Лекция 10 СУБЪЕКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Разделяй и властвуй - мудрое правило; но

"объединяй и направляй " - еще лучше.

Иоганн Вольфганг Гете

1. Общая характеристика субъектного состава современ­ной России. В части первой статьи 65 Конституции РФ дан перечень субъектов РФ. В составе РФ находятся «Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республи­ка, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Север­ная Осетия - Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Рес­публика, Чувашская Республика - Чувашия;

Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край;

Амурская область, Архангельская область, Астраханская об­ласть, Белгородская область, Брянская область, Владимирская об­ласть, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская об­ласть, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская об­ласть, Калужская область, Камчатская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Кур­ская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская об­ласть, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Пермская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская об­ласть, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская об­ласть, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюмен­ская область, Ульяновская область, Челябинская область, Читинская область, Ярославская область;

Москва, Санкт-Петербург - города федерального значения;

212

Еврейская автономная область;

Агинский Бурятский автономный округ, Коми-Пермяцкий ав­тономный округ, Корякский автономный округ, Ненецкий автоном­ный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Чукотский автономный округ, Эвенкийский авто­номный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ».

По субъектному составу РФ уникальна. В мире нет ни одной такой федерации как Россия, которая имела бы 89 субъектов. США -большое государство, но состоит лишь из 50 субъектов и федерально­го округа Колумбия. Кроме того, США имеет владения: Пуэрто-Рико и Виргинские острова, ряд островов в Океании. Словом, даже США -крупнейшее государство в мире, супердержава - по количеству субъ­ектов не больше Российской Федерации, а меньше.

Все субъекты РФ имеют свои индивидуальные наименова­ния, в основе которых лежит традиция или политическая во­ля. Однако в целом эти субъекты согласно Конституции Российской Федерации (статьи 5, 65) группируются в республики (21), края (6), области (49), города федерального значения (2), автономную область (1), автономные округа (10). Такая "разнопорядковость" (В.Е. Чиркин) или "пестрота" (А.А Лебедев) встречается лишь в Рос­сии. В других федерациях их субъекты обычно имеют одинаковые названия: земли - в ФРГ и в Австрии, кантоны - в Швейцарии, штаты в США, Эфиопии и Индии.

Ряд субъектов РФ имеют названия, в основе которых лежит этнический фактор. На этом основании их подчас представляют как национальные государственные образования. В действительности же все субъекты РФ полиэтничны; каждый на своем уровне воспроиз­водит этно-демографическую картину, характерную для России в це­лом, но по-своему, своеобразно. Отличие между ними лишь в том, что хотя в каждом субъекте Российской Федерации практически пред­ставлены те же этносы, что и в России в целом, но в каждом из них они даны в особых пропорциях. Например, соотношение русских и нерусских в Башкортостане 1:1,5; в Татарстане 1:1; в Санкт-Петербурге 5:1 и т.д. Причем, понятия «русский» и «нерусский» во многом условны, так как сегодня между «русскими» и «нерусскими» много общего в культуре, языке, быте и т.д. В России очень велика

213

доля смешанных браков (в некоторых субъектах доля их более 50%), а это тоже ведет к тому, что общность между указанными группами населения усиливается, хотя, они, несомненно, сохраняют и свои оп­ределенные особенности.

Число представителей этносов («коренных народов», «титуль­ных наций», «государствообразующих этносов»), по самоназванию которых названы 32 субъекта РФ, составляет более 50% лишь в 7 из них: в двух автономных округах (Коми-Пермяцком и Агинском Бу­рятском), в пяти республиках (Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Ты­ве, Чувашии, Северной Осетии - Алании). В то же время в восьми республиках коренные народы составляют 20-35% численности насе­ления, а в Карелии - 10%. В Еврейской автономной области число евреев не превышает нескольких процентов. Численность коренных народов в Эвенкийском автономном округе - 4,2%, в Ханты-Мансийском округе - 1,4%. В восьми республиках численность рус­ских составляет свыше 40%: в Татарстане - 42%, Марий-Эл - 47%, Саха (Якутии) - 50%, Удмуртии - 56%, Коми - 58%, Мордовии -60%, Бурятии - 70%, Карелии - 73%. Общая численность населения России 145 млн. человек, но лишь четыре "коренных народа" (татары, чуваши, башкиры, мордва) имеют общую численность более 1 млн. Из 113 "коренных народов", численность которых менее 1 млн., 87 имеют менее 100 тысяч человек.

По размерам территории, общему количеству населения, плотности его расселения субъекты РФ сильно отличаются друг от друга. Так, по признаку территории самым маленьким субъектом РФ является город Москва (1,5 тыс. кв. км.), а самым крупным Саха (Якутия) (3 103,2 тыс. кв. км., что составляет 18,7% всей территории России). По признаку же количества населения самым маленьким субъектом РФ является Эвенкийский автономный округ (25 тысяч человек), а самым крупным Москва (8 557 тысяч чело­век). Наименьшая плотность населения в Эвенкийском автономном округе (0,03 человека на 1 кв. км.), а наибольшая - в Москве (102 че­ловека на 1 кв. км.). Разнятся субъекты РФ и по уровню социально-экономического развития. Одни из них - доноры, а другие - на до­тации. В одних сильно развита не только промышленность, но и дру-< гие отрасли народного хозяйства. А другие являются преимуществен­но аграрными или промышленными.

214

Огромна разница между субъектами РФ по признаку техно­логического уклада. Одни субъекты (например, Москва) - это уже практически постиндустриальное общество, а другие субъекты (на­пример, отдельные территории Крайнего Севера и Дальнего Востока, Кавказа) - еще даже не индустриальные общества.

Особенностью субъектного состава современной РФ также является вхождение одного или нескольких субъектов РФ в состав территории другого (других) субъекта. Сегодня из 10 автономных округов только один (Чукотский) входит в состав Российской Феде­рации непосредственно. Остальные девять округов находятся в пре­делах границ краев или областей. Так, в состав Тюменской области входят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, в состав Красноярского края - Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономные округа. Сложно построенные субъекты (рав­ноправный субъект Федерации в составе другого равноправного субъекта Федерации), уходя своими корнями в советскую традицию национального федерализма, свидетельствуют о том, что эта тради­ция не только не преодолена, а в новых условиях получила "второе дыхание". Между тем, теории и практике зарубежного федерализма они неизвестны, а для развития федеративных отношений в постсо­ветской России создают определенные сложности.

При анализе федераций обращается внимание иногда только на ее субъекты. Между тем, в составе ряда федераций (например, Ав­стралии, Бразилии, Канады) имеются такие единицы (федеральные территории, федеральные округа, ассоциированные штаты и т.п.), ко­торые не могут быть так обозначены. Для них более подходит поня­тие несубъект федеративного государства. Особенность их в том, что они являются образованиями, входящими в состав федеративного государства, но при этом не являются его субъектами. В отличие от субъектов федерации они не выступают в качестве системоообра-зующих образований, ведущих к появлению такого феномена как фе­дерация. К счастью, в России, как и, например, в Австрии, в Герма­нии, такого рода образования (т.е. несубъекты федерации) отсутству­ют. Иначе проблема федеративного устройства России усложнилась бы.

2. Правовой статус субъекта федерации. Следует сразу от­метить, что понятие «субъект федерации» связано с понятием «субъ-

215

екты права». Следовательно, при анализе содержания этого понятия, равно как и содержания понятия «субъект права», допустимо исполь­зование категорий «правосубъектность», «правоспособность», «дее­способность», «правовой статус», "правовое положение" и т.д.

В юридической литературе (показательны работы, например, А.Н. Лебедева, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина) право­вому статусу субъектов федерации уделяется достаточно серьезное внимание. Однако характеристики его неодинаковы. Так, по мнению А.Н. Лебедева, исследователи правового статуса субъектов РФ при­держиваются, по меньшей мере, трех различных взглядов, которые он обозначает как: а) национально-государственная концепция; б) кон­цепция видов; в) концепция симметричной федерации1. Даже те ис­следователи, которые не расходятся во взглядах концептуально, мо­гут занимать разные позиции по достаточно существенным частно­стям рассматриваемого вопроса. Например, каждый крупный иссле­дователь по-своему определяет число признаков правового статуса субъекта РФ и дает им только ему присущую интерпретацию. Если уйти от различных частностей, то, думается, можно остановиться на следующих показателях, которые, на наш взгляд, позволяют создать обобщенное представление о правовом статусе субъекта любого фе­деративного государства.

Первое. Хотя субъект федерации всегда часть этой федерации как целостного образования, он, тем не менее, самостоятельная госу­дарственно-правовая единица, более того, системообразующий эле­мент федеративного государства.

Второе. В пределах своих полномочий субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Третье. Для субъекта федерации характерно наличие терри­тории, системы органов публичной власти, законодательства или иной системы позитивного права, согласно принятой правовой тради­ции.

Четвертое. Субъекты федерации вправе вступать в опреде­ленные правовые отношения друг с другом, быть стороной в отдель­ных международных отношениях, участвовать в различных формах в федеральных делах, но, как правило, не имеют права на односторон­ний выход из состава федерации. '           Пятое. Права субъекта федерации гарантируются. Однако

216

субъект федерации несет полную ответственность за надлежащее осуществление этих прав. А это ведет к тому, что субъект федерации подконтролен федерации, которая в предусмотренных случаях может применить в отношении его федеральное принуждение (федеральную интервенцию).

3. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации по Конституции 12 декабря 1993 года. В советских кон­ституциях понятие «субъект федерации» не использовалось, хотя имеются некоторые основания считать, что в скрытом виде оно все же в них было дано.

Долгое время не было ясности по вопросу, кто же является субъектом РСФСР как федеративного государства. Одни считали, что ими яъляются республики в составе РСФСР (ранее именовались авто­номными республиками). Другие склонялись к тому, чтобы считать таковыми также автономные единицы - автономные области (до 1991 г. их было пять - Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская, Хакасская и Еврейская, теперь осталась лишь Еврейская, остальные преобразованы в республики в составе РФ), а также авто­номные округа (всего их десять). Наконец, возникла идея считать субъектами Федерации и крупные территориальные единицы, вхо­дящие в РСФСР, - края, области и города республиканского подчине­ния (Москву и Ленинград (Санкт-Петербург)), которые впоследствии стали именоваться городами федерального значения. В результате в Конституции РФ 12 декабря 1993 года получил закрепление подход, по которому статус субъекта РФ получили не только государственно-правовые образования (автономные республики), но и администра­тивно-территориальные (края и области, федеральные города), а так­же национально-территориальные административные образования (автономные области).

Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации - это совокупность прав, обязанностей, гарантий их реализации и ответственности, вытекающих из норм Консти­туции РФ и соответствующих правовых актов, а также право­отношений.

В узком смысле слова конституционно-правовой статус субъ­екта Российской Федерации - это его права и обязанности исключи­тельно по отношению к Федерации в целом. В широком же смысле

217

слова под таким статусом понимаются не только указанные выше права и обязанности, но и права и обязанности, которые образуют со­держание правоотношений, где стороной могут быть: а) другой субъ­ект Российской Федерации; б) территориальное образование в составе иностранных государств; в) иногда даже само иностранное государ­ство; г) международные организации.

Что же общего и особенного в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации?

Первое. Субъекты РФ равноправны (части первая и вторая статьи 5 Конституции РФ), т.е. в равной мере, вне зависимости от ви­да, наименования и других подобных качеств, все они являются сис-темоообразующими элементами федеративных отношений в Рос­сии. Различия в типах, наименованиях и т.д. - это во многом дань прошлому, в частности советскому прошлому, которое в новой Кон­ституции РФ не преодолено. Однако это, думается, несущественное и извинительное обстоятельство, если принять во внимание, что эта конституция - основной закон, рассчитанный на действие в переход­ный период.

Второе. Статус субъектов РФ определяется Конституцией РФ и учредительными правовыми актами субъектов РФ, которые для республик - конституции, а для других субъектов РФ - уставы. Он может быть изменен по взаимному согласию РФ и ее субъекта в соот­ветствии с ФКЗ (части первая, вторая, пятая статьи 66 Конституции РФ).

Третье. Согласно статье 73 Конституции РФ, вне пределов и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъек­тов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной вла­сти. Следовательно, наряду с Российской Федерацией в целом каж­дый субъект ее является носителем государственной власти. С этим связано то, что каждый субъект РФ имеет свою особую государствен­ную символику: флаг, герб, гимн, административный и культурный центр, который в республиках именуется столицей, а в других субъ­ектах - краевой центр, областной центр, окружной центр.

Четвертое. Каждый субъект РФ имеет свою территорию, которая   является   неотъемлемой   частью   территории   РФ   в   це­лом. Установленные между субъектами границы могут быть измене­ны  только  с  их  взаимного  согласия,  а  вот административно­го

территориальное устройство субъектов РФ осуществляется каж­дым самостоятельно (части первая, вторая статьи 67 Конституции РФ, статья 5 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации»).

Пятое. Субъект РФ устанавливает систему органов госу­дарственной власти самостоятельно, но в соответствии с основа­ми конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной вла­сти, установленными ФЗ (часть первая статьи 77 Конституции РФ). При этом в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предме­там совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы ис­полнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (вертикаль исполнительной власти). Кроме того, федеральные органы исполни­тельной власти для осуществления своих полномочий могут созда­вать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (часть вторая статьи 77, часть первая статьи 78 Конституции РФ).

Шестое. Вне пределов предметов ведения РФ в целом, со­вместного ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (часть 4 статьи 76 Конституции РФ). При этом необходимо принять во внимание, что по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются ФЗ и принимае­мые в соответствии с ними законы и иные нормативные право­вые акты субъектов РФ (часть вторая статьи 76 Конституции РФ). Это ведет к формированию законодательства субъекта РФ, о котором говорится в части второй статьи 5 Конституции РФ. Общее конституционно-правовое правило таково: федеральные правовые акты и правовые акты субъектов РФ не должны противоречить друг другу. Если же в силу различных причин это не удалось обеспечить, то возникшие противоречия должны преодолеваться, для чего ис­пользуются различные правила и процедуры, в том числе те, что от­носятся к области коллизионного права.

Существует мнение, что каждый субъект имеет свою право­вую систему или систему права. Так ли? Думается, такой одно­значный вывод в должной мере научно не верифицирован. В пользу

219

такого утверждения можно привести следующие аргумен­ты. Прежде всего, ни в общетеоретической, ни в отраслевой юри­дической литературе содержание понятий «правовая система» и «система права» не получило однозначной интерпретации. Кроме того, существуют большие сложности в установлении особенно­стей правовой системы или системы права современной России в целом. Наконец, надо быть большим фантазером и абсолютно ли­шенным чувства ответственности, чтобы в условиях единой и не­делимой Российской Федерации с одной Конституцией и основан­ных на ней правовых институтах, которые еще в должной мере не утвердились, развивать обозначенную выше идею. В этой связи представляется конструктивней альтернативная идея, согласно которой в современной России идет процесс формирования одной своеобразной отечественной правовой системы, специально-юридическую сердцевину которой образует постсоветская система права, а на уровне субъектов РФ имеют место отдельные фраг­менты этой системы (усеченное законодательство, некоторые правообеспечительные структуры и др.), которые порой довольно эффективны, но взятые отдельно от федерального законодатель­ства, иных правовых феноменов в абсолютно самостоятельную правовую систему или систему права все же не складываются.

Седьмое. Субъекты РФ не являются независимыми от России, а выступают как ее составные части. Они не имеют права выхода в одностороннем порядке из состава РФ, не являются субъектами меж­дународного публичного права, но в определенных ФЗ пределах мо­гут осуществлять международные и внешнеэкономические связи.

Восьмое. С этнической полифонией населения России связано то, что Федерация гарантирует права малочисленных народов в соот­ветствии с общепризнанными принципами и нормами международно­го права и международными договорами РФ; всем ее народам - право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Развитие темы языка ведет к тому, что республики, где обычно концентрируется наибольшее число того или иного нерусско­го населения (а это имеет определяющее значение для официального названия той или иной конкретной республики как субъекта РФ), вправе устанавливать свои государственные языки. В органах госу­дарственной власти, органах местного самоуправления, государст­венных учреждениях республик они употребляются наряду с государ-

220

ственным языком РФ, которым, как известно, является русский язык (статьи 68, 69 Конституции РФ).

Таким образом, действующая федеральная конституция пре­доставляет субъектам РФ значительный объем прав, что ведет к опре­деленной децентрализации федеративных отношений, способствует становлению и развитию демократических традиций. Однако в Рос­сийской Федерации в целом одно гражданство, единая территория, однотипная форма организации государственной власти (республи­канская), одна правовая система (система права), один государствен­ный язык - русский, единая судебная власть. Суверенитет России един и неделим. Он распространяется на всю ее террито­рию. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое дей­ствие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить ей. Следовательно, в Российской Федерации, несмотря на многообразие ее субъектов и на довольно высокий уровень их са­мостоятельности, единое конституционно-правовое пространст­во.

4. О конституционно-правовой основе изменений в субъ­ектном составе Российской Федерации.

В печати отмечалось, что Сунженский районный суд принял решение, по которому к 26 сентября 2001 года часть территории Республики Северной Осетии - Алания должна перейти под юрис­дикцию Республики Ингушетия. Это решение суда породило кон­фликт. Существуют варианты разделения Курганской области, территориальные претензии предъявляются к Ставропольскому краю По некоторым данным, в России "созревают " более несколь­ких десятков территориальных споров, а спор о территории в Чеч­не уже, пожалуй, «перезрел». Возникает вопрос' возможны ли изменения в составе субъектов Российской Федерации?

Часть 2 статьи 65 Конституции РФ предусматривает «приня­тие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта». ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и об­разования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», при­нятым Госдумой 30 ноября 2001 года и одобренным Советом Федера­ции 5 декабря 2001 года, определены условия и процедуры принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта

221

Российской Федерации. Названный закон состоит из четырех глав, включающих 14 статей.2

Согласно этому ФКЗ принятие в Российскую Федерацию но­вого субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Рос­сийской Федерации иностранного государства или его части, а обра­зование в составе Российской Федерации нового субъекта - процеду­ра, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в соответствии с указанным Федеральным конституцион­ным законом и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части (статья 1).

Основные требования, предъявляемые к принятию в Россий­скую Федерацию и образованию в ее составе нового субъекта таковы:

1)    принятие в Российскую Федерацию и образование в ее со­ставе нового субъекта осуществляется на добровольной основе;

2)    при принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устрой­ства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов Российской Федерации, их социально-экономические возможности.

Порядок принятия в Российскую Федерацию нового субъ­екта. Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта осущест­вляется в соответствии с Конституцией РФ, названным ФЗК, а также федеральными конституционными законами о принятии в Россий­скую Федерацию нового субъекта.

Принятие в Российскую Федерацию субъекта требует соблю­дения следующих условий:

1)  в качестве нового субъекта в Российскую Федерацию мо­жет быть принято иностранное государство или его часть;

2) принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъ­екта иностранного государства или его части осуществляется по вза­имному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части (далее - междуна-

222

родный договор), заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством;

3) в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве но­вого субъекта иностранного государства этому субъекту предоставля­ется статус республики, если международным договором не преду­сматривается предоставление новому субъекту статуса края или об­ласти;

4) в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве но­вого субъекта части иностранного государства этому субъекту пре­доставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с международным догово­ром.

Инициатором предложения о принятия в Российскую Федера­цию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является это ино­странное государство. Президент РФ после поступления предложения уведомляет о нем Совет Федерации Федерального Собрания Россий­ской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консульта­ции. Рассмотрение предложения и принятия решений, касающихся заключения международного договора, осуществляется в соответст­вии с ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

Международным договором могут быть урегулированы сле­дующие вопросы:

а)  наименование и статус нового субъекта Российской Феде­рации;

б) порядок приобретения гражданства Российской Федерации гражданами иностранного государства и распространения на них в полном объеме правового статуса гражданина Российской Федера­ции;

в)  правопреемство в отношении членства иностранного госу­дарства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов;

г)  действие законодательства Российской Федерации на тер­ритории нового субъекта Российской Федерации;

223

д) функционирование органов государственной власти и орга­нов местного самоуправления иностранного государства на террито­рии нового субъекта Российской Федерации.

Кроме того, международным договором может устанавливать­ся переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и пра­вовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации. По отдельным во­просам, связанным с принятием в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, Российской Федерацией и данным иностранным государством могут быть подпи­саны специальные протоколы, подлежащие ратификации одновре­менно с ратификацией международного договора. После подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституци­онный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции Рос­сийской Федерации данного международного договора.

Если Конституционный Суд признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции Российской Федерации, то указанный международный договор вносится в Госу­дарственную Думу на ратификацию в порядке, предусмотренном ФЗ «О международных договорах Российской Федера­ции». Одновременно с международным договором в Государствен­ную Думу вносится проект ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта. Этот проект должен содержать положения, опреде­ляющие наименование, статус и границы нового субъекта, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в эконо­мическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации. Проект указанного ФКЗ может содержать и другие поло­жения, вытекающие из международного договора и протоколов к не­му.

ФЗ о ратификации международного договора принимается па­латами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 105, 106 и 107 Конституции Российской Федерации. ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию нового субъ­екта принимается палатами Федерального Собрания Российской Фе-

224

дерации в порядке, предусмотренном статьей 108 Конституции Рос­сийской Федерации. Указанный закон вступает в силу не ранее вступ­ления в силу для Российской Федерации и для иностранного государ­ства международного договора. Изменения в часть 1 статьи 65 Кон­ституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конституции Российской Федерации.

Порядок образования в составе Российской Федерации но­вого субъекта. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанным Федеральным конституционным законом, а также федеральными конституционными законами об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.

Образование в составе Российской Федерации нового субъек­та требует следующих условий:

1)   образование   в   составе   Российской   Федерации  нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации;

2)   образование   в   составе   Российской   Федерации  нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъ­ектов Российской Федерации, территории которых подлежат объеди­нению;

3)    изменение наименования субъекта Российской Федера­ции, предусмотренное частью 2 статьи 137 Конституцией Российской Федерации, не влечет за собой образование в составе Российской Федерации     нового     субъекта. Новое     наименование     субъекта Российской Федерации включается в текст статьи 65 Конституции Российской   Федерации   и   учитывается   при   переиздании   текста Конституции Российской Федерации.

Инициатива образования в составе Российской Федерации но­вого субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территории которых образуется новый субъект Российской Федера­ции (далее - заинтересованные субъекты Российской Федера­ции). Предложение об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту Российской Федера­ции. Указанное предложение должно быть обосновано и содержать

225

предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, свя­занных с образованием в составе Российской Федерации нового субъ­екта. В качестве сопроводительных материалов одновременно пред­ставляются:

а)  предложения о правопреемстве нового субъекта в отноше­нии собственности заинтересованных субъектов Российской Федера­ции в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации;

б)  предложения о внесении изменений и дополнений в феде­ральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с об­разованием в составе Российской Федерации нового субъекта либо предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;

в)  предложения о функционировании государственных орга­нов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федера­ции на территории нового субъекта Российской Федерации, а также формировании органов государственной власти нового субъекта Рос­сийской Федерации;

г) предложения о действии законов и иных нормативных пла­новых актов заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации;

д)  сведения о предполагаемых сроках проведения референду­мов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.

Президент Российской Федерации уведомляет о полученном предложении об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соот­ветствующие консультации.

Вопрос об образовании в составе Российской Федерации но­вого субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересован­ных субъектов Российской Федерации. Назначение, подготовка и проведение референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федера-

226

ции нового субъекта осуществляются в соответствии с законами за­интересованных субъектов Российской Федерации о референду­ме. Если вопрос об образовании в составе Российской Федерации но­вого субъекта был вынесен на референдумы двух и более заинтересо­ванных субъектов Российской Федерации и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов Российской Фе­дерации, повторные референдумы могут проводиться во всех заинте­ресованных субъектах Российской Федерации независимо от резуль-. татов предыдущих референдумов по данному вопросу не ранее чем через год. Официальные данные о результатах референдумов заинте­ресованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образо­вании в составе Российской Федерации нового субъекта представля­ются Президенту Российской Федерации.

Проект ФКЗ об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта может быть внесен в Государственную Думу, если на референдумах заинтересованных субъектов Российской Федерации были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Проект указанного закона вносится Президентом Российской Федерации. Он должен со­держать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта Российской Федерации, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъ­ектов) Российской Федерации в случае, предусмотренном статьей 5 настоящего Федерального конституционного закона, а также заклю­чительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в тече­ние которых должны быть урегулированы следующие вопросы:

а)   формирование  органов  государственной   власти  нового субъекта Российской Федерации;

б)  внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта предполагает перераспреде­ление бюджетных средств текущего года;

в) правопреемство субъекта Российской Федерации в отноше­нии собственности заинтересованных субъектов Российской Федера­ции в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации, иностран­ными государствами и международными организациями;

227

г)  функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта Российской Федерации;

д) функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации;

е)  действие законов и иных нормативных правовых актов за­интересованных субъектов Российской Федерации на территории но­вого субъекта Российской Федерации.

ФКЗ об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принимается палатами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 108 Конституции Российской Федерации. Изменения в часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федера­ции, вносятся на основании ФКЗ об образовании в составе Россий­ской Федерации нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конституции Российской Федерации.

5. Суверенитет субъекта Российской Федерации: правовая реальность или правовая иллюзия? Этот вопрос в большей степени злободневен для республик в составе РФ, хотя время от времени он ак­туализируется и применительно к другим субъектам РФ. Главным об­разом, - к крупным и во многом самодостаточным краям и областям В целом наметились следующие подходы: а) отказ от признания государ­ственного суверенитета субъектов РФ («суверенитет Российской Феде­рации един и неделим»); б) признание государственного суверенитета субъектов РФ (концепция «двойного» суверенитета); в) признание го­сударственного суверенитета субъектов РФ в ограниченном объеме (теория ограниченного суверенитета).

Какой же из этих подходов верный? Как решать проблему?

Для этого, на наш взгляд, необходимо, прежде всего, опреде­литься в методологии. Важно условиться о системе исчислений. Одно дело рассматривать вопрос in abstract» (т.е. отвлеченно, вне связи с дей­ствительностью). И совсем другое - если перевести его в область in concrete (т.е. в область действительного, реального, фактического, в плоскость данного). Иначе - рассматривать его в данном определенном случае. Одно дело рассматривать и решать этот вопрос в рамках опре­деленных правовых традиций. И совсем другое - если он вдруг окажет-

228

ся переведенным в демагогическую плоскость, где не проводятся раз­личия между истиной и ложью, между системой строгих высказыва­ний, (исчислений, действий) и произволом, где часто эмоции превали­руют над разумом, рассудком. Кроме того, думается, важно уметь про­водить различия между, по меньшей мере, тремя вещами: а) философи­ей (теорией, идеологией) суверенитета; б) законодательством о сувере­нитете; в) практикой реализации идеи суверенитета. Наконец, по наше­му мнению, необходимо рассматривать и решать вопрос, делая поправ­ку на время, учитывая особенности менталитета тех или иных групп населения.

Когда Б.Н. Ельцин объявил: "берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить", одни были в шоке, а другие - в востор­ге. Сегодня же некоторые пытаются представить дело таким образом: лозунг изначально абсурден, а его автор, когда оглашал его, был не­вменяем. Иначе говоря, предпринимаются усилия в направлении абсо­лютной дискредитации идеи суверенитета республики в составе РФ. Между тем, анализ позволяет отстаивать и иные положения.

Политическая ситуация конца 80-х - начала 90-х годов прошло­го столетия подталкивала лидеров к поиску новых идей, которые по­зволили бы преодолеть отрицательные тенденции, грозящие разруше­нием и саморазрушением обществу и государству. Идея суверенитета, в которой момент народоправия (демократии, самоуправления) пред­ставлен исключительно выразительно, оказался притягательной для многих. Каждый вкладывал в понятие "суверенитет" свое содержание, но при этом, пожалуй, все сходились в следующем: суверенная респуб­лика не то, что АССР; в АССР было не очень хорошо, в суверенной республике, наверное, будет лучше.

На наш взгляд, в основе ельцинской формулы суверенитета ле­жит политический расчет. И этот расчет оправдался. Приняв Деклара­ции о государственном суверенитете, местная политическая элита в республиках вначале легализовала эту формулу, а затем, сместив лиде­ров (там, где этого требовала ситуация), по необходимости обновив идеологию, ускоренными темпами усвоив новую демократическую фразеологию, вскоре полностью вышла из-под контроля не только ста­рых общесоюзных и российских партийно-государственных бюрокра­тических структур, но и народа. В тот период это, надо полагать, и бы­ло нужно. Иначе говоря, вплоть до принятия новой Конституции РФ

229

республики обладали государственным суверенитетом в полном объе­ме в соответствии с указанной формулой. Но когда активность местной политической элиты начала становиться чрезмерной, формы и методы ее деятельности стали трудноконтролируемыми, то те, кого такая си­туация не устраивала и не могла устроить, поскольку ими преследова­лись иные, разнообразные по содержанию, характеру, средствам дос­тижения и т.д., цели, приняли меры в направлении того, чтобы ситуа­ция в корне изменилась. Если стоять на точке зрения права, то принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года Конституция РФ не дает республикам оснований и повода на то, чтобы отстаивать принцип государственного суверенитета в прежнем варианте, и даже заикаться о нем. Исходя из посылок, что человек, его права и свободы - высшая ценность, носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, Конституция РФ рас­пространяет государственный суверенитет Российской Федерации на всю ее территорию, декларирует верховенство Конституции РФ и соот­ветствующих ей федеральных законов повсюду в России. Таким обра­зом, 12 декабря 1993 года - это дата, требующая нового взгляда на го­сударственный суверенитет республик в составе РФ, чем тот, что был до нее. Было время, когда государственный суверенитет республик в составе РФ являлся правовой реальностью. Но это время уже давно прошло. Сегодня же государственный суверенитет республик в составе РФ уже правовая иллюзия. И чем скорее она будет преодолена, тем для граждан России лучше

Примечания

1 Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основные кон­цепции, конституционная модель, практика. - М: ИГЛ РАН, 1999. - С.33-79

2 Российская газета. - 2001. - 20 дек.

230