§ 1   ТЕХНИКА ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ

Если в частном праве лицо собирается принять подлежащее исполнению решение, то есть решение, выполнения которого оно может затем добиться, оно обладает воз-

142

>>>143>>>

можностью добиться согласия другого частного лица или прибегнуть к вмешательству судьи.

В первом случае оно заключит договор, отражающий решение, которое оно хотело принять по отношению к контрагенту, например о продаже изделия. Но ему необходимо еще получить и согласие покупателя в отношении качества, цены, срока поставки и т. д.

Если оно не получит согласия другого лица, оно должно обратиться к судье. Это относится к домовладельцу, который желает выселить квартиросъемщика; если квартиросъемщик выезжает, проблема решается сама собой, но если он намерен оставаться в занимаемом жилище, нужно обратиться к судье с ходатайством отдать распоряжение о таком выселении.

В этих двух областях администрация обладает привилегиями, когда принимает решения: она может обойтись и без согласия другого лица, и без вмешательства судьи. Она располагает для этого двумя средствами: односторонне властными полномочиями и правом не обращаться к судье за предварительной санкцией.

Право использования односторонне властных полномочий можно определить как право изменять в одностороннем порядке юридическое предписание, то есть по собственной инициативе и без чьего-либо согласия.

Это важное право может осуществляться на регламен-тарном уровне, в первую очередь с возможностью для администрации принимать решения, которые применяются к целой категории граждан, если не ко всем гражданам (от граждан не требуется выяснения их мнения или по крайней мере у них не спрашивают об их согласии), и на индивидуальном, где администрация также вправе принимать решения, которые применяются в отношении определенных категорий частных лиц.

Это право односторонне властных полномочий существует даже в области договора. Для заключения административного договора требуется наличие двух сторон, как и в частном праве; но после заключения договора администрация обладает при его исполнении определенными правами на совершение односторонне властных действий по отношению к другому участнику договора. Такого эквивалента для сферы частных договоров не существует.

Однако не следует преувеличивать противоположность между этими двумя правовыми режимами. Действительно, в частном праве существуют договоры о присоединении, которые являются средством навязать другой стороне свою волю даже в рамках договора. В частном праве известны также односторонние действия, как, например, цеховой устав на промышленных предприятиях. Но речь

143

>>>144>>>

идет скорее об исключении из общих норм, хотя фактически это важные клаузулы. В то же время в административном праве система односторонне властных прерогатив имеет всеобщее распространение.

Следует добавить, что эта прерогатива приобретает императивный характер, поскольку администрация не вправе заранее отказаться от одностороннего вмешательства и действовать в рамках договорного права, если в законе на этот счет нет специальных дозволений. Государственный совет неоднократно имел возможность напоминать об этом, в частности по поводу прохождения государственной службы и регламентации цен. В этом отношении весьма двусмысленно выглядит так называемая договорная политика, поскольку речь идет о ложных договорах, ибо государство не вправе связывать себя договором в большинстве основных областей своей деятельности.

Привилегия не обращаться за предварительной санкцией к судье также называется привилегией действовать официально и по собственной инициативе принимать решения, подлежащие обязательному исполнению. Она дополняет всю совокупность привилегий, которой пользуется администрация. В частном праве существует принцип, согласно которому «никто не может возбуждать судебный иск против самого себя». Это верно в отношении как уголовного права, так и гражданского. Частное лицо также не вправе приговаривать к наказанию другое лицо и на этом основании брать на себя функцию исполнения решения. Если какое-либо лицо претендует на возмещение от кого-то, оно не вправе самовольно чинить иск, настаивая на том, чтобы виновное лицо уплатило ему возмещение за причиненный ущерб; с этой целью оно должно обратиться к судье, который выдаст исполнительный лист. Имея на руках исполнительный лист, заинтересованное лицо сможет в случае необходимости требовать содействия органа государственной власти, для того чтобы обеспечить исполнение. Это относится и к домовладельцу, который хочет добиться признания существования долга в его пользу со стороны квартиросъемщика.

И здесь также следует различать отдельные нюансы. В целом ряде случаев у частного лица имеются средства для исполнения решения, и оно практически может присвоить себе право на исполнение. Если предприниматель желает уволить наемного работника, он выставляет его за дверь и перестает выплачивать ему заработную плату. Уволенный вправе обжаловать такое решение в судебном порядке; однако ранее принятая мера будет выполнена немедленно. Точно так же, когда частная ассоциация исключает одного из своих членов, она отби-

144

>>>145>>>

рает у него членский билет, отказывает ему в уплате членских взносов и не выдает ему нового членского билета на следующий год. Такое решение исполняется немедленно, как если бы ассоциация сама наделила себя правом исполнения своих решений.

Таким образом, в суд следует обращаться только в том случае, когда существует необходимость в использовании мер государственного принуждения.

В административном праве надобности в особых поводах к этому нет; администрация всегда вправе взять на себя функцию по исполнению, не обращаясь предварительно к судье. В этом и состоит смысл привилегии «не обращаться к судье за получением предварительной санкции».

Так, если администрация считает, что частное лицо причинило ей ущерб при несчастном случае, она направляет ему решение, в котором предлагает уплатить возмещение, тогда как, если частное лицо потребует выплаты денег либо от администрации, либо от другого частного лица, оно вправе в порядке разрешения спора обратиться к судье.

Другой пример можно встретить при взимании налогов, администрация сама выписывает на себя исполнительный лист, решив, что какой-либо налогоплательщик задолжал ей определенную сумму денег за определенный год или по определенному случаю.

Это положение можно сравнивать с выселением квартиросъемщика и выдворением иностранца с территории страны. Домовладелец, который намерен выселить квартиросъемщика, должен обратиться к судье; администрация же, пожелавшая выслать иностранца, сама принимает постановление о высылке и тем самым присваивает себе право исполнения, хотя она делает это под контролем судьи—обычно административного,— а иногда и органа общегражданской юстиции. Только в частном праве именно судья выдает исполнительный лист, а в административном праве он контролирует законность выданного исполнительного листа.

Такое положение предоставляет администрации двойное преимущество; первое состоит в том, что при нашей системе жалоба не носит отлагательного характера, то есть сам факт обращения частного лица к судье с жалобой на решение администрации не препятствует исполнению этого решения. Администрация же, вооружившись исполнительным листом, вправе перейти к исполнению решения, несмотря на поданную в суд жалобу.

Второе преимущество, ставящее администрацию в довольно благоприятное положение, заключено в принципе,

145 10-698

>>>146>>>

в соответствии с которым именно податель жалобы — истец — должен доказать обоснованность своего права в суде. Иными словами, если домовладелец пожелает выселить квартиросъемщика, он должен доказать судье, на каком основании тот должен быть выселен, например потому, что он не вносит квартирную плату. Напротив, если администрация желает навязать решение частному лицу, бремя обжалования этого решения возлагается на ответчика, который должен доказать в суде, что решение по его делу незаконно. В административном процессе положение спорящих не является равным.

Но следует напомнить, что эта прерогатива — не обращаться за предварительной санкцией к судье — сопровождается и требованием: администрация не вправе отказаться от самостоятельных управленческих действий. Управленческие прерогативы даны администрации не для защиты собственных интересов или интересов служащих аппарата управления, а в общественных интересах.

Так, она не вправе связывать себя предварительным разрешением судьи в том случае, если она сама может принять необходимое решение.

Принцип, согласно которому администрация не может требовать от судьи делать за нее то, что она может сделать сама, был выдвинут в рамках административной юстиции1, и из него долгое время не делалось никаких исключений, кроме как: в области договоров, где односторонний характер административных действий более ослаблен, допускается, что администрация может либо выдавать себе исполнительный лист, либо требовать от судьи выдачи исполнительного листа2; в области собственности также наблюдается приближение к частному праву; если администрация желает лишить кого-либо права пользования общественным достоянием, она может обратиться к административному судье с ходатайством распорядиться об этом3.

Правда, в недавно принятом решении допускается, что государственное учреждение может просить административного судью срочным постановлением распорядиться об исполнении решения, направленного на обеспечение успешного выполнения публичной функции4. Это решение

1  Постановление  Государственного совета от 30 мая  1913 года по делу префекта департамента Эр.

2  Постановление Государственного совета от 20 апреля 1956 года по делу города Ницца.

3  Постановление Государственного совета от 13 июля 1961 года по делу арендаторской кампании муниципального казино Константины.

4  Постановление Государственного совета от 3 марта 1978 года по делу Лекок.

146

>>>147>>>

является, быть может, предвестником эволюции, которая приведет к широкому признанию за администрацией права выбора между использованием привилегии внесудебного исполнения решения и обращением к судье, вмешательство которого в отдельных случаях может быть более эффективным благодаря дополнительному авторитету, которое оно придает решению. Но во всяком случае, администрация потенциально сохраняет за собой привилегию выбора; судебный иск имеет для нее лишь факультативное значение и, несомненно, будет на практике сохранять исключительный характер.

Таковы два принципа, которые превалируют в области использования правового инструментария для принятия решений. Этот инструментарий тем более важен, что он применяется для реализации весьма широки» и разнообразных полномочий.