§ 3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

1. Управленческие государственные учреждения, промышленные и торговые государственные учреждения

Различие между государственными учреждениями управленческого и промышленно-торгового характера было установлено, во-первых, с помощью судебной практики. Затем оно было закреплено в правовых актах. Так, об этом говорится в декрете от 29 декабря 1962 года о государственной отчетности.

А. Различие сначала проводилось не по поводу государственных учреждений, а по поводу публичных служб вообще, и оно было зафиксировано в очень важном постановлении Трибунала по конфликтам от 22 января 1921 года по делу Коммерческого общества Западной Африки.

В административном праве существуют два параллельных критерия: разграничение между государственными управленческими учреждениями и промышленными и торговыми государственными учреждениями, с одной стороны, и между административными публичными службами и промышленными и торговыми публичными службами — с другой. Если в обоих случаях дается одинаковая квалификация по предмету деятельности, то сами понятия «учреждения» и «службы» являются разными; учреждение обладает признаками юридического лица, в то время как служба не обязательно обладает ими. Государственные управленческие учреждения являются персонализированными административными публичными службами, подобно тому, как промышленные и торговые учреждения являются персонализированными промышленными и торговыми публичными службами.

Деятельность государственного управленческого учреждения регламентируется в основном административным правом по крайней мере в двух отношениях: его служащие обычно обладают тем же статусом, что и государственные чиновники, их статус органически включен в общий статут государственных служащих, его финансовые счета подчиняются правилам государственной отчетности.

Напротив, промышленные и торговые государственные учреждения  опираются в своей деятельности на нормы

130

>>>131>>>

частного права. Их персонал в принципе подчинен режиму Трудового кодекса, и тем самым он приравнивается к лицам наемного труда в частном секторе, за некоторыми исключениями. Они располагают финансовыми счетами коммерческого типа и подчинены тем же правилам налогообложения, что и предприятия частного сектора. Наконец, они совершают коммерческую деятельность в соответствии с нормами Торгового кодекса.

Как же можно различить эти две категории учреждений, если в акте, учреждающем или регламентирующем деятельность организации, не указан ее характер?

При отсутствии соответствующего положения в тексте акта следует различать основной критерий и второстепенные критерии, дополняющие основной.

Основной критерий связан с предметной деятельностью учреждения, а второстепенные — с правилами организации, функционирования и порядком финансирования.

Некоторые учреждения преследуют цели, которые сходны с целями промышленных и торговых предприятий. И не потому, что они имеют своей задачей извлечение прибыли, это противоречило бы самому понятию публичной службы и государственного учреждения, а потому, что предметом их деятельности является изготовление, закупка и продажа изделий, то есть хозяйственное производство, в то время как государственные управленческие учреждения выполняют задачи традиционного типа по обеспечению функциональной независимости ведомств, регламентации их деятельности, обеспечению правопорядка, социальной и культурной деятельности.

Но иногда целевых критериев бывает недостаточно, чтобы провести разграничение между двумя категориями учреждений, либо потому, что оно не является четким, либо потому, что законодатель предусмотрел статус, отличающийся от статуса, который обычно связан с целевым предназначением такого учреждения. Поэтому приходится прибегать к помощи упомянутых второстепенных критериев.

Если статут учреждения содержит в основном нормы публичного права, а само оно финансируется в основном за счет ассигнований из общего бюджета или поступлений от налогов, то можно сделать вывод, что это— государственное управленческое учреждение. И напротив, это будет промышленное и торговое учреждение, если его деятельность основана на нормах частного права, а финансирование обеспечивается за счет поступлений от продажи изготовленных изделий1.

1 Все эти критерии были сгруппированы в постановлении Государственного  совета  от   16 ноября   1956 года по делу  профессионального

131

>>>132>>>

Б. В последний период в этом различии, которое казалось ясным и четким, произошли некоторые сдвиги.

Уже давно существуют смешанные учреждения, которые по роду выполняемых задач одновременно являются управленческими и промышленно-торговыми (Национальная служба по судоходству, Национальная межпрофессиональная служба по зерну, автономные порты).

Смешение правил двух категорий применительно к одному и тому же учреждению приводит к самой настоящей путанице видов компетенции. Так, иногда проще управлять промышленно-торговым учреждением, ибо способ его управления более гибок, поскольку его деятельность регулируется нормами частного права. Но служащие этих учреждений хотят одновременно сохранить за собой статус государственных, потому что находят в нем больше гарантий, в частности в отношении профессиональной устойчивости и трудовой занятости. Так, были созданы гибридные организации, выполняющие задачи по управлению, но названные в законе или декрете промышленными и торговыми. Служащие таких организаций сохраняют за собой привилегии, закрепленные за аппаратом государственных чиновников. Это относится, в частности, к Национальной службе лесоводства, созданной законом 1964 года, в котором ей присвоили наименование промышленного и торгового государственного учреждения, уточнив, что его служащие являются государственными должностными лицами. Другим примером является Национальная касса государственных рынков, которая, будучи промышленным и торговым учреждением, сохраняет за своими служащими статус государственных чиновников.

Это приводит к большой путанице, которая возникает по более серьезному основанию в виде отхода от общих признаков, выраженному в понятии так называемой ложной квалификации. Иначе говоря, возникает возможность, при которой создатель учреждения специально присваивает ему наименование промышленного и торгового, в то время как оно не преследует соответствующих целей, не имеет соответствующего статуса и способа финансирования. Такого рода случай нашел свое отражение в постановлении Трибунала по конфликтам от 24 июня 1968 года по делу организации, созданной для упорядочения сельскохозяйственных рынков и названной автором нормативного акта промышленным и торговым учреждением. Трибунал по конфликтам пришел к выводу, что такая квалификация является неверной, потому что учреждение

союза работников авиационной промышленности (по вопросу о компенсационной кассе для децентрализации авиационной промышленности).

132

>>>133>>>

в действительности выполняло чисто управленческие функции. Здесь, бесспорно, коренятся злоупотребления, которые необходимо исправлять.

Наконец, последний тип обхода общих норм можно увидеть в появлении, наряду с этими двумя крупными классическими категориями, псевдокатегорий, которые впервые были признаны судебной практикой и законодателем. Примером такого рода служит Исследовательский институт по вопросам информатики и автоматики, созданный по закону от 3 января 1967 года. В законе это учреждение названо «научно-техническим»; по правде говоря, это не единичное учреждение, поскольку еще ранее это прилагательное по закону 1945 года было присвоено Комиссариату по атомной энергии. Закон от 12 ноября 1968 года снабдил университеты и другие государственные высшие учебные заведения качеством учреждений «научно-культурного характера». Законом от 15 июля 1982 года были учреждены государственные учреждения «научно-технического характера», с уточнением, что их основной целью не являются цели промышленной и торговой деятельности.

Являются ли научно-технические и научно-культурные учреждения новой крупной категорией, которая должна находиться посредине между управленческими учреждениями и промышленными и торговыми учреждениями? Вряд ли, поскольку эти учреждения являются лишь модифицированными видами тех или иных учреждений в зависимости от преследуемой ими цели.

2. Правила создания государственных учреждений

Государственные учреждения имеют устойчивую тенденцию к численному разрастанию, что может привести к расточительству средств или бюрократизации управленческого аппарата. Отсюда и противоположная тенденция, выраженная в попытках сдерживания, ограничения столь неоправданного разбухания.

Статья 34 Конституции предусматривает, что законом определяются правила, касающиеся «установления категорий государственных учреждений», что обеспечивает государственным учреждениям конституционный статус. Это положение, будучи не совсем удачным и отнюдь не элегантным, не раз получало толкование Конституционного и Государственного советов, на которые возлагался контроль за применением ст. 34. Было решено, что нельзя более создавать с помощью закона каждое новое государственное учреждение в отдельности и законом будут определяться лишь их «категории» по совокупности родовых признаков.

К одной и той же категории принадлежат учреждения,

133

>>>134>>>

имеющие сочетание одинаковых признаков, будь то управленческие или промышленные и торговые, если они подлежат одному и тому же типу надзора—либо со стороны государства, либо со стороны департамента, либо со стороны коммуны—и имеют сходную специализацию, например являются образовательными или кредитными учреждениями, и, наконец, если они имеют аналогичные правила организации и деятельности.

Из этого общего определения вытекает, что вся эта группа учреждений образует самостоятельную категорию, потому что не существует никакого иного учреждения, могущего быть приравненным к ней. Именно на этом основном определении базировалось создание Автономного управления парижского транспорта и Национального общества французских железных дорог. Иногда, напротив, категория является весьма емкой по насыщению и включает сотни или тысячи учреждений, что, в частности, относится к лицеям или больницам.

Таким образом, родовые признаки для каждой категории устанавливаются законом. Затем учреждения данной категории создаются по решению управленческого органа, то есть правительства—в отношении государственных учреждений или решением генерального или муниципального совета,—в отношении местных административных учреждений.

3. Статут государственного учреждения

В отличие от коммун и департаментов государственные учреждения не имеют общего статута; напротив, для них характерна, с одной стороны, разбросанность правил по большому числу различных актов, а с другой — разнообразие самих правил.

Было установлено лишь несколько основных правил, и прежде всего в нормативных актах о финансовом контроле и о бухгалтерском учете; несколько принципов было выдвинуто на основе судебной практики, например принцип специализации. Кроме того, по закону от 26 июля 1983 года о демократизации управления публичным сектором было установлено определенное число правил о составе административных советов; но этот закон применяется в отношении всех государственных предприятий, включая национальные общества смешанной экономики или акционерные общества, а среди государственных учреждений закон касается лишь тех, которые носят промышленный и торговый характер. Таким образом, сфера его применения была одновременно и расширена, и заужена в том, что касается государственных учреждений. В других случаях в каждом акте, учреждающем государственное учреждение, предусматриваются правила

134

>>>135>>>

организации, деятельности, финансирования и контроля за учреждением.

A.    Руководящие   органы   учреждений   многообразны. Некоторые имеют только назначаемого директора. Другие имеют административный совет и председателя, который может назначаться центральной властью или избираться административным  советом,  а  при  председателе  иногда учреждается должность генерального директора.

Что же касается административных советов, когда таковые имеются, то их состав тоже весьма разнообразен. В некоторых случаях большинство в них составляют государственные представители, что, однако, не является правилом. Иногда в них совершенно нет представителей государства; это относится к советам университетов. Другие члены, не являющиеся представителями государства, все же назначаются государственной властью либо выступают от лица частных объединений, профсоюзных организаций, например когда они избираются (в университетах) или уполномочиваются трудящимися предприятия (как это предусмотрено по закону от 26 июля 1983 года).

Б. В области режима финансирования наблюдается такое же разнообразие. Некоторые учреждения имеют собственные финансовые средства, на которые они существуют; это в принципе относится к промышленным и торговым учреждениям. Иногда, напротив, единственным источником их финансирования являются государственные субсидии; это относится к учреждениям типа Национальной административной школы, бюджет которой обсуждается в парламенте наряду с бюджетом министерств. Чаще всего финансирование осуществляется за счет комбинации средств обеих категорий (университеты).

B.  Контроль или надзор за деятельностью учреждений выступает   в   разнообразных   формах.   Тут   также   нет общего   правила   в   отличие   от   деятельности   местных коллективов.

Иногда устанавливается весьма жесткий контроль по иерархии; такой контроль был предусмотрен, например, актом 1971 года, по поводу которого возникли большие кривотолки, поскольку он в принципе имел конфиденциальное значение и назывался в печати «циркуляром Гишара». Речь шла о циркуляре, направленном непосредственно министром национального образования директорам лицеев по праву министра направлять указания директорам своих периферийных служб в департаментах.

Бывает и наоборот, когда учреждение обладает обширной автономией, как, например, агентство Франс Пресс или университеты, даже если такая автономия ограничена по политическим или финансовым соображениям.

135

>>>136>>>

Между этими двумя возможностями почти полной иерархической зависимости и широкой автономии существует целая гамма различных степеней автономии. Вообще говоря, отмечается, что автономия является относительно слабой в силу французской традиции централизации. В этом отношении положение во Франции несколько отличается от положения, существующего, например, в Англии, где аналогичные учреждения, как, например, Би-Би-Си, пользуются предельной самостоятельностью.

Государственные учреждения характеризуются в настоящее время беспорядочным разрастанием. Конечно, трудно избежать этого явления, которое не является специфически французским и отмечается в большинстве стран мира независимо от их режима. Но можно было бы попытаться устранить беспорядочный рост.

Во-первых, следовало бы разработать критерии создания учреждений. В настоящее время не существует никакого общего критерия, никакого писаного или неписаного правила, указывающего, в каких случаях и когда следует создавать государственные учреждения. Поэтому следовало бы выработать критерии, позволяющие рассчитать условия, при которых деятельность службы лучше обеспечивалась бы непосредственно государством или местным коллективом, или условия, при которых предпочтительнее было бы наделить ее правами юридического лица.

Во-вторых, целесообразно издать правила об управлении в виде своеобразного общего статута государственных учреждений, где была бы предпринята попытка примирить интересы этих учреждений с общими интересами государства и местных коллективов и в которых проводилось бы различение правил, применяемых к различным категориям учреждений.

Нет уверенности в том, что такое упорядочение осуществится в скором будущем, потому что его тщетно ждут вот уже несколько десятилетий. Государственный совет представил правительству в 1972 году доклад о реформе государственных учреждений, который в порядке исключения был опубликован. В этом докладе они сурово критиковались в таких формулировках, как «понятие с неясными границами», «слабой правовой насыщенностью» и «неясной правовой классификацией»; на деле это означало, что под сомнение были поставлены критерии разграничения режима и категорий учреждений. Доклад сопровождался критикой условий создания государственных учреждений и внесением некоторых предложений о проведении реформ. Но этот доклад не имел никаких послед-

136

>>>137>>>

ствий,   и   мы   не   уверены,   что   таковые   когда-нибудь наступят.

Зато нет никакого сомнения, что государственные учреждения будут и впредь играть большую роль в административной жизни, и было бы нежелательно добиваться их ликвидации, потому что они сохраняют свою ценность одновременно как средство гибкого управления публичными секторами и как система, обеспечивающая участие граждан в управлении.

>>>138>>>