8 1. ВЫСШИЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Во Франции нет единого верховного главы аппарата управления. Управление административным аппаратом обеспечивается, с одной стороны, на индивидуальном уровне—президентом Республики, премьер-министром и министрами, а, с другой—коллегиальным органом, то есть правительством. Иными словами, аппарат управления государства не имеет «президента—генерального директора»; он не является персонифицированным и единствен-

69

>>>70>>>

ным, поскольку департаментом не руководит единолично председатель генерального совета, коммуной—мэр, общественными учреждениями—председатель.

Но хотя, согласно ст. 20 Конституции, в распоряжении правительства «находятся административные органы», следует помнить, что существует высшее общенациональное руководство административными органами, которое при существующей в Пятой республике системе имеет двух руководителей: президента Республики и премьер-министра. Это и политические деятели, и руководители исполнительно-распорядительных органов, принимающих управленческие решения, о чем напомнил Государственный совет по поводу полномочий президента Республики в своем постановлении по делу Каналя1. Независимо от того, кем они подписаны, декреты являются высшими управленческими актами. В силу использования неудачной формулировки их иногда называют «правительственными решениями». Действительно, правительство, согласно ст. 20 и 21 Конституции, состоит из премьер-министра и министров, назначаемых президентом Республики. В юридическом отношении это самостоятельные органы, но существует некоторая путаница в отношении их полномочий и их функций, причем в Конституции не проведено полного разграничения компетенции между президентом Республики и премьер-министром.

Что касается министров, то они обладают высшей властью в подведомственной им области. В той мере, в какой министр наделен правом принимать решение, оно может быть затем обжаловано лишь перед судьей и может быть отменено только судьей, иногда на уровне Государственного совета, а подчас и административными трибуналами.

В 1965 году Государственный совет пришел к выводу о том, что ни премьер-министр, ни президент Республики не обладают иерархической властью над министрами2.

Однако если с юридической точки зрения не существует никакой иерархической власти премьер-министра над актами министров, то премьер-министр, по крайней мере на практике, обладает правом «арбитража», то есть он в последней инстанции принимает решения в отношении тех решений, которые, по его мнению, могут поставить под угрозу общую политику правительства. Тем самым он выполняет роль координатора, которая в действительности часто используется по малозначительным вопросам.

1  Постановление Государственного совета от 19 октября 1962 года.

2  Постановление Государственного совета от 12 ноября 1965 года по делу Тунисской торговой компании.

70

>>>71>>>

Такие «арбитражные» решения премьер-министра приводят либо к изданию так называемых синих документов, подготавливаемых в Матиньонском дворце генеральным секретариатом правительства—административным органом премьер-министра, либо к изданию циркулярных писем, подписываемых им. Такого рода «арбитражные» решения имеют значение обязательных рекомендаций, но они могут быть изменены компетентными министрами, сохраняющими за собой право ходатайствовать перед премьер-министром о пересмотре его позиции.

В плане управления министр играет главную роль. Он по праву обладает иерархической властью над всеми подведомственными государственными службами.

Министру в выполнении его двойной задачи— политической и административной—оказывает помощь кабинет, который является для него чем-то вроде личного штаба. Декретом от 28 июля 1948 года была предпринята попытка упорядочить состав министерских кабинетов и ограничить их дальнейший рост. По этому декрету один кабинет может состоять не более чем из десяти членов, сообщение о назначении которых публикуется в «Официальном вестнике». Данный декрет фактически не выполняется: на практике в состав кабинетов, помимо официальных членов, зачисляется некоторое число лиц, которые считаются «полуофициальными» и «нелегальными» на административном жаргоне. Вместо того чтобы ограничиться функциями по стимулированию и координации, они вторгаются во все виды управленческой деятельности. В результате этой практики возникает дублирование, плодится громоздкая процедура делопроизводства, растворяются обязанности и наступает подлинное расстройство в деятельности центрального аппарата управления.

В юридическом отношении следует обратить внимание на то, что деятельность кабинетов регламентируется декретом, принятым в начале Четвертой республики, который остается в силе, несмотря на изменение конституционного режима. Этот пример дает лишь частичное представление о реальном положении дел.

С помощью своего кабинета министр руководит деятельностью центрального аппарата своего министерства.