ГЛАВА 3. Направления  оптимизации ограничений  права собственности  на  землю и  имущественные  комплексы

§ 1.  Особенности ограничений  права   

        собственности на землю

Во времена Древнего Рима право собственности на землю являлось неограниченным (illimitato) и распространялось на всю небесную глубину и до центра земли. Это выражалось римской формулой: dominus soli est dominus coeli et inferiorum (право собственности на землю есть право собственности на небо и недра). Такое понимание права собственности на землю было свойственно на сравнительно низком уровне развития общественного производства, когда человек еще не приступил к освоению воздушного пространства и недр земли.

В гражданском  законодательстве наиболее развитых европейских стран XIX в. значительная часть ограничений имела непосредственное отношение к праву собственности на землю. Это обстоятельство обусловлено, прежде всего, ее ограниченностью в природе и незаменимостью в процессе предпринимательской и иной деятельности. Число этих ограничений увеличивается по мере дальнейшего развития правового регулирования отношений собственности. Претерпело изменения и само понятие земельного участка как объекта права собственности.

Изначально в кодифицированных законодательных актах институт права собственности по общему правилу закреплял за собственником земельного участка право собственности на расположенные под ним недра и воздушное  пространство,  находящееся  над  участком (например, ст. 552 ФГК 1804 г.). Гражданский кодекс Италии        1865 г. устанавливал, что «право собственности на землю включает право собственности на воздушный столб и на недра, пока возможно их использование, за некоторым исключением, установленным законом о недрах» (ст. 447). В последующем это право стало «обрастать» ограничениями. Согласно закону Франции от 30 мая 1924 г. (ч. 2         ст. 19) собственник земельного участка уже не признается собственником всего воздушного столба, и он не может препятствовать            перелетам воздушных судов над его участком на соответствующей высоте.

Согласно § 905 Германского гражданского уложения собственник земельного участка не может «воспретить воздействие, осуществляемое на такой высоте или глубине, что устранение воздействия не представляет для него интереса». Кроме того, собственник обязан терпеть «проникновение к нему с другого участка газов, паров, запаха, дыма, копоти, тепла, шумов, сотрясения и иных подобных воздействий, если они не влияют или незначительно влияют на использование участка» (§ 906 ГГУ).

Швейцарское гражданское уложение допустило еще большие ограничения прав земельных собственников. В соответствии с  § 691 «каждый собственник недвижимости обязан дозволять прокладку водопроводов, труб для орошения, газовых и тому подобных, равно как электрических, воздушных или подземных проводов, за предварительное полное возмещение причиненных этим убытков, поскольку прокладка без использования его участка не может быть произведена совсем или лишь с чрезмерными затратами».

Постепенно законодательство экономически развитых стран лишило собственника земельного участка возможности по своему усмотрению добывать полезные ископаемые. Так, законодательством Франции, Германии, Японии для пользования недрами требуется специальное разрешение компетентного государственного органа.        В ряде стран некоторые полезные ископаемые  были объявлены собственностью государства, что лишило собственника земельного участка права требовать компенсацию за их добычу. Например, в Японии Основной закон о ядерной энергии от 19 декабря 1955 г. закрепил за государством право собственности на ядерные материалы.

В Российской Федерации право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, а также находящиеся на нем лес и растения (п. 2 ст. 261 ГК РФ). При этом собственнику земельного участка предоставляется право использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц (п. 2 ст. 261 ГК РФ). Эти права ограниченного пользования чужим имуществом следует рассматривать как законные сервитуты, а не правомочия, вытекающие из права собственности.

Конституция РФ, закрепляя в ст. 36 право частной собственности на землю, установила возможность его ограничения, пределы которого определены  ст. 17, 35, 36 и 42. В ст. 17 и 36   Конституции РФ закреплен общий принцип, согласно которому осуществление прав, в том числе и субъективного права частной собственности на землю, не должно нарушать прав других лиц. Это требование в последующем нашло закрепление в ст. 10 ГК РФ, ст. 53 Земельного кодекса РСФСР.

Права собственников земли могут быть ограничены в интересах других природопользователей, а также в случаях, предусмотренных Земельным кодексом РСФСР и законодательством республик, входящих в состав РСФСР (ч. 5 ст. 54 Земельного кодекса РСФСР). Эта действующая норма Земельного кодекса имеет как минимум два изъяна. Во-первых, не указывается, кем могут быть ограничены права собственников земли в интересах других природопользователей.      Во-вторых, из всех субъектов Российской Федерации право на ограничения предоставлено только  республикам.

В соответствии с ч. 3 ст. 209 ГК РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами собственник осуществляет свободно в той мере, в какой это допускается законами о земле и других природных ресурсах (ч. 3 ст. 129 ГК РФ).  При этом собственник не вправе   наносить ущерб  окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы других лиц. Данное положение ГК РФ корреспондирует к ч. 1 ст. 9 Конституции РФ: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Эта норма является      основанием для публично-правового регулирования земельных отношений (установление целевого использования земли, норм предоставления земельных участков, порядка землепользования).

В связи с этим возникает вопрос: являются ли указанные меры регулирующего воздействия на земельные отношения пределами либо ограничениями конституционного права граждан и их объединений на обладание землей в частной собственности? Если это ограничения права собственности, то в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и ч. 2 ст. 1 ГК РФ они должны устанавливаться только федеральным законом. Если же эти меры указывают на пределы осуществления права собственности, то нормы о границах оборотоспособности земельных участков могут закрепляться как в федеральных, так и в законах субъектов РФ.  Согласно ч. 1 ст. 72 вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

По мнению Г. А. Гаджиева, регулирование землепользования, установление правил целевого использования земли, а также предельных размеров земельных участков в частной собственности представляют собой не ограничение права частной собственности на землю, а «уточнение его содержания», т. е. установление его пределов (границ).

Позиция Г. А. Гаджиева заслуживает внимания при раскрытии одного из элементов триады содержания права собственности — правомочия пользования. Собственник может извлекать полезные свойства земли в границах участка, не выходящего за рамки установленного предельного размера (ст. 36 Земельного кодекса РСФСР). Однако установление предельных размеров земельных участков для собственника при отчуждении сужает возможность осуществления и правомочия распоряжения. Например, соответствующий орган муниципального управления не может передать в собственность фермеру земельный участок больше предельного размера, установленного органом государственной власти субъекта РФ. 

Если предельные размеры предоставления земельных участков в собственность для определенных целей рассматривать как ограничения права собственности, то содержание ст. 36 Земельного кодекса РСФСР «Нормы предоставления земельных участков в собственность и пользование» вступает в явное противоречие с Конституцией  и Гражданским кодексом РФ. Гражданские права могут быть ограничены только законом, а не органами местного самоуправления.

С учетом изложенных в предыдущем параграфе общих подходов к вопросам классификации ограничений права собственности представляется целесообразным рассмотреть особенности ограничений права собственности на земельный участок в определенной последовательности.

Во-первых, по содержанию ограничения права собственности  подразделяются на ограничения права пользования и ограничения права распоряжения земельным участком. Они, в свою очередь, делятся на ограничения права собственности по видам земель с учетом их целевого назначения, а также по субъектному составу.

Во-вторых, по целям, предусмотренным в п. 2 ст. 1 ГК РФ (защита основ конституционного строя,  защита нравственности, защита здоровья,  защита прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны и безопасности государства).

В соответствии с п. 2 ст. 260  ГК РФ на основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Как следует из содержания п. 3 ст. 209 ГК РФ, соблюдение целевого назначения земли и других природных ресурсов не рассматривается в качестве оснований ограничения свободы усмотрения собственника. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых их назначением. Для устранения указанного несоответствия целесообразно включить в перечень оснований ограничения свободы собственника на земельные участки, закрепленный в п. 3       ст. 209 ГК РФ, соблюдение целевого назначения земли при ее использовании. Обязанность собственника соблюдать целевое назначение земельного участка ограничивает его свободу усмотрения. В связи с этим, с учетом значимости земли как объекта гражданского оборота, представляется вполне оправданным установление на уровне закона не только целевого назначения земли, но и порядка его определения. Это ограничит свободу усмотрения чиновника и защитит интересы собственника от необоснованного и произвольного изменения целевого назначения земли.

Пользование земельным участком собственник может осуществлять по своему усмотрению. Однако это нельзя воспринимать             буквально. Деятельность собственника подвержена различным правовым воздействиям с тем, чтобы не  допустить злоупотребления правом в  отношении  соседей.  Г. Дернбург писал: «Поземельный собственник не должен пользоваться своими правами злонамеренно, только чтобы шиканировать соседа».

Согласно п. 1 ст. 264 ГК РФ земельные участки и находящееся на них недвижимое имущество могут предоставляться их собственниками другим лицам в постоянное или срочное пользование. Лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником (п. 2 ст. 264 ГК РФ).

Содержание п. 1 ст. 264 ГК РФ, на первый взгляд, вступает в противоречие со ст. 216 ГК РФ, которая из пяти вещных прав, помимо права собственности, право постоянного (бессрочного) пользования относит только к земельным участкам. На основании ст. 264 ГК РФ в постоянное пользование могут передаваться не только земельные участки, но и «находящееся на них недвижимое имущество». Из этого положения И. А. Иконицкая делает вывод, что «постоянное пользование является одной из разновидностей вещных прав не только на земельные участки, но и на иную недвижимость».

Однако такой вывод представляется не совсем логичным. Нельзя рассматривать право постоянного пользования на иную недвижимость помимо земельных участков как самостоятельное вещное право, равное по содержанию праву постоянного пользования, предусмотренному ст. 268 ГК РФ. Здесь речь идет о вещном праве лиц на землю. Недвижимое имущество следует рассматривать как объект гражданского права, связанный с землей единым умыслом собственника. Если рассматривать земельный участок вместе с расположенной на нем недвижимостью как единый имущественный комплекс, то недвижимость выступает не как равная составляющая этого комплекса, а как, скорее, принадлежность к земельному участку, в отношении которого собственник обладает большей свободой.

А. А. Ерошенко, анализируя право личной собственности на жилой дом,  также отмечал, что между правом на дом и правом на земельную площадь существует нечто большее, чем простая механическая связь двух правомочий. «Фактически оба названные права составляют юридическое единство, единый комплекс правовых элементов, дающих в своей совокупности то, что мы именуем правом личной собственности на жилой дом».

Объем правомочий, вытекающих из вещных прав в отношении государственной и муниципальной собственности, установлен законом. Объем правомочий пользователя в отношении частного недвижимого имущества определяется договором с учетом целевого            назначения земельного участка. Предоставляя недвижимость во       владение и пользование, собственник обязан увязывать передаваемые правомочия с целевым назначением земли и не выходить за        его пределы.

Право пользования земельным участком может быть ограничено в связи с размещением на нем чужого объекта недвижимости. Собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользоваться предоставленной таким лицом под эту недвижимость частью земельного участка (ч. 1 п. 1 ст. 271 ГК РФ). Лицо, предоставившее часть земельного участка под иную недвижимость, обязано в соответствии с действующим законодательством  в последующем считаться  с этим обстоятельством. Пользование земельным участком ограничивается целевым назначением  здания, сооружения и иной недвижимости, чтобы обеспечить их нормальное полноценное функционирование.

Содержание ч. 1 п. 1 ст. 271 ГК РФ не дает однозначного ответа, что имел в виду законодатель под «правом пользования», поскольку содержание этого права нигде не раскрывается. Данная редакция допускает, что земельный участок  может принадлежать физическому или юридическому лицу на праве собственности, праве пожизненного наследуемого владения, праве  постоянного (бессрочного) пользования. Возникает вопрос: кто может предоставить земельный участок под объекты недвижимости? Можно предположить, что право пользования рассматривается как обобщающая категория, являющаяся элементом содержания как права собственности, так  и иных вещных прав. Вместе с тем, учитывая целевой характер использования земли, ответ однозначен: государство и муниципальное образование. Частный собственник не предоставляет земельный участок под недвижимость, а сам получает разрешение на строительство зданий, сооружений и иных объектов  недвижимости.

Этот вывод подтверждается содержанием ч. 2 п. 1 ст. 271. Следовательно, названная статья предусматривает переход к новому собственнику недвижимости не части правомочий собственника земельного участка, а иных вещных прав. Здесь мы не можем говорить об ограничениях права собственности на земельный участок, вызванных правом собственности на недвижимое имущество.

В гражданском кодексе РФ переход прав на земельный участок к новому собственнику зданий, сооружений и иной недвижимости от лица, являвшегося собственником земельного участка, урегулирован в ст. 273. Данная статья устанавливает, что права  на землю при переходе права собственности на здание или сооружение определяются соглашением сторон. Исходя из содержания ст. 264 ГК РФ, можно допустить, что  земельный участок в рассматриваемом случае может быть передан по усмотрению его собственника собственнику находящейся на нем недвижимости на праве постоянного (бессрочного) пользования, на праве аренды, срочного безвозмездного пользования либо продан вместе с недвижимостью. Здесь законодатель не ограничивает право собственности на земельный участок в выборе способов распоряжения.

Необходимость обеспечения охраны окружающей природной среды потребовала введения значительного числа ограничений в осуществлении собственником земельного участка тех или иных видов хозяйственной деятельности. При размещении предприятий, зданий, сооружений и иных объектов недвижимости собственник земельного участка обязан обеспечить выполнение требований по охране окружающей природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, учету ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий деятельности указанных объектов. При этом в качестве приоритетной задачи выступают охрана здоровья человека и благосостояние населения (п. 1 ст. 41 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды»).

Определение мест строительства предприятий, зданий и сооружений и иных объектов производится в соответствии со ст. 28 Земельного кодекса РСФСР и ст. 11 Закона РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Для этого необходимо наличие положительного заключения специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора и решения местных органов самоуправления. В отдельных случаях при размещении объектов, затрагивающих экологические интересы населения, решение принимается по результатам обсуждения или референдума.

Государство осуществляет контроль над использованием земли, и оно может давать обязательные указания по порядку осуществления землепользования. За государством признается право выкупа земли в случае ненадлежащего ее использования, использования не по назначению либо неиспользования.

Ограничения права распоряжения земельными участками  в советский период приняли тотальный характер. На следующий день после  Октябрьской революции 1917 г. второй Съезд Советов принял Декрет № 2 «О земле», которым была отменена немедленно и без всякого выкупа помещичья собственность на землю. Рядовые крестьяне и казаки оставались собственниками  своих земельных участков и обладали правом на их отчуждение. Однако 14 декабря 1917 г. Совет Народных Комиссаров (далее — СНК)  своим декретом «О запрещении сделок с недвижимостью» приостановил с 18 декабря 1917 г. любые сделки по продаже, покупке и т. п. всех недвижимостей и земель в городах ввиду «предстоящего обобществления городской земли». За неисполнение декрета предусматривались денежные взыскания вплоть до конфискации имущества.

19 февраля 1918 г. рабоче-крестьянское Правительство РСФСР принимает декрет «О социализации земли». В п. 1 этого декрета предусматривалось: «Право частной собственности на землю отменяется навсегда;  земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема. Вся земля: государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная посессиональная, майоратная, частновладельческая, общественная, крестьянская и т. д. — отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней». В соответствии с этим декретом  «право на пользование землей (недрами, водами, лесами и живыми силами природы) не может никоим образом и ни при каких обстоятельствах приобретаться ни куплей, ни арендой, ни путем дарения и наследства, ни вообще путем какой бы то ни было частной сделки». Таким образом, земля была исключена из числа объектов гражданского оборота. Земля объявлялась общенародным достоянием, а все трудящиеся признавались ее пользователями. То есть весь народ можно было рассматривать как коллективного собственника, а пользователями земли могли быть только трудящиеся.

Далее декретом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Совета рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов «Об отмене частной собственности на недвижимости в городах» отменялось право частной собственности на все без исключения участки, как застроенные, так и не застроенные, как принадлежащие частным лицам и промышленным предприятиям, так и ведомствам и учреждениям, находящиеся в пределах всех городских поселений. Действие декрета распространялось также на здания, находящиеся на арендованной земле, но не затрагивало строения, являющиеся необходимой принадлежностью промышленных предприятий. Во владениях, которые оставались в частной собственности, излишки земельных участков сверх норм, устанавливаемых органами местной власти, передавались в общий земельный фонд. Все городские земли и находящиеся на них строения, изъятые из частной собственности, передавались в распоряжение органов местной власти.

Нормотворческая деятельность первых лет Советского государства завершилась в 1922 г. принятием кодифицированных законов. Земельный кодекс РСФСР был принят 30 октября 1922 г., а Гражданский кодекс РСФСР — на следующий день, 31 октября 1922 г. Они стали логическим завершением работы по исключению объектов недвижимости из гражданского оборота. В соответствии со ст. 1 Земельного кодекса РСФСР, вступившего в силу с 1 декабря 1922 г., «право частной собственности на землю, недра, леса и воды... отменено навсегда». Вторая статья  Земельного кодекса отнесла все земли, в чем бы владении они ни находились, к собственности рабоче-крестьянского государства. Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. закрепил аналогичное положение. Так, согласно ст. 21 ГК РСФСР владение землею допускается только на праве пользования и запрещается «покупка, продажа, завещание или дарение, а также залог земли». Нарушение этого запрета приводит к недействительности сделки, а виновные лица лишаются земли, находящейся в их пользовании.

Это означало res extra commercial, т. е. изъятие земли из частного оборота. Изъятие земли из гражданского оборота привело, вопреки сложившейся мировой практике, к упразднению в ГК РСФСР 1922 г. деления вещей на движимые и недвижимые. Мнения ученых в отношении этой новеллы разделились. Например, А. Мексин оправдывал такое новшество, считая, что  образованная исторически данная классификация основана не на физических свойствах (подвижности или неподвижности), а на необходимости особых форм для обращения недвижимых вещей. Напротив, В. А. Рязановский считал такое упразднение одной из грубых ошибок Гражданского кодекса. Его сторонники полагали, что деление имущества на движимое и недвижимое обусловлено не наличием частной собственности, а самой природой имущества. Изъятие недвижимости из оборота между частными  лицами не означает изъятие его из имущественного оборота, где государство распоряжается им в качестве собственника, заключая сделки с иными субъектами права.

Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. (ст. 95) отнес землю, ее недра, воды и леса к исключительной собственности государства. Эти объекты могли предоставляться только в пользование.

В новом Гражданском кодексе Российской Федерации праву собственности и другим вещным правам на землю посвящена глава 17. Она вступит в силу со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

По сравнению с ранее действующим законодательством ГК РФ расширил объем понятия ограниченности в обороте. До принятия нового Гражданского кодекса ограничение в обороте того или иного имущества осуществлялось через требование о получении специального разрешения для вовлечения имущества в оборот либо сужение круга лиц, которым такое имущество могло принадлежать. В настоящее время к ограничению оборотоспособности относятся и случаи, когда законом запрещается совершение определенных сделок с определенным имуществом. Так, отчуждение или переход земельных участков и других природных ресурсов от одного лица к другому согласно п. 3 ст. 129 ГК РФ возможно только в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. При этом свобода собственника может быть ограничена по двум основаниям. Во-первых, ограничения прав собственника могут быть обусловлены потребностями сохранения окружающей природной среды. Во-вторых, охраной прав и законных интересов других лиц.

Земля, как и другие природные ресурсы, могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (п. 3 ст. 129 ГК РФ). Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 72 Конституции РФ). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в  соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (п. 2 ст. 76 Конституции РФ).

Ограничения права собственности на землю не выходят за пределы содержания права собственности и являются его неотъемлемой составной частью.  Следовательно, ограничения права собственности на землю могут  предусматриваться не только федеральными законами, но и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. При этом акты субъектов РФ должны соответствовать федеральным законам, регулирующим вопросы данной сферы. В сфере совместного ведения РФ и ее субъектов закон РФ  обладает  верховенством и имеет приоритет.

Изъятие земельного участка в публичных интересах с выплатой компенсации владельцу закреплено в законодательстве всех стран Западной Европы. В них  специально оговаривается возможность ограничения права частной собственности «в целях достижения рациональной эксплуатации земли  и установления справедливых социальных отношений» (ст. 44 Конституции Итальянской Республики          1947 г.);  «для общего блага» (ст. 14  Основного закона Федеративной Республики Германии 1949 г.); по причине, «оправданной публичной пользой или социальными интересами» (ст. 33 Конституции Испании 1978 г.);  «по мотивам общественной пользы» (ст. 17 Конституции Греции 1975 г.) и т. п.

В законодательстве стран Западной Европы помимо национализации растет число положений, предусматривающих принудительное лишение собственника земельного участка. При осуществлении аграрных реформ, землеустроительных и градостроительных мероприятий собственники могут  быть полностью или частично лишены своей недвижимости. Например, Конституция Греции 1975 г. в                       п. 3 ст. 24 предусматривает при создании какой-либо урбанизированной зоны и в целях ее эффективной урбанизации обязательное изъятие и передачу в распоряжение соответствующих органов без            какой-либо компенсации находящиеся в этой зоне объекты частной собственности. 

Земельный кодекс РСФСР 1991 г. предусматривает определенный порядок изъятия и предоставления земельных участков (см. главу 5). Действующие от имени собственника представительные органы местного самоуправления и государственной власти субъектов РФ, предусмотренные ст. 23 Земельного кодекса, при предоставлении земельных участков, находящихся в их ведении, гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям обязаны соблюдать определенные условия, ограничивающие их свободу усмотрения в выборе будущего собственника, землевладельца либо землепользователя. Для получения земельного участка под строительство объекта предприятия, учреждения и организации обязаны предварительно согласовать место его размещения, обосновать примерные размеры земельного участка, а также сроки пользования землей (ст. 28 Земельного кодекса РСФСР).

При выборе участка обязательное участие принимают помимо органов местного самоуправления землевладельцы, землепользователи, арендаторы, представители соответствующих государственных служб, предприятий, учреждений и организаций, заинтересованных в отводе земли. При этом учитываются экологические и другие последствия предполагаемого занятия земель, перспективы использования данной территории, а также  ее недр. Результаты работы оформляются актом выбора земельного участка для размещения объекта, а в необходимых случаях и его санитарной (охранной) зоны. К акту прилагаются картографические материалы, расчеты убытков землевладельцев, землепользователей, арендаторов и потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием земельного участка, а также материалы других согласований и экспертиз, проведенных с учетом комплексного развития территории, предусмотренных законодательством РФ.

Аналогичный порядок согласования места размещения объекта предусмотрен и в отношении земельных участков, изымаемых соответствующими органами у собственников. В случае несогласия собственника земли с решением представительного органа местного самоуправления о предварительном согласовании места размещения объекта он может обжаловать указанное решение в «вышестоящий Совет народных депутатов, а затем в суд, решение которого является окончательным» (ст. 28 Земельного кодекса РСФСР).

На наш взгляд, указанная последовательность обращения за защитой не в полной мере отвечает интересам собственника земельного участка. Например, сезонный характер труда сельского товаропроизводителя существенно повышает значение фактора времени. Кроме того, наличие предварительного согласования места размещения объекта уже является основанием для проведения проектно-изыскательских работ и последующего принятия  решения об изъятии и предоставлении земельного участка. Любое промедление может обернуться для хлебороба потерей года.

В связи с этим следовало бы предоставить собственнику право самостоятельного выбора порядка и способов защиты, заменив в указанной статье слово «а затем» на «или». Это в большей мере соответствовало бы закрепленным в Конституции РФ (п. 1 ст. 46) гарантиям защиты прав и свобод человека и гражданина.

Согласно ст. 251 Закона РФ «О недрах» «земельные участки,        необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством». Вне всякого сомнения, федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъектов РФ, выступающие от имени собственника недр, должны обладать правом отчуждения земельного участка в интересах государства помимо воли собственника.

Вместе с тем законодатель не совсем понятно обозначил правовой режим таких земельных участков. Что означает «временное или постоянное отчуждение»? Отчуждение предполагает переход права собственности от одного лица к другому. При этом новый собственник не может приобрести в собственность земельный участок на определенный срок. Это противоречит самой природе сделок, связанных с отчуждением имущества. В содержании таких договоров не может быть условия о том, что собственник-покупатель предмета договора  обязан вернуть продавцу имущество по истечении определенного срока. Здесь речь может идти о таких вещных правах, как постоянное (бессрочное) пользование земельным участком либо право хозяйственного ведения (ст. 268, 296 ГК РФ).

В зависимости от объектов ограничения права пользования и распоряжения земельным участком определяются их целевым назначением. На основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых их назначением       (п. 2 ст. 261  ГК РФ).

Земли сельскохозяйственного назначения в силу своей значимости для обеспечения жизнедеятельности человека имеют наибольшее число ограничений. Право собственности на землю — не только благо для собственника, но и бремя по сохранению этого природного ресурса, восстановлению и повышению плодородия и т. п. В интересах охраны здоровья человека, окружающей среды и для оценки состояния почв устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных химических, бактериальных, паразитарно-бактериальных и радиоактивных веществ в почве. Нормативы и методы их определения утверждаются в порядке, установленном законодательством РФ (ст. 102 Земельного кодекса РСФСР).

Согласно п. 1 ст. 260 ГК РФ лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. В земельном кодексе РСФСР была предпринята попытка отрегулировать предоставление земель сельскохозяйственного назначения в собственность таким образом, чтобы собственники могли обеспечить ее эффективную эксплуатацию. С этой целью действующее законодательство предусматривает  ограничения оборота земель, находящихся в частной собственности граждан и юридических лиц. В соответствии с Указом Президента РФ  «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. продажа земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве с изменением целевого назначения, производится только по решению органа исполнительной власти субъекта РФ.

Сельскохозяйственные земли в пределах их целевого назначения могут быть ограничены в обороте. В ст. 57 Земельного кодекса РСФСР дается перечень лиц, которым могут предоставляться земельные участки сельскохозяйственного назначения,  с указанием конкретных целей их использования.

Например, получение земельных участков гражданами в собственность для ведения крестьянского хозяйства возможно при соблюдении определенных требований (ст. 58 Земельного кодекса РСФСР). К таким требованиям относятся: достижение гражданином 18-летнего возраста, наличие опыта работы в сельском хозяйстве и соответствующей квалификации либо подготовки. Преимущественное право на получение земельного участка имеют граждане, проживающие в данной местности. При необходимости отбор граждан, изъявивших желание вести крестьянское хозяйство, производится на конкурсной основе органами местного самоуправления, в ведении которых находится земельный участок. Такой подход вполне оправдан и не противоречит сложившейся мировой практике.

Размер земельного участка для ведения крестьянского хозяйства определяется в каждом конкретном случае с учетом численного состава крестьянского хозяйства, его специализации и норм, установленных согласно ст. 36 Земельного кодекса РСФСР.

При выделении земельных участков в собственность фермерам свобода усмотрения соответствующей администрации ограничена. Решение о предоставлении земельного участка гражданам для ведения крестьянского хозяйства районная администрация (городская, в административном подчинении которой находится район) может принимать только по представлению сельской администрации. При выделении земельных участков работникам сельскохозяйственных предприятий, выходящим из их состава с целью создания крестьянского (фермерского) хозяйства, местный комитет по земельной реформе и земельным ресурсам согласовывает с соответствующим сельскохозяйственным предприятием местоположение изымаемого участка. Земельные участки граждан, ведущих крестьянское хозяйство, разделу не подлежат. Распоряжение земельным участком главой крестьянского хозяйства осуществляется с согласия всех членов крестьянского хозяйства (ст. 58 Земельного кодекса РСФСР).

Наследование земельного участка, находящегося в собственности граждан, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство, имеет свои особенности (ст. 61 Земельного кодекса РСФСР). В отличие от  общего правила, земельный участок гражданина, ведущего крестьянское (фермерское) хозяйство, передается по наследству одному из членов этого хозяйства по согласованию с другими членами крестьянского хозяйства. При отсутствии таковых земельный участок передается одному из наследников имущества умершего, изъявившему желание вести крестьянское хозяйство в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 58 Земельного кодекса РСФСР. При наличии нескольких таких наследников выбор производится на конкурсной основе соответствующей администрацией, в ведении которой находится земельный участок. Споры о преимущественном праве наследования земельного участка рассматриваются в суде.

Ограничения права пользования и распоряжения землями населенных пунктов имеют свои особенности. Они направлены на  рациональное природопользование, сохранение объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей природной среды с целью обеспечения благоприятных условия проживания населения. Земли населенных пунктов согласно ст. 73 Земельного кодекса РСФСР используются в соответствии с  генеральным планом и проектами планировки и застройки. Это означает, что земли, отнесенные планировочными документами к жилищному строительству, не могут быть проданы под промышленное строительство.

В градостроительстве имеет место «разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости» (ст. 1 Градостроительного кодекса РФ), которое включает в себя:

— использование объектов недвижимости в соответствии с  градостроительным  регламентом;

— ограничения на использование объектов недвижимости, установленные в соответствии (выделено мною.— В. К.) с законодательством Российской Федерации;

— сервитуты.

Градостроительный регламент представляет собой совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны. Учитывая принцип дозволительной направленности, заложенный  в отношении земельных участков и иных объектов недвижимости Градостроительным кодексом РФ, градостроительный регламент можно рассматривать как нормативный акт, определяющий границы права собственности в отношении указанных объектов.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что ограничения на использование земельных участков в градостроительстве, вопреки положениям Конституции и ГК РФ (п. 3 ст. 54 и п. 2 ст. 1),  устанавливаются не федеральным законом, а «в соответствии с законодательством Российской Федерации» (ст. 1 Градостроительного кодекса РФ). Давая определение разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве (ст. 1 Градостроительного кодекса РФ), законодатель разделил понятия «ограничение» и «сервитут», что безусловно оправдано. Разрешенное использование земельных участков по указанному выше закону приравнивается к ограничениям на их использование. Такой подход представляется логичным, поскольку ограничение сужает возможности собственника в реализации субъективного права. Необходимость получения разрешения на использование затрудняет осуществление правомочий собственника, ограничивает его свободу усмотрения.

При разрушении строения от пожара или стихийных бедствий право на земельный участок сохраняется за собственником при условии начала восстановления строения в течение двух лет. Этот срок может быть продлен соответствующим представительным органом местного самоуправления (ст. 38 Земельного кодекса РФ). Данное положение закона,  с одной стороны, стимулирует собственника обеспечивать целевое назначение земельного участка, отведенного под строение, с другой — позволяет органам местного самоуправления не изымать земельный участок по истечении указанного срока при наличии уважительных причин. В соответствии с ранее действующим порядком при разрушении строения в результате стихийного бедствия за застройщиком сохранялось право на пользование усадебным участком лишь при условии восстановления или возведения жилого дома в течение трех лет. Установление жестких сроков восстановления или возведения жилого дома осложняло судьбу застройщика. При высоких процентных ставках за кредит россиянину со средним достатком практически невозможно построить жилой дом за три года.

Городские, поселковые, сельские администрации обязаны проводить комплекс необходимых работ по благоустройству и озеленению земель городов, поселков, сельских населенных пунктов. Эти обязанности вызваны необходимостью улучшения микроклимата, служат целям организации отдыха населения и защиты территории от ветровой и водной эрозии. На предприятия, учреждения, организации и граждан, в свою очередь, возлагается обязанность по сохранению зеленых насаждений по правилам, устанавливаемым соответствующими администрациями, а также поддерживать закрепленную за ними территорию в должном санитарном и противопожарном состоянии (ст. 74 Земельного кодекса РСФСР).

При осуществлении градостроительной деятельности использование земельных участков гражданами и юридическими лицами, являющимися собственниками земельных участков, проводится с соблюдением разрешенного использования объектов недвижимости. Этот порядок должен соответствовать градостроительному регламенту, предусмотренным правилам застройки. При этом должны соблюдаться красные линии, которые установлены проектами планировки (ст. 16 Градостроительного кодекса РФ). Градостроительная деятельность требует принятия нормативных правовых актов, регулирующих условия и порядок использования земельных участков в городских и сельских поселениях с учетом интересов граждан и государства.

Земельный кодекс РСФСР предусматривает ограничения права пользования  земельным участком в связи с проведением  изыскательских работ (ст. 45, 46). Эти ограничения обусловлены предоставлением предприятиям, учреждениям и организациям права на осуществление геодезических, геологосъемочных, поисковых, кадастровых, землеустроительных и других исследований и изысканий на всех землях независимо от их целевого назначения. Основанием для этого служат решение о проведении изыскательских работ и договор, заключаемый с собственником земли, который регистрируется в соответствующем органе местного самоуправления. На период проведения изыскательских работ земельные  участки не изымаются у собственника. Решение о проведении указанных работ выдается представительными органами местного самоуправления или государственной власти на срок не более одного года (ст. 23 Земельного кодекса РСФСР).

Сроки и размеры платежей за использование земельных участков, обязанности по возмещению убытков и приведению земель в состояние, пригодное для их использования по целевому назначению, определяются решением органов местного самоуправления, которое принимается с согласия собственников земли (ч. 2 ст. 45 Земельного кодекса). Такой подход ущемляет права собственника. Здесь более уместно не получение согласия от собственника, а предоставление ему самостоятельного права определять размеры платежей за использование земельного участка и перечень мер по возмещению причиненных убытков. Земельный кодекс обязывает приводить земельные участки в пригодное состояние  в ходе работ, а при невозможности этого — в срок, предусмотренный в договоре с собственником земли (ч. 2 ст. 46).

Предприятия, учреждения и организации, проводящие изыскательские работы, которые по технологии их выполнения требуют занятия земельного участка или его части под временные постройки, размещение оборудования, техники, складов, сырья и прочих сооружений, ограничивающих полностью или частично использование этих земель собственниками земли, выплачивают земельный налог и полностью возмещают собственникам земли все нанесенные им убытки, включая упущенную выгоду (ч. 3 ст. 46 Земельного кодекса РСФСР).

Земельно-планировочные ограничения права собственности на землю  предусмотрены строительными нормами и правилами (СНиП). Например, земляные работы могут быть ограничены, если в подземном пространстве проходят городские коммуникации. Определенные ограничения на пользование землей обусловлены близостью охраняемого исторического, культурного или природного памятника. Ограничения в пользовании землей с целью застройки могут быть вызваны экономическими, социальными, эстетическими факторами.

Особую разновидность земельно-планировочных ограничений составляет долгосрочное резервирование земель под некоторые будущие государственные и муниципальные проекты. Резервирование позволяет избежать или свести к минимуму потери в случаях перепланировки территорий. Например, если на земельном участке, отведенном для строительства моста через реку, не будут введены ограничения на застройку, создание мелиоративных сооружений, строительство каналов и т. п., то ущерб, причиненный строительством моста собственнику земельного участка, будет гораздо больше размера неполученной выгоды. В настоящее время в Российской Федерации нет четкого правового механизма отнесения земель в резервный фонд и исключения их из резерва. Этот пробел в законодательстве не позволяет собственникам в полной мере использовать земельные участки по назначению. К тому же закон не предусматривает возмещения собственнику причиненных убытков, связанных с резервированием земель.

В проекте Земельного кодекса РФ в редакции Президента РФ, в главе 17 «Прекращение и ограничение прав на земельные участки» две статьи посвящены ограничениям прав на землю. Согласно ст. 120 проекта допускается ограничение прав собственников земельных участков в случаях возникновения государственных или муниципальных нужд «в соответствии с принятыми решениями о территориальном планировании использования земель, о зонировании земель, об установлении публичных сервитутов и в иных случаях, установленных законом». Хозяйственное и иное использование и освоение земельных ресурсов производятся на основании постановлений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и решений органов местного самоуправления о планировании развития территорий (п. 2 ст. 32 проекта).

Другая статья проекта Земельного кодекса РФ (ст. 121) предусматривает ограничения в использовании земель в пригородных зонах и резервных землях поселений. В соответствии с генеральными планами поселений, зонированием земель могут ограничиваться предоставление земельных участков в частную собственность граждан и  юридических лиц из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, возведение зданий, строений и сооружений, а также инвестиционная деятельность. Согласно п. 3 ст. 121 проекта «конкретный перечень ограничений по использованию земельных участков в пригородных зонах и на резервных землях поселений утверждается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления».

Из содержания проекта следует, что права собственников земельных участков могут быть ограничены не только федеральным законом, что установлено Конституцией РФ и ГК РФ, а постановлениями соответствующих органов исполнительной власти и местного самоуправления. Кроме того, в главе проекта земельного кодекса, посвященной, наряду с основаниями прекращения, ограничению  прав на земельные участки, указаны далеко не все ограничения прав на земельные участки. В связи с этим следовало бы расширить содержание главы 17 проекта за счет норм Земельного кодекса, содержащих ограничения права владения, пользования и распоряжения земельными участками.

Собственники земельных участков, примыкающих к поверхности водных объектов, могут использовать водные объекты только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц (ч. 1 ст. 12 Водного кодекса РФ). Это право нужно рассматривать не как право на чужое имущество, а как правомочие, вытекающее из права собственности на земельный участок. Право собственника пользования водным объектом  сопряжено с двумя ограничениями. Во-первых, такое водопользование допустимо только для собственных нужд. Во-вторых, в процессе водопользования не должны нарушаться права и законные интересы других лиц.

В данной статье в самом общем виде получила отражение доктрина прав на воду владельцев прибрежной полосы (riparian rights), выработанная английскими судами. Согласно нормам общего права собственник земли, примыкающей к водному объекту, приобретает права пользования водой в силу факта собственности на такую землю. Владельцам не прибрежных земель обычно запрещено пользоваться водой из такого источника. Собственник не прибрежной земли, пользующийся водой, несет ответственность перед любым прибрежным собственником, которому в результате этого может быть нанесен ущерб. С другой стороны, прибрежные собственники, мешающие использовать воду не прибрежному собственнику, не несут за это никакой ответственности.

Собственник земельного участка, примыкающего к поверхностным водным объектам, не должен препятствовать использованию водных объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд, кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ч. 2  ст. 12 Водного кодекса РФ). Это ограничение обусловлено наличием бечевника,  предусмотренного законом.

Законодательное установление бечевника является традиционным для российского гражданского права и согласуется с положениями Земельного кодекса РСФСР. В соответствии с п. 4 ст. 83 Земельного кодекса РСФСР устанавливаются зоны с особыми условиями использования земель (охранные, санитарные, защитные и другие)  в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации промышленных, транспортных и иных объектов.  Земельные участки, на которых устанавливаются указанные зоны, у собственников земли не изымаются, но в их пределах вводится особый режим использования земель, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые не совместимы с целями установления зон.

Полоса суши вдоль берегов водных объектов общего пользования (бечевник) предназначается для общего пользования. Каждый вправе (без использования транспорта) пользоваться бечевником для передвижения и пребывания у водного объекта общего пользования, в том числе рыболовства и причаливания плавательных средств. Ширина бечевника не может превышать 20 метров (ч. 7 ст. 20 Водного кодекса РФ).

Правовой режим использования бечевника регулируется Уставом внутреннего водного транспорта Союза ССР. К ограничениям, предусмотренным Уставом, можно отнести обязательное получение разрешения органов, регулирующих судоходство и сплав, на возведение сооружений (мостов, плотин, причалов, трубопроводов и т. п.) на внутренних водных путях (ст. 11). Статья 22 Устава предусматривает, что возведение строений и сооружений в пределах береговой полосы внутренних водных путей допускается только с разрешения соответствующих органов местной администрации. Это разрешение должно быть согласовано с органами, регулирующими судоходство и сплав. Организации, производящие в пределах береговой полосы рубку леса, постройку мостов и другие работы, обязаны обеспечить сохранность расположенных на этой полосе сооружений, предназначенных для нужд судоходства и сплава. На них возлагается также обязанность по своевременному исправлению происшедших при проведении работ повреждений этих сооружений. Следует отметить, что исторически бечевник действовал только на водных объектах, являющихся водными (судоходными) путями общего пользования. Действующий Водный кодекс РФ не предусматривает такого ограничения. Это означает, что собственники прибрежных земельных участков мелководных, заболоченных речушек могут быть подвергнуты                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 неоправданным ограничениям, вызванным правовым режимом бечевника.

§ 2. Особенности ограничений права собственности

       на предприятия, здания и сооружения

Предприятию как объекту гражданских прав в новом ГК РФ впервые посвящена самостоятельная статья. Оно относится к особому объекту недвижимости. О предприятии, как особом объекте недвижимого имущества, говорится в п. 1 ст. 132 и п. 2 ст. 334 ГК РФ. При этом  предприятие как объект права признается имущественным комплексом. Имущественные комплексы относятся к сложным вещам    (ст. 134 ГК РФ), в состав которых могут входить наряду с недвижимыми и движимые вещи.  Движимые вещи, включенные в качестве составной части в имущественный комплекс, относящийся к недвижимости, на период такого включения утрачивают качество движимого имущества.  «Сложная вещь образуется путем соединения многих вещей, обладающих самостоятельной  ценностью, в единство, созданное представлением о цели, которой служат все объединенные в одну совокупность вещи».

Предприятие как имущественный комплекс в зависимости от субъекта предпринимательской деятельности может находиться в собственности (хозяйственные общества, товарищества, производственные кооперативы), на праве хозяйственного ведения (государственные и муниципальные унитарные предприятия), а также на праве оперативного управления (казенные предприятия). Использование предприятия как имущественного комплекса ограничено его целевым назначением — для осуществления предпринимательской деятельности (п. 1 ст. 132 ГК РФ). В состав предприятия как имущественного комплекса входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (фирменное наименование, товарные знаки, знаки обслуживания) и другие исключительные права, если иное не предусмотрено законом или договором (п. 2 ст. 132 ГК РФ).

Особенность предприятия как объекта недвижимости заключается и в порядке его государственной регистрации. В соответствии с Законом «О государственной  регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» помимо  регистрации прав на предприятие в целом предусмотрена самостоятельная регистрация прав на здания, сооружения, земельные  участки и другие объекты недвижимого имущества, входящие в состав предприятия (ст. 22).

В Общероссийском классификаторе основных фондов народного хозяйства в Российской Федерации дается определение зданию и сооружению. Здание представляет собой архитектурно-строительный объект, назначением которого является создание условий для труда, жилья, социально-культурного обслуживания населения и хранения материальных ценностей. К сооружениям относятся технические объекты, которые создают необходимые условия для производственных процессов (мосты, плотины, каналы), а также отдельные инженерно-строительные объекты, предназначенные для целей непроизводственного обслуживания.

В советский период ограничения государственной социалистической собственности дошли до такого уровня, что основные производственные и непроизводственные фонды были, безусловно, изъяты из гражданского оборота. Народный Комиссариат Юстиции 6 сентября 1918 г. принял постановление «О противозаконности сделок купли-продажи строений, находящихся в селениях». Декретом ВЦИК Совета рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов «Об отмене частной собственности на недвижимости в городах»  фактически были исключены из гражданского оборота не только городская земля, но и здания, строения, находящиеся  в пределах городских поселений. Нормотворческая деятельность Советской власти привела к существенному ограничению права собственности на недвижимое имущество. Из частной собственности в городах были изъяты объекты недвижимости стоимостью свыше предела, установленного органами местной власти.  В других селениях собственник был лишен права совершать сделки купли-продажи строений.

Высший Совет Народного Хозяйства 6 сентября 1919 г. вынес постановление «О национализации предприятий». Это постановление предусматривало национализацию всех промышленных предприятий, находящихся во владении частных лиц или обществ, имеющих число рабочих свыше пяти при  механическом двигателе или десяти — без механического двигателя.

Вступив на путь новой экономической политики, государство большевиков делает некоторые отступления в своей политике в отношении частной собственности. Оно признает  за частными лицами и сохранившимися торговыми и производственными предприятиями определенные имущественные права, в том числе и право собственности. Так, декретом СНК от 8 августа 1921 г. «О возмездном отчуждении не муниципализированных строений» было разрешено возмездное отчуждение не муниципализированных строений их собственниками.

Однако это разрешение сопровождалось рядом ограничений.        В руках одного лица не могло сосредоточиваться более одного владения. Под владением понимался дом и примыкающие к нему жилые и служебные дворовые постройки. Для того чтобы у одного лица не находилось одновременно более одного дома, в декрете содержались положения, запрещающие приобретение другого домовладения: 1) на имя супруга или несовершеннолетних детей; 2) если ими за последние три года уже приобретались какие-либо домовладения как в данной, так и в другой местности.

После обобществления средств производства в руках государства передача государственных предприятий, зданий и сооружений осуществлялась только в административном порядке уполномоченными на то органами государственного управления. Передача этих объектов по гражданско-правовым сделкам была запрещена не только между государственными органами, но и между государственными органами и кооперативной или иной общественной организацией.

В последующем даже средства и орудия производства (оборудование, сырье, материалы) Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1941 г. были изъяты из гражданского оборота. Это означало, что продажа этих объектов государственной собственности могла осуществляться только по специальному разрешению вышестоящего органа.

При эксплуатации  предприятий, зданий и сооружений  собственник обязан в соответствии с п. 1 ст. 45 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» принимать эффективные меры по соблюдению технологического режима и выполнять требования по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды.

Производственные и бытовые отходы оказывают определенное воздействие на окружающую природную среду. В связи с этим предприятия обязаны принимать эффективные меры по обезвреживанию, переработке, утилизации, складированию или захоронению производственных и бытовых отходов, соблюдая при этом действующие экологические, санитарно-гигиенические и противоэпидемические нормы и правила. Выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов допускаются на основе разрешения, выдаваемого специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. В разрешении устанавливаются нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ и другие условия, обеспечивающие охрану окружающей природной среды и здоровье человека.

Для перехода на нормативы предельно допустимых выбросов, сбросов  вредных веществ могут устанавливаться временные согласованные нормативы (лимиты) выбросов, сбросов вредных веществ с одновременным утверждением плана снижения объемов выбросов, сбросов до предусмотренных предельных величин.

Нарушение установленных нормативов выбросов и сбросов, захоронения вредных веществ и других условий и требований охраны окружающей природной среды, предусмотренных разрешением на выброс, сброс, захоронение вредных веществ, а также возникновение угрозы здоровью населения влечет за собой ограничение выбросов и сбросов, захоронения вредных веществ и иной деятельности, причиняющей вред окружающей природной среде и здоровью населения, вплоть до приостановления, прекращения деятельности предприятий, установок. Основанием для этого служат предписания специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора, а также профессиональных союзов Российской Федерации.

Запрещается сброс отходов и канализационных стоков в водоемы общего пользования, подземные водоносные горизонты, а также размещение токсичных отходов, в том числе отходов атомной промышленности, на территории вблизи городов и других населенных пунктов, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах и иных местах, где может быть создана опасность для здоровья населения и состояния окружающей природной среды.

Нарушение правил размещения или захоронения отходов влечет за собой ограничение, приостановление либо прекращение деятельности предприятий и иных объектов по предписанию  специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.

Пользование сельскохозяйственным предприятием как имущественным комплексом в процессе производства сельскохозяйственной продукции предполагает соблюдение экологических ограничений. Они заключаются в выполнении комплекса мер по охране почв, водоемов, лесов и иной растительности, животного мира от вредного воздействия стихийных сил природы, побочных последствий применения сложной сельскохозяйственной техники, химических веществ, мелиоративных работ и других факторов, ухудшающих состояние окружающей природной среды, причиняющих вред здоровью человека.

Животноводческие фермы и комплексы, предприятия, перерабатывающие сельскохозяйственную продукцию, должны иметь необходимые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, поверхности водосборов водоемов и атмосферного воздуха. Нарушение указанных требований, причинение вреда окружающей природной среде и здоровью человека влечет ограничение, приостановление либо прекращение экологически вредной деятельности сельскохозяйственных и иных объектов по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиоло-гического надзора.

С учетом потребностей рынка субъекты предпринимательства могут  менять направление своей деятельности. Эта работа предполагает определенный публично-правовой контроль. Так, в соответствии с п. 6 ст. 45 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» собственник не может самостоятельно по своему усмотрению осуществить  перепрофилирование экологически вредного объекта. Свои действия он обязан согласовать со специально  уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды и санитарно-эпидемиологического надзора.

Право собственности на предприятие как имущественный комплекс может быть ограничено на основании Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»  (далее — Закон о конкуренции). Положения Закона о конкуренции, принятые во второй редакции 25 мая 1995 г., соотнесены с общепринятыми нормами конкурсного законодательства стран с рыночной экономикой. Для развития стабильных рыночных отношений очень важно, чтобы коммерческие организации имели равные условия для участия в конкурентной борьбе.

В целях предотвращения возможного злоупотребления доминирующим положением  коммерческими организациями или ограничения конкуренции на товарных рынках федеральным антимонопольным  органом в соответствии с п. 1 ст. 17 Закона о конкуренции осуществляется государственный контроль за:

— созданием, слиянием и присоединением объединений  коммерческих организаций (союзов или ассоциаций);

— слиянием и присоединением коммерческих организаций, если сумма их активов  по  последнему балансу превышает 100 тысяч минимальных размеров оплаты труда;

— ликвидацией и   разделением   (выделением)  государственных  и муниципальных унитарных  предприятий,  размер   активов которых     превышает 50  тысяч  минимальных  размеров оплаты труда,  если это приводит к появлению  хозяйствующего субъекта, доля  которого  на соответствующем товарном рынке будет превышать 35 процентов,  за исключением случаев, когда ликвидация осуществляется по    вступившему в законную силу решению арбитражного суда.

Во всех странах с развитой рыночной экономикой законодательством предусмотрен государственный контроль слияний. Жесткость регламентации слияний (присоединений) хозяйствующих субъектов и критерии контроля в отдельных странах различаются. Поскольку контроль над слиянием является важным инструментом регулирования конкуренции, Европейская комиссия приняла Регламент Совета (ЕЭС) № 4064/89 от 21 декабря 1989 г. по контролю над концентрацией предприятий с поправками № 1310/97 от 30 июня 1997 г. Согласно принятому Регламенту степень концентрации предприятий-участников определяется не суммой их активов, а совокупным оборотом в пределах Сообщества. Для России в условиях глубокого  кризиса производства применение такого критерия представляется нецелесообразным, поскольку значительный спад объемов производства не позволяет объективно характеризовать  промышленный потенциал предприятий.

Лица или органы, принимающие решения о создании, реорганизации, ликвидации коммерческих и некоммерческих организаций, представляют в федеральный антимонопольный орган помимо документов, представляемых в регистрирующие  органы   в   соответствии    с законодательством Российской Федерации, ходатайство о даче согласия на  создание,  реорганизацию,  ликвидацию коммерческих и некоммерческих  организаций, сведения  об основных видах деятельности и объемах производимой и  реализуемой на соответствующих    товарных рынках продукции  (работ, услуг).

Федеральный антимонопольный орган не вправе требовать представления информации,  не предусмотренной перечнем информации, утверждаемым федеральным антимонопольным органом, и не позднее 30  дней со  дня получения необходимых  документов  обязан сообщить заявителю в письменной форме о принятом решении. В случае возникновения необходимости указанный срок может быть увеличен федеральным антимонопольным органом,  но не более чем  на   15 дней.

Федеральный антимонопольный орган вправе отклонить ходатайство, если его удовлетворение может привести к возникновению или усилению доминирующего положения соответствующей организации и (или) ограничению конкуренции либо при рассмотрении         представленных документов обнаружено, что содержащаяся в них информация, имеющая значение  для  принятия  решения, является недостоверной. Он вправе удовлетворить ходатайство в случае выполнения   требований, направленных на обеспечение  конкуренции.

Российское антимонопольное законодательство, регулирующее объединение предприятий, основывается на исключении действий либо сделок, в результате которых происходит усиление власти определенного субъекта на соответствующем рынке, приводящее к         ограничению конкуренции. При этом расширение и ограничение конкуренции не является самоцелью. Объединение предприятий как имущественных комплексов должно привести к достижению экономического эффекта, превышающего негативные антиконкурентные последствия. В этом проявляется гибкость российского антимонопольного законодательства при регулировании вопросов экономической концентрации. Оно не носит исключительно запретительного характера и опирается на экономику «здравого смысла». В соответствии с п. 3 ст. 17 Закона о конкуренции федеральный антимонопольный орган вправе удовлетворить ходатайство даже при возможности наступления  указанных неблагоприятных последствий. Для этого лицам  или органам, принимающим решение о создании, реорганизации, ликвидации коммерческих и некоммерческих  организаций, необходимо  доказать, что  положительный эффект от их действий, в том числе в социально-экономической сфере, превысит негативные последствия для  рассматриваемого товарного рынка.

Необходимость таких ограничений обусловлена существованием объективных экономических процессов концентрации производства и капитала в любой рыночной экономике. Возникновение монополистов на рынке, как правило, негативно сказывается на состоянии конкуренции. Ограничения правомочий собственника на предприятие, направленные на укрупнение имущественного комплекса путем объединения его с другим предприятием либо предприятиями, позволяют исключить появление новых интегрированных структур монопольного характера.

Вместе с тем ограничения при объединении предприятий не должны препятствовать их экономической интеграции, если такая интеграция не имеет отрицательных последствий для конкуренции на рынках России и позволяет российским предприятиям конкурировать с крупными зарубежными фирмами. Высокая экономическая концентрация на общероссийских товарных рынках характерна для отраслей естественных монополий (например, РАО «Газпром», РАО ЕЭС России, МПС России). Она имеет определяющее значение при выходе естественных монополий на внешний рынок, где ведется жесткая конкурентная борьба с иностранными транснациональными корпорациями. Процессы экономической концентрации активно идут во всем мире, в том числе в системе мирохозяйственных связей.

В странах с развитой рыночной экономикой антимонопольное законодательство является действенным регулятором отношений собственности. Объективные процессы экономической концентрации требуют дальнейшего совершенствования правовой базы в сфере государственной конкурентной политики. Объединение предприятий как имущественных комплексов следует допускать с учетом возможных социально-экономических последствий не только на текущий период, но и на будущее время. В связи с этим объем ограничений на объединение предприятий не может быть величиной постоянной и нуждается в периодическом уточнении с учетом динамики изменений не только в национальной экономике, но и в системе мирохозяйственных связей.

Как показывает опыт рыночных реформ в Российской Федерации, в ряде случаев не удается установить такие  ограничения права собственности на предприятие, которые позволяют обеспечить оптимальные размеры концентрации имущества хозяйствующих субъектов на товарном рынке. Не всегда удается точно прогнозировать динамику влияния на конъюнктуру рынка нового хозяйствующего субъекта, возникающего после объединения имущества. Это приводит к ликвидации российских предприятий как конкурентов зарубежных компаний, «отмыванию» денег российских и зарубежных криминальных структур, подрыву национальной безопасности Российской Федерации. Особенно часто это происходит в случаях, когда приобретателем имущества выступают зарегистрированные в оффшорных зонах либо созданные для совершенствования конкретной сделки подставные юридические лица.

Анализ деятельности компаний после объединения, проводимый экономистами в США и ряде стран Западной Европы, показал, что прибыльность и эффективность объединения после слияния предприятий зачастую не повышалась, а снижалась. Ослабление государственного управления российской экономикой превратили многие наукоемкие, имеющие стратегическое назначение предприятия в легкую добычу для иностранных компаний. Для решения проблемы следует ограничить свободу усмотрения собственника посредством усиления государственного контроля за сделками, связанными с приобретением имущественных комплексов оффшорными компаниями.      С этой целью необходимо внести дополнения в Закон о конкуренции, позволяющие  обеспечить  антимонопольным  органам «прозрачность» сделки, установить реального приобретателя и объективно оценить ее влияние на конкуренцию. Это позволит ограничивать деятельность транснациональных корпораций при осуществлении ими деятельности по «освоению» российского рынка через поглощение предприятий.

«Прозрачность» таких сделок можно обеспечить путем предоставления антимонопольным органам права требовать от участников слияния информации об источниках, условиях получения и размерах денежных средств, направляемых на приобретение собственности. Кроме того, механизм предотвращения монополизации российской экономики через слияние и поглощение предприятий с участием транснациональных корпораций и пресечения вывода за рубеж ликвидных активов российских предприятий (акций), предусмотренный в ст. 17 и 18 Закона о конкуренции, как показала практика, нуждается в  установлении срока действия согласия федерального антимонопольного органа на слияние (поглощение) предприятий. Отсутствие в         Законе  о  конкуренции  такого срока позволяет хозяйствующим субъектам, в том числе и иностранным, осуществлять концентрацию         собственности постепенно, без немедленного перехода прав собственности на имущество российских хозяйствующих субъектов после получения согласия на каждое ходатайство.

Это обстоятельство было частично учтено законодателями в отношении срока действия разрешения на приобретение акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций. С 5 января 2000 г. вступило в силу дополнение к п. 4 ст. 18 Закона о конкуренции, в соответствии с которым решение федерального антимонопольного органа о согласии на совершении сделок, предусмотренных п. 1 ст. 18 названного Закона, прекращает свое действие, если такие сделки не совершены в течение одного года со дня вынесения указанного решения. Такое же дополнение следовало бы внести и в ст. 17 Закона о конкуренции.

Признание юридического лица  несостоятельным (банкротом) накладывает определенные ограничения в отношении предприятия как имущественного комплекса. Они обусловлены необходимостью обеспечения и защиты прав и законных интересов кредиторов должника. Эти ограничения можно дифференцировать в зависимости от процедуры банкротства (наблюдение, внешнее управление, конкурсное производство).

После вынесения арбитражным судом определения о принятии заявления о признании должника банкротом в соответствии с п. 1     ст. 57 Закона о банкротстве запрещается удовлетворение требований участника должника — юридического лица о выделении доли (пая) в имуществе должника в связи с выходом из состава его участников.

С введением процедуры внешнего управления прекращаются (выделено мною.— В. К.) полномочия органов управления должника и собственника имущества должника — унитарного предприятия. На наш взгляд, последствием введения внешнего управления согласно ст. 69 Закона о банкротстве должно стать не  прекращение, а  приостановление полномочий органов управления. Прекращение полномочий предполагает ликвидацию органа управления. Вместе с тем при восстановлении платежеспособности в результате внешнего управления либо заключении мирового соглашения Закон о банкротстве предполагает восстановление полномочий органов управления (п. 2 ст. 96).

В результате введения внешнего управления снимаются ранее принятые меры по обеспечению требований кредиторов. Аресты имущества и иные ограничения должника по распоряжению принадлежащим ему имуществом могут быть наложены исключительно в рамках процесса о банкротстве. Должник либо собственник имущества унитарного предприятия, оставаясь собственником предприятия как имущественного комплекса, лишается в отношении его возможности осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения. Собственник имущества или органы управления должника не вправе принимать решения либо иным образом ограничивать полномочия внешнего управляющего по распоряжению имуществом.

Согласно ст. 69 Закона о банкротстве «полномочия руководителя должника и иных органов управления должника переходят к внешнему управляющему, за исключением полномочий, переходящих в соответствии с Законом о банкротстве к другим лицам (органам)». Такая формулировка требует уточнения. Необходимо дать четкий ответ на вопрос о возможности внешнего управляющего совершать реорганизацию и ликвидацию должника, создавать новые юридические лица, филиалы и представительства на имуществе должника, совершать иные действия, предусмотренные п. 3 ст. 58 Закона о конкуренции.

До окончания процедуры внешнего управления имущество должника переходит в ведение внешнего  управляющего (ст. 74 Закона о банкротстве). Внешний управляющий вправе самостоятельно распоряжаться имуществом должника. Однако свобода усмотрения внешнего управляющего в соответствии с законом ограничивается волей кредиторов. Внешний управляющий вправе совершать самостоятельно крупные сделки по распоряжению недвижимым имуществом или иным имуществом должника, балансовая стоимость которого не превышает 20 процентов балансовой стоимости активов должника на момент совершения сделки (ст. 76 Закона о банкротстве).

Такая мера не полностью защищает собственника предприятия от распродажи имущественного комплекса по частям в интересах определенных лиц. Это может привести не к восстановлению платежеспособности, а к ухудшению экономического состояния должника. В связи с этим представляется целесообразным установить в ст. 76 Закона о банкротстве ограничение, не позволяющее внешнему управляющему отчуждать имущество должника, составляющее более 50 процентов балансовой стоимости без учета продукции в период внешнего управления.

Как показывает сложившаяся практика, введение процедуры внешнего управления зачастую вызвано политическими соображениями, стремлением сохранения определенной социальной стабильности, но не экономической целесообразностью. В результате финансовое состояние должника еще больше усугубляется. В рамках конкурсного производства кредиторам остается гораздо меньше надежды на погашение задолженности. Поэтому не распродажа по частям, а продажа предприятия (бизнеса) в рамках внешнего управления представляет наибольший интерес как для должника, так и для кредиторов. Приобретение имущественного комплекса, освобожденного от долгов, позволяет новому собственнику обеспечивать устойчивое производство в процессе последующей предпринимательской деятельности. Однако механизм продажи предприятия требует более подробной регламентации. Необходимо четко указать виды имущества и имущественных прав, которые могут отчуждаться и которые не подлежат отчуждению. В том числе нуждается в уточнении судьба дебиторской и кредиторской задолженности, возникшей в период внешнего управления.

В соответствии с п. 3 ст. 86 Закона о банкротстве «сумма, вырученная от продажи предприятия, включается в состав имущества должника». Это означает, что после продажи предприятия-должника как имущественного комплекса продолжает существовать должник как юридическое лицо. В состав имущества этого юридического лица входят, кроме выручки от продажи предприятия, денежные обязательства и обязательные платежи должника на дату принятия арбитражным судом заявления о признании должника банкротом.

Подобная реструктуризация долга вступает в определенное противоречие с целями внешнего управления как процедуры банкротства. В соответствии со ст. 2 Закона о банкротстве внешнее управление применяется к должнику «в целях восстановления его платежеспособности, с передачей полномочий по управлению должником внешнему управляющему». В таком случае продажу предприятия никак нельзя рассматривать как меру по восстановлению его платежеспособности (ст. 85 Закона о банкротстве).

С другой стороны, восстановив платежеспособность после продажи предприятия и рассчитавшись с кредиторами, должник может остаться только с печатью и пустым расчетным счетом. Продав предприятие, можно ликвидировать за счет выручки задолженность перед кредиторами. По мнению Н. А. Васильевой, продажа предприятия позволяет «освободить» должника от долгов и тем самым предоставить возможность продолжить осуществление хозяйственной деятельности». Однако, лишив должника имущественного комплекса, вряд ли можно рассчитывать на его платежеспособность в дальнейшем. Теряют всякий смысл договорные отношения поставщиков и потребителей с должником, оставшимся без предприятия (бизнеса). Кому нужен такой субъект предпринимательства? Данное ограничение права собственности должника на предприятие далеко не всегда может в полной мере отвечать интересам кредитора и общества в целом. Оставшись без средств производства и, возможно, с долгами, юридическое лицо ограничено в своих возможностях в последующей предпринимательской деятельности после окончания внешнего управления. Фактически должник как собственник ограничивается в праве использования процедуры внешнего управления для финансово-экономи-ческого оздоровления предприятия в условиях моратория.

Следует признать, что Закон о банкротстве (ст. 89) позволяет должнику избежать продажи предприятия. Это возможно, если требования всех конкурсных кредиторов в соответствии с реестром требований будут одновременно (выделено мною.— В. К.) удовлетворены собственником имущества должника — унитарного предприятия либо третьими лицами. Однако использовать это право в условиях хронических неплатежей в экономике и высокого дефицита бюджетов всех уровней представляется весьма затруднительным.

Продажа предприятия допускается не только в рамках процедур несостоятельности (банкротства), но и на основании ГК РФ                  (ст. 559-566). Она предусматривает двойную государственную регистрацию, что создает дополнительные проблемы для собственника. Сначала регистрируется договор продажи предприятия (ст. 560), а затем переход права собственности  на предприятие (ст. 564). Вместо государственной регистрации договора целесообразно вернуться к существовавшему ранее нотариальному удостоверению договора купли-продажи. Само заключение договора еще не обеспечивает, как справедливо отмечают Ю. Г. Жариков и М. Г. Масевич, его исполнения и перехода права собственности на покупателя, а именно это необходимо удостоверить государственной регистрацией. Последняя на конечной стадии купли-продажи предприятия удостоверяет переход права собственности на него и определяет момент этого перехода, что обеспечивает законность, гласность и гарантированность прав на недвижимость.

Принятие арбитражным судом решения о признании должника банкротом влечет открытие конкурсного производства. С этого момента снимаются все ранее наложенные аресты на имущество должника и иные ограничения по распоряжению имуществом должника. Введение (наложение) новых арестов на имущество должника и иных ограничений  по распоряжению имуществом должника в рамках конкурсного производства не допускаются. Органы управления должника отстраняются от выполнения функций по управлению и распоряжению имуществом должника в случае, если ранее такого отстранения не было произведено. Прекращаются также полномочия собственника имущества должника — унитарного предприятия (ст. 98 Закона о банкротстве). Эти меры вполне оправданы и отвечают интересам кредиторов.

Вместе с тем изложенная позиция законодателя (ст. 69, 98 Закона о банкротстве) не является безукоризненной. Правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим ему имуществом не могут прекращаться после отстранения органов управления должника от выполнения функций по управлению. Эти правомочия могут осуществляться как им лично, так и другими лицами. В силу закона собственник лишается возможности самостоятельно осуществлять правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, но не самих правомочий. Эти правомочия остаются у собственника до момента продажи имущества должника в рамках конкурсного производства.

Подтверждением тому служит порядок определения конкурсной массы. При признании должника банкротом и открытии конкурсного производства в конкурсную массу не включается имущество должника, изъятое из оборота. В соответствии с п. 2 ст. 104 Закона о банкротстве «собственник изъятого имущества обязан принять от конкурсного управляющего это имущество или закрепить его за другими лицами в месячный срок с момента получения уведомления от конкурсного управляющего». При неисполнении собственником этой обязанности на него возлагаются все расходы по содержанию указанного имущества.

Ограничения при приватизации государственного и муниципального имущества согласно ч. 1 п. 1 ст. 4 Закона РФ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 21 июля 1997 г.         № 123-ФЗ (далее — Закон о приватизации 1997 г.) устанавливаются федеральным законом о государственной программе приватизации государственного имущества в Российской Федерации (далее — программа приватизации). Программа приватизации содержит «предполагаемые ограничения» при приватизации государственных унитарных предприятий (ч. 2 п. 3  ст. 4 Закона  о приватизации 1997 г.).

Ограничения, установленные законодательством Российской Федерации о приватизации на оборот отдельных видов государственного имущества, сохраняют свою силу при всех последующих сделках с указанным имуществом (п. 4 ст. 4 Закона о приватизации 1997 г.). Это означает, что указанное имущество после перехода в частную собственность граждан и юридических лиц сохраняет на себе эти ограничения. Установленные законодательством ограничения переходят вместе с объектом права собственности от продавца к покупателю.

Виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению (объекты, ограниченно оборотоспособные), «определяются в порядке, установленном законом» (ч. 2 п. 2 ст. 129 ГК РФ).

Налицо коллизия двух норм. С одной стороны, ограничения гражданских прав могут закрепляться только законом (п. 2 ст. 1 ГК РФ).      В законодательстве РФ о приватизации перечислен круг объектов государственной собственности, которые не могут отчуждаться определенным субъектам гражданского оборота не только при приватизации, но и при всех последующих сделках. С другой — закон обязан прямо устанавливать виды объектов гражданских прав, изъятых из оборота (ч. 1 п. 2 ст. 129 ГК РФ). Для ограничения оборотоспособности объектов гражданского права достаточно установленных законом оснований и порядка наложения ограничений, которые предусматривают оборот некоторых объектов по специальному разрешению.

Таким образом, ограничения на оборот отдельных видов государственного имущества устанавливаются законом, а круг объектов, подлежащих ограничению, — в порядке, установленном законом.

По закону РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 3 июля 1991 г. (далее — Закон о приватизации 1991 г.) для передачи покупателю права собственности достаточно было предложить условия, наилучшим образом отвечающие критериям, установленным продавцом (п. 1 ст. 20). Первый Закон о приватизации в России был нацелен на скоротечное избавление государства от собственности без учета его последующей судьбы.         В Законе о приватизации 1997 г. при продаже государственного и муниципального имущества на коммерческом конкурсе  с социальными условиями собственник более ограничен в выборе покупателя. В настоящее время право приобретения объекта приватизации принадлежит тому покупателю, который предложил в ходе коммерческого конкурса наиболее высокую цену за указанный объект, при условии выполнения таким покупателем социальных условий.

В соответствии с п. 4 ст. 21 Закона о приватизации 1997 г. при продаже государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе социальные условия могут устанавливаться, если объектом приватизации является предприятие как имущественный комплекс или если объектом приватизации являются акции открытого акционерного общества, составляющие более чем 50 процентов его уставного капитала.

Указанные социальные условия могут предусматривать в отношении объекта приватизации:

— сохранение определенного числа рабочих мест или создание дополнительных рабочих мест;

— переподготовку или повышение квалификации работников;

— сохранение существующей системы охраны труда и здоровья работников;

— ограничения на изменение профиля деятельности объектов социально-культурного, коммунально-бытового или транспортного обслуживания населения либо на прекращение их использования;

— реализацию мероприятий по охране окружающей среды и здоровья граждан.

Данный перечень является исчерпывающим и не подлежит изменению.

Социальные условия коммерческого конкурса должны иметь экономическое обоснование, стоимостное выражение, сроки их выполнения и порядок подтверждения победителя коммерческого конкурса их выполнения. Они также подлежат согласованию с соответствующими федеральными органами, органами государственной власти  субъектов РФ, органами местного самоуправления и с работниками открытого акционерного общества, акции которого являются объектами приватизации.

Свобода усмотрения собственника по распоряжению зданиями и сооружениями  имеет определенные ограничения. Собственник недвижимости, находящейся на чужом земельном участке, имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться этой недвижимостью по своему усмотрению, в том числе сносить соответствующие здания и сооружения, постольку, поскольку это не противоречит условиям пользования данным участком, установленным законом или договором      (п. 3 ст. 271 ГК РФ).

У. Маттеи не без основания считает, что правомочие на возведение построек в современном обществе «является настолько ограниченным, как в интересах социума в целом, так и смежных собственников в частности, что было бы предпочтительнее рассматривать его в контексте ограничений, налагаемых на субъективное право, и юридической ответственности, нежели говорить о правомочиях собственника».

В соответствии с п. 6 ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г. (далее — Градостроительный кодекс) создание, использование, реконструкция и любые иные изменения недвижимости должны соответствовать утвержденной градостроительной документации, государственным градостроительным нормативам и правилам  застройки. Градостроительная деятельность граждан и юридических лиц может быть ограничена в случае, если она препятствует реализации прав и законных интересов собственников сопредельных земельных участков и иных объектов недвижимости (п. 3 ст. 3 Градостроительного кодекса).

В отличие от ГК РФ, где категория «законный интерес» четко не прописана, в Градостроительном кодексе ей посвящена отдельная статья. В пп. 1 и 2 ст. 3 Градостроительного кодекса дается ответ на вопрос, что же следует понимать под государственными, общественными и частными  интересами в области градостроительной деятельности.  Это позволяет реально обеспечивать защиту законных          интересов при осуществлении градостроительной деятельности посредством установления ограничений. Вместе с тем относить к общественным интересам в области градостроительной деятельности «ограничения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду градостроительными средствами», упомянутые в п. 2, не совсем корректно. При такой формулировке нарушение законных интересов потребует ограничения «ограничений вредного воздействия...».

Особому регулированию подлежит градостроительная деятельность в случаях, если без введения специальных правил использования территории обеспечение частных, общественных или государственных интересов в области градостроительства невозможно или затруднено. Объекты градостроительной деятельности, подлежащие особому регулированию, могут быть федерального значения, значения субъектов РФ и местного значения на  основании и в порядке, установленных законодательством РФ и законодательством субъектов РФ (п.  1 ст. 6 Градостроительного кодекса).

В поселениях и на территориях, имеющих памятники истории и культуры, в том числе памятники археологии, особо охраняемые природные территории, устанавливаются границы зон охраны, в пределах которых запрещается или ограничивается  градостроительная деятельность, причиняющая вред объектам историко-культурного наследия, особо охраняемым природным территориям, окружающей природной среде или ухудшающая их состояние и нарушающая целостность и сохранность (п. 2 ст. 12 Градостроительного кодекса).

При планировании и застройке поселений очень важно правильно определить  состав и структуру объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения с учетом комплексности застройки, а также интересов различных социально-демографических и профессиональных групп населения. Поэтому представляются вполне оправданными предусмотренные законом ограничения в отношении изменения целевого назначения объектов соцкультбыта. В соответствии с п. 3 ст. 13 Градостроительного кодекса «изменение назначения объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, которое влечет за собой снижение установленного государственными  градостроительными нормативами и правилами уровня обслуживания населения, не допускается».

Такой императивный подход позволяет исключить в будущем имевшие место издержки так называемой «малой приватизации», которая привела к развалу системы бытового обслуживания населения в Российской Федерации. Теперь собственник независимо от формы собственности не может перепрофилировать принадлежащий ему объект соцкультбыта, если это может привести  к снижению установленных нормативов обслуживания населения. В связи с этим повышаются требования к обоснованности принимаемых государственных градостроительных нормативов с учетом международного опыта, национальных особенностей и культурных потребностей различных социальных групп.

Согласно п. 2 ст. 14 Градостроительного кодекса при строительстве и эксплуатации магистральных сетей и головных сооружений инженерной инфраструктуры, а также при проведении работ по инженерной подготовке территорий учитываются интересы  поселений, расположенных на прилегающих к ним территориях, в целях исключения загрязнения источников водоснабжения, почв, атмосферного воздуха, загрязнения и уничтожения объектов зеленого фонда, в том числе вредного воздействия сооружений и коммуникаций инженерного оборудования и благоустройства территорий (очистных сооружений канализации, объектов тепло-, электро- и газоснабжения, свалок бытовых и промышленных отходов, мусороперерабатывающих заводов и др.).

Граждане и юридические лица при осуществлении градостроительной деятельности обязаны проводить работы по надлежащему содержанию зданий, сооружений и иных объектов недвижимости на земельных участках и благоустройству земельных участков в соответствии с градостроительной и проектной документацией, градостроительными нормативами и правилами, экологическими, санитарными, противопожарными и иными специальными нормативами          (ст. 20 Градостроительного кодекса). Эти обязанности обременяют собственника недвижимости и понуждают его идти на определенные затраты. Они вполне оправданы, поскольку призваны обеспечить законные интересы третьих лиц.

Предприятия по добыче полезных ископаемых и подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подлежат ликвидации или консервации по истечении срока действия лицензии или при досрочном прекращении пользования недрами (ч. 1 ст. 26 Закона РФ «О недрах»).

При полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые          скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации — также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации (ч. 2 ст. 26 Закона «О недрах»).

Ликвидация и консервация предприятия по добыче полезных ископаемых или подземного сооружения, не связанного с добычей полезных ископаемых, считаются завершенными после подписания акта о ликвидации или консервации органами, предоставившими лицензию, и органами государственного горного надзора (ч. 5 ст. 26 Закона «О недрах»). Данное положение закона в отношении консервации предприятия понятно: лицензионные органы и органы госгорнадзора обязаны убедиться в соблюдении предприятием всех необходимых требований обеспечения безопасности окружающей природной среды и здоровья граждан и после этого подписать акт.

Вызывает сомнение другое положение. Может ли предприятие считаться ликвидированным после подписания акта лицензионными органами и  органами государственного горного надзора? Это положение противоречит Гражданскому кодексу РФ. В соответствии с п. 8 ст. 63 ГК РФ «ликвидация юридического лица считается завершенной, а юридическое лицо — прекратившим существование после внесения об этом записи в единый государственный реестр юридических лиц». 

В связи с этим было бы более точным и уместным в содержании данной нормы Закона РФ «О недрах» вести речь не о ликвидации предприятия, а о ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами. Тем более что среди оснований ликвидации юридического лица, предусмотренных в п. 2 ст. 63 ГК РФ,  не указаны «истечение срока действия лицензии или  досрочное прекращение пользования недрами».

Конвенция «О континентальном шельфе» от 29 апреля 1958 г. предусматривает ряд ограничений в отношении сооружений и установок на континентальном шельфе. Прибрежному государству принадлежит право возводить, содержать или эксплуатировать на континентальном шельфе сооружения и иные установки, необходимые для разведки и разработки его естественных богатств, а также создавать зоны безопасности вокруг этих сооружений и установок и принимать в этих зонах меры, необходимые для их охраны (п. 2 ст. 5 Конвенции «О континентальном шельфе»).

Разведка и разработка богатств континентального шельфа не должны создавать препятствия для безопасности международного судоходства. Сооружения или установки «не могут находиться в местах, где они могут служить помехой на обычных морских путях, имеющих существенное значение для международного судоходства» (п. 6 ст. 5 Конвенции). Кроме того, о возведении таких сооружений должны даваться надлежащие оповещения и поддерживаться постоянные средства предупреждения об их наличии. Сооружения, покинутые или более не эксплуатируемые, должны быть полностью убраны (п. 5 ст. 5 Конвенции).

При ипотеке предприятия право залога распространяется на все имущество, входящее в имущественный комплекс. Особенность ипотеки здания и сооружения заключается в том, что собственник может передавать их  в залог только вместе с земельным участком, на котором находится это здание и сооружение, либо частью этого участка, функционально обеспечивающей закладываемый объект, либо принадлежащим залогодателю правом аренды этого участка или его соответствующей части (ст. 69 Закона об ипотеке).

Ипотекой предприятия может быть обеспечено не любое обязательство. Свобода усмотрения собственника ограничена двумя обстоятельствами. Во-первых, предприятием как имущественным комплексом может обеспечиваться обязательство, сумма которого составляет не менее половины стоимости имущества, относящегося к предприятию. Во-вторых, ипотекой предприятия обеспечивается денежное обязательство, подлежащее исполнению не ранее чем через год после заключения договора об ипотеке.  Эти ограничения направлены на исключение притворных сделок, при которых ипотека прикрывает договор купли-продажи.

По сравнению с ГК РФ Закон об ипотеке наделил залогодателя более широкими правомочиями по распоряжению имуществом, входящим в состав заложенного предприятия. В соответствии с п. 2         ст. 346 ГК РФ залогодатель вправе «отчуждать предмет залога, передавать его в аренду или безвозмездное пользование другому лицу либо иным образом распоряжаться им только с согласия залогодержателя», если иное не предусмотрено законом или договором и не вытекает из существа залога. Закон  об ипотеке (п. 1 ст. 72) предоставляет право залогодателю продавать, сдавать в аренду, предоставлять в заем имущество, относящееся к предприятию, переданному в ипотеку, и иным образом распоряжаться указанным имуществом, а также вносить изменения в состав данного имущества, если это не влечет уменьшения указанной в договоре об ипотеке общей стоимости имущества, относящегося к предприятию, а также не нарушает других условий договора об ипотеке.

Без разрешения залогодержателя залогодатель не вправе передавать имущество, относящееся к предприятию, в залог, совершать сделки, направленные на отчуждение недвижимого имущества, относящегося к предприятию, а также не нарушает других условий договора об ипотеке (ч. 2 п. 1 ст. 72 Закона об ипотеке). В порядке ипотечного контроля по решению суда залогодержателю может быть предоставлено право требовать от залогодателя предварительного согласования вопросов, «связанных с заключением сделок с относящимся к предприятию имуществом» (п. 2 ст. 72 Закона об ипотеке).

Сравнение приведенного общего правила ГК РФ и специального правила Закона об ипотеке свидетельствует об их расхождении, несовпадении по содержанию. В этом случае «в юридической практике должна применяться норма специального  закона, так как исходя из положений общей теории права, а также руководствуясь п. 2 ст. 334 ГК РФ, следует, что при несовпадении общей и специальной норм права приоритет отдается специальной норме». Более того, согласно  п. 2 ст. 334 ГК РФ залог земельных участков, предприятий, зданий, сооружений, квартир и другого недвижимого имущества (ипотека) регулируется законом об ипотеке. Общие правила о залоге, содержащиеся в ГК РФ, применяются к ипотеке в случаях, когда Гражданским кодексом РФ или законом об ипотеке не установлены иные правила. Учитывая положение п. 2 ст. 3 ГК РФ, следует прийти к однозначному выводу о том, что, поскольку ст. 334 ГК РФ допускает установление иного порядка в самом ГК РФ или в Законе об ипотеке, при ее применении должно учитываться верховенство ГК РФ.

§ 3. Особенности ограничений права собственности

      на жилые помещения

Под жилым помещением понимается помещение, законченное строительством и принятое в установленном законом порядке в эксплуатацию, подлежащее кадастровому и техническому учету (инвентаризации). Незавершенное строительство жилого дома в соответствии с действующим законодательством не рассматривается как жилое помещение, хотя может участвовать в гражданском обороте в качестве объекта недвижимости. Жилое помещение может представлять собой жилой дом, квартиру либо часть дома, квартиры.

Собственнику квартиры в многоквартирном доме наряду с принадлежащим ему помещением, занимаемым под квартиру, принадлежит также доля в праве собственности на общее имущество дома (ст. 289 ГК РФ). Доля в праве на общее имущество пропорциональна размеру квартиры собственника. Особенность правового режима общего имущества жилого дома заключается в том, что собственник не вправе совершать действия, влекущие передачу своей доли в праве на общее имущество отдельно от права собственности на жилье (п. 2 ст. 290 ГК РФ).  Это означает, что доля в праве собственности на общее имущество в многоквартирном доме всегда следует судьбе права собственности на жилое помещение.

Анализ российского законодательства показывает, что в советский период на территории Российской Федерации имели место существенные, ничем не оправданные количественные ограничения права собственности на жилое помещение. В соответствии с ранее действовавшим законодательством в РСФСР в нормативном порядке устанавливался предельный размер дома либо его части, которые могли принадлежать гражданам на праве личной собственности. Жилой дом (или его часть) не должен был иметь более 60 кв. м. жилой площади (ч. 5 ст. 106 ГК РСФСР). Ранее действовавшее законодательство (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. в редакции Указа от 18 июля 1958 г.) нормировало не только предельный размер жилой площади, но и количество комнат в доме личного собственника. В соответствии с п. 29 Инструкции о порядке отвода земельных участков под индивидуальное строительство на территории РСФСР от 19 декабря 1966 г. устанавливался минимальный размер жилой площади для индивидуальных строений в размере 25 кв. м.

Из этого общего правила были исключения. В частности, гражданину, имеющему большую семью либо право на дополнительную жилую площадь, исполком соответствующего местного Совета мог разрешить построить, приобрести или сохранить в собственности дом (часть дома) большего размера, но не свыше пределов, определенных для данной семьи по нормам, которые применяются к нанимателям жилого помещения в домах местного Совета  (ч. 5 ст. 106 ГК РСФСР). Граждане, обладающие  правом на дополнительную площадь, могли ходатайствовать перед исполкомом о разрешении на строительство дома, превышающего установленные размеры. В многоквартирном доме жилищно-строительного кооператива индивидуальных застройщиков гражданину, совместно проживающим супругам и их несовершеннолетним детям могло принадлежать на праве собственности не более одной квартиры.

В случаях приобретения гражданином индивидуальных помещений в большем количестве так называемые «излишки» должны быть отчуждены собственником  в течение года с момента приобретения.      В противном случае к нему применялись меры, предусмотренные       ч. 3 ст. 107 ГК РСФСР. Порядок прекращения права личной собственности на жилые помещения сверх одного был установлен в связи с введением в действие Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 июня 1962 г.

В отдельные периоды устанавливались ограничения индивидуального жилищного строительства. В соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 июня 1962 г. № 561 центр индивидуального жилищного строительства был перемещен в сельскую местность. Разрешалось строительство только в городах, не являющихся краевыми, областными, республиканскими центрами и курортами с населением менее 100 тыс. человек. В отдельных случаях дома на праве личной собственности могли возводиться  в некоторых городах с населением более 100 тыс. человек. До 1971 г. допускался отвод земельных участков под индивидуальное жилищное строительство в городах Элиста, Кызыл, Магадан и Южно-Сахалинск.

В гл. 18 нового Гражданского кодекса РФ, посвященной праву собственности и другим вещным правам на жилые помещения, отсутствуют всякие количественные ограничения на жилое помещение как объект права собственности.  При этом на собственника возлагается обязанность содержать жилые помещения в соответствии с градостроительными, санитарными, противопожарными и иными специальными нормативами.

Ограничения права пользования жилым помещением обусловлены в значительной мере необходимостью соблюдения его целевого назначения как объекта гражданского оборота особой социальной значимости. Правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим ему жилым помещением ограничиваются его назначением. Это означает, что он вправе  использовать его  только для личного проживания либо проживания членов его семьи.

Собственник вправе сдавать жилые помещения для проживания на основании договора. Договор найма жилого помещения заключается в письменной форме (ст. 674 ГК РФ). Переход права собственности на жилое помещение,  занимаемое по договору найма, не влечет для нанимателей расторжения или изменения договора найма жилого помещения. В этом случае новый собственник становится наймодателем на условиях ранее заключенного договора найма (ст. 675            ГК РФ). Это означает, что до истечения срока действия договора права собственника ограничены обязанностью соблюдения жилищных прав нанимателей. В соответствии с п. 1 ст. 683 ГК РФ договор найма жилого помещения заключается на срок, не превышающий пяти лет. Если в договоре срок не определен, то договор считается заключенным на пять лет.

На наш взгляд, представляется ошибочным мнение А. А. Манукяна о том, что права членов семьи собственника жилого помещения (ст. 292 ГК РФ) являются ограничением права собственности. Члены семьи собственника, проживающие в принадлежащем ему жилом помещении, имеют право пользоваться этим помещением, в порядке и на условиях, предусмотренных жилищным законодательством. Владея, пользуясь и распоряжаясь жилым помещением, собственник обязан учитывать права и законные интересы совместно проживающих с ним родственников. Он не может допускать нарушений жилищных прав членов семьи. Это обстоятельство вынуждает собственника испытывать определенные ограничения. Семья представляет собой основанную на браке устойчивую общность лиц, совместно  пользующихся жилой площадью по различным правовым основаниям. Право пользования занимаемым жилым помещением возникает у членов семьи не из договора с собственником, а основано на исключительно доверительных семейных связях с собственником (сособственниками) жилого помещения. По мнению В. Н. Литовкина, «это совершенно самостоятельное, хотя и производное основание возникновения именно вещных, а не обязательственных прав, отношений, связанных с объектом права собственности».

Собственник не вправе в одностороннем порядке прекратить жилищные правоотношения членов семьи. Переход права собственности  на жилой дом или квартиру к другому лицу не является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника (п. 2 ст. 292 ГК РФ). Если среди членов семьи собственника имеются несовершеннолетние, то он не вправе самостоятельно производить отчуждение жилого помещения. Для этого необходимо согласие органа опеки и попечительства (п. 4 ст. 292 ГК РФ).

Собственник не вправе размещать в жилом доме промышленные производства (п. 3 ст. 288 ГК РФ). Эта норма носит императивный характер. В данном случае это ограничение касается жилого дома в целом, а не только находящихся в нем отдельных жилых помещений. Закон исключает возможность размещения различных производств не только в жилых помещениях, но и в подвалах, на чердаках жилых домов. Поскольку в противном случае любые исключения из общего правила затрудняли бы использование гражданами жилых помещений по назначению. В связи с этим представляется не совсем удачным постановление главы администрации г. Краснодара от 2 октября 1996 г. № 1485 «Об изменении назначения жилых помещений».        В соответствии с п. 7 названного постановления запрещается перевод жилого помещения в нежилое для размещения в них производств и предприятий, «оказывающих вредное воздействие  (выделено мною. — В. К.) на человека и окружающую среду». Это означает, что для производств, якобы не оказывающих вредное воздействие, такой перевод возможен, что противоречит федеральному законодательству. Вместе с тем действующее гражданское законодательство предусматривает для собственника возможность размещения в жилом          помещении предприятий, учреждений, организаций после перевода такого помещения из жилого в нежилое (ч. 2 п. 3 ст. 288 ГК РФ). Перевод помещения из жилого в нежилое производится в порядке, предусмотренном жилищным законодательством.

В отдельных случаях от собственника недвижимости закон требует не допускать снижения стоимости имущества в процессе ее использования. Так, плательщик ренты обязан принимать необходимые меры для того, чтобы в период предоставления пожизненного содержания с иждивением использование жилого дома, квартиры, земельного участка и иной недвижимости не приводило к снижению стоимости этого имущества (ч. 2 ст. 604 ГК РФ). Такая формулировка представляется не совсем удачной. В период становления новых рыночных отношений рыночная стоимость недвижимости далеко не всегда отражает состояние ее потребительских свойств. Финансовый кризис в российской экономике после 17 августа 1998 г. привел к четырехкратному падению рубля по отношению к доллару США. Однако рынок недвижимости не продублировал соответствующий рост цен на жилье. На стоимость жилья могут влиять помимо состояния национальной валюты платежеспособность населения, интенсивность жилищного строительства. Поэтому отношение плательщика ренты к недвижимости лучше оценить через обязанность сохранения потребительских свойств имущества.

Ранее действовавший ГК РСФСР возлагал на гражданина обязанность хозяйственного отношения к своему имуществу. Если собственник индивидуального жилого дома уклонялся от выполнения обязанностей по надлежащему содержанию строения и допускал его разрушение, то этот дом, как бесхозяйственно содержимый, подлежал безвозмездной передаче в фонд местного Совета депутатов трудящихся (ст. 141 ГК РСФСР). Изъятие дома осуществлялось судом по иску рай(гор)исполкома при условии, если собственник строения после сделанного ему предупреждения не произвел без уважительных причин необходимого ремонта в установленный срок.

Переход бесхозяйственно содержимого дома в собственность государства не означал одновременного выселения прежнего собственника и членов его семьи. Они вправе были оставаться в этом доме на правах квартиросъемщика. В этом случае с бывшим собственником и членами его семьи заключался договор жилого найма (или договор аренды) на общих основаниях. В последующем  их выселение с указанной площади допускалось также на общих основаниях.

Вызывает определенный интерес юридическая природа возникающих при этом отношений. Имеют ли эти отношения публичный либо частный характер? По мнению Ю. К. Толстого, муниципализация бесхозяйственно содержимых строений представляет собой санкцию за административное правонарушение, выражающееся в виновном невыполнении собственником дома возложенных на него обязанностей по обеспечению сохранности соответствующего помещения.

А. А. Ерошенко возражал против такой квалификации. Он объяснял свою позицию следующим образом. Право личной собственности является институтом гражданского права. Собственник дома  имеет не только правомочия, но и несет юридические обязанности, которые заключаются в необходимости хозяйского использования принадлежащей ему вещи. Коммунальные органы в этой ситуации не находятся с гражданином в отношениях власти и подчинения. Они являются лишь стороной гражданских правоотношений и требуют от собственника  выполнения им тех обязанностей по ремонту дома, которые предусмотрены соответствующим договором. Следовательно, ограничения права пользования жилым домом, связанные с обязанностью собственника содержать его в надлежащем состоянии, носят гражданско-правовой, а не административный характер.

В новом ГК РФ также предусмотрена ст. 293 «Прекращение права собственности на бесхозяйственно содержимое помещение». По иску органа местного самоуправления жилое помещение может быть продано с публичных торгов, если собственник после предупреждения не произвел необходимый ремонт жилого помещения без уважительных причин, а также «если собственник использует его не по целевому назначению, систематически нарушает  права и интересы соседей». Под бесхозяйственным содержанием законодатель понимает не только собственно бесхозяйственное обращение с жильем, приводящее к его разрушению. К этой категории он относит нецелевое использование,  нарушения прав и интересов соседей, что представляется не совсем обоснованным. Нецелевое использование и нарушение прав соседей далеко не всегда могут привести к разрушению жилого помещения. К тому же законодатель берет под защиту не только законные, но и любые другие интересы соседей. В отличие от ранее действовавшего ГК РСФСР теперь по итогам торгов собственнику выплачиваются вырученные от продажи средства за вычетом расходов на исполнение судебного решения.

Собственник жилого помещения не вправе совершать действия, создающие повышенный шум или вибрацию, нарушающие нормальные условия проживания граждан в соседних жилых помещениях. Пользование телевизорами, радиоприемниками, магнитофонами и другими громкоговорящими устройствами допускается лишь при условии уменьшения слышимости до степени, не нарушающей покоя жильцов  дома. С 23.00 до 7.00 собственник  жилого помещения и члены семьи обязаны соблюдать полную тишину.

Главным и основным источником доходов россиян в течение многих десятилетий являлась заработная плата. Любые попытки использовать личную собственность помимо удовлетворения личных потребностей граждан с целью получения дополнительных доходов        жестко пресекались государством. Например, предусматривалась безвозмездная передача в собственность государства имущества, принадлежащего гражданам на праве личной собственности, если оно систематически использовалось собственниками для извлечения нетрудовых доходов (ст. 111 ГК РСФСР). В отдельных случаях государство проявляло лояльность и не доводило дело до конфискации. Так, если  использование индивидуального строения для извлечения нетрудовых доходов не носило систематического характера, суд мог взыскать в доход государства лишь сумму, полученную собственником сверх установленных ставок квартплаты.

Государство неоправданно пыталось административными мерами ограничивать квартирную плату при сдаче внаем помещений, принадлежащих гражданам на праве личной собственности.  Согласно ст. 134 Жилищного кодекса плата за пользование жилыми помещениями в домах, принадлежащих гражданам на праве личной собственности, определяется соглашением сторон, но не может превышать предельных ставок, устанавливаемых Советом Министров РСФСР. Предельная ставка платы за пользование сдаваемыми внаем отдельным лицам жилыми помещениями не могла превышать 16 копеек за 1 кв. м  жилой площади в месяц. С принятием нового ГК РФ это ограничение было устранено. В соответствии со ст. 685 ГК РФ плата за поднаем устанавливается соглашением нанимателя и наймодателя и не предусматривает каких-либо ограничений.

Право распоряжения есть предоставленная законом собственнику возможность определять судьбу своей вещи, т. е. устанавливать, изменять или прекращать правоотношения по поводу принадлежащего ему имущества.

В советский период собственник жилого строения имел определенные ограничения при отчуждении принадлежащего ему индивидуального жилья на праве личной собственности. Согласно ст. 182 ГК РСФСР 1922 г. купля-продажа немуниципализированных жилых строений предусматривала следующие ограничения:

— в результате приобретения дома в руках покупателя и членов его семьи, в том числе и несовершеннолетних, не должно оказаться два и более владения;

— чтобы от имени продавца, его супруга и несовершеннолетних детей совершалось отчуждение не более одного владения в течение трех лет.

В ГК РСФСР право собственности на жилой дом и основные правила купли-продажи жилых домов получили закрепление в                   ст. 106-108, 238-239. Они также ограничивают право собственности гражданина на жилое помещение только одним жилым домом и возможностью его отчуждения не чаще одного раза в три года. По общему правилу личный собственник при отчуждении жилого дома не обязан получать предварительное разрешение от кого-либо на его реализацию.

Несмотря на закрепленное в законе право граждан продавать имущество по ценам, устанавливаемым соглашением сторон (ч. 2      ст. 240 ГК РСФСР), в отношении объектов недвижимости до недавнего времени существовали определенные ограничения. В соответствии со ст. 1 постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 мая 1935 г., новая редакция которого была дана в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 16 декабря 1964 г., государственным предприятиям и учреждениям разрешалось приобретать у граждан принадлежащие им строения по ценам, не превышающим страховой оценки. Кооперативные и общественные организации могли уплачивать за такие дома суммы, не превышающие их инвентаризационной стоимости, а в местностях, где инвентаризация не проведена, — страховой оценки.

Согласно ст. 107 ГК РСФСР гражданин, совместно проживающие с ним супруг и их несовершеннолетние дети при наличии в собственности более одного  жилого строения должны были реализовать их в течение года с момента возникновения права собственности на второе строение. В противном случае по решению исполкома местного Совета производилось принудительное отчуждение строения в порядке, установленном ГПК РСФСР для исполнения судебных решений, т. е. с публичных торгов. Полученная от продажи сумма передавалась бывшему собственнику дома.

В случае если продажа дома с публичных торгов не состоялась в связи с отсутствием покупателей, дом по решению исполкома местного Совета безвозмездно переходил в собственность государства. Несмотря на очевидную заинтересованность собственника произвести отчуждение дома в определенные законом сроки, законодатель устанавливал дополнительные, ничем не оправданные ограничения, сужающие круг покупателей. В соответствии со ст. 401 ГПК РСФСР в торгах не могли участвовать должностные лица местных органов власти, суда, прокуратуры и милиции, а также члены их семей.

При отчуждении жилого строения в сельской местности имели место некоторые ограничения, вызывающие затруднения у собственника в осуществлении права собственности. Поскольку в сельской местности приобретателю жилого дома по общему правилу переходит и право пользования приусадебным участком, заключению договора  купли-продажи должно было предшествовать получение письменного согласия колхоза, совхоза или райисполкома о выделении соответствующего участка приобретателю жилого дома. Решение этого вопроса зависело от того юридического лица, в ведении которого находился соответствующий земельный участок.

При отсутствии такого согласия купля-продажа жилого строения могла быть совершена лишь при наличии заявления покупателя о желании приобрести дом, при котором не будет приусадебного участка. Если дом находился на земле, закрепленной за колхозом, последний даже имел право выкупить это строение у лиц, которые фактически порвали свою связь с сельским хозяйством и не проживали постоянно в этой местности.

Массовая приватизация жилья в начале 90-х гг. была не единственной в России после 1917 г. Специальной регламентации подвергались отношения по продаже государственных жилых помещений в личную собственность граждан. В соответствии с законодательством, действовавшим в послевоенный период, исполкомам местных Советов депутатов трудящихся, предприятиям и учреждениям разрешалось отчуждать гражданам маломерные жилые дома из существующего жилого фонда. Кроме того, предприятия и учреждения в отдельных случаях могли продавать и специально возведенные жилые строения. При этом существовали определенные ограничения.

Во-первых, в качестве покупателей жилых домов, построенных предприятиями и учреждениями специально для продажи, могли выступать рабочие и служащие данной организации. Кроме того, список покупателей жилых домов предварительно обсуждался на заседании фабзавместкомов и окончательно утверждался соответствующими министерствами и ведомствами.

Во-вторых, при отчуждении заселенных жилых домов в качестве покупателей могли выступать только съемщики соответствующей жилой площади. При продаже дома нескольким съемщикам между ними возникали отношения общей собственности, причем доля каждого из них устанавливалась соглашением сторон. При недостижении согласия о величине доли ее размер определялся местным Советом, пропорционально занимаемой съемщиком площади.

В-третьих, стоимость строений, специально возведенных для продажи, определялась не продавцом, а в соответствии с продажными ценами на такого рода строения, утвержденными Советом Министров СССР. При реализации домов из существующего жилищного фонда их цена определялась в размере текущей сметной стоимости за вычетом процента износа строения с начислением расходов по продаже жилого дома.

В каждом конкретном случае цена отчуждаемого жилого дома устанавливалась специальной комиссией. Продажа жилого дома без такой комиссии по заниженным ценам являлась основанием для признания сделки недействительной. Верховный Суд СССР признал недействительным договор купли-продажи части жилого дома, заключенный между Дзержинским райфо  г. Курска и гражданином Макриновым (дело № 3/827)  в связи с тем, что «продажа строения произведена по явно заниженной стоимости, без торгов и без оценки комиссией стоимости строения».

Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» предоставляет право гражданам приобретать жилье в частную собственность без ограничения его количества, размеров и стоимости (ч. 1       ст. 19). Вместе с тем  в соответствии с ч. 3 ст. 19 указанного Закона не допускается продажа иным лицам заселенных квартир и домов государственного, муниципального и общественного жилищных фондов без согласия проживающих в них совершеннолетних граждан. Особенность этого ограничения заключается в том, что ему придана обратная сила, т. е. оно распространяется на сделки, заключенные до вступлению в силу названного Закона. Этим положением руководствуется судебная практика. Данное ограничение распространяется и на сдачу в аренду заселенных квартир и домов государственного, муниципального и общественного жилищных фондов.

Такое ограничение обусловлено тем, что частный жилой фонд не может предоставляться по договору социального найма. В связи с этим передача государственного, муниципального и общественного жилищных фондов в частную собственность  потребовало бы его прекращения.  Последующее перезаключение договора найма на договор коммерческого найма либо договор аренды с проживающими  лицами привело бы к ухудшению прав граждан, добросовестно исполнявших условия бессрочного договора найма жилого помещения.

Право государственной и муниципальной собственности на жилое помещение имеет ограничения при передаче собственником жилья гражданам по договору социального найма. П. В. Крашенинников обращает внимание на то обстоятельство, что в отличие от договора социального найма, где размер предоставляемых жилых помещений определяется в пределах нормы жилой площади (ст. 1, 14 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», ст. 38 Жилищного кодекса РСФСР), площадь жилища, предоставляемого собственником в коммерческий наем, не ограничивается законом и устанавливается соглашением сторон. Более того, в Законе РФ  «Об основах федеральной жилищной политики» неоднократно подчеркивается, что такое жилье сдается  без ограничения размеров и площадей (ст. 1 и ч. 1 ст. 17).

В жилищном законодательстве имеет место расширенный подход к ограничениям права собственности на жилые помещения. На наш взгляд, не совсем удачно было прописано право собственности на недвижимость в жилищной сфере в Законе РФ, «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г. В отличие от          общего правила, закрепленного в ст. 209 ГК РФ, собственнику недвижимости в жилищной сфере предоставляется право осуществлять  правомочия не по своему усмотрению, а в порядке, установленном законодательством, «если при этом не нарушаются действующие нормы, жилищные, иные права и свободы других граждан, а также общественные интересы» (ч. 2  ст. 6 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики»). В законе в данном случае ведется речь о действующих нормах. Возникает вопрос: какое юридическое значение  имеет недействующая норма? Собственнику жилья запрещается нарушать права и свободы только граждан, а как быть с лицами без гражданства, иными субъектами гражданского права? Наконец, формулировка «в общественных интересах» — слишком абстрактна и неопределенна. В п. 3 ст. 55 Конституции РФ и п. 2 ст. 1 ГК РФ ограничения гражданских прав допускаются  с целью защиты... законных интересов других лиц.

Собственник вправе безвозмездно передавать имущество, в том числе жилые помещения, во владение и пользование в соответствии с гл. 36 ГК РФ. При этом закон ограничивает коммерческие организации в заключении таких сделок с лицами, являющимися их учредителями, участниками, руководителями, а также членами их органов управления и контроля. Это ограничение зафиксировано в ст. 690      ГК РФ. Данное ограничение направлено на то, чтобы исключить возможные злоупотребления во взаимоотношениях коммерческих организаций с названными лицами.

Несмотря на то, что в юридической литературе высказывались  мнения об отмене института преимущественной покупки имущества, он прочно закрепился в российском гражданском законодательстве. Специфика общей собственности на жилое помещение заключается в том, что она характеризуется сложным переплетением как внешних отношений, связывающих сособственников с третьими лицами, так и внутренних отношений между собой самих сособственников. Учет интересов сособственников, заинтересованных в увеличении принадлежащих им долей либо в переходе к односубъектной собственности, не должен ущемлять право каждого сособственника на свободное распоряжение своей долей.

В соответствии с п. 1 ст. 250 ГК РФ продавец обязан при продаже доли в праве общей собственности постороннему лицу предоставить  остальным участникам долевой собственности преимущественное право покупки продаваемой доли по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях, кроме случая продажи с публичных торгов.  Это положение существовало и в ГК РСФСР 1922 г. (ст. 64),         ГК РСФСР (ст. 120). Однако в ГК РСФСР 1922 г. остался не урегулированным вопрос, в течение какого срока сособственники могут осуществить право преимущественной покупки. Указанный  недостаток был устранен в ГК РСФСР и новом ГК РФ.

Право преимущественной покупки ограничивает свободу усмотрения собственника жилого дома, квартиры в выборе покупателя.  Ограничение права отчуждения доли в общей собственности с точки зрения обеспечения устойчивости и стабильности гражданского оборота представляется вполне оправданным. Оно способствует созданию «такого субъектного состава указанных правоотношений, при котором достигаются наилучшие взаимоотношения сторон и повышается эффективность использования вещи».

Прекращение общей долевой собственности путем выдела или раздела жилого помещения приводит к утрате бывшими сособственниками права преимущественной покупки. При этом выдел и раздел нельзя смешивать с определением порядка владения и пользования жилым домом. Участник долевой собственности имеет право на предоставление в его владение и пользование части общего имущества, соразмерной его доле (ст. 247 ГК РФ). Таким образом, право общей собственности сохраняется, а его участники не утрачивают права преимущественной покупки.

Поскольку ранее действовавшее гражданское законодательство предусматривало ограничения по максимальному размеру жилой площади дома, преимущественное право покупки также имело исключения из общего правила. В тех случаях когда общую собственность составляли два или более дома, расположенных на одном земельном участке, право преимущественной покупки допускалось при условии, что покупатель не окажется собственником строения, превышающего установленные пределы.

Дарение жилого помещения представляет собой один из способов прекращения права собственности. Дореволюционное русское гражданское законодательство предусматривало возможность возврата  подаренного имущества, если одаряемый совершил покушение на жизнь дарителя, причинил ему побои или угрозы, оклеветал  его в каком-либо преступлении или оказал ему явное непочтение иным способом. Аналогичные нормы установлены во французском  (ст. 955 Гражданского кодекса) и германском (ст. 530 Германского гражданского уложения) законодательствах.

В юридической литературе высказывались мнения о необходимости введения аналогичных норм в российское законодательство, позволяющих дарителю расторгнуть договор дарения и изъять имущество у одаряемого.  В новом Гражданском кодексе РФ это было учтено и договор дарения получил более подробную регламентацию. Ему посвящена целая глава. В ст. 578 ГК «Отмена дарения» установлено, что даритель вправе отменить дарение, если одаряемый совершил покушение на его жизнь, жизнь кого-либо из членов его семьи или близких родственников либо умышленно причинил дарителю телесные повреждения. В случае отмены дарения на одаряемого возлагается обязанность возвратить подаренную вещь, если она сохранилась в натуре к моменту отмены дарения (п. 5 ст. 578 ГК РФ). Эта норма обязывает собственника жилого помещения, полученного по договору дарения, не совершать противоправных действий в отношении дарителя под угрозой отчуждения подаренного имущества.

Таким образом, с переходом права собственности от дарителя к одаряемому между ними сохраняется правовая связь, которая может привести к отчуждению жилого помещения помимо воли собственника при наличии обстоятельств, указанных в законе. Эту правовую связь можно рассматривать как ограничение права собственности, обязывающее собственника исключить из своего поведения определенные действия с целью сохранения права собственности. Однако это ограничение обусловлено не природой имущества, а характером договора дарения, предполагающего особенные отношения между его участниками с целью сохранения этих отношений в последующем.

Кроме того, в ст. 576 ГК РФ предусмотрен ряд случаев ограничения права дарения. В частности, дарение имущества, находящегося в общей совместной собственности, допускается по согласию всех участников совместной собственности с соблюдением правил, предусмотренных ст. 253 ГК РФ.

Наследование как институт гражданского права представляет собой совокупность норм, регулирующих условия и порядок перехода имущества умершего либо объявленного умершим гражданина к его правопреемникам. Действующее законодательство позволяет собственнику посредством завещания распорядиться жилым помещением по своему усмотрению. Исключение из общего правила составляют нетрудоспособные граждане, находящиеся на иждивении у наследодателя к моменту открытия наследства. При наличии таковых воля собственника в завещании ограничена необходимостью предоставления им обязательной доли в наследстве.

На наш взгляд, представляется целесообразным внести в проект третьей части ГК РФ еще одно ограничение, направленное на обеспечение прав наследников, проживающих вместе с наследодателем. Признавая особое значение жилого дома и приватизированной квартиры в удовлетворении важнейших гражданских прав и законных интересов граждан, было бы справедливым включить в ГК РФ норму, гарантирующую всем наследникам по закону, постоянно проживающим одной семьей с наследодателем, неприкосновенность их жилищных прав. Это можно обеспечить путем закрепления в законе права на получение наследниками по закону, помимо причитающейся им доли, оставшуюся фактически занимаемую ими жилую площадь. Это право не должно быть связано с очередностью призвания наследников к наследству. 

О целесообразности запрещения наследодателю в завещании лишать наследников, проживающих с ним одной семьей, той части принадлежащего наследодателю жилого  дома, которую занимают эти наследники в пределах жилищных норм, отмечалось ранее в юридической литературе. Аналогичная точка зрения высказывалась в прошлом судебными органами. Пленум Верховного Суда РСФСР в своих постановлениях от 20 мая и 16 декабря 1930 г. признавал допустимым переход в порядке ст. 421 ГК РСФСР 1922 г. строений к наследникам, которые проживали в нем совместно с наследодателем, если стоимость дома по оценке финансовых органов не превышала 1000 руб. Однако в последующем это не получило законодательного закрепления.

Из предлагаемого правила следует сделать исключение в отношении наследников, проживающих отдельно от наследодателя и не обладающих необходимой жилой площадью. Можно также установить и предельно допустимую рыночную стоимость жилого дома, поступающего  в собственность наследников, проживающих совместно с наследодателем одной семьей на момент открытия наследства.

На наследника, к которому переходит жилой дом, завещатель может возложить обязанность предоставить другому лицу в пожизненное пользование часть жилой площади. Такое же условие вполне может быть включено в договор дарения жилого дома.

Жилищные права указанных лиц  имеют усиленную правовую охрану. Это заключается в том, что согласно ч. 2 ст. 538 ГК РСФСР права пожизненных и бесплатных пользователей жилой площади, возникшие на основе завещательного отказа, сохраняются и при последующем переходе права собственности на дом либо часть дома к другим лицам. В связи с этим заселенные такими гражданами жилые помещения собственник не может использовать свободно по своему усмотрению без их согласия. Собственник не может требовать выселения этих лиц  даже  в случае увеличения своей семьи либо ухудшения жилищных условий по иным основаниям. Приобретатель изначально ограничен завещательным отказом в праве пользования приобретаемым жилым домом и не может в полном объеме осуществлять принадлежащее ему право собственности без соответствующего согласия пожизненного пользователя жилым помещением.

При наличии в числе членов семьи собственника жилого помещения несовершеннолетнего лица любое отчуждение жилья допускается с согласия органа опеки и попечительства (п. 4 ст. 292 ГК РФ). Тем самым закон ограничивает собственника в праве распоряжения недвижимостью.

По договору пожизненного содержания с иждивением получатель ренты — гражданин передает принадлежащие ему жилой дом, квартиру, земельный участок или иную недвижимость в собственность плательщика ренты, который обязуется осуществлять пожизненное содержание с иждивением гражданина и (или) указанного им третьего лица (лиц) (п. 1 ст. 601 ГК РФ).

Плательщик ренты, являясь собственником объекта недвижимости, ограничен в распоряжении ею. Отчуждать, сдавать в залог или иным способом обременять недвижимое имущество, переданное ему в обеспечение пожизненного содержания, плательщик ренты вправе только с предварительного согласия получателя ренты (ст. 604            ГК РФ). Это ограничение отвечает интересам получателя ренты и позволяет ему удержать собственника от действий, способных повлечь негативные экономические последствия.

Судьба жилого дома всегда была неразрывно связана с правовой принадлежностью земельного участка. Изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд приводит к утрате права собственности  и на размещенный на нем жилой дом, поскольку право пользования земельным участком является неотъемлемым элементом права собственности  на строение.

Ранее действовавшее законодательство предоставляло право выбора собственнику сносимых строений в связи с изъятием земельного участка по своему усмотрению либо получить стоимость всех сооружений, находящихся на изымаемом участке, либо для себя и членов семьи получить отдельную квартиру по существующим нормам без  компенсации стоимости сносимых строений.

Причем такое право выбора принадлежало только собственникам, постоянно проживающим в сносимом доме. Остальные граждане могли требовать лишь уплаты стоимости снесенных строений, оцененных в установленном порядке. Пленум Верховного Суда РСФСР, исходя из смысла постановления Совета Министров СССР от 15 декабря 1961 г., в своем постановлении по делу гражданки Сергеевой указал: «право требовать предоставления другой жилплощади имеют лишь те собственники дома, которые постоянно проживали в своем доме и в связи со сносом его лишаются жилья».

Ограниченный выбор собственника сносимого строения был несколько расширен постановлением Совета Министров СССР от          16 августа 1966 г. № 651. Ему дополнительно предоставлялась возможность внеочередного вступления в ЖСК, право использовать материалы снесенных строений и др. Кроме того, по желанию граждан подлежащие сносу жилые дома и вспомогательные строения могли быть перенесены на новое место за счет той организации, которой отведен изымаемый участок. Возможность переноса домов и строений с учетом их технического состояния определялась в каждом конкретном случае исполкомом местного Совета народных депутатов с участием заинтересованных организаций. Такой подход существенно ограничивал возможность собственника добиться переноса жилого дома на новое место. К тому же судебная практика исходила из того, что окончательное решение о возможности переноса принимает исполком местного Совета, в связи с чем в судебном порядке требования о перемещении таких построек удовлетворяться не могут.

При таком подходе собственник после изъятия земельного участка зачастую нес определенные невосполнимые убытки. В юридической литературе в советский период совершенно обоснованно высказывалось мнение о том, что предусмотренный законодательством порядок возмещения ущерба от сноса жилых строений не в полной мере возмещает гражданам убытки. В связи с этим предлагалось вернуться к положению, существовавшему до 15 декабря 1961 г., когда, помимо выплаты компенсации за сносимый дом, собственник и члены его семьи обеспечивались одновременно и жилой площадью за счет соответствующих организаций. А. А. Ерошенко, разделяя в целом позицию Ю. К. Толстого, предлагал ограничить размер компенсации собственнику сносимого жилого дома стоимостью площади дома, превышающей размер полученных им помещений.

В новом ГК РФ при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд получил закрепление принцип полного возмещения убытков. В соответствии с п. 2 ст. 281 ГК РФ при определении выкупной цены земельного участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, в нее включается рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества. Цена земельного участка включает также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, в том числе убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, и упущенную выгоду.

Особенности ипотеки жилых домов и квартир закреплены в главе ХIII Закона РФ об ипотеке. Ипотека индивидуальных и многоквартирных жилых домов и квартир, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается (п. 2 ст. 74 Закона об ипотеке). Еще одной особенностью и важным положением, направленным, по мнению профессора З. И. Цыбуленко, на защиту прав граждан-собственников таких объектов, является то, что договор об ипотеке жилого дома и квартиры не может быть заключен через представителя, кроме случаев оформления сделки опекуном или попечителем с предварительного разрешения органа опеки и попечительства (п. 6 ст. 74 Закона об ипотеке). При передаче в ипотеку приватизированного жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, являющиеся собственниками помещения, согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 11 августа 1994 г. № 26-ФЗ требуется предварительное разрешение органов опеки и попечительства. Это правило распространяется также на жилые помещения, в которых несовершеннолетние не проживают, однако на момент приватизации имели на это жилое помещение равные с собственником права.

Таким образом, ограничения права собственности на жилое помещение во многом определяются специальным назначением объекта — для проживания граждан. Они обусловлены тем, что нормы, регулирующие права собственника и его взаимоотношения с членами семьи в связи с пользованием и распоряжением жилым помещением, носят ярко выраженный социальный характер. По сравнению с другими объектами недвижимости  усмотрение собственника ограничено не только необходимостью строгого соблюдения его целевого назначения, недопущением бесхозяйственного содержания под страхом изъятия по решению суда, но и правами проживающих с ним членов семьи, которые сохраняются и при смене собственника.

Понятия «жилой дом» и «здание» соотносятся между собой как видовое и родовое понятия. В связи с этим ограничения права собственности на жилое помещение нужно применять в следующей последовательности: особенные нормы, регулирующие ограничения права собственности на жилое помещение, затем особенные нормы ограничений права собственности на здания, после этого общие нормы ограничений права собственности на недвижимое имущество.

За последнее десятилетие характер ограничений права собственности на жилое помещение претерпел существенные изменения. Ушли в прошлое  ограничения в отношении количества и размеров жилых помещений, а также ограничения, связанные с так называемыми нетрудовыми доходами при его пользовании. Появились новые ограничения права собственности на жилое помещение, с целью защиты прав и законных интересов сособственников, совместно проживающих лиц, соседей, государства, несовершеннолетних, а также связанные с приватизацией жилых помещений. Они нуждаются в глубоком осмыслении и дальнейшем совершенствовании с тем, чтобы правомочия собственника жилого помещения подлежали таким ограничениям, при которых польза государства или заинтересованных лиц превышала бы причиняемые собственнику убытки.