Лекция 20 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КОНСГИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Немажетуправпять другими тат,

кто не в состсяншугравпять самим собой,

Анггшйскаяпоаюаш/я

1. Теоретические начала местного самоуправления. Свобода и демократия означают, что все члены общества могут принимать участие в решении всего многообразия вопросов, которые затрагива­ют их интересы, посредством выборов, голосования, прямого выраже­ния своего мнения. Такое участие в принятии решений не должно ог­раничиваться лишь вопросами, относящимися к верховным или цен­тральным органам государственной власти Российской Федерации или ее субъектов, так как их структуры отдалены от граждан, а долж­но распространяться также и на органы власти и управления по месту жительства населения (город, село и т.д.). В противном случае, сколь­ко бы ни говорилось о свободе и демократии, велика опасность пре­вращения их в пустой звук, фразу.

Рассуждения в аспекте обозначенных утверждений объектив­но выводят на тему местного самоуправления. Интерес к теории ме­стного самоуправления пробуждается сравнительно поздно: на рубеже XVIII-X1X веков. Среди зарубежных ученых своими работами по во­просам местного самоуправления известны Ал. де Токвиль, Р. Гнейст, Л. Штейн и др. В дореволюционной России этой проблематикой дос­таточно активно занимались В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков. А.Д. Градовский, И.И. Евтихиев, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Н.К. Михайловский, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин и др.

В советское время идея местного самоуправления связывалась главным образом с системой Советов. Однако теоретическая мысль не всегда укладывалась в принятые партийно-советские стереоти­пы. Достаточно оригинальные взгляды относительно природы, функ­ций, форм, принципов местного самоуправления отстаивались

396

В.Г. Афанасьевым, Г.В. Барабашевым, А.К. Белых, С.Н. Братусем, В.И. Васильевым,               Ю.С. Волковым,               Л.А. Григоряном,

Ю.М. Козловым, В.Ф. Котоком, В.А. Пертциком, Ю.И. Скуратовым, Ю.А. Тихомировым,           Б.Н. Топорниным,            К.Ф. Шереметом,

А.И. Щигликом и др. В постсоветское время за последние несколько лет в разработке проблем местного самоуправления и муниципального права теоретическая мысль заметно продвинулась вперед. Изданы ряд солидных монографий, крупных статей, содержательных и полезных учебников и учебных пособий, защищены кандидатские и докторские диссертации. Появились новые имена: Н.С. Бондарь, И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, С.В. Королев, М.А. Краснов, Н.В. Постовой, А.С. Саломаткин, Е.С. Шугрина, В.А. Ясюнас и др. Но и корифеи не сдают свои позиции. В последние годы по рассматриваемой пробле­матике изданы содержательные и интересные работы С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, О.Е. Кутафина, В.Е. Чиркина и др.

Обзор литературы приводит к выводу, что всех авторов разно­образных концепций, взглядов на местное самоуправление с извест­ной долей условности можно подразделить на «общественников» и «государственников». В концепциях же, в свою очередь, выделяются следующие направления: в первой группе - теории «свободной об­щины», «заведования хозяйственными делами», во второй - юри­дическая и политическая.

«Свободная община». В средневековой Европе отдельные городские общины, развиваясь, набирали силу, в них все более укре­плял свои позиции торгово-промышленный капитал. Они тяготились юрисдикцией землевладельцев и стремились освободиться от их влияния. Последние, заботясь о своих интересах, старались не допус­тить этого. В борьбе этих двух социальных сил и движений сформиро­вались идеи, которые впоследствии были систематизированы и сведе­ны в некое учение, которое получило название теории «свободной общины». В этом значительны заслуги Э. Мейера, О. Лабанда, О. Ресслера и других немецких ученых.

Суть теории «свободной общины» может быть представлена таким образом. По мнению ее сторонников, община старше государст­ва; закон ее находит, а не создает. Следовательно, община по своей природе самостоятельна, ее права первичны по отношению к госу­дарству и его законам. То есть общины имеют полное право само-

397

стоятельно, без вмешательства государства, управлять своими дела­ми. Противопоставляя самоуправление, свободу государственному управлению, государству, сторонники теории свободной общины в понятие местного самоуправления включают следующие элементы: а) управление собственными делами общины, б) общины являются субъектами принадлежащих им прав, в) должностные лица общинного управления суть органы не государства, а общины.

«Заведование хозяйственными делами». Так могут быть обозначены те достаточно многочисленные взгляды на местное само­управление, в которых большое внимание уделяется в основном хо­зяйственной стороне деятельности местных общин. Гирке, Шеффнер сущность местного самоуправления сводили исключительно к хозяй­ственным делам данной самоуправляющейся единицы.

Юридическая концепция. Суть ее состоит в том, что в ней важную роль играет проблематика органов местного самоуправле­ния. Последние оцениваются как юридические лица, образуемые го­сударством для удовлетворения общих потребностей. Орган местного самоуправления не является частью государственного аппарата, так как он не только осуществляет функции государственного управления, но и ведает вопросами, относящимися к местным нуждам, к местной пользе. Наиболее последовательные сторонники этой концепции (на­пример, Б.Н. Чичерин) предлагали рассматривать отношения госу­дарства и самоуправляющихся единиц как правовые отношения.

Политическая концепция. Сторонники ее считают, что глав­ное в местном самоуправлении - гарантии, благодаря которым обес­печивается самостоятельность самоуправляющимся едини­цам. Государство осуществляет свои функции через органы местного самоуправления и при активном содействии населения. Здесь серьез­ное внимание уделяется институту выборов в органы местного само­управления как важнейшему средству развития демократии, повыше­ния самостоятельности учреждений местного самоуправления.

Известны и другие концепции и теории местного самоуправ­ления. Так, те, кто считает, что местное самоуправление имеет двой­ственный характер (самостоятельность в местных делах и осуществ­ление определенных государственных функций на местном уровне), придерживаются теории дуализма. В теории социального обслу­живания основное внимание уделяется осуществлению органами

398

местного самоуправления мероприятий, связанных с оказанием услуг своим местным жителям. Согласно этой теории основная цель мест­ного самоуправления - рост благосостояния коммуны и ее чле­нов. Существуют также различные социал-реформистские концепции местного самоуправления, для которых характерно то, что они нахо­дят возможным эволюционное перерастание буржуазного общества в социалистическое, которое, по их мнению, более совершенно.

Пьяный матрос, перекрещенный пулеметными лентами, бать-ко Махно, лозунг «Анархия - мать порядка!» — вот тот небогатый набор стереотипов, с которыми связаны у многих представления об анархизме. И эти представления, конечно же, отрицатель­ные. Между тем анархизм как теория - заметное явление в исто­рии социальной мысли, оно много сложнее, интереснее и выше, чем приведенные представления о нем, сложившиеся в массовом созна­нии благодаря стараниям прежних институтов агитации и пропа­ганды. Многие анархисты, по сути, являются сторонниками местно­го самоуправления. Во всяком случае, П.А. Кропоткин - патриарх русского анархизма - был противником бесчеловечного порядка, но боролся за свободную личность, справедливость, солидарность, са­моуправление. «Нет сомнения, что дурно понятая и в особенности дурно истолкованная идея свободы личности может повести — в особенности в среде, где понятие солидарности недостаточно во­шло в учреждения - к поступкам, возмущающим общественную со­весть», - писал он.' Но это, находил П.А. Кропоткин, не является достаточной причиной для того, чтобы отрицать вообще свобо­ду . Свободное развитие, свободный почин, свободная деятель­ность, свободное объединение, не управление человека чиновником, а самоуправление способны обеспечить гармонию в обществе, считал он . На наш взгляд, сложно составить полное представление о тео­ретических основах местного самоуправления, игнорируя теорию анархизма, наиболее значительные труды известных анархистов: П.Ж. Прудона, Док. Гильома, М.А. Бакунина, П.А. Кропоткина.

Теоретические взгляды отражают определенную практи­ку. Вместе с тем, они оказывают обратное воздействие на нее. В ре­зультате местное самоуправление как данность представляет собой не­которое единство теории и практики.

Сравнительный анализ приводит к выводу, что в мире сущест­вует множество систем (типов, видов, форм, моделей) самоуправле­ния.4

399

Они различаются и в терминологии. В англосаксонских стра­нах обычно используется понятие «местное (или муниципальное) управление». При этом в Великобритании и в США муниципальным именуется только городское самоуправление. Согласно немецкой конституционно-правовой традиции, местное самоуправление -это коммунальное или муниципальное управление, которое распро­страняет свою компетенцию на деревни и небольшие горо­да. Крупные и большие города, в отличие от деревень и небольших городов, не подчинены районам, а функционируют независимо от них, имея правовой статус, равный статусу районов, и выполняя те же функции, что и районы. Во Франции для характеристики мест­ного самоуправления используется понятие «территориальная де­централизация». В Японии аналогом этого понятия служит поня­тие «местная автономия».

Нормативно-правовой основой организации местного само­управления являются, как правило, нормы конституционного и те­кущего законодательства. При этом в унитарных государствах за­конодательство о местном самоуправлении относится к ведению центральной власти, а в федеративных - субъектов федерации (штатов, земель и т. д.). Любопытно, что в одних странах органи­зация местного самоуправления определяется единым законом, в других - законами об отдельных видах самоуправле­ния. Различаются системы самоуправления и по степени унифика­ции. Так, в Италии и Франции степень унифицированности доста­точно высокая. Напротив, в США и ФРГ много различий между штатами и землями (в США — даже в пределах одного штата).

Как правило, система органов местного самоуправления стро­ится на основе системы административно-территориальных еди­ниц, которые делятся на «естественные» и «искусственные» или на общинные и региональные и лежат в основе такого понятия как «территориальный коллектив».

Для подавляющего большинства государств дальнего зарубе­жья типичным является существование двух или трех видов адми­нистративно-территориальных подразделений. При этом некото­рые единицы не имеют выборных органов управления (например, кантоны и округа во Франции, округа в ФРГ). На них базируются отдельные звенья государственной администрации, осуществляю­щие контрольные функции, подготовку выборов и пр.

Можно указать и на следующее. В странах дальнего зарубе­жья между самоуправляющимися единицами часто складываются договорные связи, которые используются для решения общих за-

400

дач. Так, во Франции существуют различные виды межкоммуналь­ных формирований: синдикаты, объединяющие коммуны для совме­стного осуществления тех или иных общественных работ: город­ские дистрикты и расширенные городские коммуны, служащие формой сотрудничества городов с прилегающими территориями; секторы в новых или реконструируемых городах для объединения управления общественными службами коммун, входящих в их со­став. В ФРГ органы местного самоуправления тоже вступают между собой в союзы для совместной деятельности. В высокоурба­низированных регионах США получили распространение объедине­ния с ограниченными функциями координации и хозяйственного управления - региональные советы, плановые комиссии, транспорт­ные корпорации и др.

Если обратиться к марксистско-ленинскому учению об обще­стве, то выясняется, что самоуправление рассматривается им предельно широко. Не ограничиваясь рамками местного (общинного, коммунального, территориального и т. д.) самоуправления, оно под самоуправлением понимает такую систему, которая строится на базе всеобщего, поголовного участия граждан в делах общества и государства, в принятии властных решений и непосредственном проведении их в жизнь. Иначе говоря, марксизм-ленинизм рассмат­ривает проблему самоуправления на уровне предельно широких аб­стракций - понятий «народ», «нация», «класс». С точки зрения этого учения, народ (нация, класс) - субъект и объект самоуправле­ния. В соответствии с этим вырабатывается система принципов и органов самоуправления. На практике они были реализованы во Франции (Парижская Коммуна), России (система Советов), а также в государствах, входивших в систему стран социалистиче­ского лагеря (Албания, Болгария и т.д.). В настоящее время систе­мы самоуправления, соответствующие марксистско-ленинскому учению, сохраняются во Вьетнаме, Китае, КНДР, на Кубе.

В принятых классификациях видов (типов, форм, моделей) ме­стного самоуправления обычно различают три модели: англосак­сонскую (английскую), континентальную (французскую), совет­скую.3 В.Е. Чиркин расширяет эту классификацию за счет выделе­ния еще одной модели — иберийской.6 Принимая во внимание, что во всякой классификации велика доля условности, предложенную В.Е. Чиркиным классификацию, как наиболее полную, можно при­нять. Но обращает на себя внимание, что даже в этой, наиболее современной, классификации не учитывается досоветская практи­ка местного самоуправления, которая достаточно выразительно

401

отражает особенности российского уклада жизни - опыт земств (1864 — 1917 гг.).7 Кроме того, можно заметить, что в ней не при­няты во внимание существовавшие в досоветской России у нерус­ского населения (например, у башкир)8 достаточно любопытные ин­ституты местного самоуправления, основанные на традициях обычного права, или ислама (шариата), или буддизма. Видимо, тео­ретические поиски в области классификации известных видов (ти­пов, форм, моделей) местного самоуправления должны быть про­должены. Не исключено, что наиболее продуктивными окажутся те из них, которые осуществляются «в привязке» к классификациям правовых систем (систем права) прошлого и настоящего.

По мнению В.Е. Чиркина, условиям постсоветской России бо­лее соответствует иберийская модель местного самоуправления.

Отметим, что, по В.Е. Чиркину, иберийская модель применя­ется в Испании, Португалии, во многих испаноязычных странах Латинской Америки. При данной модели во всех звеньях админист­ративно-территориального деления есть избранные советы (хун­ты, муниципалитеты) и избираемые либо советом, либо непосред­ственно населением единоличные органы, например, алькаль­ды. Характерно, что алькальды, а также члены советов могут быть отозваны избирателями досрочно. Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, а алькальд - как исполни­тельный орган. Назначенных должностных лиц из центра при дан­ной системе нет, но избираемый алькальд утверждается цен­тральной властью в качестве ее представителя в административ­но-территориальной единице и, таким образом, действует в двух ипостасях: с одной стороны, он исполнительный орган совета, обя­занный выполнять его решения, а с другой ~ представитель госу­дарства, контролирующий законность действий местного само­управления. В своей второй ипостаси он действует так же, как и представитель государства в континентальной системе. Разница состоит в том, что он не назначенный, а выбранный местным на­селением (правда, в некоторых испаноязычных странах Латинской Америки есть и назначаемые алькальды, интенданты, префекты и другие представители центра). Алькальды осуществляют админи­стративную опеку. Они вправе приостанавливать на определенный срок решения совета, обращаться с предложениями к центральным органам государства о роспуске тех советов, которые системати­чески нарушают законы или стали неработоспособными.

Система, подобная иберийской, существует также в Японии и в некоторых других странах. Близка к ней структура местных ор-

402

ганов, существующих в отдельных арабских странах (Египет, Сирия и др.). Однако там представителями государственной власти явля­ются избранные советами их председатели. Кроме того, этой группе стран присущи особенности, связанные с действием мусуль­манского права. К тому же законы там предусматривают, что оп­ределенное число членов советов должны быть рабочими и кресть­янами (не менее 50% в Египте, 60% в Сирии)9

Если вдуматься, то принцип или норма, данные в законе или не данные в нем, тоже теория, но более задогматизированная, чем собственно теория, которая не только допускает, а прямо предполага­ет развитие. С этой точки зрения применительно к нашему предмету значительный интерес представляет Европейская хартия о местном самоуправлении (Страсбург, 15 октября 1985 года). Статья 3 этого правового акта гласит: «Под местным самоуправлением следует по­нимать право и эффективную правоспособность органов местного самоуправления урегулировать и управлять значительной частью об­щественных дел под свою ответственность и в интересах местного населения». Однако есть и другой перевод, по которому «под мест­ным самоуправлением понимается право и реальная способность ор­ганов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Далее в этой же статье специально оговорено, что «это право должно осуще­ствляться советами или представительными органами, члены которых избираются свободным, тайным, равным, прямым и всеобщим голо­сованием, и которые могут быть наделены исполнительными полно­мочиями, ответственными перед ними. Это положение не исключает обращение к собраниям граждан, к референдумам или к любой дру­гой форме прямого участия граждан в рамках закона». Схожие харак­теристики местному самоуправлению даются в Декларации о прин­ципах местного самоуправления в государствах-участниках Содруже­ства, утвержденной постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств от 29 ноября 1994 года (статья 1), в Конституции Российской Федерации (статьи 12, 130-133), в ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации», принятом Государ­ственной Думой 12 августа 1995 года.

403

2. Конституционно-правовая модель местного самоуправ­ления: российский вариант. Конституцией РФ установлено, что един­ственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Власть народа - это публичная власть. Она осуществляется в стране на уровне местного самоуправления и двух уровнях государственной власти — федеральном и субъектов Россий­ской Федерации. Каждый из этих уровней обладает своей собствен­ной исключительной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня публичной власти не вправе. Таким образом, местное самоуправление - это тоже публичная власть. Но в отличие госу­дарства, которое представляет другую разновидность публичной вла­сти, - это публичная власть местного сообщества, территориального коллектива, совокупности людей, проживающих в пределах опреде­ленной территориальной единицы.

Местное самоуправление образует одну из основ конститу­ционного строя Российской Федерации. В качестве публичной вла­сти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное само­управление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. Вместе с тем, местное самоуправление при­знается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения по­вседневных потребностей каждого человека в отдельности и на­селения муниципального образования в целом. Для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов госу­дарственных (Российской Федерации и субъектов Российской Феде­рации) и интересов местных, то есть общих интересов жителей каж­дого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муни­ципального образования. Роль выразителя местных интересов и при­звано выполнять местное самоуправление.

Местное самоуправление - элемент гражданского общест­ва. Некоторые авторы склонны удревнять местное самоуправле­ние. По их мнению, местное самоуправление появилось уже на ран­них стадиях становления и развития человеческого общест­ва. Думается, это сильная натяжка. Нельзя осовременивать про-

404

шлое. На наш взгляд, до появления гражданского общества и право­вого государства существовали лишь прообразы местного самоуправ­ления, а не само местное самоуправление как таковое. Хотя уже с XVII века в России создаются и действуют различные местные орга­ны и представители центра на местах, самоуправляющие начала па основе представительства различных слоев населения и самостоя­тельности в решении местных вопросов начинают формироваться лишь в XIX веке, в период реформ, направленных на формирование гражданского общества и структур правового государства. Несмотря на постоянную модернизацию системы Советов, в советский период в России полноценного местного самоуправления также не было, т.к. принципы организации Советской власти и партийного руково­дства ими позволяли развивать местную инициативу лишь в ограни­ченных пределах. Местное самоуправление в принятом ныне значе­нии этого понятия - явление, характерное для гражданского общест­ва. Оно его неотъемлемый компонент. Кроме местного самоуправле­ния, развитие гражданского общества предполагает становление и развитие частной собственности, свободного труда, предпринима­тельства, семьи, религии, свободных средств массовой информации (СМИ). Благоприятные условия для развития этих институтов сложи­лись лишь в постсоветское время.

В условиях современной России местное самоуправление вы­полняет важную роль в становлении гражданского общества в Рос­сии, являясь одновременно и механизмом формирования такого об­щества, и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых ре­шений является одним из механизмов реального осуществления на­родовластия.

Органы государственной власти федерального и регионально­го уровней, действуя согласованно, должны не только создавать пра­вовую и экономическую основу деятельности муниципальной власти, но и разъяснять населению государственную политику в области раз­вития местного самоуправления, способствовать тому, чтобы гражда­не имели реальную возможность участвовать в решении вопросов ме­стного значения.

Людской субстрат местного самоуправления образует насе­ление определенного муниципального образования, т.е. это граждане

405

Российской Федерации, проживающие на территории муниципально­го образования и реализующие свое право на местное самоуправле­ние. По существу, лица, осуществляющие местное самоуправление, благодаря общности своих потребностей и интересов, единству терри­тории и других существенных обстоятельств, складываются в своеоб­разную социальную общность людей - местное сообщество. Если су­дить по большому счету, местное сообщество - субъект и объект местного самоуправления. Местное сообщество самостоятельно в решении всех вопросов местного значения, важнейшие из которых определены Конституцией РФ: управление муниципальной собствен­ностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, охрана общественного по­рядка. Федеральные и региональные законы относят к вопросам ме­стного значения и другие вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности   населения   муниципального   образования. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению Других муниципальных образований и органов государственной вла­сти.

Местное самоуправление в Российской Федерации может осуществляться населением непосредственно (путем участия в вы­борах, местных референдумах, собраниях (сходах), реализации на­родной правотворческой инициативы) или через выборные органы местного самоуправления: представительные органы (чаще всего это Советы), глав муниципальных образований и др. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государст­венной власти. Государством признается и защищается муниципаль­ной собственность, в том числе собственность на землю и другие природные ресурсы. Участие граждан в осуществлении местного са­моуправления гарантируется конституционными правами избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, направлять ин­дивидуальные и коллективные обращения в органы местного само­управления, обжаловать в суд решения и действия (или бездействия) органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения (как через органы местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления), самостоятельно определять структу­ру органов местного самоуправления.

406

Органы местного самоуправления, как и органы государст­венной власти, создают условия для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, ряда других прав. Они могут наделяться законом отдельными го­сударственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Местное самоуправление в Российской Федерации является территориальным, т.е. оно осуществляется на всей территории Рос­сийской Федерации, но ограниченной пределами территории соответ­ствующих муниципальных образований: городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований. Территорию же муниципального обра­зования составляют земли городских, сельских поселений, приле­гающие к ним земли общего пользования, рекреационные земли, зем­ли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Установление границ муниципального образо­вания и, соответственно, самоуправленческой местной общины долж­но производиться с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Гарантиями местного самоуправления являются запрет на ограничение его прав, установленных Конституцией Российской Фе­дерации и федеральными законами, право на судебную защиту и др.

Положения Конституции Российской Федерации, определяю­щие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской хартии местного самоуправления общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, правозаконности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать.

3. Муниципальная служба. Понятие «служба» исключитель­но многогранно и в законодательстве используется в различных зна­чениях. Тем не менее, понятие «муниципальная служба» - сравни­тельно новое. В советское время оно не использовалось во­все. Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление

407

как самостоятельный уровень публичной власти, организационно и юридически обособленной в системе управления обществом и госу­дарством, заложило правовую основу для учреждения муниципальной службы. Однако даже после этого различие между понятиями «госу­дарственная служба» и «муниципальная служба» не всегда проводи­лось, нередко муниципальная служба рассматривалась как часть го­сударственной службы, а к муниципальному служащему относились как к государственному служащему, работающему в органе местного самоуправления. Между тем, муниципальная служба - новый вид служебной деятельности. Эта идея достаточно ясно реализована в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации», а также полнее и последовательнее - в ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 17 де­кабря 1997 года. В статье 2 этого закона дано следующее понятие му­ниципальной службы. Это «профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной». Отмечается, что «граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе независи­мо то пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущест­венного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединени­ям» (ст. 3). Муниципальная служба основана на принципах: 1) верхо­венства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над нормативными правовыми актами, долж­ностными инструкциями при исполнении муниципальным служащим должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных слу­жащих; 2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непо­средственного действия; 3) самостоятельности органов местного са­моуправления в пределах их полномочий; 4) профессионализма и компетентности муниципальных служащих; 5) ответственности му­ниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее испол­нение своих должностных обязанностей; 6) равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профес­сиональной подготовкой; 7) единства основных требований, предъяв­ляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также .учета исторических и иных местных традиций; 8) правовой и соци­альной защищенности муниципальных служащих; 9) внепартийное! и

408

муниципальной службы.

Минимальной служебной единицей всякого органа местного самоуправления является должность. В соответствии с ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальная должность — это должность, предусмотренная уставом муниципаль­ного образования в соответствии с законом субъекта Российской Фе­дерации, с установленными полномочиями на решение вопросов ме­стного значения и ответственностью за осуществление этих полномо­чий, а также должность в органах местного самоуправления, образуе­мых в соответствии с уставом муниципального образования, с уста­новленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению пол­номочий данного органа местного самоуправления и ответственно­стью за исполнение этих обязанностей» (статья 1). Муниципальные должности подразделяются на выборные и невыборные.

Граждане Российской Федерации, выполняющие обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет местного бюджета, - муни­ципальные служащие. Они обладают определенными правами и обя­занностями. Вместе с тем, законом установлены ограничения, связан­ные с муниципальной службой, и предусмотрены гарантии для муни­ципального служащего. Все это вместе дает возможность гражданам Российской Федерации чувствовать себя юридически защищенными во время прохождения муниципальной службы и прекращения ее.

Успех в становлении и развитии местного самоуправления во многом зависит от состояния муниципальной службы, от личностных и деловых качеств муниципальных служащих - самого, пожалуй, многочисленного корпуса служащих в нашем обществе и государст­ве. Поэтому исключительно важно создать хорошую правовую базу для муниципальной службы, а также надежную и эффективную сис­тему подготовки и переподготовки муниципальных служащих. В на­учном и практическом отношениях значительный интерес представ­ляют, например, следующие вопросы: какова отраслевая принадлеж­ность муниципальной службы? Нормы какой отрасли права (админи­стративного, трудового права или какого-то другого права) обладают приоритетом в регулировании статуса муниципального служащего?

4. Акты местного самоуправления. Местное самоуправле­ние, относясь к предмету совместного ведения Российской Федера-

409

ции и ее субъектов, осуществляется в соответствии с федеральным и региональным законодательством.

Заглавным актом, определяющим правовой статус местного самоуправления, является Конституция РФ. Важное значение в реше­нии этого вопроса имеет ФЗ «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года.

На уровне субъектов Российской Федерации законодательное регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется конституциями и уставами, а также другими правовыми актами рес­публик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов. Однако содержание их не может противоречить Конституции РФ, федеральным законам, ограничивая гарантированные ими права местного самоуправления.

Но в данном случае для нас важны не эти акты, а акты мест­ного самоуправления. К ним относятся:

а)  решения, принимаемые непосредственно местным сообще­ством, населением на местном референдуме, собрании (сходе) граж­дан;

б) решения, принимаемые представительными органами мест­ного самоуправления;

в) решения, принимаемые исполнительными органами местного самоуправления;

г)  решения, принимаемые выборными должностными лицами местного самоуправления.

Важнейшим актом местного самоуправления является устав муниципального образования. По существу, это «малая Конституция» местного сообщества. Согласно статье 8 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в уставе муниципального образования должно быть указано на следую­щее:

1) границы и состав территории муниципального образования;

2)   вопросы   местного   значения,   относящиеся   к   ведению муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия на­селения в решении вопросов местного значения;

4)  структура и порядок формирования органов местного само-

410

управления;

5)  наименование и полномочия выборных, других органов ме­стного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6)  срок полномочий депутатов представительных органов ме­стного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправле­ния;

7)  виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

8)  основания и виды ответственности органов местного само­управления и должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или дос­рочного прекращения полномочий выборных органов местного само­управления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10)  статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

13)  экономическая и финансовая основа осуществления мест­ного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распо­ряжения муниципальной собственностью:

14) вопросы организации местного самоуправления, обусловлен­ные компактным проживанием на территории муниципального образо­вания национальных групп общностей, коренных (аборигенных) наро­дов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;

15)  другие положения об организации местного самоуправле­ния, о компетенции и порядке деятельности органов местного само­управления и должностных лиц местного самоуправления в соответ­ствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Рос­сийской Федерации.

Разработанный муниципальным образованием самостоятельно устав принимается представительным органом местного самоуправле­ния или населением непосредственно. Он подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Основанием для отказа в государственной регистрации

411

устава муниципального образования может быть только противоре­чие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации. Отказ в госу­дарственной регистрации может быть обжалован гражданами и орга­нами местного самоуправления в судебном порядке. Устав муници­пального образования вступает в силу после его официального опуб­ликования (обнародования).

5. Гарантии местного самоуправления. В самом общем виде гарантии местного самоуправления - это известная система ус­ловий и средств, которые благоприятствуют осуществлению на­селением местного самоуправления и обеспечивают защиту прав и свобод граждан на местное самоуправление при конфлик­тах. Сегодня в действующем законодательстве гарантии местного самоуправления лишь обозначены. Реальная система этих гарантий, видимо, будет выстраиваться по мере упрочения позиций местного самоуправления, увеличения числа деятельных приверженцев этой формы демократии. Тем не менее, уже сейчас достаточно оснований, чтобы различать общие и специально-юридические гарантии мест­ного самоуправления.

Общими гарантиями местного самоуправления являются те экономические, политические, идеологические, социальные и об­щеправовые условия, которые, с одной стороны, создают предпосыл­ки для становления и развития институтов местного самоуправления, повышения активности и творчества населения в этом направлении, а с другой - противостоят тем факторам, которые не благоприятствуют этому в целом положительному процессу.

К специально-юридическим гарантиям местного самоуправ­ления относятся закрепленные в законодательстве средства, а также организационно-правовая деятельность по их примене­нию, направленные на обеспечение полноценного развития мест­ного самоуправления, беспрепятственную реализацию прав и сво­бод граждан в этой области.

Важной специально-юридической гарантией местного само­управления является установленный Конституцией РФ (статья 133), ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 43) запрет на ограничение прав ме­стного самоуправления. Этот запрет означает следующее. Во-первых,

412

население, его представители свободны в развитии местного само­управления в определенных законом пределах, направлениях и фор­мах. Во-вторых, органы государственной власти Российской Федера­ции и ее субъектов не вправе вмешиваться дела местного самоуправ­ления, выходить за пределы своих полномочий и компетенции.

Другой важной специально-юридической гарантией местного самоуправления является обязательность исполнения всеми распо­ложенными на территории муниципального образования пред­приятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного са­моуправления и гражданами, решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, и решений органов и должностных лиц местного самоуправления, если они не выходят за пределы их пол­номочий. При этом решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными ли­цами, их принявшими, либо признаны недействительными по реше­нию суда.

В качестве специально-юридической гарантии местного само­управления статья 133 Конституции РФ называет право на компен­сацию дополнительных расходов, возникших в результате реше­ний, принятых органами государственной власти. По смыслу ста­тьи 38 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, должны ежегодно предусматриваться соответственно в федеральном бюджете, а также в бюджетах субъек­тов Российской Федерации. Если в результате принятых федеральны­ми органами государственной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений произошло увели­чение расходов или уменьшение доходов, то это должно компенсиро­ваться органами, принявшими решение. Размер компенсации должен быть определен одновременно с принятием соответствующего реше­ния.

Существенной              специально-юридической       гарантией

местного самоуправления выступает особый порядок рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправле­ния. Согласно статье 45 ФЗ «Об общих принципах организации мест-

413

ного самоуправления в Российской Федерации», обращения органов и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организа­циями, к которым эти обращения направлены. Представительные ор­ганы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.

Важнейшая социально-юридическая гарантия местного само­управления - право на судебную защиту. Исходя из статей 46, 133 Конституции РФ, статьи 46 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», субъектами, но­сителями такого права выступают как граждане Российской Федера­ции, так и органы, должностные лица местного самоуправления. Они вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании не­действительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предпри­ятий, учреждений и организаций, а также общественных объедине­ний.

Федеральным законом «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» ответственность не отнесена к специально-юридическим гарантиям местного самоуправ­ления и рассматривается как самостоятельное явление. Однако в оп­ределенном смысле ответственность тоже может рассматри­ваться как гарантия местного самоуправления. Приведенный фе­деральный закон (статья 47) предусматривает, что органы и должно­стные лица местного самоуправления в соответствии с законом несут ответственность перед, с одной стороны, населением муниципального образования, с другой - государством, с третьей - физическими и юридическими лицами.

Если для наступления ответственности органов и должност­ных лиц местного самоуправления перед населением решающее зна­чение имеет утрата доверия населения, то для того, чтобы о таковом ставило вопрос государство, необходимо нарушение органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, конституции или устава субъекта Российской Федерации, федераль-

414

ных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муни­ципального образования. Ответственность же органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Наконец, к специально-юридическим гарантиям местного са­моуправления могут быть отнесены предусмотренные законом сред­ства контроля и надзора, в частности, прокурорского надзора.

Важно иметь в виду, что в системе гарантий местного само­управления специально-юридические гарантии занимают особое ме­сто. Это именно специально-юридические гарантии. Политизация или социализация их не ведет к повышению их значения, а, наоборот, обесценивает их роль.

6. Муниципальное право. С темой местного самоуправления теснейшим образом связана проблема муниципального права - сово­купности правовых норм, складывающихся в пределах администра­тивно-территориальных единиц и юридически значимых для физиче­ских и юридических лиц соответствующей местности. Таких право­вых норм, которые направлены на регулирование, во-первых, собст­венных полномочий местного самоуправления (т. е. необходимых для решения вопросов местной жизни), и, во-вторых, отдельных государ­ственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Определенные возможности для развития муниципального права таила в себе даже прежняя система Советов, но они не могли быть реализованы в полном объеме, так как не только сельские и по­селковые, районные и городские, но даже областные и краевые, а также республиканские звенья Советов не обладали достаточной эко­номической и политико-правовой свободой, чтобы через легитимные структуры местного самоуправления принимать самостоятельные решения, относящиеся ко всему кругу вопросов, которые актуальны для населения. Лишь с развитием местного самоуправления, увеличе­нием муниципальной собственности, повышением экономической и социальной активности местного населения вероятность образования полноценного муниципального права становится реальной, приобре­тает законодательную основу и практические очертания. Изучение

415

процессов, связанных с развитием местного самоуправления, показы­вает, что в ряде мест уже сейчас достаточно смело регулируются об­щественные отношения, связанные: а) со структурой представитель­ных и исполнительных учреждений местного самоуправления, б) пра­вовым положением отдельных должностных лиц и органов само­управления, в) правовым положением некоторых учреждений терри­ториального           общественного          самоуправления          населе­ния. Значительный круг общественных отношений, относящихся к сфере воздействия муниципального права, связан с хозяйственной деятельностью, местными бюджетами и налогами, культурой, благо­устройством населенных пунктов, охраной окружающей среды и т.д., то есть предмет муниципального права оказывается достаточно ши­роким и во многом охватывается сферой юридического воздействия известных отраслей права: административного, финансово-бюджетного и др. Это наводит на мысль, что если муниципальное право получит достаточное развитие, то оно будет представлять собой либо суперинститут конституционного права, либо комплексную от­расль отечественного российского права.

В этой связи актуализируется проблема взаимоотношений фе­дерального и регионального законодательства, муниципального пра­ва, а в более широком плане - проблема принципов развития и дейст­вия муниципального права. На наш взгляд, между принципами, обра­зующими несущую конструкцию конституционного законодательства, и принципами муниципального права не может быть расхождений, выходящих за пределы диалектики общего и особенного, особенного и единичного. Во всяком случае, традиции свободного и демократи­ческого развития общества требуют, чтобы в качестве необходимых компонентов современного муниципального права рассматривались следующие принципы: 1) демократизм и гласность, свобода волеизъ­явления населения через референдумы, сходы, собрания и другие формы непосредственной демократии; 2) полновластие органов мест­ного самоуправления при необходимом и достаточном разделении полномочий между их представительными и исполнительными учре­ждениями; 3) приоритет актов представительных органов, а также актов федерального и регионального законодательства над актами • местного самоуправления; 4) сотрудничество и взаимодействие орга­нов местного самоуправления с государственными структурами, а

416

также с партиями, общественными организациями, объединениями, движениями граждан, действующими на конституционно-правовой основе; 5) предоставление правовой свободы на инициативу и пред­принимательство, разумный хозяйственный риск; 6) широкое исполь­зование возможностей судебной власти для защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, граждан, должностных лиц и органов местного самоуправления.

Местное самоуправление, муниципальное право - перспек-тивнейшие направления, позволяющие обеспечивать свободу и демо­кратию, народовластие, народоправие, народоцветие с учетом спектра особенностей, присущих социуму. Местное самоуправление, позволяя органически сочетать интересы личности (человека), коллектива (ме­стного сообщества), общества и государства, открывает новые воз­можности для разработки проблем права и государства, власти, управ­ления и самоуправления.

* * *

Изучение состояния местного самоуправления в Российской Федерации показывает, что в направлении формирования устойчивой, надежной и эффективной, жизнеспособной системы местного само­управления на различных уровнях публичной власти сделано нема­ло. Однако в целом сегодня местное самоуправление в России нахо­дится еще на ранних стадиях становления. От преодоления ряда вы­явленных проблем зависит успех дальнейшего развития этого процес­са. Особенно актуальными являются следующие проблемы:

а)  несогласованность и несистематизированность законода­тельства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд фе­деральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу Конституции РФ, содержат положения, не соот­ветствующие конституционно-правовому статусу местного самоуправ­ления. Кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуще­ствления местного самоуправления, содержатся в значительном коли­честве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов;

б)  неполное и непоследовательное законодательное регулиро­вание вопросов организации и деятельности местного самоуправле­ния. Нормы Конституции РФ и принятых нормативных правовых ак-

417

тов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществле­ния местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызы­вает неоднозначность в понимании некоторых норм российского му­ниципального права, в том числе закрепленных Конституцией РФ;

в) несоблюдение законодательства Российской Федерации о мест­ном самоуправлении, в том числе:

- принятие законодательных актов субъектов Российской Федера­ции, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству;

-  принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления,  противоречащих Конституции РФ,  федеральному законодательству   и  законодательству  соответствующего  субъекта Российской Федерации;

-  невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного само­управления;

г)   бездействие  органов  государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутст­вие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопро­сов, связанных с осуществлением местного самоуправления;

д) отсутствие должного правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления являет­ся одной из наиболее острых проблем становления местного само­управления, препятствующих качественному и эффективному реше­нию ряда важнейших вопросов деятельности органов местного само­управления, в том числе вопроса наделения органов местного само­управления отдельными государственными полномочиями;

е)  недостаточное обеспечение финансово-экономической само­стоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на му­ниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования муници­пальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создание условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муници-

418

пальных образований и другие;

ж)  несовершенство механизмов судебной защиты местного са­моуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права;

з) отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного само­управления и конституционных прав граждан на осуществление мест­ного самоуправления;

и) нехватка квалифицированных муниципальных кад­ров. Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных об­разований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муни­ципальных служащих до настоящего времени не сложилась.

Ясно, что многогранная деятельность по разрешению приве­денных очень непростых проблем должна осуществляться в рамках единой политики в масштабах всего общества и государст­ва. Исключительно важно, чтобы такая политика в области местного са­моуправления формировалась и реализовывалась на основе соблюдения следующих принципов:

•  единства целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики:

• комплексного подхода к реализации государственной политики;

•  взаимодействия и сотрудничества федеральных органов го­сударственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в процессе ее реализации;

• преемственности государственной политики в области местного самоуправления на разных этапах проведения муниципальной реформы;

• всесторонней поддержки местного самоуправления со стороны государства;

•  невмешательства органов государственной власти в компе­тенцию органов местного самоуправления;

•  контроля со стороны государства за реализацией государствен­ными органами и их должностными лицами государственной политики.

Формирование местного самоуправления не может быть са­моцелью. Существование местного самоуправления оправдано лишь

419

в том случае, если оно, будучи вписанным в гражданское общество, раскрепощает личность, позволяет осуществлять народовластие, спо­собствует становлению экономически и социально развитого демокра­тического федеративного и правового государства. Нельзя сформиро­вать систему местного самоуправления за очень короткие сроки. Оно может быть создано лишь в течение достаточно продолжительного времени, поэтапного движения к общей стратегической цели. Но в случае успеха местное самоуправление позволяет создать надежную и эффективную систему взаимодействия населения и государства.

Эффективное функционирование этой системы позволит обес­печить:

• улучшение условий жизни населения в каждом муниципаль­ном образовании;

•  обретение гражданами навыков демократического взаимо­действия с формируемыми ими органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их дея­тельности;

•  устойчивое самостоятельное развитие муниципальных обра­зований.

Примечания

1  См. Кропоткин П. Анархия, ее философия, ее идеал. - М.: Эксмо-

Пресс, 1999.-С. 247

2 Там же

3 Кропоткин П. Анархия.... - С. 213

4 См.. напр.: Государство и право буржуазных и развивающихся стран: Учебник. М.: Юрид. лит.. 1989. С. 335-337; Seele. Die Kreise in der Bundesre-publik Deutschland. - Bonn, 1990; Kommunale Zelbstverwaltung, Fundament des demokratischen and sozialen Bundesstaats. - Bonn, 1990; Местное самоуправле­ние     в     зарубежных     странах     (информационный     обзор)     /     Под общ. ред. И. П. Медведева и др. - М.: Юрид. лит., 1994; Органы местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы и СНГ: Антоло­гия описательных материалов. - Институт самоуправления и государственной службы (филиал Института открытого общества). - Венгрия, Будапешт, 1994; Барабашев Г. В. О хартиях местного самоуправления в США // Государство и право.-   1994.-  №   5.-  С. 126;   Институты   самоуправления:   историко-правовое исследование / В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец и др.-М.: Наука, 1995.

И.Д. Мерником  дан обзор различных  концепций  местного само-

420

управления (См.: Черник И.Д. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие.- М.: ИНИОН РАН, 1996.- 35 с.), что само по себе уже интересно. На наш взгляд, теоретическая и практическая ценность указанной работы была бы намного выше, если бы автор попытался система­тизировать известные ему взгляды на институт местного самоуправления.

5  См.: Местное самоуправление в зарубежных странах (информаци­онный обзор). -М.: 1994.

6  Чиркин В.Е. Современные модели местного самоуправления // Рос­сийский юридический журнал. - 1995. - № 3. - С. 58-67. К иберам, иберийцам принято относить, во-первых, древние восточногрузинские племена, составлявшие население Иберии; во-вторых, группы племен, населявших древнюю Италию (см.: Словарь русского языка: в 4-х ч.- Т. 1.- М.: Гос.изд.ин.и нац.словарей, 1957.-С. 862).

7  См.: Ефремова Н.Н., Лаптева Л.Е. История земства и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. 1993. N11.; Лап­тева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.). М.: Акад. правовой ун-т   при   Ин-те   гос. и   права   РАН,    1998;   Лаптева   Л.Е.,   Ефремова Н.Н. Организация и практика земских учреждений в России // Государство и право. 1993. N 2.

8 Интересные сведения об организации самоуправления у башкир в дорево­люционный  период  можно   найти  в  работе  Ф.А. Шакуровой  (См.:   Шакурова Ф.А. Башкирская волость и община в середине XVIII и первой половине ХГХ века. -Уфа 1992.

9См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. -С. 65-66.

10  Практика судебной защиты прав местного самоуправления отчасти представлена в Сборнике судебных решений федеральных судов «Судебная защита   прав   местного   самоуправления   в   Российской   Федерации»   (Сост.: Л.В. Гильченко,      А.Н. Дементьев,      Л.Е. Лаптева. Вступит,      статья,      ком-мент. А.Н. Дементьева. -М.:Юристъ, 1997.—С. 136.

11  В последние годы наряду с проблематикой собственно местного само­управления достаточно активно разрабатываются и вопросы муниципального пра­ва. Так, среди новейших учебно-методических работ, посвященных этой теме, осо­бо выделяются следующие учебники и учебные пособия: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. - М., 1993; Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М.: Юристь, 1994; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федера­ции.- М.: Юристь, 1997; Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право Рос­сии. - М: Новый юрист, 1998; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник. -Екатеринбург: Уральская гос. юрид. акад., 1997; Шугри-на Е.С. Муниципальное право России. - М.: Дело, 1999.

12 Российская газета.-1999.-21 окт.

421

Более углубленному самостоятельному изучению конституционно-правовых основ, принципов и норм местного самоуправления, истории становле­ния его институтов и их современному состоянию существенную помощь мо­гут оказать следующие работы: Градский В.Г., Ефремова Н.Н., Карпец В.И. и др. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. - М.: Наука, 1995; Местное самоуправление: современный российский опыт законода­тельного регулирования / под ред. К.Ф. Шеремета и И.И. Овчинникова. - М., 1998; Барабашев Г.В. Местное самоуправление.- М.: Изд-во МГУ, 1996; Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пособие. М.: Юринформцентр: Тихомиров, 1999; Емельянов Н.А. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. - Тула: ТИГИМУС, 1997; Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика. -Ярославль, 1996.

422