в состав отдела прокуратуры НКЮ РСФСР включен подотдел надзора по трудовым делам2 (вместо соответствующего бюро).

27 августа 1928 г. отдел прокуратуры НКЮ РСФСР был преоб­разован в управление3.

В связи с формированием и развитием новых союзных органов возникла необходимость и в создании союзной прокуратуры.

'               СУ РСФСР. 1923. № 10. Ст. 120.

2              СУ РСФСР. 1928. № 68: Ст. 486

3              СУ РСФСР. 1928. № 117. Ст. 733.

6-655

82            Глава VI. Система органов и учреждений прокуратуры и ее структура

Постановлением ВЦИК РСФСР от 10 октября 1930 г. была опре­делена типовая структура аппарата краевой (областной) прокура­туры. В его состав входили группы: а) общего надзора; б) по наблю­дению за судебно-следственными органами;'в) по наблюдению за местами заключения; г) по охране труда и производства; д) по на­блюдению за органами ОПТУ.

"' Реорганизация управления в народном хозяйстве в начале и се­редине 30-х гг. болезненно сказалась на прокуратуре в результате попыток механически перенести отраслевой принцип его постро­ения на формирование структуры аппаратов прокуратур. В соот­ветствии с решениями XVII съезда ВКП(б) и постановлением ЦИК и СНК от 15 марта 1934 г. «Об организационных мероприятиях в области советского и хозяйственного строительства», прокурор СССР И.А. Акулов издал приказ от 25 марта 1934 г. № 76 «О пере­стройке аппарата прокуратуры в центре и на местах». Согласно приказу существующую структуру прокуратуры как в центре, так и на местах необходимо реорганизовать таким образом, «чтобы путем ликвидации функциональных частей, отделов и перестройки их по производственному или производственно-территориальному принципу» обеспечить выполнение возлагаемых на прокуратуру

задач'.

Вместо существующих функциональных подразделений в аппа­рате Прокуратуры Союза ССР были созданы сектора: по делам промышленности; по делам сельского хозяйства; по делам торгов­ли, кооперации и финансов; по делам водного транспорта; по делам административно-судебного и культурного строительства; по су-дебно-бытовым делам. На каждый оперативный отдел возлагалось осуществление всех надзорных функций прокуратуры в соответст­вующей сфере. Перестройку аппаратов всех нижестоящих проку­ратур (за исключением специальных — военной,'транспортной) поручалось провести применительно к структуре Прокуратуры

Союза ССР.

С образованием в 1933 г. прокуратуры Союза ССР в Российской Федерации прокуратура окончательно выделилась в самостоятель­ную систему. Ее территориальные органы образовывались в соот­ветствии с административно-территориальным делением РСФСР на основе принципа централизации.

В прокуратуре РСФСР было образованно пять отделов: про­мышленности и труда; сельского хозяйства и советского строитель­ства; госторговли и кооперации; судебно-следственный отдел;

* Советская прокуратура. Сборник документов. М., 1981. С. 108.

§ 2. Становление организационной структуры.прокурорской системы

83

отдел по надзору за ИТУ. В судебно-следственнОм отделе концент­рировался надзор по делам отдельных важных категорий (по делам, связанным с применением высшей меры наказания; по делам, про­ходившим через Президиум Верховного Суда или отменяемым этим судом, и др.), а также надзор за милицией и методическое руководство следствием.

Такая реорганизация вызывала нарушения функциональных связей, искусственно разделяла прокуратуру на ряд отраслевых прокуратур с замкнутым циклом прокурорской деятельности. В связи с ухудшением организационных связей в прокуратуре Союза ССР постановлением СНК СССР от 5 ноября 1936 г. № 1961 отделы по отраслям народного хозяйства в аппарате Прокуратуры СССР и нижестоящих органах были упразднены1.

Становление специализированных прокуратур

Военная прокуратура. Необходимость в создании и особом ре­гулировании организации военной прокуратуры была обусловлена Гражданской войной и борьбой с силами иностранной интервен­ции. В условиях высокой мобильности вооруженных сил, специфи­ческих организационных принципов их построения и функциони­рования в армии и на флоте, военная прокуратура (так же как и военные трибуналы) могла строиться и действовать только следуя этим общим закономерностям. При каждом реввоентрибунале военного округа, фронта или армии состоял военный прокурор, непосредственно подчиненный помощнику прокурора республики при Верховном Трибунале по Военной Коллегии и по его представ­лению назначаемый прокурором республики. Для осуществления функций надзора при корпусных и дивизионных отделениях рев-воентрибунала (РВТ) состояли помощники военного прокурора ок­руга, которые по его представлению назначались и отзывались про­курором республики.

В обязанности военного прокурора входило: наблюдение за за­конностью действий всех должностных лиц данного'военного ок­руга или фронта, включая Реввоенсовет (РВС) и предложение об отмене или изменении актов, изданных ими в нарушение дейст­вующих законов, за исключением распоряжений и приказов опе­ративного характера. При несогласии этих лиц и органов отменить незаконные распоряжения и постановления должностных лиц и учреждений военный прокурор вправе был обжаловать их соот-

СЗ СССР. 1936. N(59. Ст. 450.

б*

84   Глава VI. Система органов и учреждений прокуратуры и ее структура

ветствующему командиру или комиссару непосредственно, а ре­шения РВС фронта, округа или армии — через прокурора рес­публики.                                                   3

Военные прокуроры осуществляли надзор за производством до­знания и предварительного следствия органами военного и морско­го ведомства, включая органы ГПУ, путем дачи им указаний и рас­поряжений.

На них возлагалось возбуждение судебного преследования как

по собственной инициативе, так и по поступающим жалобам и за­явлениям. При обнаружении признаков преступлений со стороны гражданских должностных лиц и частных лиц военный прокурор обязан был сообщить об этом соответствующему губернскому про­курору или его помощнику в уезде. Если же после извещения через месячный срок выяснялось, что со стороны губернского прокурора не последовало дальнейших действий по пресечению или установ­лению преступления, военный прокурор сообщал об этом прокуро-'"^р^^спублики. При отсутствии в регионе губернских прокуроров стй обязан был принять непосредственно предусмотренные зако­ном меры.

На военного прокурора с первых дней создания прокуратуры

возлагалась функция координации деятельности по борьбе с пре­ступностью в вооруженных силах. Военные прокуроры округа или фронта созывали периодические совещания в составе: председате­ля — прокурора и членов, а именно: председателя реввоентрибуна-ла, начальника особого отдела ГПУ, начальника РКИ и председате­ля РВС «для выработки необходимых мер и объединения всех ме­роприятий по борьбе с преступностью».

В губерниях и областях, где не было военного прокурора или его помощника, губернские прокуроры и их помощники выполняли все функции и пользовались всеми правами военной прокуратуры, уведомляя о своих действиях военного прокурора соответствую­щего округа, фронта или армии. При отсутствии военной прокура­туры губернский прокурор осуществлял надзор за военно-следст­венными органами и органами дознания, включая следственные подразделения ГПУ, а также руководство их процессуальной дея­тельностью. О всех данных им указаниях военным органам дозна­ния и следствия губернский прокурор или соответствующий участ­ковый (уездный) прокурор обязан был поставить в известность со­ответствующего военного прокурора.

В целях взаимной информации о состоянии законности и раз­работки общего плана дальнейшей деятельности губернской, воен­ной и военно-транспортной прокуратур не реже одного раза в два

§ 2. Становление организационной структуры прокурорской системы    85

месяца созывалось совещание под председательством губернского прокурора.

Водно-транспортная прокуратура. На водно-транспортную прокуратуру возлагались надзор за законностью и борьба с пре­ступлениями на водном транспорте независимо от того, находился объект преступления или место его совершения (судно, причалы, завод и т.п.) в ведении Наркомвода или других ведомств. Прокура­тура СССР определила, что расследование преступления, срываю­щего или тормозящего работу водного транспорта, где бы оно ни было совершено, должно проводиться под надзором водно-транс­портной прокуратуры. К ее же ведению отнесен был и надзор по делам, возникающим на предприятиях, которые входят в систему любых ведомств, обслуживающих водный транспорт. По этим делам водно-транспортная прокуратура обязана была информиро­вать территориальную прокуратуру.

На предприятиях других ведомств, частично обслуживающих водный транспорт, надзор возлагался на территориальную проку­ратуру, и только по наиболее важным делам, связанным с выполне­нием заказов водного транспорта, надзор осуществляла водно­транспортная прокуратура по согласованию с территориальной прокуратурой. Все разногласия между ними разрешались секто­ром водного транспорта Прокуратуры СССР, а затем — Главной прокуратурой водного транспорта. Дела в отношении клиентуры водного транспортавозбуждала и надзор по ним осуществляла про­куратура водного транспорта, ставя о них в известность территори­альную прокуратуру. По делам, отнесенным к ведению водно­транспортной прокуратуры, она осуществляла надзор независимо от того, каким органом (судоходный надзор, следователь прокура­туры, УГБ и т.д.) велось расследование или дознание.

В 1931 г. постановлением Коллегии Наркомюста РСФСР были созданы межкраевые водные прокуратуры.

Трудовая прокуратура. В условиях нэпа, развития частнопред­принимательской деятельности получили распространение нару­шения, в том числе преступные, законодательства о труде. Это вы­звало соответствующую реакцию государства, выразившуюся в организационном укреплении прокурорского надзора за право­мерностью действий предпринимателей.

В двадцати наиболее развитых в промышленном отношении гу­берниях в. составе губернских прокуратур с января '1924 г. были выделены прокуроры, которые осуществляли надзор за соблюде­нием законов, прежде всего со стороны любых нанимателей рабо­чей силы. На этих специализированных, .«трудовых» прокуроров

86            Глава VI. Система органов и учреждений прокуратуры и ее структура

возлагался надзор за исполнением законов инспекцией труда, дру­гими органами и организациями, а также при рассмотрении таких дел в суде. Прокурор по трудовым делам при Верховном Суде на­значался по согласованию с Наркомтрудом и пользовался правами прокурора Коллегии Верховного Суда. Прокурор по трудовым делам выполнял в сфере действия трудовых отношений все функ- . ции прокуратуры, в том числе возбуждения уголовного преследо­вания против должностных и частных лиц за нарушения законов о труде; надзора за следствием и дознанием по таким делам; участия в распорядительных заседаниях и поддержания обвинения в суде;

опротестования судебных приговоров и определений в кассацион­ном и надзорном порядке; возбуждения гражданских дел, вытека­ющих из трудовых правоотношений, а также вступления в них в любой стадии процесса. С санкции прокурора республики, проку­рор по трудовым делам осуществлял функции надзора и во всех других случаях, когда это признавалось необходимым. На него воз­лагалось руководство деятельностью местных прокуроров в отно­шении трудовых дел путем дачи указаний и разъяснений по отдель­ным делам. В своей деятельности прокурор по трудовым делам при Верховном Суде подчинялся непосредственно помощнику проку­рора республики при Верховном Суде, перед которым и отчитывал-. ся в установленные сроки. Постоянное местопребывание прокуро­ра по трудовым делам находилось при Наркомате труда (НКТ). Про­курор использовал технический аппарат бюро надзора НКТ по тру­довым делам. Осуществляемая под его руководством работа мест­ных трудовых прокуратур проводилась во взаимодействии с проф­союзами, хозорганами, отделами труда, соцстраха и другими орга­нами. Это был, по многочисленным отзывам и письмам, один из наиболее популярных среди населения отрядов прокуратуры. В ре­золюции VI Съезда профсоюзов СССР было сказано, что трудовые прокуратуры себя оправдали, и опыт их организации и деятельнос­ти следует закрепить во всесоюзном масштабе в законодательном порядке. В постановлении Съезда об этом говорится: «Считаясь с изменениями состава трудовых сессий и в целях улучшения ре­зультатов их работы, а также исходя, из необходимости усиления наблюдения за соблюдением законодательства о труде, Съезд при­знает необходимым создание при Верховном Суде СССР, а также при Верховных Судах всех союзных республик специальной про­куратуры по трудовым делам и таковой прокуратуры при губерн­ских судах в промышленных районах и усиления их работы»'.

' См. п. 9 Резолюции VI Съезда'профсоюзов СССР по докладу наркома труда В.В. Шмидта // Вопросы труда. 1925. № 2. С. 46—49.

§ 3. Территориальные органы прокуратуры РФ             87

Трудовая прокуратура создавалась в связи с отходом Нарком-труда от непосредственной судебной работы как орган, связанный с НКТ, и отдела прокуратуры. И хотя прокурор по трудовым делам при Верховном Суде в своей деятельности подчинялся непосредст­венно Старшему помощнику прокурора республики, его замести­тель одновременно являлся заместителем заведующего бюро над­зора НКТ. Органы НКТ на местах — инспекции труда, состоящие при отделах труда, являлись органами дознания.

Право поддерживать обвинение в суде по трудовым делам при­надлежало как прокуратуре, так и инспекции труда. Но по наибо­лее актуальным уголовным и гражданским делам наряду с выступ­лением инспектора труда выступление прокурора по трудовым делам было обязательным.