§ 2   ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ

Центральный аппарат управления государства отличается от периферийных служб министерств. Такое отличие, имеющее принципиальное значение, никогда не получало точного определения. Единственное юридическое различие,   которое   можно   обнаружить   между   центральным

71

>>>72>>>

аппаратом управления и периферийными службами, состоит в том, что штат государственных служащих имеет неодинаковый личный статус, неодинаковый порядок продвижения по службе и неодинаковый порядок найма на работу. Так, высшие государственные служащие центральных аппаратов управления набираются из числа выпускников Национальной административной школы, а для высокопоставленных чиновников периферийных служб существует иной порядок комплектования.

Центральные органы управления обычно находятся в Париже, но это не всегда так. В географическом смысле в рамках политики административной децентрализации можно говорить о «промышленной децентрализации», поскольку некоторые центральные аппараты управления министерств находятся в провинциальных городах. Отдельные службы внешних сношений МИД находятся в Нанте, а некоторые службы министерства обороны—в Ларошели, как, например, пенсионная служба. Наоборот, периферийные службы некоторых министерств дислоцируются в Париже. Следовательно, различия, проводимые между центральным аппаратом управления и периферийными службами министерств, нельзя оценивать по аналогии с различиями между Парижем и провинцией.

С точки зрения науки управления центральный аппарат управления выполняет в основном общенациональные задачи, будучи органом по определению и разработке общей политики министерств, отражению этой политики в нормативных актах (в законах или постановлениях) и, наконец, по контролю за ее проведением периферийными службами.

Центральный аппарат управления в принципе не выполняет оперативных функций по управлению. Он не обязан принимать индивидуальные решения и участвовать в повседневной деятельности по администрированию. Он не обладает и компетенцией, ограниченной территориальными рамками. Однако он помогает министрам в разработке общей политики министерств и в осуществлении контроля за ее претворением в жизнь.

Если так обстоит дело в теории, то на практике оно не всегда является таковым, поскольку существует естественное стремление французской администрации к централизации и концентрации власти; центральный аппарат управления часто рассматривает на своем уровне вопросы, которые в обычных условиях должны решаться периферийными службами министерств.

Во главе крупных служб центрального аппарата управления на уровне ниже министров находятся высшие чиновники, чаще всего генеральные директора, которым

72

>>>73>>>

подчинена пирамидальная структура, состоящая из директоров, их заместителей, руководителей отделов, служб, начальников бюро и т. д. Имеются и должности генеральных секретарей, но эта категория, довольно широко распространенная за границей, встречается во Франции все реже. Генеральные же делегаты или делегаты по особым поручениям занимаются в принципе скорее выполнением конкретной задачи, чем руководством крупными службами, например на уровне управлений.

Сравнивая данное устройство французского государства с устройством ряда зарубежных государств, можно сделать два замечания.

1)  Количество и компетенция министров не устанавливаются у нас  законом и тем более Конституцией и не являются стабильными. Эта система совершенно противоположна  системе   социалистических  стран,  в  частности Советского Союза, в котором количество и компетенция министерств устанавливаются Конституцией1, в результате чего для изменения перечня министерств всякий раз требуется изменение Конституции. В нашей системе не Конституция и даже не закон, а решение главы правительства при формировании кабинета устанавливает перечень министерств.   Это   решение   принимается   с   учетом  как технических, так и политических соображений, в частности в зависимости от соотношения представителей партий в   коалиционных   кабинетах.   В   течение   всего   периода существования правительства могут создаваться или упраздняться отдельные министерства.

Таким образом, не существует постоянной правительственной структуры и бывают случаи, когда отдельные службы передаются из одного министерства в другое или иногда даже разделяются по частям между двумя министерствами в зависимости от министерских комбинаций; такое положение существовало при Четвертой республике и существует ныне, несмотря на более значительную устойчивость правительства Пятой республики.

2)  Нет также общего закона, устанавливающего структуру   центральных   органов   государственного  управления. Каждое   министерство   организовано  в  соответствии  со своими собственными правилами, которые фиксируются в декрете,   принимаемом   по   предложению  компетентного министра,  и  которые могут изменяться  по  усмотрению министра во все время существования его министерства. Когда в   1968  году  Эдгар  Фор возглавил министерство национального образования, а его предшественник представил ему своих сотрудников, в частности генерального секретаря, то Э. Фор заявил: «Генеральный секретарь не

1 Конституция СССР 1977 г. этого не устанавливает. (Прим. ред.)

73

>>>74>>>

подлежит замене, поэтому я и не буду заменять его»,— что реально означало упразднение генерального секретариата.

В ряде других стран для министерств законом установлены единообразные постоянные структуры.