Лекция 18 ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Власть исполнительная да покорится

власти законодательной1

В.Д. Набоков

В сложившемся в СССР едином хозяйственном комплексе его субъектами были отраслевые министерства и ведомства, крупнейшие промышленные объединения, которые хозяйничали в республиках, краях и областях. Развал СССР - государственно-политической еди­ницы, созданной для реализации коммунистического учения в быв­шей царской России и содействия его торжеству во всем мире, кру­шение тоталитарных режимов в союзных с ним иных государствах, "парад суверенитетов", "невольная революция" 19-23 августа 1991 года и последовавшие за ней события, в частности подписание Феде­ративного договора 31 марта 1992 года, привели к тому, что ситуация в России в корне изменилась: появились новые субъекты, а сила и действенность прежних субъектов свелись практически к ну­лю. Организация государственной власти в этих субъектах не та, что была в РСФСР и СССР.

Основы организации государственной власти в субъектах Рос­сийской Федерации определены в Конституции РФ, ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 ию­ня 1999 г., ФЗ "О координации международных и внешнеэкономиче­ских связей субъектов Российской Федерации" от 4 января 1999 г., ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г., а также в конституциях и уставах субъектов РФ.

1. Система органов государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации и принципы организации их деятельно­сти. Анализ норм, относящихся к организации государственной вла­сти в субъектах РФ, и практики их реализации, приводит к выводу о

360

том, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют обра­зуемые ими органы государственной власти, но общие принципы ор­ганизации системы этих органов устанавливаются совместно РФ и ее субъектами (пункт 2 статьи 11, пункт "н" части 1 статьи 72 Конститу­ции РФ). Систему органов государственной власти субъекта Россий­ской Федерации составляют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, выс­ший исполнительный орган государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации, иные органы государственной власти субъек­та Российской Федерации, образуемые в соответствии с конститу­цией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации мо­жет быть установлена должность высшего должностного лица субъ­екта Российской Федерации.

Деятельность же этих органов осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а)  государственная и территориальная целостность Россий­ской Федерации;

б)  распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в)  верховенство Конституции Российской Федерации и феде­ральных законов на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной власти;

д)  разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированно­сти полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между ор­ганами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полно­мочий;

з)  самостоятельное осуществление своих полномочий органа­ми местного самоуправления.

361

Органы государственной власти субъекта Российской Феде­рации призваны:

• обеспечивать реализацию прав граждан на участие в управ­лении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления га­рантий своевременного назначения даты выборов в органы государ­ственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов;

• содействовать развитию местного самоуправления на терри­тории субъекта Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации устанавливаются Конституцией РФ, федераль­ными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Россий­ской Федерации и могут быть изменены только путем внесения соот­ветствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее по­ложений, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем вне­сения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.

Разграничение предметов ведения и полномочий между орга­нами государственной власти Российской Федерации и органами го­сударственной власти субъектов Российской Федерации осуществля­ется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договора­ми о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

В соответствии с Конституцией РФ федеральные органы ис­полнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не про­тиворечит Конституции РФ и федеральным законам.

На территории субъекта Российской Федерации могут распо­лагаться и функционировать федеральные суды и федеральные орга­ны исполнительной власти. При этом федеральные суды образуют и осуществляют свою деятельность на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ "О судебной сис­теме Российской Федерации", иными федеральными законами. А фе-

362

деральные органы исполнительной власти осуществляют свои полно­мочия на территории субъекта Российской Федерации непосредст­венно или через создаваемые ими территориальные орга­ны. Положения об указанных территориальных органах утверждают­ся соответствующими федеральными органами исполнительной вла­сти.

2. Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федера­ции. Субъекты РФ имеют органы законодательной власти, образо­ванные на представительной основе. Именно поэтому в законодатель­стве они обозначаются как законодательный (представительный) ор­ган субъекта РФ, хотя, на наш взгляд, было бы лучше именовать их "местный парламент", а еще лучше, с учетом мировой практики - ле­гислатура.

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливают­ся конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций.

Законодательные (представительные) органы государственной власти республик обычно именуются: Государственное собрание (5), Государственный совет (5), Народное собрание (3), Парламент (5), редко Верховный совет (2). В отдельных республиках для обозначе­ния законодательных (представительных) органов государственной власти используются двойные наименования (Государственный совет - Хасэ в Адыгее, Государственное собрание - Курултай в Башкорто­стане, Верховный совет - Хурултай в Хакасии). В Тыве действуют два представительных органа — Верховный Хурал (парламент) и Ве­ликий Хурал (Съезд).

В краях наиболее популярным обозначением является законо­дательное собрание (Алтайский, Краснодарский и Красноярский края). Вместе с тем, используется и наименование "Краевая дума" (Приморский и Хабаровский края) Законодательный (представитель­ный) орган государственной власти Ставропольского края име!гуется Государственной думой. Рассматриваемые органы в областях чаще именуются Областной думой, реже, в том числе в Еврейской авто­номной области, - Законодательным собранием (16 случаев против

363

26), иногда - Собрание депутатов, редко - Представительное собра­ние, Областное собрание, Областной совет депутатов.

Законодательный (представительный) орган государственной власти Москвы - Государственная Дума, Санкт-Петербурга - Го­родская Дума.

В автономных округах принято название "Дума". Лишь в двух автономных округах (Коми-Пермяцком и Ненецком) использу­ется понятие "Законодательное собрание".

В подавляющем большинстве субъектов РФ законодательные (представительные) органы субъектов РФ однопалатные. Лишь в от­дельных республиках (Кабардино-Балкарии, Карелии и Якутии) и од­ной области (Свердловской) законодательные (представительные) органы состоят из двух палат. Число депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ, в том числе работающих на постоянной основе, устанавливается не федеральным, а региональ­ным законодательством.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установ­ленного числа депутатов.

Срок полномочий депутатов законодательного (представи­тельного) органа субъекта Российской Федерации одного созыва ус­танавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федера­ции и не может превышать пять лет. На сегодня на пять лет избира­ются лишь депутаты Государственного Собрания Республики Баш­кортостан и Государственного Совета Республики Татарстан, а в ос­тальных субъектах РФ либо на два года, либо на четыре. Причем, на двухлетний срок избираются депутаты в законодательные (предста­вительные) органы государственной власти всех субъектов РФ, кроме 13 республик. В законодательные (представительные) органы госу­дарственной власти Адыгеи, Алтая, Бурятии, Дагестана, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Карачаево-Черкессии, Карелии, Ко­ми, Саха (Якутии), Северной Осетии - Алании, Тывы, Удмуртии, Чу­вашии депутаты избираются на 4 года.

Основные полномочия законодательного (представитель­ного) органа государственной власти субъекта Российской Феде-

364

I

рации. Прежде  всего,  законодательный (представительный)  орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

а) принимает конституцию (устав) субъекта Российской Феде­рации и поправки к ним, если иное не установлено конституцией (ус­тавом) этого субъекта;

б)  осуществляет законодательное регулирование по предме­там ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместно­го ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федера­ции в пределах полномочий субъекта Российской Федерации;

в)  осуществляет иные полномочия, установленные Конститу­цией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Только законом субъекта Российской Федерации:

а)  утверждается бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным ли­цом субъекта Российской Федерации, а в случае, если указанная должность не установлена, то руководителем высшего исполнитель­ного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (далее - высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель   высшего   исполнительного  органа  государственной власти субъекта Российской Федерации));

б) устанавливаются основы организации и деятельности зако­нодательного  (представительного)  органа  государственной  власти субъекта Российской Федерации;

в) устанавливается порядок проведения выборов в органы ме­стного самоуправления на территории субъекта Российской Федера­ции; в пределах полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации оп­ределяется порядок деятельности органов местного самоуправления;

г)  утверждаются программы социально-экономического раз­вития  субъекта  Российской  Федерации,   представленные   высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководите­лем высшего исполнительного органа государственной власти субъ­екта Российской Федерации);

д)  устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта Российской Фе­дерации, а также порядок их взимания;

365

е)  устанавливается порядок образования и деятельности вне­бюджетных и валютных фондов субъекта Российской Федерации, ут­верждаются отчеты о расходовании средств этих фондов;

ж) устанавливается порядок управления и распоряжения соб­ственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Российской Федерации в капиталах хозяй­ственных обществ, товариществ и предприятий, иных организацион­но-правовых форм;

з)  утверждаются заключение и расторжение договоров субъ­екта Российской Федерации;

и) устанавливается порядок назначения и проведения рефе­рендума субъекта Российской Федерации;

к) устанавливается порядок проведения выборов в законода­тельный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполни­тельного органа государственной власти субъекта Российской Феде­рации);

л) устанавливается административно-территориальное уст­ройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения;

м) утверждается схема управления субъектом Российской Фе­дерации, определяется структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

н) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочи­ям субъекта Российской Федерации.

Обязательно постановлением законодательного (представи­тельного) органа государственной власти субъекта Российской Феде­рации:

•  назначается дата выборов в законодательный (представи­тельный) орган государственной власти субъекта Российской Феде­рации, а также дата выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного ор­гана государственной власти субъекта Российской Федерации);

•  назначается референдум субъекта Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации;

366

•   оформляется  решение  о   недоверии  (доверии)  высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также решение о недоверии (доверии) ру­ководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Россий­ской Федерации принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;

•  утверждается соглашение об изменении границ субъекта Российской Федерации;

•  назначаются на должность судьи конституционного (устав­ного) суда субъекта Российской Федерации;

•  оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Кон­ституцией РФ, федеральными законами к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Россий­ской Федерации.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах и формах, уста­новленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации:

а) осуществляет наряду с другими уполномоченными на то ор­ганами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения соб­ственностью субъекта Российской Федерации;

б)  осуществляет иные полномочия, установленные федераль­ными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Если конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, то полномочия каждой из палат осуществляются в соответствии с кон­ституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладает правами юридиче­ского лица, имеет гербовую печать. Он самостоятельно решает во­просы организационного, правового, информационного, матери-

367

ально-технического и финансового обеспечения своей деятельно­сти. Расходы на обеспечение этой деятельности утверждаются самим законодательным (представительным) органом государственной вла­сти субъекта РФ и предусматриваются отдельной строкой в его бюд­жете.

Возможно ли досрочное прекращение полномочий законода­тельного (представительного) органа государственной власти субъек­та Российской Федерации?

На этот вопрос ФЗ "Об общих принципах организации зако­нодательных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации" дает положитель­ный ответ.

Полномочия законодательного (представительного) органа го­сударственной власти субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно в случае:

а) принятия указанным органом решения о самороспуске в по­рядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъек­та Российской Федерации;

б) роспуска законодательного (представительного) органа ука­зом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Россий­ской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа го­сударственной власти субъекта Российской Федерации), в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, проти­воречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодатель­ный (представительный) орган государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

в) вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, авто­номной области, автономного округа о неправомочности данного со­става депутатов законодательного (представительного) органа госу-

368

дарственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

г) вступления в силу федерального закона о роспуске законо­дательного (представительного) органа государственной власти субъ­екта Российской Федерации, принимаемого по инициативе Президен­та РФ, в связи с принятием ранее данным органом акта, противоре­чащего актам большей юридической силы.

Если полномочия законодательного (представительного) ор­гана государственной власти субъекта прекращены досрочно, то в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ назначаются внеочередные выборы, которые должны были проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении его полномо­чий.

Так, часть 1 статьи ФЗ "Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации" устанавлива­ет, что "законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно дейст­вующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации". На наш взгляд, эта норма частично противоречит Конституции РФ, так как по ней носителем суверените­та и единственным источником власти в Российской Федерации явля­ется народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного само­управления. А высшим непосредственным выражением власти явля­ются референдум и свободные выборы. Как известно, существуют разные виды референдумов и порой на референдумах принимаются законы (примером тому служит принятие на Всероссийском референ­думе 12 декабря 1993 года Конституции РФ). В этой связи слово "единственным" в приведенной выше норме использовано некор­ректно.

3. Государственное собрание - Курултай — парламент Рес­публики Башкортостан. Обобщать практику становления и раз­вития парламентаризма в субъектах РФ в рамках настоящего из­дания едва ли целесообразно. Однако можно проиллюстрировать эти проблемы на примере одного из субъектов Федерации. Нам удобнее сделать это на примере Республики Башкортостан.

369

Как и Российская Федерация в целом, Республика Башкорто­стан, как ее часть, в образовании и деятельности своего парламен­та в целом придерживается принципов разделения властей, федера­лизма, многопартийности, которые, однако, в частностях порой реализуются непоследовательно.

Парламентаризм в башкирском крае имеет определенные ис­торические и социальные корни. Однако история "собственно" пар­ламента Башкортостана еще непродолжительна. Подлинные парламентские традиции получили некоторое развитие лишь во время работы Верховного Совета Башкирской АССР двенадцатого созыва. Преемником этого органа стало двухпалатное Государст­венное Собрание — Курултай — Республики Башкортостан.

Двухпалатным Госсобрание стало в результате политического компромисса между находящимися  в состоянии скрытого кон­фликта двумя группами депутатов Верховного Совета БАССР ХП созыва: консерваторами и демократически настроенными умерен­ными либералами. Заботясь главным образом о своем самосохране­нии, первые позволили вторым образовать Законодательную Пала­ту — постоянно действующий законодательный орган, депутаты которой работают на профессиональной и постоянной основе, а вторые уступили первым Палату Представителей, которая, одна­ко, по существу есть не что иное, как несколько модернизированный прежний Верховный Совет. Некоторое влияние на принятие такого компромиссного решения оказало то обстоятельство, что отдель­ными субъектами Российской Федерации (например, Саха-Якутией) к тому времени уже были образованы региональные двухпалатные парламенты. В данном случае депутаты Верховного Совета РБ дей­ствовали согласно принципу: мы не хуже.

Однако Госсобрание РБ двухпалатным стало лишь на бума­ге. На деле же оно представляло собой нечто другое. Во-первых, в структуре Госсобрания сложилась сложная иерархия должност­ных лиц. Только первых лиц три: Председатель Законодательной палаты, Председатель Палаты представителей, Председатель Госсобрания. Причем, последняя должность с обозначенными в статьях 22 и 23 Закона РБ "О государственном собрании Республи­ки Башкортостан" сроком и объемом полномочий никак не вписы­валась в часть 1 статьи 87 Конституции РБ. Все эти явления не характерны для классического двухпалатного парламента. Во-вторых, и Законодательная Палата - профессиональная de-jure, но не профессиональная de-fakto, и Палата представителей - непро­фессиональная в обоих указанных отношениях - находились в силъ-

370

ной фактической зависимости от Президента РБ и его админист­рации, которые во многом действуют как третья палата. А это уже явления совершенно чуждые классическому двухпалатному пар­ламенту.

Профессионален или не профессионален парламент - зависит не столько от его структуры, сколько от его состава, т.е. от де­путатов, от их личностных качеств. А это ведет к актуализации темы формирования парламента, честных и чистых выбо­ров. Вместе с тем в определенных пределах сохраняет свое значение и тема о структуре парламента. В самом деле, какой парламент лучше: однопалатный или двухпалатный?

Этот вопрос уже рассматривался. Анализируя доводы в поль­зу двухпалатного парламента и однопалатного парламента, серьез­ные исследователи пришли к выводу, что ни один из доводов в пользу однопалатной системы не являются убедительными, но отсюда нельзя делать того вывода, что доводы в пользу двухпалатной сис­темы сильнее, чем доводы в пользу однопалатной системы.

Если сказанное перенести на наш предмет, то можно позво­лить себе следующий вывод. На самых ранних стадиях переходного периода без двухпалатного парламента обойтись было невозможно (иное вело к катастрофе, вспомним события, связанные с расстре­лом "Белого Дома" в Москве). Сейчас же иная ситуация. Теперь вполне можно обойтись однопалатным парламентом. Такой парла­мент лучше отвечает принципу разделения властей, в большей степени отвечает профессионализации депутатов, прозрачен, менее громоздок и менее обременителен для государственного бюджета.

С недавнего времени ситуация несколько изменилась Новая ре­дакция Конституции РБ от 3 декабря 2002 г. (статья 67) преду­сматривает уже однопалатный республиканский парламент, со­стоящий из 120 депутатов, избираемых на 5 лет. Вопросы ведения, порядок организации и деятельности Госсобрания РБ разрешены Законом РБ «О Государственном Собрании - Курултае - Республи­ки Башкортостан» от 30 декабря 2002 г. (с изменениями от 27 мая 2003 г.).

В соответствии с этим законом к ведению Госсобрания отно­сятся:

1)  принятие Конституции Республики Башкортостан, внесе­ние в нее изменений и дополнений;

2)  осуществление законодательного регулирования по предме­там ведения РБ и предметам совместного ведения РФ и РБ в преде-

371

лох полномочий Республики Башкортостан;

3)  толкование республиканских законов, контроль за их испол­нением;

4) утверждение программ социально-экономического развития

республики;

5) утверждение бюджета Республики Башкортостан и отче­та о его исполнении;

6) установление в соответствии с федеральным законом нало­гов и сборов РБ;

7)  утверждение бюджетов территориальных государствен­ных внебюджетных фондов РБ и отчетов об их исполнении;

8)   осуществление контроля за исполнением бюджета РБ и бюджетов   территориальных   государственных   внебюджетных

фондов РБ;

9)  установление порядка управления и распоряжения государ­ственной собственностью РБ и контроль за его соблюдением;

10)   установление  административно-территориального уст­ройства Республики Башкортостан и порядка его изменения;

11) решение вопросов, связанных с изменением границ Респуб­лики Башкортостан;

~~         12) утверждение заключения и расторжения договоров Рес­публики Башкортостан;

13) установление порядка назначения и проведения референду­ма РБ, назначение даты его проведения;

14)  установление порядка проведения выборов и назначение даты выборов депутатов Государственного Собрания;

15)  установление порядка проведения выборов и назначение даты выборов Президента Республики Башкортостан;

16)  избрание Председателя Госсобрания и его заместителя;

17)  утверждение состава постоянных комитетов, комиссий

Госсобрания;

18)  утверждение решений постоянных комитетов Госсобра­ния об избрании председателей, заместителей и членов постоянных комитетов, работающих на профессиональной постоянной основе;

19) решение вопроса о недоверии (доверии) Президенту РБ;

20)  согласование назначения на должность Премьер-министра

Правительства РБ;

21)   назначение  на  должность  Председателя,  заместителя Председателя и судей Конституционного Суда РБ;

22)  согласование назначения Прокурора республики;

23)  внесение на рассмотрение Президента РБ, органов испол-

372

нительной власти РБ предложений об изменениях и(или) дополнени­ях в правовые акты Президента РБ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти РБ либо об их отмене;

24)  обжалование актов Президента РБ, органов исполнитель­ной власти РБ в судебном порядке;

25)  осуществление права законодательной инициативы в Госу­дарственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;

26)  проведение парламентских расследований и парламентских слушаний;

27)  назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного РБ по правам человека;

28) образование Контрольно-счетной палаты РБ;

29)  назначение на должность и освобождение от должности Председателя этой палаты;

30)   принятие обращений в Конституционный Суд РБ, Кон­ституционный Суд РФ;

31) избрание мировых судей;

32)  участие в согласовании назначения на должность руково­дителей территориальных органов федеральных органов исполни­тельной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом;

33)  назначение представителей общественности в квалифика­ционной коллегии судей РБ и прекращение их полномочий;

34)  избрание представителей Госсобрания в квалификационной комиссии при Адвокатской палате РБ;

35)  назначение в пределах своих полномочий членов Централь­ной избирательной комиссии РБ;

36) утверждение схемы избирательных округов по выборам де­путатов Госсобрания и местных представительных органов госу­дарственной власти РБ;

37)  установление порядка проведения выборов и назначение даты выборов депутатов местных представительных органов го­сударственной власти РБ;

38) установление порядка проведения выборов в органы мест­ного самоуправления на территории РБ; определение в пределах своей компетенции порядка деятельности органов местного само­управления;

39)  заслушивание по отдельным вопросам информации руково­дителей исполнительных органов государственной власти РБ;

40) учреждение государственных наград РБ, почетных званий РБ;

41)  иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конститу-

373

цией РФ, федеральными законами, Конституцией РБ, законами РБ к ведению Госсобрания.

Особо подчеркивается, что Государственное Собрание при осуществлении своих полномочий обеспечивает соблюдение Кон­ституции РФ и федеральных законов.

В структуру Госсобрания входят его Президиум, председатель Госсобрания, его заместитель, постоянные комитеты и комиссии.

Состав Президиума Госсобрания формируется из Председате­ля и заместителя Председателя Госсобрания, а также председате­лей постоянных комитетов.

Президиум •

1)  формирует проект примерной программы законопроектной работы Госсобрания на текущую сессию;

2)  принимает решение о включении законопроектов в пример­ную программу законопроектной работы Госсобрания на текущую сессию;

3)  формирует проект календарного плана рассмотрения Гос­собранием вопросов на очередной месяц по постоянным комите­там;

4)  формирует повестку дня Госсобрания на очередное заседа­ние;

5)  созывает заседания Госсобрания, определяет даты их про­ведения;

6)  созывает по предложению Президента РБ, по требованию не менее чем одной пятой голосов от установленного числа депу­татов Госсобрания или по предложению Председателя Госсобра­ния внеочередные заседания и определяет даты их проведения;

7)  назначает соответствующий постоянный комитет Госсо­брания ответственным за подготовку законопроекта, внесенного в Госсобрание субъектом права законодательной инициативы, к рас­смотрению Государственным Собранием, а в случае, если вопросы, регулируемые законопроектом, относятся к ведению и другого по­стоянного комитета, назначает данный постоянный комитет со­исполнителем по законопроекту, направляет законопроект для рас­смотрения в постоянные комитеты Госсобрания, при необходимо­сти другим субъектам права законодательной инициативы и опре­деляет срок подготовки отзывов, предложений и замечаний (попра­вок) к законопроекту;

8)  направляет законопроект, подготовленный ответственным постоянным комитетом к рассмотрению Государственным Собра­нием, и материалы к нему субъектам права законодательной ини-

374

циативы;

9)  организует проведение парламентских слушаний и парла­ментских расследований;

10)  координирует деятельность постоянных комитетов Гос­собрания;

11)  организует взаимодействие постоянных комитетов с ор­ганами государственной власти республики, органами местного са­моуправления и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти;

12)  регистрирует депутатские объединения (фракции и депу­татские группы).

Постоянные комитеты Государственного Собрания:

1) разрабатывают и предварительно рассматривают внесен­ные законопроекты по предметам своего ведения;

2)   составляют  заключения  по  законопроектам,   внесенным субъектами права законодательной инициативы, по предметам ве­дения комитетов;

3) участвуют в проведении парламентских слушаний и парла­ментских расследований в соответствии с Регламентом Госсобра­ния;

4) проводят аналитическую работу по контролю за исполнени­ем законов и иных актов;

5) рассматривают вопросы организации своей деятельности;

6) рассматривают иные вопросы, отнесенные к их ведению по­ложениями о постоянных комитетах Госсобрания.

Полномочия Председателя Госсобрания РБ сводятся к тому, что он:

1) ведет заседания Государственного Собрания;

2)  ведает вопросами внутреннего распорядка деятельности этого органа;

3) организует работу Президиума Госсобрания;

4)  осуществляет общее руководство деятельностью Секрета­риата Госсобрания;

5) по заключению постоянного комитета Госсобрания, ответ­ственного за подготовку законопроекта, возвращает законопроект субъекту права законодательной инициативы в случаях, установ­ленных Регламентом Госсобрания;

6)  представляет Госсобрание в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной вла­сти РБ и субъектов РФ, органами местного самоуправления, обще­ственными объединениями, другими организациями и должностны-

375

ми лицами;

7)  направляет для подписания Президенту РБ законы, приня­тые Госсобранием,

8)   издает распоряжения   и  дает   поручения   по  вопросам, отнесенным к его компетенции;

9)  представляет Госсобранию кандидатуры для избрания пред­ставителей Госсобрания в квалификационной комиссии при Адво­катской палате РБ;

10)   осуществляет иные полномочия, предусмотренные Зако­ном.

Председатель Госсобрания может быть досрочно освобожден от должности'

а) по личной просьбе,

б)  по предложению одной трети от установленного числа де­путатов Госсобрания,   если за это предложение проголосовало большинство от установленного числа депутатов.

Решение об освобождении Председателя Госсобрания от должности оформляется постановлением.

Заместитель Председателя Госсобрания выполняет по пору­чению Председателя отдельные его полномочия и замещает его в случае отсутствия или невозможности осуществления им своих обязанностей.

Насколько удачным окажется реорганизованный законода­тельный орган Республики Башкортостан? Поживем - уви­дим. Заметим только, что из 120 его членов на постоянной профес­сиональной основе работают лишь 25 человек Возможно, больше и ни к чему. Однако остальные парламентарии, работающие на непо­стоянной основе, без отрыва от основной деятельности, сохраня­ют по отношению к первым почти четырехкратный перевес. И где гарантии того, что при осуществлении своих депутатских полно­мочий они смогут сохранить независимость своих суждений? То есть, несмотря на однопалатность, парламент Республики Баш­кортостан в общем-то сохранил свою прежнюю структу­ру. Значит, под сомнением остается и независимость законода­тельной власти республики от исполнительной

4. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Мероприятия, направленные на демократизацию обще­ственной жизни и государственного управления, поиск путей и форм оптимального сочетания централизации и децентрализации в право­вом регулировании общественных отношений привели в области ис-

376

полнительной власти к такой ситуации, что когда исполнительная власть в субъектах РФ одно время опасно дистанцировалась от феде­ральных органов исполнительной власти. Даже сегодня существуют серьезные проблемы в обеспечении единства и согласованного функ­ционирования органов исполнительной власти всех направлений и уровней.

Различны наименования органов исполнительной власти субъектов РФ (Правительство, Кабинет Министров, Администра­ция). Существуют различия в наименовании должностей руководите­лей исполнительной власти субъектов РФ (Председатель, Глава ад­министрации, Губернатор (глава администрации), Мэр и т.д.). Существуют неясности в правовых основах взаимоотношений между главой субъекта РФ и руководителем его высшего исполни­тельного органа. Достаточно сложна структура органа исполнитель­ной власти субъекта РФ.

По ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации" в субъекте РФ устанавливает­ся система органов исполнительной власти во главе с высшим ис­полнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. А высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, являясь постоянно дейст­вующим, обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, конституции (устава), законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ на тер­ритории субъекта России.

Наименование высшего исполнительного органа государст­венной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливается конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций.

Высший исполнительный орган государственной власти субъ­екта РФ обладает правами юридического лица, имеет гербовую пе­чать. Его финансирование и финансирование возглавляемых им орга­нов исполнительной власти субъекта РФ осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

В соответствии с Конституцией РФ по предметам совместного

377

ведения федеральные органы исполнительной власти и органы ис­полнительной власти субъектов РФ образуют единую общероссий­скую систему исполнительной власти.

Высший исполнительный орган государственной власти субъ­екта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению ком­плексного социально-экономического развития соответствующего субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной поли­тики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, соци­ального обеспечения и экологии. В этих целях он:

а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реали­зации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступно­стью;

б)  разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) орган го­сударственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития субъ­екта РФ;

в)  обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного бюджета, отчеты о выполнении про­грамм социально-экономического развития субъекта РФ для пред­ставления их высшим должностным лицом субъекта РФ в законода­тельный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

г)  формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;

д) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также федеральной собст­венностью, переданной в управление субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;

е)  вправе предложить органу местного самоуправления, вы­борному или должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, феде­ральным законам и иным нормативным правовым актам, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ,

378

а также вправе обратиться по этому поводу в суд;

ж)  заключает в соответствии с федеральным законом догово­ры с федеральными органами исполнительной власти о разграниче­нии предметов ведения и полномочий, а также соглашения о взаим­ной передаче части своих полномочий;

з)  осуществляет иные полномочия, установленные федераль­ными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной вла­сти, предусмотренными Конституцией РФ (статья 78).

Указанный ФЗ допускает, что конституцией (уставом) субъек­та РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ. В этом случае высшее должностное лицо субъек­та возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ,

Таким образом, данный ФЗ не исключает, что в субъектах РФ в области исполнительной власти могут сложиться следующие ситуа­ции: а) установлена должность руководителя высшего исполнитель­ного органа государственной власти субъекта РФ, но не установлена должность руководителя субъекта РФ; б) установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ, но не установлена долж­ность руководителя высшего исполнительного органа государствен­ной власти субъекта РФ; в) установлены как первая, так и вторая должности.

ФЗ находит возможным наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполни­тельного органа государственной власти субъекта ) устанавливать конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, нацио­нальных и иных традиций. Но он не допускает того, чтобы эти долж­ности одновременно исполнялись разными лицами. А это значит, что если установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ, но не установлена должность руководителя высшего исполни­тельного органа государственной власти субъекта РФ, то лицо, из­бранное на первую должность, возглавляет высший исполнительный орган государственной власти РФ. Если же установлена должность руководителя высшего исполнительного органа государственной вла­сти субъекта РФ, но не установлена должность высшего должностно­го лица субъекта РФ, то лицо, избранное на должность руководителя

379

высшего исполнительного органа государственной власти РФ, стано­вится высшим должностным лицом субъекта РФ. Если же установле­ны обе должности, то для лица, стремящегося быть официальным ли­дером в субъекте РФ, неважно, на какую должность он будет из­бран. Лишь бы избрали. Следовательно, хотя законодатель использу­ет формулу "высшее должностное лицо субъекта Российской Феде­рации (руководитель высшего исполнительного органа государствен­ной власти субъекта Российской Федерации)", в аналитических целях может быть использовано либо первое обозначение, либо второе. В целях краткости мы воспользуемся обозначением "высшее должност­ное лицо субъекта РФ", если не будет возникать необходимости ис­пользовать оба обозначения.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель выс­шего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) избирается гражданами, проживающими на территории ее субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого изби­рательного права при тайном голосовании.

Высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъ­екта РФ пассивным избирательным правом на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд. При этом лицо, избранное высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа госу­дарственной власти субъекта РФ), не может быть одновременно депу­татом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, депутатом представительного органа местного самоуправления, не может заниматься другой оплачиваемой деятель­ностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой дея­тельностью, если иное не предусмотрено законодательством РФ. Ука­занное лицо:

а) представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, другими субъек­тами Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе

380

подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации;

б)  обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом го­сударственной власти субъекта Российской Федерации;

в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законода­тельством субъекта Российской Федерации;

г)  вправе требовать созыва внеочередного заседания законо­дательного (представительного) органа государственной власти субъ­екта Российской Федерации, а также созывать вновь избранный зако­нодательный   (представительный)   орган   государственной   власти субъекта Российской Федерации на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) ор­гану государственной власти субъекта Российской Федерации кон­ституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;

д)  вправе участвовать в работе законодательного (представи­тельного) органа государственной власти субъекта Российской Феде­рации с правом совещательного голоса;

е) осуществляет иные полномочия в соответствии с федераль­ными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Россий­ской Федерации.

При осуществлении своих полномочий высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего испол­нительного органа государственной власти субъекта Российской Фе­дерации) обязано соблюдать Конституцию РФ, федеральные законы, конституцию (устав) и законы субъекта РФ, а также исполнять указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

На основании и во исполнение названных правовых актов высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (постановле­ния) и распоряжения которые, если они приняты в пределах полно­мочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федера­ции. Вместе с тем, они не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, указам Президента РФ, постановлениям Правительст-

381

ва РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ могут быть прекращены досрочно. Основания и порядок такого прекраще­ния полномочий высшего должностного лица субъекта РФ установ­лены в федеральном законодательстве. Согласно статье 19 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации" полномочия высшего должностного лица субъ­екта РФ прекращаются досрочно в случае:

а) его смерти;

б)  его отставки в связи с выражением ему недоверия законо­дательным   (представительным)   органом   государственной   власти субъекта Российской Федерации;

в) его отставки по собственному желанию;

г)  отрешения его от должности Президентом Российской Фе­дерации;

д)   признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

е)  признания его судом безвестно отсутствующим или объяв­ления умершим;

ж)  вступления в отношении него в законную силу обвини­тельного приговора суда;

з)  его выезда за пределы Российской Федерации на постоян­ное место жительства;

и) утраты им гражданства Российской Федерации;

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должност­ному лицу субъекта РФ в случае:

•  издания им актов, противоречащих Конституции РФ, феде­ральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

• иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных за­конов, указов Президента, постановлений Правительства РФ, консти­туции (устава) и законов субъекта, если это повлекло за собой массо­вое нарушение прав и свобод граждан.

382

Решение законодательного (представительного) органа госу­дарственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностно­му лицу субъекта РФ принимается двумя третями голосов от установ­ленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от ус­тановленного числа депутатов. Если же законодательный (представи­тельный) орган государственной власти субъекта РФ является двух­палатным, то решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе одной трети от уста­новленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уста­вом) субъекта РФ правом инициирования вопроса о выражении недо­верия высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Юридические последствия решения законодательного (пред­ставительного) органа государственной власти субъекта о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ таковы: немедленная от­ставка высшего должностного лица субъекта и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Однако высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ продолжает действовать до сформирования нового выс­шего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Во всех случаях, когда высшее должностное лицо субъекта РФ не может исполнять свои обязанности, их временно исполняет должностное лицо, установленное конституцией (уставом) или зако­ном субъекта РФ. При этом конституцией (уставом) субъекта РФ для временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ могут быть установлены ограничения на осуществление отдельных полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.

При досрочном прекращении полномочий высшего должно­стного лица субъекта РФ уполномоченные на то органы, либо долж­ностные лица в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ назначают внеочередные вы­боры высшего должностного лица субъекта РФ, которые должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня досроч­ного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.

383

5. Правительство Республики Башкортостан. В постсовет­ский период исполнительную власть в Республике Башкортостан осуществлял Кабинет Министров Республики Башкортостан, с 19 марта 2003 г. - Правительство Республики Башкортостан. Оно яв­ляется коллегиальным органом, состоит из министров и руководи­телей ведомств республики. Организует работу Правительства Республики Башкортостан Премьер-министр вместе со своими за­местителями. В своей деятельности Правительство руководству­ется принципами: законности, разделения властей, коллегиально­сти, гласности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, установленными Конституцией Российской Федерации, федераль­ными законами и Конституцией Республики Башкорто­стан. Правовую основу организации и деятельности Правительства образует Конституция РФ и федеральное законодательство, Кон­ституция РБ и республиканское законодательство. Правовой ста­тус его определен Законом РБ от 14 марта 2003 г. «О Правитель­стве Республики Башкортостан». Полномочия, которые доста­точно обширны, и структура Правительства отражают особен­ности его основного назначения и функциональной специализации.

В отличие от советского периода, сегодня свои правительства имеют не только республики в составе РФ, но и другие субъекты РФ: края, области, автономии. Между ними много общего, но име­ют место и свои особенности. Обозначились определенные пробле­мы. Наиболее актуальными из них представляются следующие. Как управлять производством, обменом, распределением и потреблени­ем (то есть всеми слагаемыми экономики) в условиях рыночной эко­номики? Каково должно быть сочетание территориального и от­раслевого руководства народным хозяйством в современный пери­од? Сохраняет ли свое значение принцип "двойного подчинения" или нет? Как должны строиться отношения между правительством и парламентом субъекта РФ? В республиках, где функционирует ин­ститут президента с обширными полномочиями и разветвленной администрацией, существует проблема оптимизации взаимоотно­шений между Президентом и Главой Правительства, между адми­нистрацией Президента и Правительством, между отдельными структурами, органами, должностными лицами, где подчас нема­ловажную роль играет личностный, социально-психологический фактор. Эти и другие проблемы, конечно же, находят свои реше­ния, но оценить их однозначно порой бывает трудно.

6. Взаимоотношения органов законодательной (предста­вительной) и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации и обеспечение правозаконности в их деятельности. В

основе взаимоотношений органов законодательной (представитель­ной) и исполнительной ветвей государственной власти субъекта РФ лежит принцип разделения властей. Согласно этому принципу, с од­ной стороны, органы законодательной (представительной) и исполни­тельной власти субъекта РФ в пределах своих полномочий действуют самостоятельно, а с другой - вынуждены взаимодействовать не только между собой (горизонтальные связи), но и между соответствующими федеральными органами государственной власти (вертикальные свя­зи) в определенных формах в целях эффективного управления про­цессами экономического и социального развития субъекта Россий­ской Федерации и в интересах населения, обеспечения правозаконно­сти и правопорядка.

В рамках такого взаимодействия законодательный (предста­вительный) орган субъекта РФ:

•  может принимать участие в формировании высшего испол­нительного органа государственной власти субъекта РФ, в утвержде­нии или согласовании назначения на должность отдельных должно­стных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также в согласовании назначения на должность руко­водителей территориальных органов федеральных органов исполни­тельной  власти  в  случаях,   предусмотренных  федеральным  зако­ном. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, а в отношении руководителей территориаль­ных органов федеральных органов исполнительной власти также фе­деральным законом;

• вправе выразить недоверие руководителям органов исполни­тельной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уста­вом) субъекта РФ. Принятие решения о недоверии указанным руко­водителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) и (или) законом.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель выс­шего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)

384

385

направляет изданные правовые акты в законодательный (представи­тельный) орган субъекта РФ в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ. Вместе с тем, это лицо вправе обратиться в законодательный (представительный) орган государст­венной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления законодательного (представитель­ного) органа государственной власти субъекта РФ либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные постановления в судебном по­рядке. Руководители органов исполнительной власти субъекта РФ или лица, уполномоченные указанными руководителями, вправе при­сутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях законода­тельного (представительного) органа государственной власти субъек­та РФ и его органов.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе обратиться к высшему должностному ли­цу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа го­сударственной власти субъекта РФ) или в органы исполнительной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в акты, либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке или в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ указанных актов. Он направляет высшему должно­стному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) планы законопроектной работы и проекты законов субъекта РФ.

Депутаты по поручению законодательного (представительно­го) органа государственной власти субъекта РФ или его председателя, работники аппарата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вправе присутствовать на засе­даниях органов исполнительной власти субъектов РФ.

Определенными возможностями в организации взаимодейст­вия органов законодательной (представительной) и исполнительной власти в субъектах РФ обладает Президент РФ. Так, он вправе:

• обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с представлением о приведе­нии конституции (устава) субъекта РФ в соответствие с Кон­ституцией РФ и федеральными законами;

386

• приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также действие акта ор­гана исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, междуна­родным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод челове­ка и гражданина до решения этого вопроса соответствующим су­дом. В период действия указа Президента РФ о приостановлении дей­ствия указанных актов, высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руково­дитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и органы исполнительной власти субъекта РФ при осу­ществлении своих полномочий обеспечивают соблюдение Консти­туции и федеральных законов. Однако в процессе осуществления ими своих функций не исключены споры. Они разрешаются в соот­ветствии с согласительными процедурами, предусмотренными Кон­ституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке. Так, высшее должностное лицо субъекта РФ (ру­ководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе обратиться в соответствующий суд для ре­шения вопроса о соответствии изданного им или органом испол­нительной власти субъекта акта Конституции РФ, федеральным законом и международным обязательствам. Если законы субъекта РФ, правовые акты законодательного (представительного) органа го­сударственной власти субъекта РФ, правовые акты органов исполни­тельной власти субъекта РФ и правовые акты их должностных лиц нарушают права и свободы человека и гражданина, права общест­венных объединений и органов местного самоуправления, то они могут быть обжалованы в судебном порядке. Кроме того, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной

387

власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ (руко­водителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта РФ, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, кон­ституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опроте­стованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке. Поскольку конституция (устав), законы или иные нормативные правовые акты субъекта РФ, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми нахо­дящимися на территории субъекта РФ органами государственной вла­сти, другими государственными органами и государственными учре­ждениями, органами местного самоуправления, организациями, об­щественными объединениями, должностными лицами и гражданами, то невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответствен­ность, предусмотренную федеральными законами и законами субъек­та РФ. Если административная ответственность за указанные дейст­вия не установлена федеральным законам, она может быть установ­лена законом субъекта РФ.

Должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными за­конами и законами субъекта РФ.

7. Особенности правового регулирования, осуществляемо­го субъектом Российской Федерации. Законотворческий про­цесс. Каждый субъект РФ вне пределов ведения РФ, полномочий РФ и ее субъектов РФ по предметам совместного ведения обладает всей полнотой государственной власти и осуществляет собственное право­вое регулирование (статья 73, часть 4 статьи 76 Конституции РФ). С теоретической и практической стороны важно выяснить то, каковы содержание и формы, а также характер и пределы собственного пра­вового регулирования.

Содержание и пределы собственного правового регулирова­ния субъектов Российской Федерации определяются предметами их ведения. В Конституции РФ установлен перечень вопросов, обра­зующих лишь предметы ведения РФ в целом и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71 и 72 Кон-

388

ституции РФ). Следовательно, к предметам ведения субъектов РФ относится все то, что не нашло отражения в статьях 71 и 72 Консти­туции РФ, и собственное правовое регулирование субъектов РФ не может выходить за эти пределы.

Хотелось бы, чтобы все было именно так. Но на самом деле ситуация здесь несколько иная. Во-первых, в результате излишне вольного толкования части 2 статьи 76 Конституции РФ, согласно которой "по предметами совместного ведения Российской Федера­ции и субъектов Российской Федерации издаются федеральные за­коны и принимаемые в соответствии с ними законы и иные норма­тивные правовые акты субъектов Российской Федерации", на уров­не многих субъектов РФ получило развитие практика так называе­мого опережающего законотворчества (правотворчества), что сильно усложняет решение вопроса о том, к чей же "подведомст­венности " относится правовое регулирование тех или иных отно­шений. Во-вторых, чрезмерное увлечение договорными процессами привело к тому, что субъекты РФ нередко вторгаются в область предметов ведения РФ, а РФ, наоборот, - в область предметов ве­дения субъектов РФ. Все это ведет к определенной напряженности во взаимоотношениях между федеральными органами государст­венной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Снять эту напряженность или снизить ее до безопасного пре­дела - актуальнейшая задача, и решение ее связано с правильным определением предметов ведения субъектов РФ.

Характер и формы собственного правового регулирования субъектов РФ сочетают в себе элементы централизации и децентрали­зации, нормативности и ненормативности. Сильный отпечаток на собственное правовое регулирование субъектов РФ накладывает дея­тельность официального лидера, законодательного (представительно­го) и исполнительного органов, их состав и некоторые другие факто­ры. В результате не всегда собственное правовое регулирование субъ­ектов РФ характеризуется реалистичностью, адекватностью к вызо­вам времени. Порой в этой области можно наблюдать элементы про­извола, авантюризма, юридического идеализма и правового нигилиз­ма.

В Конституции РФ предусмотрены нормы, которые призваны противостоять этим и подобным им негативным явлениям. Прежде всего, собственное правовое регулирование субъекты РФ должны

389

осуществлять, принимая законы, в том числе конституции и уставы, иные нормативные правовые акты. Кроме того, законы и иные норма­тивные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить феде­ральным законам. Иначе действует федеральный закон (см. статьи 15, 76 Конституции РФ).

Наиболее важным средством собственного правового регули­рования общественных отношений в субъектах РФ является регио­нальный закон, легитимность которого в значительной степени обу­словлено соблюдением ряда демократических законотворческих (правотворческих) процедур. А это актуализирует тему законотворче­ского процесса, но уже применительно не к общефедеральному уров­ню, а к региональному, уровню субъекта РФ.

Законотворческая практика субъектов РФ содержательна и разнообразна. Определенные стороны законотворческой деятельно­сти получили закрепление в конституциях и уставах, но особенно де­тально она регулируется в Регламентах или иных равных им по юри­дической силе нормативных правовых актах. ФЗ "Об общих принци­пах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации" установил определенные нормативные параметры, которым должен обязательно соответствовать законотворческий процесс в субъектах РФ.

Прежде всего, в этом ФЗ определен круг субъектов, обладаю­щих правом законодательной инициативы в законодательном (пред­ставительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. Такое право принадлежит депутатам, высшему долж­ностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнитель­ного органа государственной власти субъекта РФ), представитель­ным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предос­тавлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

Законопроекты, внесенные в законодательный (представи­тельный) орган государственной власти субъекта РФ высшим долж­ностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнитель­ного органа государственной власти субъекта РФ), рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке.

390

Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобож­дении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрывае­мые за счет средств бюджета субъекта, рассматриваются законода­тельным (представительным) органом государственной власти субъ­екта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) либо при наличии заключения указанного ли­ца. Данное заключение представляется в законодательный (предста­вительный) орган государственной власти субъекта РФ в срок, кото­рый устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может быть менее четырнадцати календарных дней.

В указанном ФЗ в общем виде определен порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной вла­сти субъекта РФ нормативных правовых актов. Предусмотрено, что конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принима­ются большинством не менее двух третей голосов от установлен­ного числа депутатов, а законы субъекта РФ - большинством голо­сов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Постановления же законодательного (представительного) ор­гана государственной власти субъекта РФ принимаются большинст­вом голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмот­рено федеральным законом.

Проект закона субъекта РФ рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятие закона оформляется постановле­нием законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Наконец, этим ФЗ установлены порядок обнаро­дования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта РФ.

Законы субъекта РФ, принятые законодательным (представи­тельным) органом государственной власти субъекта РФ, направляют­ся указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в срок, который устанавливает-

391

ся конституцией (уставом) и законом субъекта РФ. Это должностное лицо обязано обнародовать закон субъекта РФ, удостоверив обнаро­дование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ и не должен превышать четырна­дцати календарных дней с момента поступления указанного закона.

В случае отклонения указанным должностным лицом закона субъекта РФ закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон субъекта РФ, одобренный в ранее принятой редак­ции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа госу­дарственной власти субъекта РФ) и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.

Конституция (устав) и закон субъекта РФ вступают в силу по­сле их официального опубликования. Законы и нормативные право­вые акты субъекта по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Конституция РФ, федеральные законы, Конституция (устав) и законы субъекта РФ подлежат государственной защите на территории субъекта РФ

392