Лекция 8 ГРАЖДАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Не будет гражданин достойный

К отчизне холоден душой.

Н.А. Некрасов

1. Общее понятие гражданства. В самом общем виде граж­данство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении досто­инства, основных прав и свобод человека. Отсюда — наиболее суще­ственные признаки общего понятия гражданства.

Во-первых, гражданство - это связь двух субъектов: человека и государства. Иначе говоря, гражданство - это некое единство, кото­рое возможно лишь при естественной и одновременно осознанной, разумной принадлежности друг другу человека и государства как лиц, обладающих определенным объемом прав и обязанностей (ответст­венности).

Но связи могут быть фактические и правовые. Гражданство -это правовая связь. А это значит, что вопросы пребывания в граждан­стве регулируются правом (законом, договором). Никто - ни отдель­ный человек, ни должностное лицо, ни государственный орган - не может договориться по вопросам гражданства фактически, если от­сутствуют соответствующие нормативные правовые посылки. Для решения вопросов гражданства нужны соответствующие юридиче­ские действия. Это, во-вторых.

В-третьих, по своему характеру гражданство - это устойчи­вая правовая связь. А это значит, что гражданство существует посто­янно. Оно не подвержено воздействию никакого автоматизма.

Во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генераль­ной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. (статья 15), записано:

«1. Каждый человек имеет право на гражданство.

2. Никто не может быть произвольно лишен своего граждан­ства или права изменить свое гражданство».

Соответствующие этому положению нормы получили закреп­ление в Конституции РФ и в Законе о гражданстве РФ.

151

В-четвертых, по своему юридическому содержанию граждан­ство представляет собой совокупность взаимных прав, обязанно­стей и ответственности человека и государства.

В-пятых, гражданство — это такая устойчивая правовая связь человека с государством, которая имеет определенную нравственную отраженность; она основана на признании и уважении достоин­ства человека.

Достоинство — это такое свойство сознания, которое характе­ризует особое отношение человека к самому себе, а также со стороны других, общества, в котором признается ценность человека. С одной стороны, гражданство предполагает, чтобы в человеке достаточно хорошо были развиты самосознание и самоконтроль, известная тре­бовательность лица к самому себе. Человек не должен совершать по­ступков, роняющих, порочащих его достоинство, и вместе с тем он вправе требовать того же и от других. С другой стороны, гражданство требует, чтобы государство, а также общество, проявляли уважение к человеку, признавали за ним определенные права и обязанности.

Если исходить из гуманистических и демократических пред­ставлений о праве и государстве, то необходимо, чтобы государство признавало и уважало основные права и свободы человека. Эти права и свободы перечислены в Конституции РФ 12 декабря 1993 г. (статьи 17-54). Однако перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

По общему правилу, в России не должны издаваться законы, отменяющие или ущемляющие права и свободы человека и гражда­нина. Только в порядке исключения они могут быть ограничены, но лишь на основе федерального закона и в той мере, в какой это необ­ходимо в целях обеспечения защиты прав и свободы человека и граж­данина, защиты конституционного строя. В частности, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод, но в соответствии с федеральным законом и с указанием пределов и срока их действия. Чрезвычайное положе­ние на территории РФ и в ее отдельных местностях может вводиться в порядке, установленном федеральным конституционным зако­ном. Конституция РФ (ст. 88) правом введения чрезвычайного поло-

152

жения наделила Президента. Однако ни при каких обстоятельствах не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конститу­ции РФ.

В конституционном праве зарубежных стран наряду с поняти­ем "гражданство" используется еще и понятие "подданство". Каково их соотношение?

В отличие от гражданства, подданство распространено в госу­дарствах, имеющих монархическое устройство. Подданство отражает личную связь человека с монархом, т.е. не обычным человеком, а "божеством" или "полубожеством", который стоит над всеми ("под­данный его величества").

Правда, в странах с развитыми демократическими традициями различия между этими понятиями носят лишь вербальный характер: Великобритания - конституционная монархия, а Франция - респуб­лика, но основы правового положения личности схожи. В Японии оба понятия (гражданин и подданный) используются как равнозначные и взаимозаменяемые. Причем, чаще используется не "подданный", а "гражданин". В некоторых странах первый термин вообще исклю­чен. Но в развивающихся странах (в государствах Арабского Востока, в Африке) различия между этими понятиями имеют существенное значение: подданный обязан быть лично верным монарху, население воспитывается в соответствующих традициях, нередко нарушение верности может быть сурово наказано.

В советском и постсоветском российском законодательстве применительно к россиянам используется понятие "гражданин", а не "подданный", но распространенность последнего понятия в законода­тельстве других стран принимается во внимание.

Если взглянуть на гражданство с точки зрения структуры оте­чественной системы права, то гражданство - один из важнейших ин­ститутов конституционного права. По своему юридическому со­держанию этот институт представляет собой нормы права, за­крепляющие принципы российского гражданства, отношения, связанные с приобретением и прекращением российского граж­данства, а также устанавливающие порядок производства по де­лам о гражданстве, обеспечивающие развитие этих отношений в неконфликтных и конфликтных условиях. Отсюда следует, что

153

гражданство как институт конституционного права состоит из, по меньшей мере, следующих пединститутов:

•     принципы российского гражданства;

•     приобретение российского гражданства;

•     прекращение российского гражданства;

•     полномочные органы, ведающие делами о гражданстве

•     производство по вопросам гражданства.

2. Становление и развитие российского законодательства о гражданстве. В дореволюционной царской России существовало подданство, поэтому не было законодательства о гражданст­ве. Все российские подданные подразделялись на разряды с особым правовым статусом:

1.  Природные подданные. В их составе различались: а) дворян­ство (потомственное и личное); б) духовенство (делилось по веро­исповеданиям); в) городские обыватели (разбивались на группы: по­четные граждане, купцы, мещане и цеховые); г) сельские обывате­ли; Кроме того, природные подданные законодательно делились на лиц податного и неподатного состояния.

2.  Инородцы (евреи и восточные народы);

3.  Финляндские обыватели.

С принадлежностью к той или иной категории подданных за­конодательство связывало весьма существенные различия в правах и обязанностях.

Между империей Романовых и советской Россией располага­ется короткий по времени период демократического развития, от­меченный деятельностью Временного правительства.

В законодательстве этого периода достаточно широко ис­пользуется понятие "гражданин". Гражданами демократической России признавались все подданные прежней империи без каких-либо различий, т.е. без деления на русских и инородцев, на право­славных и иноверцев и т.д. Высшее достижение юридической мысли того времени - Положение о выборах в Учредительное собрание, утвержденное Временным правительством по частям 20 июля, Ни 23 сентября 1917 г. По этому документу "правом участия в выбо­рах в Учредительное собрание пользуются российские граждане обоего пола, коим ко дню выборов исполнится 20 лет ".

После событий 7 ноября 1917 г. первым актом советской рес­публики по вопросам гражданства был «Декрет об уничтожении ,             сословий и гражданских чинов» от 19 (23) ноября 1917 г. В нем про-

возглашалось, что все существовавшие доныне в России сословия и

154

сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, всякие звания (дворянина, купца, мещанина, крестьянина и проч.), титулы — княжеские, графские и проч., и наименования граждан­ских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименова­ние — гражданин.

Первого апреля 1918 г. ВЦИК принял Декрет "О приобретении прав российского гражданства". Право принимать в российское гражданство иностранцев, проживающих в пределах России, было предоставлено местным Советам. Народный комиссариат по внутренним делам регистрировал принятых в гражданство ино­странцев и публиковал их списки для всеобщего сведения.

Конституция РСФСР 10 июля 1918 г. закрепила за местными Советами полномочия предоставлять права российского граждан­ства тем иностранцам, которые проживали в РСФСР и работали, принадлежали к рабочему классу или к трудовому крестьянст­ву. Такой упрощенный порядок приема в российское гражданство трудящихся иностранцев был обусловлен тем, что российскому ра­бочему иностранец пролетарского происхождения казался ближе и роднее, чем собственный помещик и кулак.

До образования в 1922 году Союза ССР Российская Федерация самостоятельно регулировала все актуальные для нее вопросы гра­жданства. Но после ситуация изменилась. С одной стороны, в связи с тем что Союз ССР изначально имел договорную природу, ее обра­зовали некогда независимые государства, позже - суверенные союз­ные республики, последние сохранили элементы прежнего независи­мого статуса в виде собственного гражданства, а с другой сторо­ны - Союз ССР развивался под нарастающим по мощности воздей­ствием авторитаризма и партийно-политической диктатуры. Это не могло не сказаться на эволюции института гражданства: ус­ложненном порядке приема, появлением института лишения граж­данства и принудительной высылки из страны и т.д.

Конституция СССР, утвержденная 31 декабря 1924 г. вторым Съездом Советов СССР, закрепила единое гражданство для граж­дан союзных республик (ст. 7), а 29 октября 1924 г. было утвер­ждено Положение о союзном гражданстве. В соответствии с ним, правом принятия в союзное гражданство обладали ВЦИК и ЦИК союзных республик. Трудящихся-иностранцев могли принимать в гражданство исполкомы губернских, областных съездов Советов или ЦИК АССР. Утратившими советское гражданство считались лица, лишенные его на основании законов, принятых до Конститу-

155

ции СССР 1924 г., не возвратившиеся из-за границы, лишенные гра­жданства по приговору суда. Положение регламентировало вопрос о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей.

В соответствии с Положением о гражданстве от 1931 г., каждое лицо, находившееся на территории СССР, признавалось гражданином Союза ССР, если не была доказана его принадлеж­ность к гражданству иностранного государства. Положение за­крепило, что гражданин СССР является гражданином той союзной республики, в пределах которой постоянно проживает.

Положение устанавливало упрощенный порядок приобретения гражданства СССР и выхода из него в отношении: а) иностранцев -рабочих и крестьян, проживающих в пределах СССР и работающих, а также иностранцев, пользующихся правом политического убе­жища вследствие преследования их за революционно-освободительную деятельность; б) лиц, меняющих гражданство в связи с вступлением в брак.

Конституция СССР 5 декабря 1936 г. подтвердила принцип единого союзного гражданства. Она сохранила в ведении Союза ССР законодательство о союзном гражданстве и о правах ино­странцев.

По Закону о гражданстве Союза ССР от 18 августа 1938 г. гражданами Советского Союза признавались "а) все состоявшие к 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи и не ут­ратившие советского гражданства; б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом поряд­ке". Иностранцы, независимо от их национальности и расы, прини­мались в гражданство СССР по их ходатайству Президиумом Вер­ховного Совета СССР или Президиумом Верховного Совета Союз­ной Республики, в пределах которой они проживали. Выход из гра­жданства СССР разрешался Президиумом Верховного Совета СССР.

Вступление в брак гражданина или гражданки СССР с лицом, не имеющим гражданства СССР, не вело к изменению гражданст­ва. При изменении гражданства родителей, вследствие которого они оба становились гражданами СССР или оба выходили из граж­данства СССР, изменялось соответственно и гражданство их де­тей, не достигших 14-летнего возраста. Изменение же гражданст­ва детей в возрасте от 14 до 18 лет могло последовать только с их согласия. В прочих случаях изменение гражданства детей, не дос­тигших 18 лет, могло последовать только в общем порядке.

156

Лишение гражданства СССР могло иметь место: а) по приго­вору суда — в случаях, предусмотренных законом; б) в силу особого в каждом случае указа Президиума Верховного Совета СССР.

Лица, проживающие на территории СССР, не являющиеся в силу указанного Закона гражданами СССР и не располагающие до­казательствами своей принадлежности к иностранному граждан­ству, считались лицами без гражданства.

Конституция СССР 7 октября 1977 г. более широко урегулиро­вала область отношений, связанных с гражданством. Получил кон­ституционное выражение важный принцип гражданства: гражда­не СССР за границей пользуются защитой и покровительством Со­ветского государства. Принятие в гражданство СССР, решение вопросов о выходе из гражданства и о его лишении входило в ком­петенцию Президиума Верховного Совета СССР. В соответствии с конституциями союзных республик право принимать в гражданст­во СССР закреплялось и за Президиумами Верховных Советов союз­ных республик.

На основании статьи 33 Конституции СССР 1 декабря 1978 г. был принят Закон о гражданстве СССР, который вступил в силу с 1 июля 1979 г.

Если Закон о гражданстве СССР 18 августа 1938 г. состоял всего лишь из 8 статей, то новый включил в себя уже 29 статей, распределенных по б разделам. Кроме того, он содержал еще и пре­амбулу.

Внешне Закон о гражданстве СССР выглядел демократиче­ски. Однако в содержательном плане он каких-либо существенных перемен в себе не нес.

Курс на "перестройку", учреждение поста Президента СССР вызвали необходимость обновления союзного законодательства о гражданстве: 23 мая 1990 г. принимается Закон "О гражданстве СССР". Этот закон объемный и структурно достаточно слож­ный: состоит из 10 разделов, включающих преамбулу и 51 ста­тью. Вступив в действие с 1 января 1991 г., он знаменовал некото­рые шаги вперед в направлении гуманизации и демократизации зако­нодательного регулирования отношений гражданства.

Новым в Законе было то, что в нем содержались нормы об ор­ганах, уполномоченных принимать решение по вопросам граждан­ства СССР; о производстве по рассмотрению заявлений и пред­ставлений по этим вопросам; об исполнении и обжаловании реше­ний. Тем самым Закон до некоторых пределов восполнил пробелы,

157

имевшиеся в прежнем законодательстве и оставлявшие значитель­ный простор для произвольного применения правовых установлений.

Полномочия по принятию решений по вопросам гражданства, которые прежде возлагались на Президиум Верховного Совета СССР, теперь по закону переходили к Президенту СССР.

С распадом Союза ССР и образованием на его территории не­зависимых государств в РСФСР и так называемом в ближнем зару­бежье принимаются новые законы о гражданстве.

Верховным Советом РСФСР 28 ноября 1991 г. был принят За­кон о гражданстве РФ (первоначально РСФСР). Он состоял из не­большой преамбулы и 9 глав, включающих 51 статью.

Глава 1. Общие положения (ст. 1-19).

Глава 2. Приобретение гражданства РФ (ст. 20-21).

Глава 3. Прекращение гражданства РФ (ст. 22-24).

Глава 4. Гражданство детей и гражданство родителей, опе­кунов и попечителей. Гражданство недееспособных и ограниченно дееспособных лиц (ст. 25-31).

Глава 5. Государственные органы РФ, ведающие делами о гражданстве РФ, и их полномочия (ст. 32-36).

Глава 6. Производство по делам о гражданстве РФ (ст. 37-42).

Глава 7. Исполнение решений о гражданстве РФ (ст. 43-45).

Глава 8. Обжалование решений по вопросам о гражданстве РФ (ст. 46-47).

Глава 9. Заключительные и переходные положения (ст. 48-51).

Этот закон был призван обеспечить осуществление принципов и норм международного права и Конституции РФ, относящихся к гражданству и правам человека, создать наиболее благоприятные правовые условия для каждого гражданина РФ, обеспечить защиту и покровительство России гражданам РФ, находящимся за ее пре­делами. Он был принят на ранних стадиях переходного периода, в условиях, когда всем было ясно, что жить по-прежнему (остросло­вы шутили - no-Брежневу) нельзя, но как жить по-новому, никто не знал. Еще действовала советская конституция, латанная-перелатанная, а потому, несмотря на обновление, не ставшая но­вой. В ней институт российского гражданства не был предусмот­рен. Все были гражданами СССР. По своему характеру из всех из­вестных законов о гражданстве он был, пожалуй, одним из наибо­лее либеральных, по своим основным параметрам отвечал совре­менным международно-правовым стандартам. Однако с реализаци­ей его возникли определенные сложности, так как он вступил в силу 6 февраля 1992 года, а вскоре на всенародном референдуме была

158

принята новая конституция - Конституция РФ 12 декабря 1993 года, которая ряд принципиальных вопросов российского граждан­ства решала несколько иначе, чем в данном законе. Тем не менее, благодаря заложенному гуманистическому и демократическому потенциалу, Закон о гражданстве РФ с изменениями и дополнения­ми (от 28 ноября 1991 года и от 17 июня 1993 года) действовал бо­лее 10 лет, до 1 июля 2002 года.

С этой даты в России действует принятый Госдумой 19 апре­ля 2002 года новой закон, посвященный российскому гражданству, -ФЗ о гражданстве Российской Федерации. От действовавшего За­кона "О гражданстве РФ" он отличается тем, что по содержа­нию и форме (структуре), юридико-техническим характеристикам в большей степени соответствует стандартам международного права и требованиям, предъявляемым к качеству, надежности и эффективности российского законодательства

При равном количестве глав, в новом законе нет преамбулы, а число статей на 6 меньше (45 против 51). В целом структура ФЗ о гражданстве такова:

Глава I. Общие положения (ст.] - 10);

Глава II. Приобретение гражданства РФ (ст. 11 - 17);

Глава III. Прекращение гражданства РФ (18 - 21);

Глава IV. Отмена решений по вопросам гражданства РФ (ст. 22 - 23);

Глава V. Гражданство детей при изменении гражданства ро­дителей, опекунов и попечителей Гражданство недееспособных лиц (ст. 24 - 27);

Глава VI. Полномочные органы, ведающие делами о граждан­стве РФ (ст. 28 - 31);

Глава УН. Производство по делам о гражданстве РФ (cm 32 -38);

Глава VIII. Обжалование решений полномочных органов, ве­дающих делами о гражданстве РФ. Разрешение споров по вопросам о гражданстве РФ (ст. 39 - 41);

Глава IX. Заключительные положения (ст. 42 - 45).

По признаку содержания можно обратить внимание на то, что в ФЗ о гражданстве отсутствуют положения о почетном гражданстве. К основаниям приобретения российского гражданст­ва не отнесены признание и регистрация. Установлены, что явля­ется правовой новеллой, два порядка - общий и упрощенный - рас­смотрения и принятия решений по вопросам гражданства. В каче­стве обычного условия приема в гражданство РФ срок проживания

159

на территории России увеличен с 3 до 5 лет, что отвечает поло­жениям Европейской конвенции о гражданстве. В интересах лучше­го обеспечения интересов Российской Федерации как суверенного демократического государства условия приобретения российского гражданства дополнены: обязательством соблюдать Конститу­цию РФ и российское законодательство; условием наличия законно­го источника существования и некоторыми другими положения­ми. Конкретизирован и расширен перечень оснований отклонения заявлений о приобретении российского гражданства, а также ос­нований отказа в выходе из него. Более основательно, с учетом но­вейшего российского законодательства и практики его применения, международно-правовых стандартов, прописаны процедурно-процессуальные вопросы. И что очень важно, ФЗ о гражданстве устранил имевшиеся в прежнем законе положения, не соответст­вующие Конституции РФ.

В ФЗ о гражданстве определено, что современное российское законодательство о гражданстве состоит из Конституции РФ, международных договоров РФ, названного закона и принимаемых в соответствии с ним других нормативных правовых актов РФ. Предметом же его являются принципы гражданства РФ и правила, регулирующие отношения, связанные с российским граж­данством, определяющие основания, условия и порядок приобрете­ния и прекращения гражданства РФ.

Принятие ФЗ о гражданстве и вступление его в юридическую силу ведет к изменениям действующего законодательст­ва. Полностью теряют юридическую силу два закона - Закон РСФСР от 8 июля 1981 года "Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета РСФСР "О порядке приема в гражданство РСФСР", "ФЗ от 6 февраля 1995 года № 13 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Феде­рации " и два указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 июня 1981 года - "О порядке приема в гражданство РСФСР" и "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения в Президиуме Верховного Совета РСФСР вопросов, связанных с приемом в граж­данство РСФСР". Закон РФ от 28 ноября 1991 года № 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации " утрачивает юридическую си­лу, за исключением пунктов "а" - "в" статьи 18, части третьей статьи 19, статей 20 и 41, предусматривающих более льготный по сравнению с ФЗ о гражданстве порядок приобретения или прекра­щения российского гражданства лицами, заявления которых по во­просам гражданства приняты к рассмотрению до вступлению в си-

лу указанного ФЗ. Закон РФ от 17 июня 1993 года № 5206-1 пре­кращает свое действие в части пунктов 2-4, 7 -18, а ФЗ от 24 мая 1999 года № 99 - ФЗ "О государственной политике Российской Фе­дерации в отношении соотечественников за рубежом" - в части статьи 11.

3. Основные понятия института российского гражданства по новому федеральному законодательству. Приведем те из них, которые прямо указаны в статье 3 ФЗ о гражданстве.

Гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их прав и обязанностей.

Иное гражданство - гражданство (подданство) иного госу­дарства.

Двойное гражданство - наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства.

Иностранный гражданин - лицо, не являющееся граждани­ном Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.

Лицо без гражданства - лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия граж­данства (подданства) иностранного государства.

Ребенок - лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет.

Проживание - проживание лица на законном основании на территории Российской Федерации или за ее пределами.

Территория Российской Федерации - территория Россий­ской Федерации в пределах Государственной границы Российской Федерации или территория РСФСР в пределах административной границы РСФСР на день наступления обстоятельств, связанных с приобретением или прекращением гражданства Российской Федера­ции в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Общий порядок приобретения или прекращения граждан­ства Российской Федерации - порядок рассмотрения вопросов гра­жданства и принятия решения по вопросам гражданства Российской Федерации Президентом Российской Федерации в отношении лиц, на которых распространяются обычные условия, предусмотренные на­стоящим Федеральным законом

160

161

Упрощенный порядок приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации - порядок рассмотрения во­просов гражданства и принятия решения по вопросам гражданства Российской Федерации Президентом Российской Федерации в отно­шении лиц, на которых распространяются льготные условия, преду­смотренные настоящим Федеральным законом.

Изменение гражданства - приобретение или прекращение гражданства Российской Федерации.

Вид на жительство - документ, удостоверяющий личность лица без гражданства, выданный в подтверждение разрешения на по­стоянное проживание на территории Российской Федерации лицу без гражданства или иностранному гражданину и подтверждающий их право на свободный выезд из Российской Федерации и возвращение в Российскую Федерацию

4. Принципы гражданства по современному российскому законодательству. Под принципами российского гражданства при­нято понимать основополагающие начала, идеи института гражданст­ва РФ. В соответствии с Конституцией РФ и ФЗ о гражданстве разли­чаются следующие принципы российского гражданства:

Важнейший из них - открытый и свободный характер. А это значит, что каждый, кто находится в пределах России, имеет пра­во на российское или иное гражданство. При этом Российская Феде­рация поощряет приобретение российского гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории России. Никому не дано право в одностороннем порядке лишать кого-то российского граж­данства, если оно приобретено на законном основании и в установ­ленном законом порядке. Нормы, посвященные праву на гражданст­во, сформулированы таким образом, что право на гражданство не оз­начает право только на российское гражданство, ибо никто не может быть лишен права изменить свое гражданство. Если лицо без граж­данства желает приобрести не российское, а иное гражданство, то Российская Федерация не препятствует этому.

Существенен принцип, согласно которому российское граж­данство является единым и равным. В соответствии со статьей 6 и пунктом "в" статьи 71 Конституции РФ в части 2 статьи 4 ФЗ о граж­данстве прямо записано: "гражданство Российской Федерации явля-'ется единым и равным независимо от оснований его приобрете-

162

ния". А это, прежде всего, значит: Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, авто­номной области, автономных округов - равноправных субъектов (принцип симметрии). Следовательно, несмотря на то, что в части 2 статьи 5 Конституции РФ указано, что республика - государство, не­обходимо исходить из того, что граждане РФ остаются, прежде всего, российскими гражданами, в какой бы части территории России они временно или постоянно ни находились. Хотя каждый субъект РФ имеет свое административно-территориальное деление, суверенитет России распространяется на всю ее территорию, которая целостна и неприкосновенна (статья 4 Конституции РФ).

Анализ конституционного законодательства зарубежных стран показывает, что в зависимости от двух основных способов при­обретения гражданства - филиации (от лат. "filialis" - сыновний) и натурализации - различаются урожденные в данной стране и нату­рализованные граждане. Кроме того, в отдельных странах (например, в Бирме) существует понятие "ассоциированный гражда­нин". Правовое положение их неодинаково. В отличие от законода­тельства этих государств, российское гражданство является рав­ным независимо от оснований приобретения. Не имеет юридиче­ского значения и время приобретения гражданства. Гражданами РФ признаются, а) лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу ФЗ о гражданстве РФ; б) лица, которые приобрели гражданство РФ в соответствии с названным законом (статья 5 ФЗ о гражданстве).

Важным принципом института российского гражданства явля­ется его правовая защита. Это проявляется в следующем. Прежде всего, никто не может быть лишен гражданства РФ или права изме­нить его (часть 4 статьи 4 ФЗ о гражданстве). Далее, проживание рос­сийского гражданина за границей не ведет автоматически к потере им гражданства (часть 3 статьи 4 ФЗ о гражданстве). Более того, россий­ский гражданин, находящийся за пределами России, пользуется защи­той и покровительством Российской Федерации. Органы государст­венной власти РФ, дипломатические представительства и консуль­ские учреждения РФ, находящиеся за пределами РФ, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам РФ была обеспе­чена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, ус­тановленными Конституцией РФ, федеральными конституционными

163

законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, законами и правилами государств проживания или пребывания граж­дан РФ, а также возможность защищать их права и охраняемые зако­ном интересы (статья 61 Конституции РФ, статья 7 ФЗ о гражданст­ве). Существенное значение для понимания природы данного прин­ципа имеет и правило, согласно которому гражданин РФ не может быть выслан за пределы РФ или выдан иностранному государству (пункт 5 статьи 4 ФЗ о гражданстве). Это правило вытекает из содер­жания принципа ответственности гражданина перед своим государст­вом: если российский гражданин совершил правонарушение за гра­ницей, то он подлежит юридической ответственности по законам РФ.

По законодательству отдельных стран вступление в брак с иностранцем или расторжение брака приводит к изменению граждан­ства. Так, в некоторых латиноамериканских странах женщины, всту­пившие в брак, автоматически приобретают гражданство своего суп­руга. В этом и подобных случаях возникают сложности с определени­ем гражданства детей, что порождает споры, особенно при разводах родителей, имеющих различное гражданство. Российское гражданст­во основано на принципе отрицания автоматического изменения гражданства при заключении или расторжении брака граждани­ном РФ с лицом, не имеющим гражданства России, а также при изменении гражданства другим супругом. Согласно статье 8 ФЗ о гражданстве заключение или расторжение брака между гражданином РФ и лицом, не имеющим гражданства РФ, не влечет за собой изме­нение гражданства указанных лиц. Изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменение гражданства другого супру­га. Расторжение брака не влечет за собой изменение гражданства ро­дившихся в этом браке или усыновленных (удочеренных) супругами детей.

Принцип института российского гражданства образует и об­щее положение, согласно которому гражданство детей определя­ется в соответствии с ФЗ о гражданстве (статья 9 ФЗ о граждан­стве).

Двойное гражданство. Закон СССР от 23 мая 1990 г. "О гра­жданстве СССР" устанавливал, что "за лицом, являющимся гражда­нином СССР, не признается принадлежность к гражданству ино-

164

странного государства" (статья 2), т.е. он не признавал двойного гра­жданства. Конституция РФ 12 декабря 1993 г. (статья 62) допускает двойное гражданство. Суть его по российскому законодательству за­ключается в том, что гражданин РФ может иметь гражданство ино­странного государства (двойное гражданство), если это предусмотре­но международным договором РФ или федерачьным законом.

В некоторых субъектах РФ в одно время в содержание поня­тия "двойное гражданство" вкладывался иной смысл. Так, в пояс­нительной записке к проекту Закона РБ "О гражданстве Республи­ки Башкортостан" говорится, что "гражданство Республики Башкортостан является институтом государственности, имею­щим в основном внутреннее, республиканское значение...". Здесь проводится идея о необходимости и возможности в Республике Башкортостан "системы двойного гражданства", означающего, что гражданин Республики Башкортостан одновременно является и гражданином Российской Федерации. Параллельное существова­ние двух институтов гражданства якобы определено различием в комплексе прав, свобод, обязанностей и гарантий граждан Респуб­лики Башкортостан и граждан Российской Федерации, связанными с наличием у Республики Башкортостан дополнительных полномо­чий и предметов ведения, т.е. расширительным пониманием содер­жания статуса гражданства Республики Башкортостан по срав­нению с гражданством Российской Федерации. Однако такое пони­мание института "двойного гражданства", думается, является некорректным, так как оно противоречит принципам и нормам со­временного российского законодательства о гражданстве РФ. Все же правовой институт российского гражданства един для всей России. Граждане РФ, постоянно проживающие на территории любой республики в составе РФ, являются, прежде всего, гражда­нами РФ. Ни одна республики в составе РФ не является по отноше­нию к России в целом иностранным государством. Следовательно, не может быть применен и принцип двойного гражданства в от­ношениях между РФ в целом и республиками. Противное - абсурд­но, свидетельство абсолютного непонимания природы современной России как сложного, но единого государства.

Сказанное не значит, что республики не могут развивать свое законодательство о гражданстве. Но такое законодательство мыслимо и возможно лишь в рамках единого института российско­го гражданства как субсидиарного по отношению к федеральному законодательству о гражданстве; ни один субъект РФ не может

165

принимать    законы,    ведущие    к   ухудшению    конституционно-правового статуса российского гражданина. Если допущено двойное гражданство, то возможно ли трой­ное, четверное и т.д. гражданство, т.е. множественность граждан­ства? Закон не дает прямого ответа на этот вопрос. Однако конститу­ционно-правовой практике зарубежных стран ситуация, сопряженная с множественностью гражданства, известна. Следовательно, таковое нельзя абсолютно исключить и применительно к российским гражда­нам, так как в принципе договоры, допускающие двойное гражданст­во, Россия может заключать со многими государствами.

Однако лицо с множественным гражданством обязано знать и соблюдать законы страны пребывания, в данном случае - Российской Федерации. Наличие иностранного гражданства (одного, двух, трех и т.д.) не умаляет прав и свобод гражданина РФ внутри страны, не ос­вобождает его от обязанностей, вытекающих из российского граж­данства, если иное не предусмотрено законом или международным договором. Чтобы исключить состояние двойного, тройного обреме­нения (явная несправедливость), государство непременно должно оговорить взаимный учет выполнения гражданином обязанностей пе­ред ним. Коллизии (совпадение обязанностей по отношению к не­скольким государствам), например, служба в армии, разрешаются по дипломатическим каналам.

Важный принцип российского гражданства - документальное подтверждение гражданства. ФЗ о гражданстве (статья 10) требу­ет, чтобы гражданство было подтверждено документаль­но. Документами, удостоверяющими российское гражданство, явля­ются паспорт гражданина РФ или иной основной документ, содержа­щие указание на гражданство лица. Виды документов, удостоверяю­щих личность гражданина РФ, определяются федеральным законом.

5. Приобретение российского гражданства. ФЗ о граждан­стве (статья 11) устанавливает следующие четыре основания, веду­щие к приобретению российского гражданства:

а) по рождению;

б) в результате приема в гражданство РФ;

в) в результате восстановления в гражданстве;

г)  по иным основаниям, предусмотренным ФЗ о гражданстве •или международным договором РФ.

166

г) по иным основаниям, предусмотренным ФЗ о гражданстве или международным договором РФ.

Рассмотрим указанные в законе варианты приобретения рос­сийского гражданства

Приобретение гражданства РФ по рождению (филиа­ция). Известны два основных принципа приобретения гражданства по рождению: права крови и права почвы.

Эти два принципа имеют определенные исключения, но суть их в следующем. Первый предполагает, что независимо от места ро­ждения ребенок приобретает гражданство родителей. Второй означа­ет, что ребенок считается гражданином того государства, на террито­рии которого он родился; гражданство родителей не имеет сущест­венного значения.

ФЗ о гражданстве (статья 12) исходит из следующего.

Ребенок приобретает гражданство РФ по рождению, если на день рождения ребенка:

а)  оба родителя или единственный родитель имеют граждан­ство РФ. При этом место рождения ребенка не имеет существенного значения;

б)  один из родителей имеет гражданство РФ, а другой роди­тель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутст­вующим, или место его нахождения неизвестно. В этом случае место рождения ребенка тоже не существенно;

в)  один из родителей имеет гражданство РФ, а другой роди­тель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории России либо если в ином случае он становится лицом без гражданства;

г) оба родителя, проживающие на территории России, явля­ются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории России, а государства, гражданами которых являются его родители, не предоставляют ему свое гражданство.

Гражданином РФ становится также ребенок, который нахо­дится на территории России, родители которого неизвестны и не объ­явятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения.

Таким образом, в российском законодательстве о гражданстве действуют оба начала: и право крови, и право почвы.

167

Прием в российское гражданство. ФЗ о гражданстве (стать­ями 13 и 14) установлены, по существу, два порядка приема в россий­ское гражданство: общий и упрощенный

В общем порядке, прописанном в части 1 статьи 13 ФЗ, в гражданство РФ принимаются по их заявлению достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью иностранные граждане и лица без гражданства, если они а) проживают на территории России со дня получения вида на жительства и до обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ в течение 5 лет непрерывно; б) обязуются соблю­дать Конституцию РФ и российское законодательство; в) имеют за­конный источник средств к существованию; г) обратились в полно­мочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства; д) владеют русским языком.

Срок проживания на территории России считается непрерыв­ном, если лицо выезжало за пределы России не более чем на 3 месяца в течение одного года. Указанный 5-летний срок сокращается до од­ного года при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств: а) рождение лица на территории РСФСР и наличие у него в прошлом гражданства СССР; б) состояние в браке с гражданином РФ не менее трех лет; в) наличие у нетрудоспособного лица дееспособных сына или дочери, достигших возраста 18 лет и имеющих гражданство РФ; г) наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией, пре­доставляющими интерес для России; д) предоставление лицу полити­ческого убежища на территории России; е) признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом.

Для принятия в российское гражданство отказ от иного граж­данства не требуется, если это предусмотрено международным дого­вором РФ или ФЗ о гражданстве либо если отказ от иного гражданст­ва невозможен в силу не зависящих от лица причин.

Насколько глубоко иностранный гражданин или лицо без гражданства должен знать Конституцию РФ, чтобы принять обяза­тельство соблюдает ее? В ФЗ о гражданстве не дается ответ на этот вопрос. Что же касается владения русским языком, то уровень знания его определяется в порядке, установленном положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ.

168

Необходимо иметь в виду, что без соблюдения условий, пре­дусмотренных частью 1 статьи 13 ФЗ о гражданстве, может быть принято в гражданство РФ лицо, имеющее особые заслуги перед Рос­сийской Федерацией (часть 3 статьи 13 ФЗ о гражданстве).

В упрощенном порядке, прописанном в части 1 статьи 14 ФЗ, в российское гражданство по заявлению принимаются достигшие 18 лет и обладающие дееспособностью иностранные граждан и лица без гражданства, если они а) имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя, имеющего гражданство РФ; б) имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства.

Прием в гражданство РФ осуществляется в упрощенном по­рядке, но без соблюдения этих условий, если речь идет о детях или недееспособных лицах (часть 2 статьи 14 ФЗ о гражданстве). Ребенок, один из родителей которого имеет гражданство РФ, принимается в гражданство РФ по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя на приобретение данного гражданства. Такое согла­сие не требуется, если ребенок проживает на территории Рос­сии. Ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство РФ, принимается в гражданство РФ по заявлению родителя. Ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлена опека или попе­чительство, принимаются в гражданство РФ по заявлению опекуна или попечителя, имеющих российское гражданство

Восстановление в гражданстве РФ.

С учетом состояния законодательства о гражданстве в Россий­ской Федерации институт восстановления в гражданстве понимался неоднозначно1.

Согласно статье 15 ФЗ о гражданстве РФ иностранные граж­дане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство РФ, могут быть восстановлены в гражданстве РФ по правилам приема в граж­данство РФ в общем порядке (т.е. в соответствии с частью 1 статьи 13 указанного закона). При этом срок их проживания на территории Рос­сии сокращается до трех лет.

К иным основаниям, пожалуй, можно отнести оптацию, т.е. выбор гражданства при изменении Государственной границы России. Если в соответствии с международным договором РФ изме-

169

йена Государственная граница России, то лица, проживающие на тер­ритории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и в сроки, опреде­ленные соответствующим международным договором РФ (статья 17 ФЗ о гражданстве РФ).

В ФЗ о гражданстве (статья 16) указаны основания, по кото­рым заявления лиц о приеме в гражданство РФ и о восстановлении в гражданстве РФ отклоняются. Заявления отклоняются, если они по­даны лицами, которые а) выступают за насильственное изменение основ конституционного строя России или иными действиями созда­ют угрозу ее безопасности; б) в течение 5 лет, предшествовавших дню обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ или о восстанов­лении в гражданстве РФ, выдворялись за пределы России в соответ­ствии с федеральным законом; в) использовали подложные докумен­ты или сообщили заведомо ложные сведения; г) состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено меж­дународным договором РФ; д) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории России или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом; е) преследуются в уголовном порядке компе­тентными органами РФ или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу); ж) осуждены и отбывают наказание в виде лише­ния свободы за действия, преследуемые в соответствии с федераль­ным законом (до истечения срока наказания); 3) не имеют законного источника средств к существованию на день обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ или в течение 5 лет непрерывного прожи­вания на территории России, если иной срок проживания на террито­рии России, являющийся условием для обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ, не установлен ФЗ о гражданстве.

6. Прекращение гражданства. В статье 18 ФЗ о гражданстве РФ названы два основания прекращения российского гражданства:

а) вследствие выхода из гражданства;

б)  по иным основаниям, предусмотренным Законом о граж-' данстве РФ или международным договором РФ.

170

Согласно статье 19 названного закона выход из гражданства РФ может осуществляется в общем и в упрощенном порядке. Выход из гражданства РФ лица, проживающего на территории России, осу­ществляется на основании его добровольного волеизъявления в об­щем порядке, если нет предусмотренных статьей 20 ФЗ о гражданст­ве оснований отказать ему в реализации его намерения. Выход из гражданства РФ не допускается, если гражданин РФ: а) имеет не вы­полненное перед Россией обязательство, установленное федеральным законом; б) привлечен компетентными органами РФ в качестве обви­няемого по уголовному делу либо в отношении него имеется всту­пивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда; в) не имеет иного гражданства и гарантий его приоб­ретения.

Упрощенный порядок выхода из российского гражданства возможен в следующих случаях. Если лицо проживает на территории иностранного государства и добровольно пожелало выйти из россий­ского гражданства и при этом отсутствуют основания, позволяющие отказать ему в реализации его волеизъявления. Такой порядок, но по заявлению обоих родителей или одного из родителей, применяется и в отношении ребенка, если один родитель является гражданином РФ, а другой - гражданином иностранного государства либо если у него единственный родитель является гражданином иностранного госу­дарства.

К иным основаниям прекращения российского гражданства может быть отнесена описанная выше оптация.

7. Отмена решения по вопросам российского гражданст­ва. ФЗ о гражданстве РФ (статья 22) устанавливает, что решение о приобретении или прекращении российского гражданства отменяет­ся, если будет установлено, что оно принималось на основании пред­ставленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. Факт представления таких документов и сведений устанав­ливается в судебном порядке. Отмена решений по вопросам россий­ского гражданства осуществляется Президентом или иным полно­мочным органом, ведающими делами о российском гражданстве и принявшими такое решение. При этом отмененное решение считается недействительным со дня его принятия.

171

8. Гражданство детей и недееспособных лиц. По общему правилу, гражданство детей в возрасте до 14 лет следует граж­данству родителей. Для приобретения или прекращения гражданст­ва РФ ребенком в возрасте от 14 до 18 лет необходимо его согла­сие. Гражданство РФ ребенка не может быть прекращено, если в ре­зультате этого он становится лицом без гражданства. Если родители лишены родительских прав, то изменение их гражданства не ведет к изменению гражданства детей. На изменение гражданства детей не требуется согласия родителей, лишенных родительских прав (части 2-3 статьи 9 ФЗ о гражданстве).

Согласно ФЗ о гражданстве, при приобретении или прекраще­нии гражданства РФ родителей вопрос о гражданстве ребенка реша­ется с соблюдением следующих правил.

Если оба родителя или единственный родитель приобретают гражданство РФ или у них прекращается гражданство РФ, то соответ­ственно изменяется и гражданство детей. Но если в результате пре­кращения гражданства РФ обоих родителей или единственного роди­теля ребенок может оказаться лицом без гражданства, то гражданство ребенка не изменяется (статья 24 ФЗ о гражданстве).

Если гражданство РФ у одного из родителей прекращается, а другой остается гражданином РФ, то ребенок сохраняет гражданство РФ. По ходатайству родителя, гражданство которого прекращается, и с письменного согласия родителя, остающегося гражданином РФ, гражданство РФ у ребенка прекращается при условии, что ему будет предоставлено иное гражданство.

Если один из родителей, имеющих иное гражданство, приоб­ретает гражданство РФ, то их ребенок, проживающий на территории России, может приобрести гражданство РФ по заявлению родителя, приобретающего гражданство РФ.

Если один из родителей, имеющих иное гражданство, приоб­ретает гражданство РФ, то их ребенок, проживающий за пределами России, может приобрести гражданство РФ по заявлению обоих его родителей.

Если один из родителей, имеющий иное гражданство, приоб­ретает гражданство РФ, а другой родитель является лицом без граж­данства, то их ребенок может приобрести гражданство РФ по заявле-' нию родителя, приобретающего гражданство РФ.

172

Если один из родителей, приобретающих гражданство РФ, яв­ляется лицом без гражданства, а другой родитель имеет иное граж­данство, то их ребенок может приобрести гражданство РФ по заявле­нию обоих его родителей.

Если гражданство РФ одного из родителей прекращается, а другой родитель остается гражданином РФ, их ребенок сохраняет российское гражданство. Гражданство РФ ребенка все же может быть прекращено одновременно с прекращением гражданства РФ одного из родителей, но при наличии данного в письменном виде согласия другого родителя, являющегося гражданином РФ, и при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства (статьи 24 и 25 ФЗ о гражданстве).

Согласно ФЗ о гражданстве, вопросы гражданства детей при усыновлении (удочерении) решаются следующим образом.

Ребенок, являющийся гражданином РФ, при усыновлении (удочерении) его иностранными гражданами сохраняет свое россий­ское гражданство. Гражданство РФ ребенка, усыновленного (удоче­ренного) иностранными гражданами или иностранным гражданином, может быть прекращено в общем порядке по заявлению обоих усыно­вителей или единственного усыновителя при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства.

Ребенок, усыновленный (удочеренный) гражданином РФ, или супругами, являющимися - гражданами РФ, или супругами, один из которых является гражданином РФ, а другой - лицом без гражданст­ва, приобретает российское гражданство со дня его усыновления (удочерения) независимо от места жительства ребенка по заявлению усыновителя, являющеюся гражданином РФ.

Ребенок, усыновленный (удочеренный) супругами, один из которых является гражданином РФ, а другой имеет иное гражданство, может приобрести российское гражданство в упрощенном порядке по заявлению обоих усыновителей независимо от места жительства ре­бенка. Если в течение одного года со дня усыновления (удочерения) такого заявления не было, то ребенок приобретает гражданство РФ со дня усыновления (удочерения), если он и его усыновители проживают на территории России (статья 26 ФЗ о гражданстве).

В ФЗ о гражданстве нашли определенное решение и вопросы гражданства детей и недееспособных лиц, над которыми уста-

173

новлены опека и попечительство. Согласно статье 27 ФЗ о граж­данстве, дети и недееспособные лица, над которыми установлены опека или попечительство гражданина РФ, приобретают российское гражданство в упрощенном порядке по заявлению опекуна или попе­чителя. Если ребенок или недееспособное лицо находятся на полном государственном попечении в воспитательном или лечебном учреж­дении, учреждении социальной защиты населения либо другом ана­логичном учреждении РФ, то российское гражданство приобретается ими в упрощенном порядке по заявлению руководителя учреждения, в котором содержится ребенок или недееспособное лицо. Если над ребенком или недееспособным лицом установлены опека или попечи­тельство иностранного гражданина, приобретающего гражданство РФ, то этот ребенок или это недееспособное лицо может приобрести российское гражданство одновременно с указанным гражданином по его заявлению. Если ребенок или недееспособное лицо являются гра­жданами РФ, то они сохраняют свое российское гражданство и при установлении над ними опеки или попечительства иностранного гра­жданина.

9. Полномочные органы, ведающие делами о российском гражданстве. Согласно статье 28 ФЗ о гражданстве РФ такими орга­нами являются:

•   Президент;

•   Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопро­сами внутренних дел, и его территориальные органы;

•   Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопро­сами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами РФ. Порядок рассмотрения этими органами вопросов гражданства

Российской Федерации детально прописан в Положении, утвержден­ном Указом Президента РФ № 1325 от 14 ноября 2002 года Здесь же отметим лишь, что рассматривает и решает в этой части Президент: Он решает следующие вопросы:

а) приема в гражданство РФ в общем порядке;

б) восстановления в гражданстве РФ в общем порядке;

в) выхода из гражданства РФ в общем порядке;

г) отмена решения по вопросам гражданства РФ.

174

Кроме того, Президент утверждает положение о порядке рас­смотрения вопросов гражданства РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведаю­щих делами о российском гражданстве, в связи с исполнением ФЗ о гражданстве РФ.

В осуществление своих полномочий, предусмотренных ФЗ о гражданстве РФ, Президент издает указы, т.е. второй вид его актов, -распоряжения (статья 90 Конституции РФ), - здесь не применяет­ся. Организационное обеспечение функций, отнесенных законом к компетенции Президента РФ, осуществляет Управление Президента Российской Федерации по вопросам гражданства, входящее в струк­туру Администрации Президента.

10. Производство по делам о российском гражданст­ве. Исполнение решений. Рассмотрим наиболее характерные сторо­ны этих вопросов.

Подача заявлений. По ФЗ о гражданстве (статья 32) общим правилом является то, что заявления по вопросам гражданства РФ подаются:

•    по месту жительства заявителя;

•   лицом, проживающим на территории России, - в территори­альный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел;

•   лицом, проживающим за пределами России и не имеющим места жительства на территории России, - в дипломатические представительства или консульские учреждения РФ, находя­щиеся за пределами России.

Заявление подается заявителем лично. Если же он в силу под­твержденных документально обстоятельств, имеющих исключитель­ный характер, не может осуществить это, то заявление и необходи­мые документы могут быть переданы для рассмотрения через другое лицо либо направлены по почте. В этом случае подлинность подписи лица, подписавшего заявление, и соответствие копии документа, при­лагаемого к заявлению, его подлиннику удостоверяются нотариаль­ными записями.

Заявление об изменении гражданства ребенка или недееспо­собного лица подается их родителями либо другими законными пред­ставителями.

175

Заявления по вопросам гражданства РФ составляются пись­менно по установленной форме. Личная подпись заявителя удостове­ряется принявшим заявление уполномоченным на то должностным лицом полномочного органа, ведающего делами о гражданстве РФ. Если же заявитель не может подписать заявление в силу негра­мотности или физических недостатков, то заявление по его просьбе подписывается другим лицом, подлинность подписи этого лица удо­стоверяется нотариальной записью. За пределами России такая запись вносится в заявление уполномоченным на то должностным лицом дипломатического представительства или консульского учреждения РФ, находящихся за пределами России. В предусмотренных ФЗ о гражданстве случаях согласие заинтересованных лиц на приобрете­ние или прекращение российского гражданства дается в письменном виде, подлинность подписи указанных лиц удостоверяется нотари­альной записью. Подлинность подписи лиц, проживающих за преде­лами России, удостоверяется уполномоченными на то должностными лицами дипломатических представительств или консульских учреж­дений РФ, находящихся за пределами России. Форма заявления и пе­речень указанных в заявлении сведений и необходимых документов применительно к конкретным основаниям приобретения и прекраще­ния российского гражданства определяются положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, утверждаемым Президентом (статья 33 ФЗ о гражданстве).

В порядке, установленном российским законодательством, при приеме в гражданство РФ, восстановлении в нем или выходе из него, а также при определении гражданства РФ на территории России взимается государственная пошлина, а за ее пределами - консуль­ский сбор (статья 34 ФЗ о гражданстве).

11. Обжалование решений и действий, разрешение споров по вопросам гражданства РФ. Эти вопросы разрешены в статьях 39 - 41 ФЗ о гражданстве. Решение полномочного органа, ведающего делами о гражданстве РФ, об отклонении заявления по вопросам гра­жданства РФ может быть обжаловано в суд в порядке, предусмотрен­ном российским законодательством. Отказ в рассмотрении заявления по вопросам гражданства РФ и иные нарушающие порядок производ­ства по делам о гражданстве РФ и порядок исполнения решений по вопросам гражданства РФ действия должностных лиц полномочных

176

органов, ведающих делами о гражданстве РФ, могут быть обжалова­ны вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу ли­бо в суд. Споры между родителями, между родителем и опекуном или попечителем о гражданстве ребенка или недееспособного лица раз­решаются в судебном порядке, исходя из интересов ребенка или недееспособного лица.

12. Правовое положение иностранцев и лиц без гражданст­ва (апатридов). С институтом гражданства тесно связано правовое положение иностранцев и лиц без гражданства. Отношение к чуже­странцам (так порой именуют эти две группы населения) претерпело в мировой истории длительную эволюцию: от полной нетерпимости (чужой — значит враг, варвар) - к постепенному преодолению такого предрассудка; от полного бесправия, абсолютной незащищенности (стать своим среди чужих - это было немыслимо) - к наделению тем или иным объемом прав, обеспечению определенной защитой. В силу этого проблема правового положения иностранцев и лиц без граждан­ства возникла не сегодня и не вчера. Она существует, возможно, три тысячи, а, возможно, и большее количество лет. По существу, она возникла, как только на планете появились первые человеческие ци­вилизации, первичные, ранние государства.

Однако особую актуальность тема правового положения ино­странцев и лиц без гражданства приобрела в XX века. С началом XXI столетия по ряду позиций эта тема обострилась.

Анализ показывает, что законодательство каждой страны в определении правового положения иностранцев и лиц без гражданст­ва имеет свои особенности. Но в законодательстве любой страны при­нимается во внимание (с различной степенью обстоятельности) то обстоятельство, что иностранный гражданин, находящийся за преде­лами своего государства, сохраняет с ним правовую связь, правовой статус гражданина своего государства, подчиняется его законам, пользуется его покровительством и защитой. Вместе с тем, иностран­ный гражданин, оказавшийся в пределах не своего государства, под­падает под юрисдикцию этого государства и вынужден соблюдать законы и ряд иных правовых актов страны пребывания.

В советский период правовое положение иностранцев опреде­лялось Законом СССР от 24 июня 1981 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР", который длительное время действо-

177

вал в части, не противоречащей Конституции РФ, и после ее принятия и введения в действие. По этому закону они обладали всем комплек­сом личных и социально-экономических прав и свобод.

Конституция РФ (часть 3 статьи 62) закрепляет важный прин­цип, согласно которому иностранные граждане и лица без гражданст­ва пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражда­нами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

Правовое положение указанной категории лиц регулируется также российским федеральным законодательством.

Конституционный принцип предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства (ста­тья. 63) получил развитие в Положении о порядке предоставления РФ политического убежища, утвержденном Указом Президента РФ от 21 июля 1997 года.

Порядок въезда в РФ и выезда из нее иностранных граждан и лиц без гражданства регулируется Федеральным законом от 15 авгу­ста 1996 года "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Закон устанавливает конкретные исчерпы­вающие основания, при которых въезд в РФ указанной категории лиц может быть разрешен, ограничен либо не разрешается.

Закон РФ от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жи­тельства в пределах территории Российской Федерации" предостав­ляет такое право лицам, не являющимся гражданами РФ и законно находящимся на ее территории, которое осуществляется ими в соот­ветствии с Конституцией и законами РФ и международными догово­рами РФ.

Детально же правовое положение иностранных граждан в Рос­сийской Федерации прописано в федеральном законе от 25 июля 2002 года.

13. Беженцы и вынужденные переселенцы. Правовое регу­лирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев осуществ­ляется, прежде всего, двумя законами - "О беженцах" и "О вынуж­денных переселенцах", принятыми 19 февраля 1993 года (в редакциях федеральных законов, соответственно, от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ и от 20 декабря 1995 г. № 202-ФЗ).

178

Эти законы определяют понятия беженца и вынужденного пе­реселенца, устанавливают порядок обращения с ходатайством о при­знании за ними такого статуса, права и обязанности обратившихся с ходатайством лиц, порядок признания лица беженцем или вынужден­ным переселенцем, его права и обязанности в данном качестве и ре­шают другие сопутствующие вопросы.

Беженец - это лицо, которое не является гражданином Рос­сийской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной соци­альной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защи­той этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследст­вие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и нахо­дясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в ре­зультате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

За прошедшие 10 лет по разным оценкам в Россию переехало до 10 миллионов человек. Но официально зарегистрировано чуть бо­лее 700 тысяч вынужденных переселенцев. В основе этого явления много различных причин, и они образуют предмет изучения ученых и специалистов, представляющих различные области науки, в частно­сти, социологию, криминологию Для нас же в данном случае особый интерес представляет конституционно-правовая сторона этого явле­ния. Выясняется, что понятие "вынужденный переселенец" во многом изобретение российского законодателя, которое малоизвестно ино­странному конституционно-правовому законодательству.

В отличие от беженца, понятие вынужденного переселенца относится, как правило, к гражданину РФ, который был вынужден покинуть место своего постоянного жительства на территории ино­странного государства и прибыл на территорию России, либо кото­рый был вынужден покинуть место жительства на территории одного субъекта РФ и прибыл на территорию другого субъек­та. Вынужденным переселенцем может быть признано лицо и не имеющее гражданства РФ, т.е. иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающее на законных основаниях на территории РФ и изменившее место постоянного жительства на ее

179

территории, а также на указанных в Законе основаниях гражданин бывшего СССР, проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, прибывший на территорию Российской Федерации по тем же основаниям.

Установленный указанными выше законами порядок оформ­ления статуса беженца и вынужденного переселенца, их права и обя­занности аналогичны.

Для получения любого из этих статусов необходимо ходатай­ство лица в соответствующий орган федеральной миграционной службы России по месту его пребывания в любом из субъектов РФ. Ходатайство подается незамедлительно по прибытии и рассмат­ривается в течение трех-пяти дней. После регистрации ходатайства лицо получает направление на временное поселение, и ему в установ­ленном порядке обеспечивается право проезда и провоза багажа к месту временного поселения. Здесь ему предоставляются необходи­мые для поддержания жизни условия: питание по установленным нормам, медицинская помощь, единовременное пособие и др.

Законы устанавливают и обязанности ходатайствующих: по получении направления на временное поселение они должны отбыть в указанное место в течение месяца, соблюдать установленный поря­док проживания, проходить медицинские осмотры по требованию органов здравоохранения.

Отказ в регистрации ходатайства может быть обжалован в вышестоящий орган федеральной миграционной службы или в суд в течение месяца.

Решение о признании беженцем, вынужденным переселенцем принимается соответствующим органом миграционной службы субъ­екта РФ в течение трех месяцев.

Лицу, признанному беженцем или вынужденным переселен­цем, выдается удостоверение установленного образца.

При отказе лицу вручается письменное уведомление с указа­нием его причин. Отрицательное решение может быть обжаловано в том же порядке, что и отказ в принятии ходатайства.

Лица, признанные беженцами или вынужденными переселен­цами, пользуются всеми правами и несут все обязанности гражданина РФ, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

180

Они вправе в течение трех месяцев избрать место своего по­стоянного жительства либо населенный пункт из числа предложен­ных им органом миграционной службы, либо населенный пункт, в котором проживают их родственники, при условии их согласия.

Установлены льготные условия для приобретения ими рос­сийского гражданства. Органы государственной власти и органы ме­стного самоуправления обязываются оказывать беженцам и вынуж­денным переселенцам всестороннюю помощь и содействовать в ре­шении жизненных проблем устройства на новом месте жительства.

Каковы перспективы института гражданства?

Александр Сергеевич Пушкин на вопрос "Где вы теперь слу­жите?" гордо отвечал: "Я числюсь по России". То есть он, как страст­ный патриот своей страны, считал, что для свободного человека нет большего призвания, чем быть гражданином своего Отечества и слу­жить ему. А вот князь Дмитрий Иванович Шаховской находил, что этого мало. По его представлениям получалось, что все человечество планеты есть не что иное, как сложный кооператив. И, по его мне­нию, настоящий россиянин (русский демократ-интеллигент) по суще­ству есть член этого кооператива.

И не только он. Многие великие мыслители, крупные ученые, обращаясь к теме гражданства, в конечном итоге приходили к выво­ду: недостаточно быть патриотом только своей страны, а надо еще ощущать себя сыном или дочерью Земли. Они полагали, что для ут­верждения идей гуманизма и демократии в масштабе всей планеты, необходим еще институт гражданина мира. Действительно, не это ли направление общетеоретической и конституционно-правовой мыс­ли является наиболее продуктивным, когда идет поиск ответа на дан­ный вопрос?

Примечания

1 Сурен Адибекович Авакьян считал, что указание на восстановление в гражданстве как на особый вид его приобретения можно считать делом вкуса или тактики составителей закона, поскольку в формально-юридическом смысле применяется известный способ - в порядке регистрации. Вениамин Евгеньевич Чиркин же находил, что в целом восстановление в фаждансгве -разновидность натурализации, но особая разновидность; восстановление в гражданстве обычно применяется для бывших граждан соответствующего государства. См.: Авакьян С.А. Гражданство Российской Федерации. -М.:

181

Российский Юридический Издательский Дом, 1994.- С.36; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. - М: Юристь, 1997.-С.58

2  Подробнее об этой проблеме см.: Лимонова Н.А. Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства: Учеб. пособие для вузов / Под ред. профессора Т.Н. Радько. - М.: Книжный мир, 2001.

3  После принятия нового закона о гражданстве появились новые ра­боты. Например: Кутафин О.Е. Российское гражданство. - М.: Юристь, 2003; Гражданство: Сборник документов / Сост. А.В. Мазуров. - М.: Юрайт-Издат, 2003. Нами эти работы не комментируются, т.к. они появились уже после того, как курс лекций был подготовлен к изданию. Однако студентам мы на­стоятельно рекомендовали бы их внимательно изучить.

182