Лекция 15 ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Каждый народ имеет такое правительство,

какого заслуживает.

Жозеф де Местр

Законодательная власть — сердце государства, власть исполнительная - его мозг. Ж.-Ж.Руссо

1. Правительство: общая характеристика. Правительство (от слова править, управлять) может иметь самые различные назва­ния: совет министров, кабинет министров, государственный совет и т.д. Однако везде правительство - это, как правило, коллегиальный орган общей компетенции, который во многом олицетворяет собой главное звено исполнительной власти той или иной страны. В целом же исполнительная власть включает в себя большой круг органов го­сударственной власти, связанных между собой по вертикали и гори­зонтали.

Место и роль правительства в системе исполнительной власти, а если взглянуть на проблему с более широких позиций, - в системе государственных органов, определяются формой правления, которая в свою очередь определяет особенности партийной системы соответ­ствующей страны, сложившегося баланса властей.

В парламентских республиках и конституционных монар­хиях правительство формируется парламентом и ответственно перед ним. В этих странах, отличающихся достаточно развитой и устойчи­вой партийной системой, правительство обычно состоит из предста­вителей политической партии или коалиции партий, пользующихся поддержкой парламента. Это ведет к тому, что правительство играет в политической жизни ведущую роль, а Премьер-министр по многим позициям оказывается ключевой фигурой.

В президентских республиках правительство (администра­ция) формируется Президентом как главой государства при непре­менном участии парламента. Здесь правительство, являясь обычно однопартийным, ответственно перед главой государства, который ни-

290

кому, кроме народа, избравшего его, не подконтролен.

В смешанных республиках Правительство обычно формиру­ется президентом, но оно делит свою ответственность между ним и парламентом. Глава государства формально не входит в исполни­тельную власть, но, по существу, ее возглавляет.

В некоторых странах существуют так называемые "теневые правительства", или "теневые кабинеты". Отношение к ним неодно­значное, часто ироничное, критическое. Однако важно то, что созда­ние такого рода "правительств" призвано обеспечить преемствен­ность государственной власти, плавную деятельность всего государ­ственного механизма в случае правительственного кризиса и отставки легального правительства. «Теневое правительство» - это лидеры и профессионалы оппозиции, которые следят за деятельностью соот­ветствующих министров (обычно каждый из членов «теневого каби­нета» — за деятельностью одноименного министра), изучают их опыт, подмечают упущения и недостатки в работе, причем не только для критики на заседаниях в парламенте и в прессе (что тоже важно), а главным образом для того, чтобы не допускать подобных ошибок в случае прихода к власти и вхождения в состав нового правительства.

Правительство - это то звено в системе исполнительной вла­сти, на которое приходится основная тяжесть в организации жизни народа и страны. В его составе обычно политики и профессионалы высочайшего класса. В целом деятельность Правительства имеет кон­структивную направленность, деятельность его содержательно разно­образна. Однако мировой опыт свидетельствует о том, что Прави­тельство может выполнять не только позитивную роль, но и негатив­ную. При определенных условиях деятельность Правительства даже может представлять опасность для прав и свобод человека и гражда­нина, для свободы и демократии в целом. Поэтому она должна быть не просто деятельной, расторопной, но и умной, даже мудрой, осмот­рительной и расчетливой. От того, каково Правительство, во многом зависят качество жизни людей, конституционная безопасность госу­дарства, его управляемость и целостность.

Место и роль Правительства Российской Федерации в сис­теме органов государственной власти, содержание его деятельности определяются Конституцией РФ, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», принятым Госдумой 11 апреля 1997 г., другими феде-

291

ральными конституционными законами, федеральными законами и нормативными указами Президента Российской Федерации.

Правительство РФ - коллегиальный орган государственной власти Российской Федерации, осуществляет исполнительную власть, возглавляя единую систему исполнительной власти в Российской Фе­дерации.

В пределах своих полномочий Правительство организует ис­полнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных дого­воров Российской Федерации; осуществляет систематический кон­троль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации; принимает меры по устранению нарушений законодатель­ства Российской Федерации.

В конституции РФ не получили закрепления принципы дея­тельности Правительства. В ней лишь отмечается, что государствен­ная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разде­ления на законодательную, исполнительную и судебную. Из смысла статей 10, 11, 110 Конституции РФ вытекает, что Правительство в • осуществлении своих полномочий самостоятельно и, возглавляя ис­полнительную власть Российской Федерации, осуществляет государ­ственную власть во взаимодействии с Президентом РФ, Федеральным Собранием (Советом Федерации и Госдумой), судами Российской Федерации. Зато в ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" с предельной ясностью прописано, что Правительство в своей деятель­ности руководствуется следующими принципами: верховенства Кон­ституции Российской Федерации, федеральных конституционных за­конов и федеральных законов, народовластия, федерализма, разделе­ния властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина (статья 3).

В развитие Конституции РФ в статье 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» записано: «Правительство Российской Феде­рации - высший исполнительный орган государственной власти Рос­сийской Федерации». Однако следует иметь в виду, что здесь Прави­тельство рассматривается как высший орган исполнительной власти в том смысле, что оно является единственным коллегиальным органом, имеющим конституционно-правовые полномочия (компетенцию) в

292

сфере исполнительной власти и право руководить всеми органами исполнительной власти. В своей повседневной деятельности Прави­тельство обладает значительной степенью самостоятельности, но оно функционирует, имея над собой Президента РФ, чьи указы и распо­ряжения для Правительства обязательны.

2. Правительство Российской Федерации в системе феде­ральных органов исполнительной власти. В Конституции РФ не предусмотрено законодательное установление системы федеральных органов исполнительной власти. Практика же пошла по пути форми­рования системы федеральных органов исполнительной власти по­средством принятия указов Президента Российской Федерации. За период с 1996 года по 2000 год принято несколько таких указов (от 14 августа 1996 г. № 1176, от 30 апреля 1998 г. № 483, от 25 мая 1999 г. № 651, от 17 мая 2000 г. N 867), которыми каждый раз по-новому определена система федеральных органов исполнительной власти: изменялись наименования органов, одни органы упразднялись, другие преобразовывались, появлялись совершенно новые органы. Число федеральных органов исполнительной власти по годам не характери: зуется постоянством. Так, в 1996 году число федеральных органов исполнительной власти равнялось 28, в 1997 - 68, в 1998 - 61, а в 1999-67.

Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1999 г. № 651 установлена система федеральных органов исполнительной власти, включающая: 1) Правительство РФ; 2) Министерства РФ (фе­деральные министерства); 3) государственные комитеты РФ; 4) феде­ральные комиссии России; 5) федеральные службы России; 6) рос­сийские агентства; 7) федеральные надзоры России и 8) иные феде--ральные органы исполнительной власти.

Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных законами, указами и постановлениями, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр).

293

Государственный комитет Российской Федерации, феде­ральная комиссия России - федеральный орган исполнительной вла­сти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую коор­динацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функцио­нальное регулирование в определенной сфере деятельно­сти. Государственный комитет РФ, федеральную комиссию России возглавляют соответственно председатель Государственного комите­та Российской Федерации, председатель федеральной комиссии Рос­сии.

Федеральная служба России, российское агентство, феде­ральный надзор России - федеральные органы исполнительной вла­сти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководи­тель (директор) федеральной службы России, российское агентство -генеральный директор российского агентства, федеральный надзор России - начальник федерального надзора России.

Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Положения о феде­ральных органах исполнительной власти, подведомственных Прези­денту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и за­конами, утверждаются Президентом РФ, а о других федеральных ор­ганах исполнительной власти - Правительством РФ. Предельная чис­ленность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов федеральных органов исполнительной вла­сти утверждаются Правительством РФ.

Статусу каждого органа исполнительной власти соответствует, порядок назначения его руководителей. Так, федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президен­том РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Замести­тели федеральных министров назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ или в соответствии с законами. Назначение на должность и освобождение от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти (кроме федеральных министров и руководителей органов, подведомственных Президенту РФ) осуществляется Правительством РФ.

294

Руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и законами, назначаются на должность и осво­бождаются от должности в особо устанавливаемом порядке.

В зависимости от статуса того или иного органа законода­тельно определяются права его руководителей. При этом не допуска­ется приравнивание должностных лиц к более высоким должностям в форме наделения правами по этим должностям или присвоения должностного ранга.

Сегодня система федеральных органов исполнительной вла­сти в развернутом виде такова:

/. Федеральные министерства

Министерство Российской Федерации по атомной энергии Министерство внутренних дел Российской Федерации*1 Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий сти­хийных бедствий*

Министерство  Российской  Федерации  по  антимонопольной политике и поддержке предпринимательства

Министерство   Российской   Федерации   по   делам   печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций

Министерство Российской Федерации по налогам и сборам Министерство здравоохранения Российской Федерации Министерство имущественных отношений Российской Феде­рации

Министерство иностранных дел Российской Федерации* Министерство культуры Российской Федерации Министерство обороны Российской Федерации* Министерство образования Российской Федерации Министерство природных ресурсов Российской Федерации Министерство промышленности, науки и технологий Россий­ской Федерации

Министерство путей сообщения Российской Федерации Министерство Российской Федерации по связи и информати­зации

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации Министерство транспорта Российской Федерации Министерство труда и социального развития Российской Фе­дерации

Министерство финансов Российской Федерации

295

Министерство экономического развития и торговли Россий­ской Федерации

Министерство энергетики Российской Федерации Министерство юстиции Российской Федерации *

2. Государственные комитеты Российской Федерации Государственный комитет Российской Федерации по физиче­ской культуре и спорту

Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству

Государственный комитет Российской Федерации по стан­дартизации и метрологии

Государственный комитет Российской Федерации по стати­стике

Государственный комитет Российской Федерации по строи­тельству и жилищно-коммунальному комплексу

Государственный таможенный комитет Российской Федера­ции

Государственный комитет Российской Федерации по контро­лю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ*

3.  Федеральные комиссии России

-.    Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг

Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации

4.  Федеральные службы

Государственная фельдъегерская служба Российской Федера­ции*

Служба внешней разведки Российской Федерации* Федеральная архивная служба России Федеральная служба геодезии и картографии России Федеральная служба железнодорожных войск Российской Фе­дерации*

Федеральная служба земельного кадастра России Федеральная служба России по гидрометеорологии и монито­рингу окружающей среды

Федеральная служба безопасности Российской Федерации* Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству

Федеральная служба налоговой полиции Российской Федера­ции*

Федеральная служба охраны Российской Федерации* Федеральная пограничная служба Российской Федерации*

296

Федеральная служба специального строительства Российской Федерации*

5.  Российские агентства

Российское авиационно-космическое агентство Российское агентство по боеприпасам Российское агентство по обычным вооружениям Российское агентство по системам управления Российское агентство по судостроению Российское агентство по патентам и товарным знакам Российское агентство по государственным резервам Федеральное агентство правительственной связи и информа­ции при Президенте Российской Федерации*

6.  Федеральные надзоры России

Федеральный горный и промышленный надзор России Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безо­пасности

7. Иные федеральные органы исполнительной власти Главное управление специальных программ Президента Россий­ской Федерации*

Государственная    техническая    комиссия    при   Президенте Российской Федерации*

Управление делами Президента Российской Федерации*.

Комитет Российской Федерации по военно-техническому со­трудничеству с иностранными государствами*;

Комитет Российской Федерации по финансовому мониторин­гу.

Государственный комитет Российской Федерации по обо­ронному заказу при Министерстве обороны Российской Федерации*

Таким образом, на сегодня в систему федеральных органов исполнительной власти входят: федеральных министерств -23; госу­дарственных комитетов -7; федеральных комиссий - 2; федеральных служб - 13; российских агентств - 8; федеральных надзоров России -2; иных федеральных органов исполнительной власти -6. Итого: 62 федеральных органа исполнительной власти, включая Правительство.

Необходимо иметь в виду, что в соответствии с частью 4 ста­тьи 78 Конституции РФ Президент РФ и Правительство РФ обеспечи­вают осуществление полномочий федеральной государственной вла­сти на всей территории Российской Федерации. При этом в пределах предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской

297

Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федера­ции и субъектов Российской Федерации федеральные органы испол­нительной власти и органы исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации (хотя эти органы и образуются сами этими субъ­ектами самостоятельно), образуют единую систему исполнительной власти. В силу этого Правительство РФ в пределах своих полномочий наделено определенными полномочиями, координационными, управ­ленческими, арбитражными, контрольными и некоторыми другими, которые позволяют обеспечивать сочетание интересов Российской Федерации и ее субъектов (статьи 43-44 ФКЗ «О Правительстве Рос­сийской Федерации"). Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти вправе создавать свои территориальные органы и назначать соответ­ствующих должностных лиц. Правительство устанавливает порядок создания и деятельности территориальных федеральных органов ис­полнительной власти, размер ассигнований на содержание их аппара­тов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете, а Полномочный представитель Президента Российской Фе­дерации в регионе координирует их деятельность.

3. Состав, формирование, отставка Правительства Рос­сийской Федерации. Согласно статье 110 Конституции РФ, статье 6 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ состоит из членов Правительства РФ - Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

Председатель Правительства РФ возглавляет Правительство, определяет в соответствии с действующей Конституцией РФ, феде­ральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ основные направления деятельности Прави­тельства РФ и организует его работу.

Председатель Правительства РФ:

•  представляет Правительство РФ в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации;

•  ведет заседания Правительства РФ, обладая правом решаю­щего голоса;

• подписывает акты Правительства РФ;

298

•  представляет Президенту РФ предложения о структуре фе­деральных органов исполнительной власти, о назначении на долж­ность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении;

•  распределяет обязанности между заместителями Председа­теля Правительства РФ.

Председатель Правительства РФ систематически информиру­ет Президента РФ о работе Правительства РФ.

Заместители Председателя Правительства РФ решают тоже важные задачи. В частности:

• участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Прави­тельства, в выработке и реализации его политики;

•   участвуют в подготовке постановлений и распоряжений Правительства, обеспечивают их исполнение;

•  координируют в соответствии с распределением обязанно­стей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и контролируют их деятельность;

•  предварительно рассматривают предложения, проекты по­становлений и распоряжений, внесенные в Правительство РФ.

Федеральные министры, обладая установленными законода­тельством Российской Федерации полномочиями руководителей со­ответствующих федеральных органов исполнительной власти, непо­средственно участвуют в выработке и реализации политики Прави­тельства.

При осуществлении своих полномочий федеральные минист­ры подотчетны Правительству РФ, а по вопросам, отнесенным Кон­ституцией РФ, федеральными конституционными законами и феде­ральными законами к полномочиям Президента РФ, и Президенту РФ.

Принципиальным является вопрос о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Правительства РФ. Это­му посвящены статья 111 Конституции РФ и статья 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Из указанных статей следует, что Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Госдумы. Предложение о кандидатуре Председателя Прави­тельства РФ вносится не позднее двухнедельного срока после вступ-

299

ления в должность вновь избранного Президента РФ или после от­ставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Госдумой.

Государственная Дума рассматривает представленную Прези­дентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. В случае трех­кратного отклонения представленных кандидатур Председателя Пра­вительства РФ Госдумой Президент РФ назначает Председателя Пра­вительства РФ сам, распускает Госдуму и назначает новые выборы.    • Случай с назначением на должность Председателя Правитель­ства РФ С.В. Кириенко вызвал вопрос- что значит трехкратное отклонение представленных Президентом РФ кандидатур на долж­ность Председателя Правительства РФ Госдумой?  Можно ли Президенту РФ представлять Госдуме одну и ту же кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ повторно несколь­ко раз, или все же при каждом отклонении Госдумой представлен­ной Президентом РФ кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ он (Президент РФ) каждый раз должен пред­ставлять новую кандидатуру?

Конституционный Суд РФ, рассматривая этот вопрос, 11 де­кабря 1998 года принял постановление, по которому «Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу пред­ложений о кандидатурах на должность Председателя Правитель­ства Российской Федерации вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата»2

Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ: по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке; в случае невозможности исполнения Председателем Прави­тельства РФ своих полномочий.

Президент РФ уведомляет Совет Федерации и Госдуму Феде­рального Собрания об освобождении от должности Председателя Правительства РФ в день принятия решения. Освобождение от долж­ности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ.

В случае временного отсутствия Председателя Правительства, его обязанности исполняет один из его заместителей в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей.

300

В случае же освобождения от должности Председателя Пра­вительства РФ, Президент РФ вправе до назначения нового Председа­теля Правительства РФ поручить исполнение обязанностей Председа­теля Правительства РФ одному из его заместителей на срок до двух месяцев.

Таким образом, должность председателя Правительства РФ -одна из ключевых в федеральных органах исполнительной вла­сти. Вместе с тем она исключительно ответственная.

Со дня обретения Российской Федерацией суверенитета эту должность занимали несколько известных политических деятелей: Иван Степанович Сипаев (до 26 сентября 1991 г.), Егор Тимурович Гайдар (июнь - декабрь 1992 г.), Виктор Степанович Черномырдин (декабрь 1992 г. - март 1998 г.), Сергей Владиленович Кириенко (ап­рель - август 1998 г.), Евгений Максимович Примаков (сентябрь

1998  г. - май 1999 г.), Сергей Вадимович Степашин (май - август

1999 г.), Владимир Владимирович Путин (август 1999 г. - май 2000 г.). В настоящее время председателем Правительства РФ является Михаил Михайлович Касьянов.

Касьянов Михаил Михайлович родился 8 декабря 1957 года в городе Солнцево Московской области.

В 1983 году окончил Московский автомобильно-дорожный ин­ститут по специалности «инженер-строитель». С 1981 по 1990 годы работал в Госплане СССР - инженер, ведущий экономист, главный специалист, начальник подотдела. В 1990 году назначен на­чальником подотдела управления внешнеэкономических связей С 1991 года работал в Министерстве экономики РФ на различных от­ветственных должностях. В 1993 году возглавил Департамент ино­странных кредитов и внешнего долга Министерства финансов РФ, затем, с 1995 года, первый заместитель Министра финансов РФ, а с мая 1999 года - Министр финансов РФ.

В январе 2000 года ему доверяется должность 1-го вице-премьера Правительства РФ - Министра финансов РФ. С 17 мая 2001 года - Председатель Правительства РФ.

Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.

Они имеют право на отставку, реализуемую путем подачи за­явления.

301

Члены Правительства РФ имеют определенные льго­ты. Вместе с тем на них возлагаются определенные обязанно­сти. Существуют и установленные законом ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства РФ.

Председатель Правительства РФ, его заместители и федераль­ные министры обязаны при назначении на должность, а впоследствии ежегодно, не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финан­совым годом, представлять в налоговые органы Российской Федера­ции сведения о полученных и являющихся объектами налогообложе­ния доходах, ценных бумагах, а также о являющемся объектом нало­гообложения имуществе, принадлежащем им на праве собственно­сти. Налоговые органы Российской Федерации направляют эти сведе­ния Президенту РФ и в Федеральное Собрание. Такие сведения могут быть опубликованы.

Члены Правительства РФ не имеют права:

•  быть членами Совета Федерации, депутатами Госдумы, де­путатами законодательных (представительных) органов  государст­венной власти субъектов Российской Федерации и депутатами вы­борных органов местного самоуправления;

• занимать другие должности в органах государственной вла­сти, органах местного самоуправления и общественных объединени­ях;

•  заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйст­вующим   субъектом   независимо   от  его   организационно-правовой формы. Члены Правительства РФ обязаны передавать в доверитель­ное управление под гарантию государства на время своего пребыва­ния в составе Правительства Российской Федерации находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммер­ческих организаций в порядке, установленном федеральным законом;

• заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме пре­подавательской, научной и иной творческой деятельности;

•  быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти;

•  использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспе­чения, предназначенные только для служебной деятельности;

302

• получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства РФ;

•  получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха;

•  принимать без разрешения Президента РФ почетные и спе­циальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных госу­дарств;

•  выезжать в служебные командировки за пределы Россий­ской Федерации за счет физических и юридических лиц, за исключе­нием служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными догово­рами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренно­сти федеральных органов государственной власти с государственны­ми органами иностранных государств, международными и иностран­ными организациями (статьи 10, 11 ФКЗ "О Правительстве РФ").

Ни в Конституции РФ, ни в ФКЗ «О Правительстве Россий­ской Федерации» не установлен срок полномочий Правительства РФ. Анализ же действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что срок полномочий Правительства связан с рядом об­стоятельств: а) с избранием Президента; б) с отставкой Прави­тельства.

В статье 116 Конституции РФ прямо записано, что перед вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ слагает свои полномочия. Отсюда можно сформулировать общее правило: новый Президент - новое Правительство. А это значит, что при благопри­ятном развитии событий и хороших отношениях Правительства с со­ответствующими структурами, прежде всего с Президентом РФ, срок полномочий Правительства РФ может быть равен сроку полномочий Президента РФ, т.е. 4 годам. Более того, этот срок может быть даже несколько удлинен, т.к. хотя Правительство РФ и слагает свои пол­номочия перед вновь избранным Президентом Российской Федера­ции, решение об этом оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ. Причем, в этом слу­чае, точно так же, как и в случае отставки, старое Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформиро-

303

вания нового Правительства РФ (статья 117 Конституции РФ, части 1, 4 статьи 35 ФКЗ «О Правительстве РФ»).

Отставка Правительства РФ может иметь место в следую­щих случаях:

•  освобождения его Председателя от должности (часть 4 ста­тьи 7 ФЗК «О Правительстве РФ»);

•  по волеизъявлению всего состава Правительства РФ, если с ним согласен Президент РФ (статья 117 Конституции РФ, часть 2 ста­тьи 35 ФКЗ «О Правительстве РФ»);

•  в случае вынесения Госдумой недоверия Правительству РФ (статья 117 Конституции РФ, часть 3 статьи 35 ФКЗ «О Правительст­ве РФ»);

•  в случае отказа Госдумой в доверии Правительству (статья 117 Конституции РФ, часть 3 статьи 35 ФКЗ «О Правительстве РФ»).

4. Взаимоотношения Правительства Российской Федера­ции с Президентом, Федеральным Собранием и органами судеб­ной власти. Ключевым положением, характеризующим взаимоотно­шения Президента РФ и Правительства РФ, является следующее: Президент РФ в соответствии с Конституцией Российской Федерации и ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" обеспечивает со­гласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других органов государственной власти.

Это достигается следующим образом:

а)  Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ и на заседаниях его Президиума;

б)  в соответствии с Конституцией РФ, федеральными консти­туционными законами, федеральными законами Президент РФ на­прямую руководит деятельностью федеральных органов  исполни­тельной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внут­ренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуа­ций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Правительство РФ же лишь координирует деятельность этих федеральных органов исполнитель­ной власти;

304

в)  постановления и распоряжения Правительства РФ, проти­воречащие Конституции РФ, федеральным конституционным зако­нам, федеральным законам и указам Президента РФ, Президент мо­жет отменить;

г)  в случаях, предусмотренных Конституцией РФ, Председа­тель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента РФ;

д)  Президент РФ принимает решение по вопросу об отставке Правительства и об исполнении им своих полномочий.

Важным моментом, характеризующим взаимоотношения Пра­вительства РФ и Государственной Думы, являются институты дове­рия, недоверия и отказа в доверии Правительству РФ.

Председатель Правительства РФ вправе поставить перед Гос­думой вопрос о доверии Правительству РФ. В этом случае Госдума может либо выразить Правительству РФ доверие, либо отказать в до­верии.

Госдума может выразить также недоверие Правительству РФ.

Далее, члены Правительства РФ обязаны по приглашению па­лат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Гос­думы в порядке, определенном регламентами палат.

Приглашение палаты Федерального Собрания с указанием ин­тересующих членов Совета Федерации и депутатов Госдумы вопро­сов направляется члену Правительства РФ не менее чем за пять дней до проведения заседания палаты. В случае невозможности присутст­вия на заседании палаты Федерального Собрания соответствующий член Правительства РФ заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания с указанием причины отсутствия и указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.

Члены Совета Федерации и депутаты Госдумы вправе направ­лять в Правительство РФ запросы, порядок рассмотрения которых определяется законодательством Российской Федерации о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Госдумы.

Взаимоотношения Правительства РФ и Федерального Собра­ния характеризуются следующим.

Прежде всего, Правительство РФ - активный участник за-

305

конодательной деятельности Федерального Собрания. В этом ка­честве Правительство РФ, во-первых, реализует предоставленное Конституцией РФ право законодательной инициативы. Это право им осуществляется посредством внесения законопроектов в Госдуму.

Правительство РФ вправе вносить в Госдуму в соответствии с ее Регламентом поправки к находящимся на рассмотрении Госдумы законопроектам. Разрабатываемые Правительством РФ проекты фе­деральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъек­тов РФ в обязательном порядке направляются Правительством РФ в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, Правительство РФ дает письменные заключения на следующие законопроекты: о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключение Правительства РФ направляется субъекту пра­ва законодательной инициативы и в Госдуму в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство РФ. По согласо­ванию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.

В-третьих, Правительство РФ может направлять в палаты Фе­дерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых па­латами федеральных законах и законопроектах. Официальные отзывы Правительства РФ подлежат обязательному оглашению или распро­странению при рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях Совета Федерации или Госдумы.

Заключения Правительства РФ на законопроекты, поправки к законопроектам и официальные отзывы Правительства РФ о рассмат­риваемых палатами Федерального Собрания федеральных законах и законопроектах подписываются Председателем Правительства РФ или одним из его заместителей и направляются в палаты Федерально­го Собрания.

В-четвертых, члены Правительства РФ вправе присутство­вать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

В-пятых, для представления в палатах Федерального Собра­ния внесенного Правительством РФ законопроекта назначается офи-

306

циальный представитель (официальные представители) Правитель­ства РФ. Для защиты позиций Правительства РФ по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Прави­тельства РФ или одного из его заместителей может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства РФ присутствуют на засе­даниях палат Федерального Собрания при рассмотрении федераль­ных законов и законопроектов, где им предоставляется слово в соот­ветствии с регламентами палат.

В-шестых, Правительство РФ представляет Госдуме феде­ральный бюджет и отчет о его исполнении. Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год представляет­ся Госдуме Правительством РФ одновременно с проектом федераль­ного бюджета на следующий финансовый год.

Особенностью взаимоотношений Правительства РФ и комите­тов и комиссий палат Федерального Собрания является то, что коми­теты и комиссии палат Федерального Собрания вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Прави­тельства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти. О результатах рассмотрения письменных обращений комите­тов и комиссий палат Федерального Собрания и о принятых мерах члены Правительства РФ и руководители федеральных органов ис­полнительной власти сообщают соответствующим комитетам и ко­миссиям в согласованные с ними сроки.

Наконец, следует указать на такую специфическую область взаимоотношений Правительства РФ и Федерального Собрания, как предоставление информации об исполнении федерального бюд­жета. Правительство РФ в соответствии с федеральным законом информирует Госдуму о ходе исполнения федерального бюджета и в установленные сроки предоставляет необходимую информацию в Счетную палату Российской Федерации при осуществлении ею кон­троля за исполнением федерального бюджета в порядке, установлен­ном федеральным законом.

Согласно Конституции РФ и в соответствии с ФКЗ «О Прави­тельстве РФ» (статья 42), в основе взаимоотношений Правительства РФ и органов судебной власти лежит принцип, по которому Прави­тельство РФ в пределах своих полномочий:

307

•  производит финансирование судов только из федерального бюджета и обеспечивает возможность полного и независимого осу­ществления правосудия в соответствии с федеральным законом;

• обеспечивает исполнение судебных решений.

5. Компетенция Правительства Российской Федера­ции. Перечень вопросов, относящихся к компетенции Правительства РФ, закреплены в статье 114 Конституции РФ. В ФКЗ «О Правитель­стве Российской Федерации» этот перечень конкретизирован и углуб­лен. В итоге, с учетом всей суммы компетенционных норм, Прави­тельство РФ полномочно решать широкий круг разнообразных во­просов а) в области общих полномочий, б) в) в сфере экономики, г) в сферах бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, д) в социальной сфере, е) в сфере науки, культуры, образования, ж) в сфере природопользования и охраны окружающей среды и обеспече­ния экологической безопасности, з) в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, и) в сфере обеспе­чения обороны и государственной безопасности, к) в сфере внешней политики и международных отношений.

Так, в области общих полномочий Правительство:

•   организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;

•   осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;

•  обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов;

• формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;

•  реализует предоставленное ему право законодательной ини­циативы.

По соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Правительство РФ может передавать им осу­ществление части своих полномочий, если это не противоречит Кон­ституции РФ, ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и фе­деральным законам. Правительство РФ осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации на основании соответствующих соглашений.

308

В сфере экономики Правительство:

• осуществляет в соответствии с Конституцией РФ, федераль­ными конституционными законами, федеральными законами, норма­тивными указами Президента РФ регулирование экономических про­цессов;

•  обеспечивает единство экономического пространства и сво­боду экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

•   прогнозирует социально-экономическое развитие Россий­ской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики;

•  вырабатывает государственную структурную и инвестици­онную политику и принимает меры по ее реализации;

• осуществляет управление федеральной собственностью;

•   разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестицион­ного сотрудничества;

• осуществляет общее руководство таможенным делом;

• принимает меры по защите интересов отечественных произ­водителей товаров, исполнителей работ и услуг;

•  формирует мобилизационный план экономики Российской Федерации, обеспечивает функционирование оборонного производ­ства Российской Федерации.

В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство:

•  обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;

• разрабатывает и представляет Госдуме федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

•  представляет Госдуме отчет об исполнении федерального бюджета;

• разрабатывает и реализует налоговую политику;

• обеспечивает совершенствование бюджетной системы;

• принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;

•  осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;

309

•  осуществляет в соответствии с Конституцией РФ, федераль­ными конституционными законами, федеральными законами, норма­тивными указами Президента РФ валютное регулирование и валют­ный контроль;

•  руководит валютно-финансовой деятельностью в отношени­ях Российской Федерации с иностранными государствами;

•  разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

В социальной сфере Правительство:

•  обеспечивает проведение единой государственной социаль­ной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обес­печения и благотворительности;

• принимает меры по реализации трудовых прав граждан;

•  разрабатывает программы сокращения и ликвидации безра­ботицы и обеспечивает реализацию этих программ;

•  обеспечивает проведение единой государственной миграци­онной политики;

• принимает меры по реализации прав граждан на охрану здо­ровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополу­чия;

• содействует решению проблем семьи, материнства, отцовст­ва и детства, принимает меры по реализации молодежной политики;

•  взаимодействует с общественными объединениями и рели­гиозными организациями;

•  разрабатывает и осуществляет меры по развитию физиче­ской культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сфе­ры.

В сфере науки, культуры, образования Правительство:

•  разрабатывает и осуществляет меры государственной под­держки развития науки;

• обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных на­правлений прикладной науки;

• обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, разви-

310

вает систему бесплатного образования;

•  обеспечивает государственную поддержку культуры и со­хранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство:

• обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

•  принимает меры по реализации прав граждан на благопри­ятную окружающую среду, по обеспечению экологического благопо­лучия;

• организует деятельность по охране и рациональному исполь­зованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

•  координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвида­ции их последствий.

В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью Правительство:

• участвует в разработке и реализации государственной поли­тики в области обеспечения безопасности личности, общества и госу­дарства;

• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и сво­бод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явления­ми;

• разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, раз­витию и укреплению материально-технической базы правоохрани­тельных органов;

•  осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.

В сфере обеспечения обороны и государственной безопасно­сти Российской Федерации Правительство:

•  осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации;

•  организует оснащение вооружением и военной техникой,

311

обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Воо­руженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации;

•   обеспечивает выполнение государственных целевых про­грамм и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям;

•  обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации;

•  принимает меры по охране Государственной границы Рос­сийской Федерации;

• руководит гражданской обороной.

В сфере внешней политики и международных отношений Правительство:

•  осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации;

•  обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;

•  в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обяза­тельств Российской Федерации по международным договорам, а так­же наблюдает за выполнением другими участниками указанных дого­воров их обязательств;

•  отстаивает геополитические интересы Российской Федера­ции, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее тер­ритории;

•  осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Статья 114 Конституции РФ завершается пунктом "ж", в кото­ром говорится, что Правительство РФ осуществляет иные полномо­чия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными консти­туционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ. В некоторой степени это достаточно абстрактная формулировка уточнена статьей 22 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", часть первая которой гласит, что «особенности деятельности Прави-

312

тельства Российской Федерации при введении режима военного или чрезвычайного положения определяются федеральными конституци­онными законами". Однако проблема остается: перечень полномочий Правительства РФ, приведенный в Конституции РФ и ФКЗ "О Прави­тельстве Российской Федерации" не является закрытым. Он может расширяться, но только федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, принятыми в соответствии с Конституцией, поскольку ею определяются предметы ведения Российской Федера­ции как суверенного государства.

Статья 28 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" оп­ределяет круг вопросов, решения по которым принимаются ис­ключительно на заседаниях Правительства Российской Федера­ции. Так, исключительно на заседаниях Правительства РФ:

•  принимаются решения о представлении Госдуме федераль­ного бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а так­же бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• рассматриваются проекты программ экономического и соци­ального развития, связанных с созданием свободных экономических зон;

•  устанавливается номенклатура товаров, в отношении кото­рых применяется государственное регулирование цен;

•  устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг;

•   принимаются  решения  о  внесении  Правительством  РФ законопроектов в Госдуму;

•   рассматриваются проекты  программ  приватизации феде­ральной государственной собственности;

•  рассматриваются вопросы предоставления дотаций, субси­дий, оказания  иной  поддержки на безвозвратной основе за счет средств федерального бюджета, а также вопросы оказания финансо­вой поддержки на возвратной основе, при сроке возврата более двух лет;

•  рассматриваются вопросы приобретения государством ак­ций;

• рассматриваются вопросы заключения подлежащих ратифи­кации международных договоров Российской Федерации;

• принимаются решения о подписании соглашений с органами

313

исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

• образуется Президиум Правительства РФ;

•  утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти;

• устанавливается порядок создания и обеспечения деятельно­сти территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

• утверждается Регламент Правительства РФ;

• утверждается Положение об Аппарате Правительства РФ.

6. Акты Правительства Российской Федерации. В соответ­ствии со статьей 115 Конституции РФ, статьей 23 ФКЗ "О Правитель­стве Российской Федерации" Правительство РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных зако­нов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ изда­ет постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме по­становлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим те­кущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается Правительством РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральны­ми конституционными законами, федеральными законами, норматив­ными указами Президента РФ.

Постановления и распоряжения Правительства РФ подписы­ваются Председателем Правительства РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации.

Датой официального опубликования постановления или рас­поряжения Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации.

Постановления Правительства РФ, за исключением постанов­лений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования дово­дятся до всеобщего сведения через средства массовой информации • безотлагательно.

314

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, сво­боды и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Прави­тельства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими по­становлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства Российской Федера­ции вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд.

Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.

Деятельность Правительства РФ осуществляется в соответ­ствии с ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", с Регламен­том Правительства РФ, утвержденным постановлением Правительст­ва РФ от 18 июня 1998 г. № 604 (в редакции, утвержденной постанов­лением Правительства РФ от 5 октября 2000 г. № 760). Этим же по­становлением утверждено Положение об Аппарате Правительства РФ, работающем под руководством Председателя Правительства и возглавляемом Руководителем Аппарата Правительства - Заместите­лем Председателя Правительства или федеральным министром.

Аппарат Правительства взаимодействует с Администрацией Президента РФ, аппаратами палат Федерального Собрания и обеспе­чивает совместно с органами исполнительной власти и другими госу­дарственными органами реализацию полномочий Правительст­ва. Аппарат Правительства формируется и осуществляет свою дея­тельность в соответствии с законодательством Российской Федерации о федеральной государственной службе. Примечания

1  * отмечены федеральные органы исполнительной власти, руково­дство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федера­ции.

2 Российская газета. - 1998. - 29 дек.

315