Лекция 17 АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Есть легионы сорванцов,

у которых на языке "государство ",

а в мыслях — пирог с казенной начинкою.

Михаил Евграфович Салтыков-Щедрин

1. Понятие административно-территориального устройст­ва субъекта РФ. В самом общем виде административно-территориальное устройство субъекта РФ - деление террито­рии субъекта РФ на части (административно-территориальные единицы), являющиеся основой для организации и функционирова­ния структур публичной власти, призванных обеспечивать на­дежное управление всеми многообразными социальными процес­сами на территории соответствующего субъекта РФ.

Согласно действующему законодательству, административ­но-территориальное устройство находится в ведении субъектов РФ. Такой вывод вытекает из смысла статей 67, 71-73 Конституции РФ. Кроме того, Конституционный Суд РФ, рассмотрев дело о кон­ституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Рес­публике", в своем Постановлении (абзац 5, пункт 4) указал, что из федеративной природы российской государственности в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть первая), 11 (часть вторая), главе 3 "Федеративное устройство" (в том числе в статьях 66 (часть первая), 71, 72, 73, 76, 77 Конституции РФ), вытекает, что в ведении Россий­ской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их террито­риальное устройство. Следовательно, при расширительном толкова­нии этого положения можно заключить: территория субъекта РФ яв­ляется основой для организации и функционирования органов госу-

351

дарственной власти и органов местного самоуправления субъектов РФ. Но часть первая статьи 78 Конституции РФ предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления сво­их полномочий могут создавать свои территориальные органы и на­значать соответствующих должностных лиц. Кроме того, на террито­рии субъектов РФ находятся и функционируют судебные учреждения, органы прокуратуры, ряд других надзорных и прочих инстан­ций. Значит - на территорию субъекта РФ приходится большая на­грузка. Хотя первоначально, возможно, и мыслилось так, что на тер­ритории субъекта РФ будут действовать лишь его органы государст­венной власти и органы местного самоуправления, на самом деле она (территория) является в определенных случаях еще и полем деятель­ности федеральных органов государственной власти.

Правовую основу административно-территориального устрой­ства субъекта РФ образуют Конституция РФ, федеральное законода­тельство, конституции и уставы субъектов РФ, региональное законо­дательство. В конституциях и уставах субъектов РФ вопросы админи­стративно-территориального устройства решаются по-разному. Некоторые субъекты РФ ограничиваются тем, что прописы­вают в своих учредительных документах только наиболее важные с их точки зрения вопросы. Например, в Конституции Республики Та­тарстан указывается лишь на то, что территория Республики Татар­стан неприкосновенна и делится на районы и города республиканско­го подчинения, а районы - на города, поселки и сельсоветы, крупные города - на районы (статьи 60, 63). Однако в учредительных докумен­тах целого ряда субъектов РФ (в Конституции Удмуртской Республи­ки, уставах Астраханской, Белгородской, Тамбовской, Читинской об­ластей, Уставе (Основном законе) Ханты-Мансийского автономного округа и др.) вопросы административно-территориального устройства прописаны с той или иной степенью основательности. Указывается площадь территории субъекта РФ, обозначается состав администра­тивно-территориальных единиц, дается перечень территориальных образований и т.д. Любопытно решение вопроса об административно-территориальном устройстве, данное в статье 2 Устава Нижегород­ской области. Здесь говорится, что вопросы административно-территориального устройства области решаются органами государст­венной власти области с соблюдением федерального законодательст-

352

ва. Перечень административно-территориальных единиц, находящих­ся в их составе населенных пунктов приводится в реестре админист­ративно-территориального устройства области

Конституции и уставы многих субъектов РФ предусматривают принятие регионального закона об административно-территориальном устройстве соответствующего субъекта РФ. Например, в Республике Башкортостан Закон "Об администра­тивно-территориальном устройстве Республики Башкортостан и тер­риториях муниципальных образований" принят 13 июля 1993 года и действует по настоящее время, правда, в новой редакции - от 25 де­кабря 2002 г.1 В основе административно-территориального устрой­ства субъекта РФ лежат определенные принципы. В ряде субъектов РФ эти принципы легализованы в региональных законах. Например, в части второй статьи 16 Устава Иркутской области записано, что ад-министративно-территоральное устройство области основывается на исторически сложившемся расселении и с учетом следующих факто­ров: географического положения и размера территории; численности населения; национальных, этнических, языковых, религиозных, быто­вых особенностей жизни населения; возможности и эффективности организации местного самоуправления и выполнения отдельных функций отраслевого управления; уровня экономического развития территории; материально-финансовых условий жизнедеятельности населения. Однако чаще всего они являются результатом теоретиче­ского осмысления большего объема нормативного и фактического материала. На наш взгляд, в целом при административно-территориальном устройстве субъектов РФ должны приниматься во внимание, по меньшей мере, следующие обстоятельства:

•  размер территории, ее природно-географическая специфика и особенности исторического развития;

•  количество населения, характер его расселения, этнический состав и обусловленные этим бытовые, культурные, конфессиональ­ные и другие существенные особенности;

• уровень экономического развития субъекта в целом и его от­дельных частей;

• необходимость организации эффективного государственного управления и местного самоуправления и создание благоприятных

353

социально-экономических и финансовых условий для достойной жиз­ни населения.

Они    и    образуют   базовые    принципы    административно-территориального устройства субъектов РФ.

Принципы административно-территориального устройства субъекта РФ — важная и самостоятельная проблема. Однако на этот счет в юридической литературе нет единства во взглядах ученых-юристов и специалистов. Так, по мнению профессора Олега Емельяновича Кутафина, важнейшими принципами, в соответст­вии с которыми организуется административно-территориальное устройства субъекта РФ, являются: экономический и националь­ный принципы, а также принцип максимального приближения как государственного аппарата, так и местного самоуправления к на­селению2. С точки зрения авторов учебно-методического пособия "Конституционное право в вопросах и ответах" под редакцией профессора А.В. Малько (М.: Юристъ, 1999), различаются следую­щие принципы административно-территориального устройства: социально-экономический (учет особенностей направления разви­тия экономики данной местности, а также специфики традицион­ной занятости населения); географический (выделение границ адми­нистративно-территориальных единиц с учетом рельефа местно­сти); демографический (естественный рост населения ведет, как правило, к увеличению количества административно-территориальных единиц); исторически-национальный (учет осо­бенностей традиций, быта, хозяйственного профиля компактно проживающих групп населения). Доцент А.А. Югов ведет речь не о принципах, а об условиях, которые необходимо, по его мнению, со­блюдать, чтобы рационально решать вопросы организации админи­стративно-территориального устройства. К таким условиям он относит: 1) приближение инфраструктуры государственного ап­парата и учреждений к населению с целью более удобного и эффек­тивного его обслуживания; 2) создание благоприятных возможно­стей для реализации гражданами конституционного права на уча­стие в управлении государственными, хозяйственными и общест­венными делами; 3) учет национального момента, этнических осо­бенностей, чувства "малой родины"; 4) использование историче­ских, природных и экономических факторов; 5) формирование бла­гоприятных условий для эффективной хозяйственной деятельности на основе многообразия форм собственности и свободы экономиче­ского выбора; 6) соблюдение принципа стабильности и устойчиво­сти административно-территориальных единиц, установление

354

правового механизма обоснованного изменения административно-территориального деления3. Сложность решения вопроса состоит, прежде всего, в том, что отдельные авторы понятие "админист­ративно-территориальное устройство " рассматривают предельно широко, как разделение на части территории не отдельного субъ­екта государства, а государства в целом. Если исходить из этих позиций, то достаточно широко распространенному понятию "го­сударственно-территориальное устройство" не остается мес­та. Кроме того, хотя достаточно часто подчеркивается та мысль, что административно-территориальное устройство явля­ется стабильной основой организации публичной власти, на самом деле оно (административно-территориальное устройство) меня­ется с определенной периодичностью достаточно час­то. Например, если даже взять только советский период истории России, то административно-территориальное деление ее изменя­лось трижды. Наконец, на понимание содержания принципов адми­нистративно-территориального устройства накладывает свой отпечаток ментальностъ тех, кто занимается разработкой дан­ной проблемы. Далеко не всем удается удержаться в рамках науч­ного подхода, который требует многого, но, прежде всего, объек­тивности. Следовательно, тема принципов административно-территориального устройства субъекта РФ, на наш взгляд, нуж­дается в дальнейшей разработке.

2. Виды административно-территориальных единиц субъ­ектов РФ. Состоявшаяся в субъектах РФ реформа административно-территориального устройства сильно разнообразила виды админист­ративно-территориальных единиц. Наряду с традиционными района­ми и городами появились их новые виды: административные округа, уезды, территориальные единицы с особым статусом и др.

Район. Различаются сельские и городские районы. Сельский район - административно-территориальная единица, являющаяся ча­стью республики, края, области, автономного округа, автономной об­ласти и представляющая собой сложный многоотраслевой организм, в котором ведущее место принадлежит определенному виду произ­водства (обычно сельскохозяйственному, но бывает и другому виду, например, лесному). Кроме того, каждый район образует базу для всех видов социально-культурного обслуживания сельского населе­ния. Городской район - это административно-территориальная еди-

355

ница города, образующаяся с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующих территорий, чис­ленности населения, социально-экономических характеристик, распо­ложения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфра­структуры, возможностей решения местных вопросов в интересах го­родского населения. В составе городских районов могут находиться микрорайоны.

Особую разновидность районов представляют национальные районы, которые могут быть образованы на территории некоторых субъектов РФ, где компактно проживает численно небольшая группа представителей определенной нации. Например, немецкие нацио­нальные районы созданы в Алтайском крае и в Омской области.

Город - это административно-территориальная единица, где сосредотачиваются промышленные предприятия, предприятия и уч­реждения коммунального хозяйства, объекты жилого фонда, образо­вательных, культурных, научных, медицинских и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. По подчиненности, завися­щей от значения города, численности его населения, уровня его про­мышленного и культурного развития, перспектив развития и ряда других условий все города делятся на следующие виды: города феде­рального значения, города республиканского значения (республики в составе РФ); города краевого, областного, окружного (автономный округ) значения; города районного значения.

Административный округ - это административно-территориальные единица города (Москва) или области (Свердлов­ская область), образуемая для более эффективного управления соот­ветствующими территориями, координации деятельности админист­рации городских или сельских районов и городов, территориальных служб отраслевых администраций указанных административно-территориальных единиц, осуществления контроля за надлежащим исполнением правовых актов города или области.

Территориальная единица с особым (специальным) стату­сом. Образование такой единицы предусмотрено, например, в Уставе Архангельской области, Уставе (Основном законе) города Моск­вы. Как правило, территориальное образование с особым (специаль­ным) статусом представляет собой историко-культурную, лесопарко­вую, промышленную зону, а также территории, используемые для

356

обеспечения городского или сельского хозяйства, транспортных ком" муникаций, энерго - водоснабжения населенных пунктов, террит0рии ярмарок, выставок и другие.

Сельсовет - административно-территориальная единица, ох­ватывающая своими границами один сельский населенный пункт или несколько таких населенных пунктов вместе с прилегающими земля­ми.

Поссовет - административно-территориальная единица, ох­ватывающая своими границами один поселок городского типа или несколько таких поселков с примыкающими к ним сельскими насе" ленными пунктами вместе с прилегающими землями.

Градостроительный кодекс РФ предусматривает возможность образования таких административно-территориальных единиц, к#к: уезд, сельский округ (волость). Однако эти административИ0" территориальные образования пока встречаются нечасто. Например* один уезд - Краснотуринский - образован в Свердловской области* а в Псковской области волостями именуются низшие административно-территориальные единицы.

3. Правовой статус закрытого администра1ИВ|Ю-территориального образования. Согласно Закону РФ от 14 июля 1992 года "О закрытом административно-территориальном образова­нии" (с многочисленными изменениями и дополнениями), закрытом административно-территориальным образованием признается име1°" щее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, во^н" ные и иные объекты, для которых необходим особый режим безоп#с" ного функционирования и охраны государственной тайны, включав­шей специальные условия проживания людей.

Закрытое административно-территориальное образование ~ особая административно-территориальная единица. Оно находится в ведении федеральных органов государственной власти. В опредеЛ6' нии границ и режима функционирования такого рода территориаль­ного образования имеет место определенная специфика.

Так, границы закрытого административно-территориальнс»го образования могут не совпадать с границами субъектов РФ (р

357

лики, края, области, автономной области, автономных округов, рай­онов). Населенные пункты, расположенные в пределах закрытого ад­министративно-территориального образования, имеют официальные географические названия и вносятся в соответствующие картографи­ческие и иные документы, за исключением случаев, специально уста­новленных высшими органами государственной власти РФ. Закрытое административно-территориальное образование - "режимная" адми­нистративно-территориальная единица. Условия проживания и рабо­ты граждан в них подчинены необходимости обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объек­тов.

4. Порядок создания, преобразования, упразднения адми­нистративно-территориальных единиц субъектов РФ. Вопросы административно-территориального устройства - создания, реоргани­зации, упразднения административно-территориальных единиц, их наименования, переименования, изменения границ, установления ад­министративных центров — решаются органами государственной вла­сти субъектов РФ и местного самоуправления в пределах своей ком­петенции. При этом, как правило, в порядке, устанавливаемым регио­нальным законом, учитывается мнение населения, интересы которого затрагиваются,

В учредительных документах отдельных субъектов закрепле­но (и это, на наш взгляд, хорошо), что руководство субъекта РФ и ор­ганы местного самоуправления обеспечивают регистрацию админи­стративно-территориальных единиц, информируют население об ад­министративно-территориальном делении субъекта РФ и о его изме­нениях. Споры по вопросам административно-территоиального уст­ройства рассматриваются в суде. Например, в части второй статьи 21 Устава (Основного закона) Москвы записано: "Правовые акты города Москвы по вопросам образования, преобразования и упразднения территориальных единиц, присвоения им наименований, установле­ния и изменения их границ с нарушением настоящего Устава, могут быть обжалованы в Московском городском суде".

Решение о создании закрытого административно-территориального образования с установлением его подчиненности принимается на федеральном уровне, - Президентом по представле-

358

нию Правительства, - в случаях, если иные меры не могут обеспечить безопасное функционирование предприятий и объектов.

В законодательных актах ряда субъектов РФ (например, в Ус­таве Белгородской области) предусматривается символика не только самого субъекта РФ, но и района, города, поселка, села и т. д.

Примечания

^ См.: Республика Башкортостан. - 2003. - 16 янв.

См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России-Учебник. - М: Юристъ, 1995. - С.285

3 Государственное устройство Российской Федерации. Учебное по­собие. -Екатеринбург, 1993. - С.62

359