Приложение 2

О ФОРМАХ СОВЕТСКОЙ АВТОНОМИИ И СПОСОБАХ ИХ ОБРАЗОВАНИЯ

Изучение опыта советской автономии представляет определенный теоретический и практический интерес. Важно не отвергать советский этап в развитии России, как будто его вовсе не было, а извлечь из него соответствующие уроки. Рассмотрим, каковы формы советской автономии и каковы особенности Автономных Советских Социалистических Республик (АССР), ибо эти вопросы слабо представлены в юридической литературе, а в последние годы многое, что относится к ним, освещается тенденциозно.

Обычно выделяются следующие формы советской автономии: национальные округа, автономные области и автономные республики. Однако, на наш взгляд, форм советской автономии больше. Изучение опыта советского государственного строительства, в частности, 20-30-х годов, позволяет расширить перечень названных форм советской автономии за счет включения в них еще коммуны, родового Совета, кочевого Совета, национального сельского Совета, национального района, автономного края. Следовательно, можно различать, по меньшей мере, следующие формы советской автономии: 1) коммуну, 2) родовой Совет, 3) кочевой Совет, 4) национальный сельский Совет, 5) национальный район, 6) национальный округ, 7) автономную область, 8) автономный край, 9) автономную республику.

1. Коммуна. В        предреволюционные        и       непосредственно послереволюционные годы в революционных кругах России, видимо, были еще свежи впечатления о Парижской коммуне. Хотя она просуществовала всего 72 дня, с ней у многих революционеров были связаны ассоциации с пролетарской государственностью. В этой связи в первые годы революции в ряде мест возникли автономные государственные образования рабочих в форме  коммуны. Так,  29  ноября   1918  года в  Нарве была  образована Эстляндская  Трудовая Коммуна,  8  июня  1920 года была образована Карельская Трудовая Коммуна. Еще раньше, 6 марта 1917 года, были созданы Советы рабочих депутатов в г. Баку, а 13 октября 1917 года был образован временный исполнительный комитет Бакинского Совета во главе с С.Г.Шаумяном, которого как друзья, так и враги именовали кавказским Лениным. Этот совет (временный расширенный совет) просуществовал до 31  июля 1918 года, до сложения им с себя полномочий на экстренном заседании Бакинского Совета. Форма организации власти и управления Бакинского  Совета в значительной  степени была схожа с Парижской коммуной,  поэтому сложившаяся в   1917-1918 годах система советских органов в Баку получила название «Бакинской коммуны».

2. Родовые  Советы. В  начале XX века у многих  народностей России, особенно Крайнего Севера и Дальнего Востока, еще господствовал

IV

родоплеменной строй. Реализация программы революции 1917 года поставила задачу приобщения этих народностей к социализму, государственности, к советской власти. Как же соединить родоплеменной уклад жизни с советской властью? Первоначально для решения этой задачи создавались родовые управления и управы. Однако 25 октября 1925 года ВЦИК утвердил «Временное положение об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР». Это положение заменяло родовые управления и управы Советами, но все же не привело к разрушению сложившейся у тех или народностей родонлеменной системы. В качестве органов власти и управления народностями Крайнего Севера и Дальнего Востока рассматривались родовые собрания, родовые Советы, районные туземные съезды и районные туземные исполкомы. Каждый род сроком на 1 год избирал родовой Совет, состоящий из председателя, заместителя председателя и члена Совета. Роды, насчитывающие менее 100 человек, могли не избирать родовой Совет, а управляться непосредственно родовыми собраниями. В положении устанавливалось, что родовые Советы освобождаются от ведения письменного делопроизводства.

К концу 20-х годов на севере европейской части РСФСР существовало 352 родовых Совета и 42 туземных райисполкома; в Сибири -204 Совета и 27 райисполкомов; на Дальнем Востоке - 234 Совета и 34 райисполкома.

3. Кочевые Советы. Данные В.В. Андрианова свидетельствуют о том, что в Союзе ССР население, ведущее сезонно-передвижной (иначе -кочевой) образ жизни, было значительно. «Неоседлое население СССР, -пишет он, - по оценочным данным, насчитывает 0,2 млн.; оно частично сохранило традиционные навыки подвижного хозяйствования в двух природных зонах - на севере страны, в зоне тундр и лесотундр, а также в аридной зоне на юге страны. Это промысловые охотники, рыболовы тайги и тундры, отчасти арктические охотники и промыслово-рыболовное население, промысловые оленеводы, охотники и рыболовы, современное животноводческое население аридной зоны и пастушеские скотоводы гор»(см.: Андрианов Б.В. Неоседлое население мира (историко-этнографическое исследование).- М.: Наука, 1985.- С.221.). В начале XX века, в 20-30-е годы, кочевое население в Казахстане и в некоторых других регионах Союза ССР было еще большим.

Приобщение населения, ведущего кочевой образ жизни, к советской власти было связано с целым рядом особенностей. С учетом этого обстоятельства одно время формировались кочевые Советы, которые, на наш взгляд, тоже можно рассматривать в качестве формы советской автономии. Один из первых таких Советов - Сусамырский кочевой Совет, был создан в 1927 году на крупнейшем кочевье (джайлоо) Киргизии -Сусамыре.

VI

4. Национальные сельские Советы. В 20-е и 30-е годы такие Советы   создавались   обычно   в   населенных   пунктах   с   компактным проживанием            представителей            какого-то            национального меньшинства. Однако    права   и   обязанности   этих   сельских   Советов практически не отличались от прав и обязанностей обычных сельских Советов.

Так, в середине 20-х годов в Белоруссии существовало 22 еврейских, 2 польских, 5 латышских, 2 русских и 2 немецких Совета. К этому же времени на Украине было создано 292 русских сельсовета, 237 немецких, 139 польских, 78 еврейских, 57 молдавских, 30 греческих, 42 болгарских, 12 чешских, 3 албанских, 4 белорусских и 1 шведский.

На Северном Кавказе существовало 103 национальных сельских Совета,

в Казахской АССР - 1384: 1209 русских, 64 узбекских, 45 уйгурских, 40 немецких, 18 татарских, 5 таджикских, 3 дунганских.

Всего же по Союзу ССР к концу 30-х годов насчитывалось несколько тысяч национальных сельских Советов.

5. Национальные районы и национальные округа. В 1929 году был поставлен вопрос о новом национально-территориальном устройстве народностей   Крайнего  Севера   и  Дальнего  Востока. Административная комиссия ВЦИК составила и представила в Президиум ВЦИК два проекта этого устройства: один предусматривал создание национальных округов, а другой - национальных районов. 10 декабря 1930 года Президиум ВЦИК принял постановление о создании национальных округов и национальных районов Крайнего Севера и Дальнего Востока.

Национальные районы образовывались там, где национальные меньшинства представляли небольшую, но компактную группу населения. Национальные округа создавались в целом по такому же принципу, но в отношении национальных меньшинств, являющихся более многочисленными этносами и занимающих значительную территорию.

К уже существующим национальным округам Сунженскому (7 июля 1927 года), Коми-Пермяцкому (25 февраля 1925 года), Ненецкому (15 июля 1929 года) добавился целый ряд новых округов.

В составе Уральской области были созданы 2 национальных округа -Остяцко-Вогульский (Ханты-Мансийский) и Ямало-Ненецкий. В составе Восточно-Сибирского края создавались 3 национальных округа -Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский, Витимо-Олекминский и Катангский эвенкийский национальный район. В составе Дальневосточного края создавались 3 национальных округа - Чукотский, Корякский, Охотский, а также 2 эвенкских национальных района - Зейско-Угурский и Джетулакский.

В 1931 году в Якутской АССР было образовано 9 эвенкских национальных округа и 2 эвенкийских национальных района.

VII

В январе 1932 года Президиум ВЦИК принял постановление о новом образовании национальных районов на Дальнем Востоке. 26 сентября 1937 года были образованы еще Агинский, Бурятский и Усть-Ордынский национальные округа.

К концу 1930-х годов только в РСФСР насчитывалось около ста национальных района. В основном они были организованы в Якутии, Бурято-Монголии, Восточной Сибири, Амурской области, Дальне-Восточном крае. Однако такие районы встречались и в других местах. Например, в Куйбышевской области было 15 национальных районов. В Башкирской АССР были созданы, кроме русских и татарских районов, 2 марийских и 1 чувашский районы. В Дагестанской АССР существовало 7 национальных районов. В Казахской АССР - 23: 18 русских, 2 узбекских, 2 уйгурских и 1 немецкий.

6. Автономная область - еще одна форма советской автономии. Одна из первых автономных областей - это, пожалуй, автономная область немцев Поволжья, которая была образована Декретом ВЦИК от 18 октября 1918 года «в целях укрепления борьбы за социальное освобождение немецких рабочих и немецкой бедноты Поволжья». В начале 20-х годов был образован еще ряд автономных областей. Декретом от 24 июня 1920 года была образована Автономная Чувашская область, Декретом ВЦИКА от 4 ноября 1920 года - автономная область Вотякского (Удмуртского) народа. В этот же день были образованы также автономная область Марийского народа и автономная область Калмыцкого народа.

Автономная область Коми (Зырян) была образована 22 августа 1921 года, автономная область Кабардинского народа- 1 сентября 1921 года.

В 1922 году были образованы: 9 января - Автономная Монголо-Бурятская область; 1 июня - Автономная область Ойратского народа; 27 июля - Черкесская (Адыгейская) Автономная область.

При образовании автономных областей издавались специальные законодательные акты, в которых, как правило, определялись состав и границы области, структура органов власти и управления, а также решались другие вопросы, связанные с правовым статусом области.

Многие автономные области позднее были преобразованы в автономные республики. Тем не менее, автономная область как форма советской национальной автономии не потеряла своего значения

7. Автономный край. Одно время (с 16 июня 1929 года по 9 февраля 1924 года) такую государственную форму имела, например, Нахичевань. Хотя некоторые авторы склонны рассматривать Нахичеванский край того времени лишь как административно-, территориальную единицу, есть, однако, основания считать, что этот край был не административно-территориальным, а политико-территориальным образованием, то есть Нахичеванский край начала 20-х годов - форма советской автономии, которая, однако, не получила развития.

VIII

8. Автономная Советская Социалистическая Республика (АССР). В первые годы революции было образовано более 30 автономных республик. Если принять систему деления этих республик на советские и несоветские, то можно заметить, что среди этих автономных республик были как те, так и другие. Однако по мере утверждения советской власти в стране автономные республики, стоящие на несоветской платформе, уступили место АССР.

Советская традиция была такова: АССР входит в состав определенной союзной республики и вне прав Союза ССР и союзной республики АССР самостоятельно решает все вопросы, относящиеся к ее ведению. Вместе с тем, АССР участвует в решении вопросов, отнесенных к ведению союзной республики и Союза ССР, через высшие органы государственной власти и управления соответствующей союзной республики и Союза ССР. Территория АССР не могла быть изменена без ее согласия. АССР имеет свою конституцию, в которой закреплялась, в частности, система высших органов государственной власти и управления республики.

АССР принято было оценивать как высшую форму советской автономии. В официальных источниках (в частности, конституционных актах) АССР характеризуется как государство.

За все время существования советской власти было образовано более трех десятков АССР. Однако самые первые автономные республики (Донская, Кубано-Черноморская, Таврическая, Терская и другие) оказались непрочными образованиями и были разгромлены в гражданскую войну. Более 1,5 лет (с 29 марта 1918 года по 13 декабря 1919 года) просуществовала Татаро-Башкирская АССР. Однако она наличествовала лишь формально. Несмотря на усилия многих групп революционеров (например, активным сторонником Татаро-Башкирской республики был видный революционер Мулланур Вахитов), фактически она не состоялась. Туркестанская АССР, образованная в январе 1918 года, была упразднена в результате национально-государственного размежевания в Средней Азии и Казахстане. На ее территории сложились 2 союзные республики (Туркменская и Узбекская), ряд автономных республик и автономных областей. В результате разделения на две автономные области и один национальный округ распалась Горская АССР. АССР немцев Поволжья и Крымская АССР были ликвидированы в разные периоды Великой Отечественной войны. Ряд АССР (Казахская, Киргизская, Молдавская, Таджикская) были преобразованы в союзные республики (ССР). Карельская АССР одно время преобразовывалась в Карело-Финскую ССР, но в последующем она вновь была реорганизована в Карельскую АССР. В результате всех преобразований к концу 1970-х годов осталось 20 АССР, которые сохранили свое значение вплоть до так называемого парада

IX

суверенитетов,   когда большинство  автономных  республики в явочном порядке объявили себя суверенными республиками.

С теоретической и практической сторон важно рассмотреть вопрос о формах образования автономных советских социалистических республик (АССР). Автономная Советская Социалистическая республика (АССР) - лишь одна из форм советской автономии в целом как способа государственно-территориального устройства населения, широко применяемой в советский период формы государственного руководства и управления. Формам возникновения АССР свойственно большое разнообразие. На наш взгляд, можно вести речь о следующих формах образования таких республик: а) образование в «явочном» порядке; б) в результате выделения из состава союзной республики; в) в порядке выделения из Российской империи; г) в результате разделения (национально-государственного размежевания); д) в результате включения суверенного народно-демократического государства в состав Союза ССР; е) в результате преобразования союзной республики в автономную.

1. В    «явочном»    порядке. Так,    пожалуй,    можно   обозначить образование, например, Туркестанской АССР.

По инициативе большевиков резолюция о советской автономии Туркестана была принята в январе 1918 году IV Чрезвычайным краевым съездом Советов Туркестана, а собравшийся в конце апреля - начале мая 1918 году V краевой съезд принял «Положение о Туркестанской Советской Федеративной Республике» как составной части РСФСР. Одобрив это положение, правительство РСФСР предложило приступить к совместной разработке вопроса о взаимоотношениях между центральными и местными органами власти. В связи с этим Туркестанская АССР часто рассматривается как первое автономное образование в составе РСФСР. Вместе с тем нередко называют первой автономной республикой в составе РСФСР Башкирскую АССР.

2.  В      порядке      выделения. Выделение      не      тождественно отделению. Если при отделении новая государственно-правовая единица, по существу,  полностью  разрывает  отношения  с  государственно-правовой единицей, от которой она отделяется, то при выделении хотя и образуется новое государственно-правовое образование, оно сохраняет многие свои традиционные связи и отношения с той государственно-правовой единицей, из «тела» которой оно выделяется.

Процесс выделения может протекать по-разному. В одних случаях - бурно, в других - относительно спокойно. Так, выделение Башкирской республики из Российской Империи проходило сложно и противоречиво. Чтобы добиться успеха в деле образования Башкирской • республики, были использованы самые различные формы: политические, дипломатические, организационные, экономические, военные. Выделение этой республики осуществлялось в течение почти двух лет: с ноября 1917

год по март 1919 года. Башкирская АССР возникла как одна из первых республик в составе РСФСР, но ценой большой крови и величайших социальных потрясений.

3. В результате выделения из состава союзной республики. С

этой точки зрения показательна история образования Молдавии. Сессия ЦИК Украинской ССР 12 октября 1924 года приняла постановление об образовании Молдавской АССР в составе Украинской ССР, а IX съезд Советов Украинской ССР утвердил Конституцию Молдавской АССР.

4. В   результате   разделения   (национально-государственного размежевания). В 20-е годы в Средней Азии и в Казахстане сложилась исключительно ситуация.

Туркестанская АССР, Хорезм и Бухара (вначале народные, а затем советские республики) по своему составу были полиэтничными. На территории Туркестанской АССР жили узбеки, казахи, киргизы, русские, таджики, туркмены, каракалпаки; Бухары - узбеки, таджики, туркмены, русские; Хорезма - узбеки, туркмены, каракалпаки, казахи. При этом если в Туркестанской АССР большинство населения составляли узбеки (41%) и казахи (20%), то в Бухаре большая часть населения приходилась на узбеков (47%) и таджиков (40%), а в Хорезме - на узбеков (65%) и туркмен (27%). Весьма влиятельным было движение панисламистов и пантюркистов. Велась активная агитация и пропаганда за создание «Великого Узбекистана». В этих условиях было исключительно важно проявить максимум мудрости в решении проблемы государственно-территориальной организации этого региона.

Характеризуя позицию В,И. Ленина в вопросе о национально-государственном устройстве населения Средней Азии и Казахстана, нередко пишут, что он якобы уже в 1920 году выступал за национальное размежевание. Между тем, такое суждение является, по меньшей мере, упрощенной интерпретацией ленинской мысли, которая достаточно глубока и содержательна. Поручая в 1920 году составить этнографическую карту Туркестана с подразделением на Узбекистан, Туркмению и Киргизию, В.И. Ленин ориентировал «детально выяснить условия слияния или разделения этих трех частей», а в проекте постановления Политбюро ЦК РКП (б) по вопросу о задачах РКП (б) в Туркестане прямо писал: «деление республики на три части не предрешать». Следовательно, В.И. Ленин, говоря о национально-государственном устройстве Средней Азии и Казахстана, однозначного решения не предлагал, а лишь ориентировал на то, чтобы при проведении тех или иных территориальных и других преобразований по возможности полнее были учтены все факторы, существенные для естественного развития региона.

Важную роль в решении вопросов национально-территориального устройства в Средней Азии и Казахстана сыграла 2-я сессия ВЦИК одиннадцатого созыва (октябрь 1924 года), принявшая решение «О

XI

реорганизации Автономной Туркестанской Социалистической Республики», которое было утверждено XII съездом Советов РСФСР. Этим решением народам Средней Азии предоставлялось право выйти из состава РСФСР и образовать по своему желанию независимые или автономные республики.

В результате реализации этого решения 27 октября 1924 года возникли новые независимые республики: Туркменская ССР с преобладанием в составе ее населения туркмен, проживавших на территории Закаспийской области Туркестана, в западных областях Бухары и южных районах Хорезма; Узбекская ССР - из остальной территории Туркестана, Бухары и Хорезма с преобладанием узбекского населения.

Завершилось объединение казахских земель: Сырдарьинская и Семиреченские области, заселенные казахами, вошли в бывшую Киргизскую АССР, столица республики была перенесена из Оренбурга в Кзыл-Орду, а в апреле 1925 года было восстановлено исторически правильное наименование казахского народа - казахи (кайсахи). Республика стала именоваться Казахской АССР.

Образовались и новые автономные единицы: Таджикская АССР была образована в составе Узбекской ССР, а в составе Таджикской АССР была образована Горно-Бадахшанская автономная область; Каракалпакская автономная область в составе Казахской АССР; Кара-Киргизская автономная область в составе РСФСР.

Постановлением ВЦИК от 7 июля 1924 года Горская АССР была упразднена. На ее основе были образованы две автономные области -Северо-Осетинская и Ингушская, а также Сунженский автономный округ. Владикавказ выделялся в самостоятельную административную единицу, непосредственно подчиненную ВЦИК.

5. В результате включения суверенного народно-демократического государства в состав Союза ССР. В таком порядке сложилась, например, автономия тувинцев.

В 1921 году Тува была провозглашена независимой Народной Республикой. Территория ее равнялась 170,5 тыс. кв. км. Население составляло 27 тыс. человек: тувинцы, русские.

Под влиянием внутренних и внешних обстоятельств Малый Хурал трудящихся Народной Республики обратился к Президиуму Верховного Совета СССР с прошением о принятии Тувинской Народной Республики в состав СССР. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 11 октября 1944 года Тувинская Народная Республика была включена в состав СССР на правах автономной области РСФСР.

Спустя 17 лет Тувинская автономная область была преобразована в Тувинскую АССР (Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 9 .октября 1961 года, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 октября 1961 года).

XII

6. В результате преобразования союзной республики в автономную. С этой точки зрения любопытна, например, история Нахичеванской АССР.

К середине 1920 года советская власть установилась почти во всем Азербайджане, однако Нахичеванский уезд и прилегающие к нему районы оставались еще небольшевистскими. Видя, что собственными силами невозможно освободиться от господства «мусаватско-дашнакских националистов, опиравшихся на иностранных интервентов» (по советской терминологии тех времен), большевики Нахичевани обратились за помощью к РСФСР и Азербайджанской ССР. Во второй половине 1920 года Первый Кавказский полк XI Красной Армии совместно с вооруженными отрядами крестьян начал очищать Нахичевань от своих политических противников. Нахичевань стала 28 июня советской, в этот же день был образован Нахичеванский ревком, позднее он был преобразован в Нахкрайревком, который объявил Нахичевань Советской Социалистической Республикой, находящейся в тесном военно-экономическом союзе с Азербайджанской ССР и через нее с РСФСР.

Состоявшийся 25 января 1922 года Первый Всенахичеванский съезд Советов, заслушав и одобрив отчет Нахкрайревкома, решил упразднить его. Высшим органом государственной власти в Нахичевани стал Съезд Советов республики, собиравшийся не реже одного раза в год, а в период между съездами Советов - избираемый им НахЦИК, который имел свой Президиум в составе 7 человек и 4 кандидатов в члены. Органом, осуществляющим общее управление делами республики, был СНК, образуемый НахЦИК. Отдельными отраслями государственной власти и управления ведали наркоматы. Органами государственной власти и управления в уездах и участках были соответствующие Съезды Советов и их исполкомы, а в сельских - сельские Советы.

Как в самой Нахичевани, так и за ее пределами было достаточно сильно движение за то, чтобы Нахичевань была автономной единицей Азербайджанской ССР. Так, по результатам опроса, проведенного в начале 1921 года представителями РСФСР, Армянской ССР и Азербайджанской ССР, свыше 90% населения высказалось за то, чтобы Нахичевань была автономной республикой в пределах Азербайджанской ССР. Такой статус Нахичевани был признан как Московским договором, заключенным 16 марта 1921 года между РСФСР и Турцией, так и Карским договором, подписанным с участием РСФСР 13 октября 1921 года между Армянской, Азербайджанской, Грузинской советскими республиками, с одной стороны, и Турцией с другой.

В ноябре 1922 года политбюро РКП (б) приняло решение об образовании Нахичеванской АССР в составе Азербайджанской ССР. Руководствуясь этим решением, 1-ый Закавказский съезд Советов 13 декабря 1922 года постановил: «Нахичеванскую республику считать

XIII

неотъемлемой и составной частью Азербайджана, на правах автономной единицы».

Вопрос о создании Нахичеванской автономии в январе 1923 года обсуждался также Закавказским краевым комитетом РКП (б), который своими постановлениями предложил ЦК АКП (б) превратить Нахичевань в автономную область.

Резолюция III Нахичеванского съезда Советов, проходившего в феврале 1923 года, гласила: 1) Признать Нахичеванскую ССР неотъемлемой частью Азербайджанской ССР; 2) Распустить Нахичеванский ЦИК, СНК и все наркоматы; 3) Избрать для управления края именуемый в будущем «Нахичеванский краевой исполнительный комитет» из 17 человек и 7 кандидатов; 4) Войти всему Нахичеванскому краю, всем своим аппаратом, в состав Азербайджанской ССР на правах автономного края.

На III сессии Аз.ЦИК второго созыва 16 июня 1923 года Нахичеванская ССР была реорганизована в Нахичеванский край в составе советского Азербайджана и произведена соответствующая реорганизация органов государственной власти и управления Нахичевани; НахЦИК был преобразован в Нахкрайисполком, народные комиссариаты в соответствующие отделы крайисполкома.

31 декабря 1923 года Аз.ЦИК принял постановление о преобразовании Нахичеванского автономного края в Нахичеванскую АССР в составе Азербайджанской ССР.

С этой точки зрения показательна и история Карело-Финской республики. Восьмого июня 1920 года возникла Карельская трудовая коммуна, которая 25 июля 1923 года была преобразована в Карельскую АССР в составе РСФСР. 31 марта 1940 года образуется Карело-Финская ССР, в состав которой вошла вся территория Карельская АССР и наибольшая часть территории, отошедшей от Финляндии к СССР по мирному договору от 12 марта 1940 года. Законом, принятым Верховным Советом СССР 16 июля 1956 года, Карело-Финская ССР была реорганизована в Карельскую АССР и включена в состав РСФСР.

XIV