§ 1   ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ

Эти принципы касаются одновременно определения территориальных коллективов и их правового положения.

1. Определение коллектива стало традиционным со времен Революции и оставалось неизменным на протяжении существования всех режимов, будь то монархия, империя или республика, авторитарные или либеральные режимы. Оно включает в себя три главных признака: статус юридического лица, территориальную подведомственность и общее целевое назначение.

A.  Статус юридического лица. Упоминания о нем нет ни в Конституции, ни в законах о коммунах, департаментах и регионах, но все же это основной критерий, легко выводимый из конституционного определения коллективных образований. Термин «территориальный коллектив» предполагает статус юридического лица,  что отличает его от периферийных служб государства, которые не обладают признаками юридического лица, поскольку они суть составные   подразделения   более   крупного   юридического лица, каковым является государство. Юридическое лицо имеет свой штат служащих и собственность, заключает договоры, выступает в суде и т. п.

Б. Территориальная подведомственность. Как об этом свидетельствует само название, территориальные коллективы действуют и обладают полномочиями лишь на части территории, которая может очень сильно изменяться по своему размеру, численности населения, экономическому значению и политической роли. Объем их юрисдикции варьируется от размеров небольшой коммуны с 50 жителями и постоянно убывающим населением до масштаба Парижа, с его двумя миллионами жителей и ролью столицы. Но для их деятельности всегда существуют территориальные пределы в отличие от государства, которое распространяет свою компетенцию на всю территорию страны.

B.  Общее целевое назначение — третий элемент, характеризующий положение территориальных коллективов не по  отношению  к  государству,   а по  отношению к его учреждениям.   Критерий  общего  целевого назначения в пределах территории можно обнаружить и в самом законе. Например,   на   уровне   коммуны   «муниципальный   совет

90

>>>91>>>

ведает делами коммуны, вынося соответствующие решения» '. На уровне департамента генеральный совет принимает решения, помимо всего прочего, «по всем вопросам, представляющим интерес для департамента, которые представлены на его рассмотрение»2.

В одном случае речь идет о «делах коммуны», в другом—о «вопросах, представляющих интерес для департамента», но то и другое составляют сферу местных интересов. Закон от 2 марта 1982 года в ст. 23 содержит, впрочем, все ту же формулу: «Генеральный совет принимает к своему рассмотрению дела департамента»; такой же объем полномочий зафиксирован в ст. 59 в отношении региона.

В более детализированном виде эти полномочия зафиксированы нормативно либо в общих законах о коммунах, департаментах или регионах, либо в специальных актах. Однако перечень полномочий не является ограничительным; как только вопрос приобретает местный характер, он, вполне естественно (если актом не предусматривается иное), относится к компетенции соответствующих местных органов. Впрочем, судья по административным делам вправе определять, имеет ли данный вопрос местный или общенациональный характер.

Территориальная компетенция местных коллективов является весьма емкой и разнообразной. Она включает всю гамму экономических проблем, например дорожную службу, контроль за промышленными зонами, общественный транспорт, планирование. Она включает и социальную область: строительство и распределение жилищ, домов с умеренной квартирной платой, строительство детских яслей, домов для престарелых, надзор за больницами, оказание социальной помощи и т. п. Она обнимает и культурную сферу: дома культуры, музеи, библиотеки, театры, а также спорт, досуг, стадионы и спортивные организации и т. д. Их компетенция вторгается и в административную и политическую область, в частности в то, что касается руководства полицией либо на уровне коммуны, либо в масштабах департамента.

И тем не менее предметная компетенция местных властей во Франции ограничена по сравнению с другими странами. Она уже, чем в соседних странах, как, например, в Великобритании и ФРГ, где прерогативы местных органов имеют тенденцию к сокращению, или в социали-

1  Статья 40 Кодекса коммунальной администрации, основанная на законе 1884 года и воспроизведенная в статье L 121-26 Кодекса управления коммунами.

2  Статья 46 закона от 10 августа 1871 года.

91

>>>92>>>

стических странах, где, наоборот, права местных органов имеют тенденцию к возрастанию. Однако следует отметить, что перечень предметной компетенции был значительно расширен законами о децентрализации 1982— 1983 годов.

2. В правовом статусе закреплены принципы, которые являются общими для всех территориальных коллективов и которые нашли свое отражение в Конституции.

Среди них выделяются четыре основополагающих: законодательное обеспечение правового статуса территориальных коллективов, принцип выборности руководящих органов, принцип автономии и наличие системы контроля.

А. Законодательное обеспечение правового статуса. Это означает, что в принципе статус территориального коллектива определяется законом, а не постановлениями, принимаемыми органами исполнительной власти. Это старое правило исходит из республиканской традиции — все крупные акты XIX века о местных коллективах имеют ранг закона, за некоторыми изъятиями. Это правило получило закрепление в Конституции 1958 года.

В тексте Конституции в отношении территориальных коллективов область, отводимая закону, определяется дважды. Статья 34 гласит, что закон определяет основные принципы свободного управления местных административных единиц, их компетенции и их доходов. Принцип законодательной регламентации деятельности территориальных коллективов подтверждает и ст. 72, где говорится, что «всякие другие местные коллективы создаются законом». Это означает, что нельзя создавать новую категорию территориальных коллективов иначе, как на основе закона. Далее в той же ст. 72 записано: «Эти коллективы свободно управляются выборными советами в условиях, определенных законом».

Таким образом, область законодательной регламентации не расширилась, она по-прежнему ограничена, с одной стороны, созданием новых коллективов, а с другой— определением основных принципов их правового режима.

Со времени создания Республики можно привести два примера сужения сферы закона в области регулирования деятельности местных административных единиц. Так, статус персонала коммунальных служб был определен во времена Четвертой республики законом от 28 апреля 1952 года и был включен в Кодекс управления коммунами. Однако с 1958 года с помощью декретов, то есть правительственных актов, был изменен ряд положений этого статуса под предлогом того, что они не касались «основных принципов свободного управления местных административных единиц». Практически уже с начала 70-х годов

92

>>>93>>>

законодательная регламентация по этому вопросу была расширена.

Что касается административного надзора, Конституционный совет и Государственный совет пришли к выводу, что виды и основные принципы административного надзора, то есть контроля государства за деятельностью коммун и департаментов, должны устанавливаться законом, однако порядок осуществления контрольных полномочий должен устанавливаться правительственным постановлением.

Иначе говоря, закону отводилось преимущественное значение в духе республиканской традиции, существовавшей до 1958 года, что не препятствовало, однако, принятию декретов и постановлений в той мере, в какой это предусматривалось или разрешалось законом. В системе Пятой республики роль закона в регулировании деятельности территориальных коллективов ограничена определением основных принципов.

Со временем может возникнуть вопрос, сохранится ли в будущем главенствующая роль закона в областях, которые традиционно отводились для него в отношении регулирования деятельности местных коллективов? Впрочем, Конституционный совет вынес важное постановление от 16 июля 1971 года № 71—44 по поводу свободы создания объединений. Он объявил неконституционным один из законов, поскольку тот противоречит принципам, содержащимся в преамбуле Конституции, и республиканской традиции в области свободы объединения. Однако Конституция предусматривает, что основные принципы свободного управления местных административных единиц определяются законом. Следовательно, если в будущем законе будут поколеблены принципы свободного управления, можно рассчитывать на то, что такой закон может быть сочтен противоречащим Конституции и передан в предусмотренном порядке на рассмотрение Конституционного совета.

Б. Принцип выборности руководящих органов выражается в управлении территориальными коллективами на местах через посредство коллегиальных и выборных органов.

Этот принцип является одной из форм свободного управления территориальными коллективами. Можно считать, что на местном уровне не существует реальной свободы без избрания руководящих органов. Одного этого, однако, недостаточно; необходимо также, чтобы эти органы обладали соответствующими полномочиями.

Сам принцип изложен в ст. 72 Конституции: «Коллективы свободно управляются выборными советами». Выра-

93

>>>94>>>

жение «выборные советы» включает как идею их избрания, так и идею коллегиальности. Этот принцип был реализован в крупных законах о коллективах, а также в Избирательном кодексе, детально предусматривающем порядок проведения выборов. Положения кодекса распространяются одновременно на выборы в парламент и в руководящие органы территориальных коллективов.

Вплоть до 1982 года принцип выборности руководящих органов все же истолковывался ограничительно на уровне исполнительной власти. Мэр, будучи исполнительным органом коммуны, избирался муниципальным советом, то есть, хотя он и избирался не непосредственно, он все же был выборным лицом. Зато исполнительный орган департамента таковым не был; был префект, который не только является государственным чиновником, но и должностным лицом политического ранга, обязанным проявлять лояльность по отношению к правительству.

По этому вопросу следует напомнить об одном историческом факте. Конституция 1946 года предусматривала в ст. 87, что исполнительным органом департамента является председатель генерального совета, подобно тому, как исполнительным органом коммуны является мэр, и в Конституции содержалась отсылка к последующим законам в части практической организации этой системы. Но эти законы никогда не применялись. Они не были еще промульгированы и даже одобрены, когда была принята Конституция 1958 года. В этой Конституции уже не содержится никакого упоминания о том, что исполнительным органом департамента должно быть выборное лицо. Следовательно, исполнительным органом департамента остается префект. Но парадоксально то, что при Пятой республике был осуществлен принцип, закрепленный в Конституции Четвертой республики. Действительно, согласно закону от 2 марта 1982 года, исполнительным органом департамента теперь является председатель генерального совета, как и исполнительным органом региона является председатель регионального совета.

Согласно Конституции, этот принцип применяется в отношении всех советов независимо от того, идет ли речь о совете коммуны или совете департамента. Как только создается новая административная единица, применяется принцип выборности, предусмотренный Конституцией. По закону 1972 года регион причислялся к местному коллективу отнюдь не только с целью создать региональный совет в качестве органа, избираемого всеобщим голосованием; эта миссия выпала на долю законодателя в 1982 го-ДУ-

94

>>>95>>>

В. Принцип автономии тесно связан с предыдущим. Наряду с выборностью он является другим основополагающим аспектом свободного управления административными подразделениями на местах. Это довольно старый принцип, который восходит в известной степени как во Франции, так и в ряде других стран, например в Англии или Германии, к средневековью — эпохе борьбы за освобождение коммун от пошлин и за создание вольных городов. Этот принцип был закреплен во Франции революцией и важнейшими республиканскими законами конца XIX столетия. Но речь идет об ограниченной автономии, и вместе с принципом контроля это свобода под контролем. Это прежде всего свобода, ограниченная в сфере компетенции и в сфере распоряжения финансовыми ресурсами.

Территориальные коллективы не обладают тем, что отдельные авторы называют «компетенцией устанавливать свою компетенцию», то есть они не могут самостоятельно определять круг своих полномочий. Эти полномочия устанавливаются вышестоящими государственными органами; с одной стороны, законодателем и правительством с помощью издаваемых ими правовых норм, а с другой— судьей, то есть в конечном счете Государственным советом, на чью практику судья опирается.

В течение примерно 40 лет во Франции, как и за ее пределами, во всяком случае в некоторых соседних странах, отмечалась тенденция к сужению прерогатив территориальных коллективов, которая проявилась в двойном процессе, который можно было бы охарактеризовать, с одной стороны, как этатизацию, а с другой—как национализацию.

Этатизация представляет собой явление, состоящее в передаче государству собственности, полномочий, компетенции, которые прежде принадлежали территориальным коллективам. Так, в области коммуникаций, то есть сети шоссейных и проселочных дорог, по закону 1930 года в ведение государства перешло 40 тысяч километров департаментских и коммунальных дорог; по закону 1941 года к государству отошло руководство полицией во всех городах с населением свыше 10 тысяч жителей, а по закону о финансах, внесшему поправки к бюджету на 1974 год, к государству перешло руководство полицией в коммунах с населением менее 10 тысяч жителей. Наконец, государству в последнее время было передано значительное число школьных заведений.

Иногда наблюдаются обратные процессы: например, законом о бюджете на 1972 год было разрешено передать в ведение департаментов большое количество государственных   шоссейных  дорог.   Вместе  с  тем  коммуны  в

95

>>>96>>>

большей степени, чем в прошлом, были привлечены к разработке собственной документации о градостроительстве, чему немало способствовали законы о децентрализации 1982—1983 годов, наделившие территориальные коллективы рядом новых полномочий.

Национализация отнюдь не совпадает с этатизацией. Она представляет собой процесс, ускорению которого способствовали меры по восстановлению, принятые в послевоенный период, в частности создание крупных общественных учреждений типа «Электрисите де Франс» и «Газ де Франс». Под национализацией понимается передача в ведение государства частных предприятий. В этом состоит основной смысл термина, но вместе с тем в обоих случаях государству передаются и компетенция, и имущественная масса, которые прежде принадлежали управленческим подразделениям на местах. По закону 1946 года были национализированы также и муниципальные службы.

Ограничения автономии территориальных коллективов будут выглядеть еще более значительными, если обратиться к сфере распоряжения финансовыми средствами. Действительно, недостаточно обладать компетенцией. Без финансового обеспечения нет автономии. Однако территориальные коллективы располагают лимитированными финансовыми средствами, выделяемыми государством. Как по своему предназначению, так и по размерам они не удовлетворяют требованиям современного развития.

Проблема реформы местных финансов никогда не сходила с повестки дня. Все согласны с тем, что местная налоговая система страдает недостатками, несмотря на ряд попыток реформировать ее. В результате управленческие подразделения на местах не обладают подлинной финансовой самостоятельностью и в очень широкой степени зависят от государства в вопросах финансирования своей деятельности. Государственные субсидии представляют до сих пор значительную часть их финансовых поступлений, но вместе с тем они выступают в качестве весьма эффективного средства контроля со стороны государства, потому что государству достаточно отказать в выделении необходимых средств, чтобы помешать управленческому подразделению на местах эффективно осуществлять свою деятельность. Контроль над финансами — наиболее действенная форма административной опеки, и эта проблема не является чисто французской.

Наряду с проблемой финансирования остро стоит проблема использования людских ресурсов, в особенности в крупных городах. Урбанизация привела к развитию крупных коммун, которые для своего управления нужда-

96

>>>97>>>

ются в компетентных выборных лицах, располагающих необходимым временем. Успешное управление управленческими подразделениями на местах требует поэтому одновременно и реформы статуса выборных лиц, и улучшения системы подготовки, набора и прохождения карьеры чиновниками, в частности на уровне коммун.

И здесь возобладала тенденция, увязанная с политикой децентрализации, которая проводилась начиная с 10 мая 1981 года. Законами 1982 и 1983 годов одновременно были расширены прерогативы местных коллективов и обеспечена соответствующая передача служб и финансовых средств. Одновременно были подготовлены акты о правовом статусе штатного персонала и выборных лиц местных коллективов. Этот процесс, очевидно, является необратимым, в результате чего французская администрация перестанет быть одной из самых централизованных в мире, если принять во внимание и факт ослабления централизованной административной опеки.

Г. Принцип надзора. Управленческие подразделения на местах находятся под государственной опекой, то есть они подконтрольны государственной власти. Термин «опека» является не совсем удачным, поскольку он напоминает об опеке в гражданско-правовом смысле, хотя там он имеет другое содержание. В административном праве предпочтительнее употреблять термин «надзор» в смысле контроля, который государство осуществляет над другими учреждениями.

Различают пять форм надзора, и среди них выделяются три классические правовые формы: процедура утверждения некоторых решений, которые не могут исполняться без санкции контролирующего органа; право отмены некоторых решений контролирующим органом; право замены, являющееся еще более радикальной мерой, поскольку она обеспечивает контролирующему органу возможность подменить собой управленческое подразделение, если оно воздержалось от совершения действия, которое обязано было совершить.

Эти классические формы надзора были ослаблены в последний период, в особенности в 1970 году в отношении коммун. Но им на смену пришли новые формы контроля финансового и технического характера.

С одной стороны, надзор может быть выражен в форме финансового контроля, например в форме субсидирования, которое может быть средством создания помех для управленческих подразделений в проведении ими оперативной деятельности путем отказа им в кредитах, необходимых для финансирования какого-либо проекта, равно как и наоборот,  средством их стимулирования и

>>>98>>>

ориентации такой деятельности. Это политика финансового стимулирования, которая состоит в выделении достаточных субсидий в распоряжение управленческих подразделений, если они принимают предлагаемый им проект или одобряют официальную политическую линию.

С другой стороны, надзор может приобретать технические формы, когда при осуществлении отдельных проектов, например по строительству плавательного бассейна, управленческому подразделению вменяется в обязанность соблюдать технические нормы, устанавливаемые государством.

Этот принцип надзора предусматривается Конституцией в ст. 72 в отношении департаментов и заморских территорий; он применим также и в отношении коммун. В тексте Конституции употребляем термин «административный контроль». Однако следует отметить, что надзор в смысле опеки ограничивается двумя основными принципами. Во-первых, не существует надзора без упоминания о нем в тексте правового акта; иными словами, если ни один закон не предусматривает возможности вмешательства органа, осуществляющего надзор, то он не вправе действовать по собственной инициативе. Второй принцип состоит в том, что надзор осуществляется под контролем судьи. Именно такое решение было принято в постановлении Государственного совета от 18 апреля 1902 года по делу коммуны Нерис-ле-Бэн: если управленческое подразделение сочтет, что высший орган государства неправильно использовал свои надзорные полномочия, превысил их, оно вправе обжаловать этот акт перед административным судьей и добиваться его отмены.

Закон от 2 марта 1982 года глубоко изменил систему контроля за деятельностью территориальных коллективов в двух отношениях — в направлении ослабления опеки над этой деятельностью и в повышении возможностей судебного обжалования. Эта тенденция выражена даже в словах, употребляемых в названиях глав: «Упразднение административного надзора», «Смягчение финансового контроля» или «Ослабление технического надзора».

Контроль, который осуществлял префект за актами местных коллективов, заменяется правом их опротестования в административных трибуналах. Таким образом, судебный орган, а не государственный чиновник вправе отменять их или воспрепятствовать их применению путем вынесения постановления об отсрочке исполнения. Упразднена и практика предварительного одобрения. Сохранилось только право замещения местной власти в случае ее бездействия, в частности по вопросам обеспечения правопорядка.

98

>>>99>>>

Финансовый контроль отныне осуществляется региональными счетными палатами, созданными для этой цели в 1983 году и составляющими региональные звенья Национальной счетной палаты. Однако, члены палат, играющие важную роль в реализации текущей финансовой деятельности, являются государственными служащими, назначаемыми на свои должности министром.

Относительно общих норм технического надзора, например в области санитарии, техники безопасности, строительства, закон от 2 марта 1982 года предусматривает, что они могут создаваться лишь законом или на его основе; в двухлетний срок они должны быть сведены в Кодекс технических предписаний и процедур; их реализация должна осуществляться под контролем, формы которого будут разработаны «комитетом по упрощению технических мероприятий». Таким образом, децентрализация распространилась одновременно на многие области: на процедуру выборов, распределение компетенции и финансовых средств, сферу реализации контроля—при соответствующем ослаблении опеки во всех этих сферах.

Совокупность данных принципов ведет к достижению сложного равновесия между двумя тенденциями — тенденцией к демократизации, к местной автономии и тенденцией к контролю и централизации.

Исторически обе тенденции поочередно преобладали одна над другой в зависимости от эпох и режимов. Вся история местных административных единиц Франции является историей чередования периодов централизации и децентрализации. С другой стороны, часто встречается некоторое противоречие между стремлением к свободе, которая в конечном счете торжествовала, и реальной действительностью, где блеск этой свободы тускнеет, потому что по политическим, финансовым и техническим причинам местная автономия очень часто сильно ограничивается.

В данном случае речь идет о проблеме, которая не является только французской; даже Англия, очень долгое время приверженная к широким местным свободам, гораздо более обширным, чем во Франции, пережила кризис местного самоуправления, который привел к существенному ограничению свобод и традиционных прерогатив местных органов власти.

После общих положений, касающихся территориальных коллективов вообще, необходимо привести более точные данные о различных их категориях, выделяя среди них те, деятельность которых регулируется нормами общего права, и те, которые подпадают под режим особых статутов.

99

>>>100>>>