Глава 5. УЧАСТИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ОТНОШЕНИЯХ, РЕГУЛИРУЕМЫХ ГРАЖДАНСКИМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ

Статья 124. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - субъекты гражданского права

1. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

2. К субъектам гражданского права, указанным в пункте 1 настоящей статьи, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Комментарий к статье 124

1. В статье развиваются положения, содержащиеся в ч. 2 п. 1 ст. 2 настоящего Кодекса, относительно участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. Экономической основой такого участия является деятельность государства, государственных и муниципальных образований, их органов в сфере развития производственного потенциала страны, обеспечения государственной и национальной безопасности, поддержания и повышения благосостояния российского народа.

2. В пункт 1 включена генеральная норма об отказе федерального государства, государственных и муниципальных образований, наделенных Конституцией РФ функциями публичной власти, от иммунитета в сфере гражданских правоотношений. Государство, государственные и муниципальные образования ставятся в равное положение с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

Под Российской Федерацией понимается демократическое федеральное правовое государство с республиканской формой правления; под субъектами Российской Федерации - республики как государства, входящие в состав Российской Федерации, края, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область и автономные округа как государственные образования; городские, сельские поселения и другие муниципальные образования как население, проживающее на территориях с местным самоуправлением.

3. Согласно положениям п. 2 Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако, участвуя в гражданских правоотношениях в качестве субъектов гражданского права, они применяют нормы, предназначенные для юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Приведенная оговорка прежде всего означает, что в гражданском законодательстве, в том числе ГК, а также в иных нормативных актах имеются правовые нормы, посвященные исключительно государству, государственным и муниципальным образованиям. В ГК это нормы о праве государственной и муниципальной собственности (ст. ст. 214 и 215), о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217), об основаниях прекращения права собственности (ст. 235 и др.), отдельные нормы о дополнительной ответственности государства по обязательствам и т.д.

С другой стороны, в гражданском законодательстве и иных нормативных актах существуют нормы о юридических лицах, которые не применимы к государству, государственным и муниципальным образованиям. Так, нормы ГК, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации юридического лица, никакого отношения к указанным субъектам гражданского права не имеют. Равным образом к ним не применимо и положение ст. 49 ГК об общей правоспособности юридического лица. Для государства, государственных и муниципальных образований более подходит понятие специальной правоспособности, определяемой полномочиями и функциями, закрепленными в Конституции РФ, конституциях республик, входящих в Российскую Федерацию, уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, законах о местном самоуправлении. Основное назначение государства, государственных и муниципальных образований состоит в осуществлении ими функций публичной власти. Занятие хозяйственной (предпринимательской) деятельностью непосредственно государством, государственными и муниципальными образованиями, как правило, должно быть исключено. В случаях, указанных в законе, такая деятельность должна осуществляться государственными и муниципальными органами и организациями, специально создаваемыми для этой цели с предоставлением им статуса юридического лица.

Особые правила установлены в законодательстве в части ответственности государства, государственных и муниципальных образований за нарушение гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в связи с осуществлением властных полномочий (ст. ст. 13, 16, п. 5 ст. 115, ст. 306).

Статья 125. Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством

1. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

2. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в пункте 1 настоящей статьи, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

3. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Комментарий к статье 125

1. Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования выступают в гражданских правоотношениях через посредство своих органов или специально назначаемых представителей. При этом органы государственной власти и органы местного самоуправления представляют интересы собственно Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований.

Помимо этого органы государственной власти и органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами (например, федеральные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления), вправе выступать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своем интересе, преследуя узкие цели хозяйственного обеспечения своей основной деятельности. При этом закон исходит из того, что их основная деятельность состоит в осуществлении властных полномочий в сфере, определяемой законом, на основе бюджетного финансирования. Поэтому коммерциализация органов государственной власти и органов местного самоуправления в принципе недопустима. Она недопустима еще и потому, что может вести к дискредитации указанных органов публичной власти в государстве и ущемлению интересов граждан и частных юридических лиц в сфере гражданских правоотношений.

В настоящей статье рассматриваются лишь случаи участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в первом вышеизложенном варианте.

2. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2168) в систему исполнительных органов власти входят Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии и федеральные службы, российские агентства, а также органы федерального надзора и иные федеральные органы исполнительной власти.

На уровне субъектов Российской Федерации органами государственной власти, правомочными своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде, являются органы законодательной (законодательные собрания, верховные советы, парламенты, думы и др.) и исполнительной (правительства, администрации, мэрии, департаменты и др.) власти, а в ряде республик, входящих в Российскую Федерацию, также и президенты.

Указанные в п. 2 органы государственной власти и органы местного самоуправления выступают в гражданских правоотношениях от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в рамках установленной для них компетенции без специальных поручений.

3. Согласно ст. 131 Конституции РФ и Федеральному закону от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506) органы местного самоуправления, которые от имени муниципальных образований могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в п. 1 настоящей статьи, определяются населением, проживающим на их территории, самостоятельно. Единой системы органов самоуправления в стране не существует. В качестве таких органов в настоящее время выступают и местные советы, и собрания народных представителей, и думы, и администрации, и префектуры, и другие органы.

4. В пункте 3 речь идет о государственных органах, органах местного самоуправления, а также юридических лицах и гражданах, которые могут от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и по специальному поручению органов государственной власти, органов местного самоуправления выступать в гражданских правоотношениях на основе делегированных им полномочий. Правовым основанием этому служат нормативные акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и принимаемые во исполнение их уполномоченными на то органами государства и органами местного самоуправления решения по осуществлению представительских функций. Так, в соответствии с п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1994 г. "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности" (СА РФ. 1994. N 8. Ст. 593), учредителями от имени государства в предприятиях, создаваемых с участием иных лиц, выступают органы Министерства имущественных отношений Российской Федерации по решению Правительства Российской Федерации. Согласно п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой" (СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 700), представителем государства в органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности, могут быть как государственные служащие, так и иные граждане Российской Федерации.

Статья 126. Ответственность по обязательствам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования

1. Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом.

2. Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам.

3. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом.

4. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

5. Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.

6. Правила пунктов 2 - 5 настоящей статьи не распространяются на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.

Комментарий к статье 126

1. Согласно положениям, содержащимся в п. 1, Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование отвечают по своим гражданско-правовым обязательствам на общих основаниях с гражданами и юридическими лицами принадлежащим им имуществом (ст. ст. 393, 401 и др.). В отношении имущества, на которое может быть обращено взыскание по долгам кредиторам, делается два исключения. Во-первых, в состав данного имущества не входит имущество, которое закреплено за созданными Российской Федерацией субъектом РФ, муниципальным образованием, юридическими лицами на праве хозяйственного ведения (ст. 294) или оперативного управления (ст. 296), а также имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (ч. 2 п. 3 ст. 212). Во-вторых, обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, возможно лишь в случаях, предусмотренных законом. Указанное ограничение не должно в принципе распространяться на земли и другие природные ресурсы, которые в соответствии с законом могут находиться в собственности граждан и юридических лиц с режимом их полной оборотоспособности. Под законом в данном случае понимается не только ГК и иное гражданское законодательство, но также законодательство о земле и других природных ресурсах.

2. В пунктах 2 и 3 закрепляется правило о самостоятельной независимой друг от друга ответственности по обязательствам юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, с одной стороны, и обязательствам Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, создавших данные юридические лица, - с другой стороны. Единственное исключение из данного правила сделано в отношении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, несущих субсидиарную (дополнительную) ответственность по обязательствам казенных предприятий и учреждений (п. 5 ст. 115, п. 2 ст. 120 и ст. 399).

3. В пунктах 4 и 5 говорится о самостоятельной независимой друг от друга ответственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований по своим обязательствам.

4. В пункте 6 закреплена важная норма о возможности принятия на себя Российской Федерацией гарантии (поручительства) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица и, наоборот, возможности принятия на себя гарантии (поручительства) указанными субъектами по обязательствам Российской Федерации. В этом случае правила п. п. 2 - 5 настоящей статьи не применяются.

Статья 127. Особенности ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств

Особенности ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности.

Комментарий к статье 127

Норма статьи имеет отсылочный характер. Закона об иммунитете государства и его собственности, к которому отсылает настоящая статья, пока не имеется. До принятия данного закона по вопросам ответственности Российской Федерации в гражданско-правовых отношениях с участием иностранных граждан, юридических лиц и государств следует руководствоваться положениями ч. 4 п. 1 ст. 2 настоящего Кодекса.

Подраздел 3. ОБЪЕКТЫ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВ