ГЛАВА 4. ПРЕДЕЛЫ И ОГРАНИЧЕНИЯ права СОБСТВЕННОСТИ НА ОТДЕЛЬНЫЕ ПРИРОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ

§ 1. Особенности пределов и ограничений

      права собственности на водные объекты

Институт водного права представляет собой совокупность правовых норм, сдерживающих, ограничивающих деятельность участников водопользования с целью обеспечения рационального использования  и охраны водных ресурсов. Решение этих вопросов осуществляется административными и гражданско-правовыми методами правового регулирования водных отношений.  Сочетание государственного регулирования водных отношений, вмешательства в них исполнительной власти и самостоятельности водопользователей, действующих по своему усмотрению,  обеспечивается с помощью юридического инструментария, в том числе и ограничений прав.

Ограничения права собственности на водные объекты можно квалифицировать в зависимости от формы собственности на ограничения права собственности на государственные, муниципальные         водные объекты и обособленные водные объекты граждан и юридических лиц. Кроме этого, в связи с тем, что субъекты водных отношений — водопользователи, не являющиеся собственниками, их правомочия также имеют ограничения.

Поскольку органы исполнительной власти, выступающие от имени собственника федеральной и государственной собственности, а также муниципальные образования непосредственно не осуществляют функции пользования, то в отношении их представляет интерес анализ ограничений по распоряжению водными объектами. Речь      идет о требованиях к субъектам водопользователей и целевом назначении водных объектов, т. е. в отношении кого и в связи с чем могут быть установлены ограничения по предоставлению объектов в пользование.

В свою очередь, водопользователи могут быть ограничены в пользовании водными объектами с целью экономии водных ресурсов и обеспечения их охраны.

Граждане и юридические лица, являющиеся собственниками обособленных водных объектов, могут иметь ограничения правомочий пользования и распоряжения как составляющих содержания права собственности.

В зависимости от физико-географических, гидрорежимных и других признаков водные объекты подразделяются на поверхностные водные объекты, внутренние морские воды, территориальное море Российской Федерации, подземные водные объекты (ст. 8 Водного кодекса РФ).

Поверхностные водные объекты подразделяются на поверхностные водотоки  и водохранилища на них, поверхностные водоемы, а также ледники и снежники. Они имеют многофункциональное значение и могут предоставляться в пользование для одной или нескольких целей одновременно. Это означает, что на одном и том же водном объекте происходит наложение режимов различных видов поверхностных водных объектов: источников питьевого водоснабжения, рыбохозяйственных водоемов, судоходных путей общего пользования, источников гидроэнергии и т. п. В связи с этим возникает конкуренция целей водопользования и, соответственно, прав водопользователей. Например, ежегодно в период весеннего половодья сталкиваются интересы энергетиков Волжской ГЭС и экологов. Одни стремятся урегулировать водосброс в целях максимального заполнения Волгоградского водохранилища, другие требуют продолжать сброс до появления мальков  в целях недопущения гибели икры после нереста осетров. Здесь необходимо обеспечить баланс интересов всех водопользователей через механизм правовых ограничений. При этом приоритетными должны быть не киловатт-часы электроэнергии, тонно-километры сухогрузов, а сохранение и улучшение состояния окружающей природной среды, в том числе и водного объекта.

Поверхностные водоемы представляют собой поверхностные водные объекты, воды которых находятся в состоянии замедленного водообмена.  К ним относятся озера, водохранилища, болота и пруды.

 Водный кодекс предусматривает право частной собственности на обособленные водные объекты. В собственности граждан и юридических лиц могут находиться обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) — небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами (ст. 40).

Данная статья Водного кодекса развивает положения п. 2 ст. 261 ГК РФ, согласно которой, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения. Из этого следует, что гражданское законодательство допускает возможность признания права частной собственности за некоторыми водными объектами. Однако окончательное решение этого вопроса ГК РФ относит к иным законам, в том числе Водному кодексу.

В ст. 11 Водного кодекса РФ обособленные водные объекты признаются объектами недвижимого имущества как составной частью земельного участка. Положения водного законодательства РФ применяются к обособленным водным объектам в той мере, в какой это не противоречит гражданскому законодательству. Это означает, что в отношении обособленных водных объектов приоритет отдается гражданскому законодательству. Обособленный водный объект, с одной стороны, является самостоятельным объектом имущественных отношений, с другой — его правовой режим увязывается с правовым режимом земельного участка и является производным от него.

В содержании ст. 11 Водного кодекса РФ указано на принадлежность обособленного водного объекта к земельному участку. Член-корреспондент РАН О. С. Колбасов отмечает, что «обособленный водный объект вообще не является водным объектом и не имеет права так называться». К этому выводу он пришел, анализируя закрепленное в ст. 1 Водного кодекса РФ определение. По его мнению, «обособленный водный объект содержит вещество воды, выделенное из природной среды. Тогда как в подлинном смысле водный объект представляет собой сосредоточение природной воды, продолжающей оставаться частью природной среды». О. С. Колбасов считает, что к обособленному водному объекту применимо правило, содержащееся в ч. 3 ст. 5 Водного кодекса РФ о том, что отношения, связанные с использованием воды, изъятой из водных объектов, регламентируются гражданским, санитарным и иным законодательством РФ.

Такая позиция не совсем убедительна. Обособленный водный объект, как это следует из определения законодателя, — это не стакан, наполненный веществом воды, выделенной из природы, а «замкнутый водоем». Другое дело, что указание на искусственный характер обособленного водного объекта представляется неточным. В ст. 11 Водного кодекса РФ к таким водоемам отнесены озера, водохранилища, болота и пруды. Из них озера, а также  болота, как правило, имеют естественную природу. 

Предельные размеры обособленных водных объектов определяются земельным законодательством Российской Федерации. Однако в настоящее время Земельным кодексом РФ они не установлены.          Поскольку земельное законодательство относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установление предельных размеров обособленных водных объектов следует              предоставить субъектам РФ с учетом характера природно-клима-тической зоны.

В ст. 20 Водного кодекса РФ водные объекты общего пользования представлены как водные объекты, находящиеся в общедоступном, открытом пользовании. К их числу законодатель относит водные объекты, находящиеся в государственной собственности, а также обособленные водные объекты, находящиеся в муниципальной собственности, если в водоохранных, экологических или иных интересах законодательством Российской Федерации не предусмотрено иное.

Иные интересы, следовательно, могут быть обеспечены посредством передачи водных объектов в особое пользование. Представляется не совсем удачным определение водного объекта особого пользования, закрепленное в ч. 1 ст. 21 Водного кодекса РФ: «Водными объектами особого пользования являются водные объекты, которыми пользуется ограниченный круг лиц».

По смыслу определения, когда одним и тем же водным объектом фактически пользуется ограниченный круг лиц — одно лицо, пять, десять, сто, тысяча и т. д., данный водный объект следует считать объектом общего пользования. В действительности к водным объектам особого пользования можно отнести такие объекты, которые предоставлены (закреплены) в пользование посредством конкретного юридического факта ограниченному кругу лиц.

 Следовательно, предоставление водных объектов в особое пользование исключает их из числа водных объектов общего пользования. Однако в Водном кодексе не отражена достаточно распространенная ситуация, когда в особое пользование предоставляется часть водного объекта. Возьмем, к примеру, реку Волгу, на которой наряду с общедоступным, открытым пользованием, особенно в городах, значительное число участков предоставлено в особое пользование. Смешанное пользование характерно для большого числа водных объектов на территории Российской Федерации. В таком случае теряет всякий смысл квалифицировать водные объекты на объекты общего и особого пользования, так как это не имеет правового значения.

Поскольку ограничения права пользования водными объектами невозможно квалифицировать через призму объектного состава водных правоотношений, нуждается в уточнении правовой режим водопользования. Под общим водопользованием следует понимать использование водных объектов без применения сооружений, технических средств и устройств. Оно может осуществляться гражданами и юридическими лицами без получения лицензии на водопользование.  Общее водопользование может осуществляться как на водных объектах общего пользования (государственных и муниципальных), так и не состоящих в общем пользовании, в порядке, предусмотренном Водным кодексом РФ (чч. 1, 2 ст. 86 Водного кодекса РФ).

Специальное водопользование — это использование водных объектов с применением сооружений, технических средств и устройств, осуществляемое гражданами и юридическими лицами. Для осуществления специального водопользования необходимо наличие лицензии на водопользование, за исключением случаев использования водных объектов для плавания на маломерных плавательных средствах и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов. Виды специального водопользования определяются в перечне, утверждаемом специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда  (чч. 3, 4 ст. 86 Водного кодекса РФ).

Как видно, правовой режим водопользования не увязывается с видом объекта водопользования. В связи с этим возникает естественный вопрос об особенностях и возможности использования            обособленных водных объектов в режиме общего водопользования. Насколько это может ограничить право собственности и затруднить собственника в осуществлении своих правомочий? Предположим, крестьянское хозяйство на своей земле создало пруд для разведения карпов. Пруд после государственной регистрации в качестве обособленного водного объекта становится самостоятельным объектом гражданского оборота. Вместе с этим возникает и реальная перспектива «в установленном порядке» оказаться в режиме общего пользования.

Режим общего водопользования предполагает определенный порядок его осуществления. Он предусмотрен ст. 88 Водного кодекса РФ.

Общее водопользование на обособленных водных объектах, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, допускается на условиях, установленных собственником в соответствии с          законодательством Российской Федерации. Однако свобода усмотрения собственника ограничена необходимостью согласования со специальным уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. Собственник обособленного водного объекта обязан также объявить об условиях общего водопользования или о его запрещении.

Если условия общего водопользования или его запрещение не объявлены, то общее водопользование осуществляется в соответствии с водным законодательством Российской Федерации.

Ограничения использования водных объектов общего пользования допускаются, если это прямо предусмотрено  законодательством Российской Федерации (ч. 3 ст. 20 Водного кодекса РФ).

Права пользования водными объектами могут быть ограничены в случаях, предусмотренных Водным кодексом РФ и иными федеральными законами, в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей природной среды, историко-культурного наследия, прав и законных интересов других лиц (ст. 63 Водного кодекса РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 89 Водного кодекса РФ использование отдельных водных объектов или их частей может быть ограничено, приостановлено или запрещено в целях обеспечения защиты основ конституционного строя, обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей природной среды и историко-культурного наследия, прав и законных интересов других лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В одном случае (ст. 20) законодатель не выходит за рамки конституционного поля и допускает ограничения права пользования только федеральным законом. Во втором (ст. 89) он произвольно подходит к закрепленному в Конституции РФ исчерпывающему перечню целей, ради достижения которых возможны ограничения гражданских прав.  Из них исключаются цели защиты нравственности. При этом добавлены цели охраны окружающей природной среды, предусмотренной ст. 209 ГК РФ, и историко-культурного наследия.

Более того, в соответствии с ч. 2 ст. 89 ВК РФ ограничения на использование водных объектов устанавливаются не федеральным законом, а «Правительством Российской Федерации или органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению специально  уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда, согласованному с государственным органом управления использованием и охраной недр, специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора и органом управления использованием и охраной рыбных ресурсов». Только значительный перечень инстанций согласования и глубокие традиции российского бюрократизма позволяют надеяться, что права собственника водного объекта не будут часто ограничиваться.

Итак, ограничения права пользования водными объектами допускаются только Водным кодексом РФ и другими федеральными законами. Использование же отдельных объектов может быть ограничено  в соответствии с законодательством РФ Правительством РФ  или исполнительными органами субъектов РФ.

Согласно ст. 1 Водного кодекса РФ использование водных объектов представляет собой получение различными способами пользы от водных объектов для удовлетворения материальных и иных потребностей граждан и юридических лиц. В свою очередь, пользование водными объектами (водопользование) есть юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц, связанная с использованием водных объектов. Из этого следует, что размер извлекаемых полезных свойств из водного объекта может регулировать в соответствии с законом исполнительная власть, а ограничивать деятельность водопользователей, связанную с использованием водных объектов, —  только федеральный закон.

Водный кодекс РФ предусматривает нормирование в области использования и охраны водных объектов. Оно заключается в установлении лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения), а также в разработке и принятии стандартов, нормативов и       правил в области использования и охраны водных объектов (ст. 82). Лимиты водопользования субъектам Российской Федерации устанавливаются на основании водохозяйственных балансов и заявленных ими потребностей в водных ресурсах. По водным объектам, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации, лимиты устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ.      В отношении обособленных водных объектов, находящихся в муниципальной собственности и частной собственности граждан и юридических лиц, ограничение водопользования не предусмотрено.

Основные требования нормирования качества окружающей природной среды предусматриваются в ст. 25 Закона РФ «Об охране      окружающей природной среды», согласно которой нормирование качества окружающей природной среды производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую         природную среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности.

При нарушении требований нормативов качества окружающей природной среды выброс, сброс вредных веществ или иные виды воздействия на окружающую природную среду могут быть ограничены, приостановлены или прекращены по предписанию специально уполномоченных на то органов РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. Закон РФ от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» установил, что санитарные нормы и правила обязательны для соблюдения всеми государственными органами, общественными объединениями, хозяйствующими субъектами, должностными лицами и гражданами.

Правилами охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами установлены предельно допустимые концентрации вредных веществ в воде объектов хозяйственно-питьевого, культурно-быто-вого  водопользования, а также в водах контрольных створов, используемых для рыбохозяйственных целей. Они установлены для              1 925 вредных веществ. Требования к качеству воды в водоемах, используемых для рыбохозяйственных целей, более жесткие, чем для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения. В последние годы принят ряд нормативных актов, направленных на ограничение использования вод для нужд рыбного хозяйства. Это постановления Правительства РФ «О государственной поддержке рыбной отрасли», «Об установлении запрета на промысел минтая в центральной части Берингова моря и мерах по его обеспечению», «О выделении  квоты на вылов рыбы и морепродуктов администрации Чукотского автономного округа».

Обособленные водные объекты, находящиеся в собственности граждан или юридических лиц, в установленном порядке могут использоваться как водные объекты общего пользования только           при условии регистрации данного ограничения права собственности на обособленные водные объекты в едином государственном        реестре и выплаты вознаграждения собственнику (ч. 5 ст. 20 Водного кодекса РФ).

В данном случае законодатель неверно употребил категорию «ограничение», поскольку перевод частных объектов в режим водных объектов общего пользования позволяет прежде всего неограниченному числу лиц пользоваться чужим имуществом. Следовательно, речь идет о праве ограниченного пользования, т. е. сервитуте (ст. 42 Водного кодекса РФ). Сервитут, в свою очередь, вызывает определенные стеснения, ограничения прав частных собственников. Из содержания ст. 20 также неясно: кто и на каком основании устанавливает порядок, позволяющий свободно пользоваться частным водным объектом третьим лицам, а также какой единый государственный реестр имеется в виду.

Право ограниченного пользования водными объектами выступает в формах публичного и частного водных сервитутов.

В соответствии с ч. 2 ст. 43 Водного кодекса РФ каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (публичный водный сервитут). Здесь имеет место явное расхождение со ст. 20 Водного кодекса РФ. Поскольку водные объекты относятся к недвижимому имуществу, следовало бы дополнить ст. 43 Водного кодекса РФ положением о необходимости регистрации водных сервитутов в порядке, предусмотренном для регистрации прав на недвижимое имущество.

Правовой режим земель, признанных бечевником, определен также в Положении об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР, утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 15 сентября 1958 г. № 1045. Так, для нужд рыболовства рыбохозяйственным предприятиям предоставляется право пользования береговой полосой, которая может быть закреплена за различными пользователями или находиться в собственности граждан и юридических лиц. Права земельных собственников в этих случаях могут быть ограничены, поскольку рыбохозяйственные предприятия и организации могут пользоваться береговой полосой для тяги невода, просушки и ремонта орудий лова, ремонта судов, возведения временных жилых и производственных построек и производства других работ.

Согласно постановлению Совета Министров РСФСР от 31 января 1959 г. № 132 «О порядке использования береговой полосы для нужд промыслового рыболовства» с изменениями и дополнениями от        27 декабря 1994 г. ширина береговой полосы, используемой для промыслового рыболовства, равна 20 м от уреза воды, определяемого во время промысла.

Земельные участки под возведение временных жилых и производственных построек для нужд рыболовства могут заниматься рыбохозяйственными организациями в пределах береговой полосы с согласия предприятий, учреждений и граждан, в собственности которых находятся эти земли. Использование береговой полосы для нужд рыболовства в местах, занятых сенокосами, или в местах, используемых для нужд судоходства (погрузки, выгрузки, хранения топлива для судов, работ по поддержанию в исправности судовых путей и т. п.), а также в пределах городской черты допускается с согласия предприятий, учреждений и граждан, в собственности и пользовании которых находятся земли.

Кроме того, рыбохозяйственные организации вправе очищать береговую полосу от леса, кустарника и другой растительности  для обеспечения рыболовства. Для этого необходимо получить согласие органов местного самоуправления, органов Комитета РФ по рыболовству и территориальных органов Министерства транспорта РФ. Вместе с тем рыбохозяйственным предприятиям запрещается осуществлять какую-либо деятельность на участках, занятых усадьбами, посевами, садами, виноградниками и другими ценными насаждениями.

При размещении, проектировании, строительстве гидроэлектростанций государство либо муниципальное образование как собственники водных объектов обязаны соблюдать права и законные интересы других лиц. С этой целью должны быть полностью учтены           реальные потребности в электроэнергии данного региона, меры по максимальному сохранению земель и лесов, населенных пунктов, памятников природы, истории и культуры, эффективной охране рыбных запасов, своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилища, по недопущению отрицательных изменений в окружающей природной среде (п. 2 ст. 48 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды»).

Для поддержания состояния водных объектов, соответствующего экологическим требованиям, осуществляются сбросы воды из водохранилищ (экологические попуски) и устанавливается объем безвозвратного изъятия поверхностных вод. Удовлетворение потребностей водопользователей в водных ресурсах за счет экологического попуска не допускается (ст. 110 Водного кодекса РФ). Попуски осуществляют для повышения расходов, уровней и глубин воды на нижележащих участках реки по запросам водопользователей для рыболовства, орошения, судоходства и т. п. Несвоевременный и неожиданный  сброс воды либо его прекращение могут нанести существенный экономический ущерб нижележащим хозяйствующим субъектам, в том числе спровоцировать икрометание у рыб и последующее иссушение икры.

В Типовых  правилах эксплуатации водохранилищ предусматриваются режимы и назначения попусков, графики диспетчерского  регулирования попусков, величины или пределы колебания величин забора воды, размеры судоходных или иных попусков воды. Правилами установлены пропуск высоких паводковых вод и гарантированная подача в маловодье. Кроме того, в правилах предусмотрены следующие специализированные попуски:

— рыбохозяйственные — на период нерестилищ в поймах и дельтах рек;

— сельскохозяйственные — в весенне-летний период в ирригационные системы;

— энергетические — в связи с регулированием мощности ГЭС в суточном и недельном разрезе;

— водно-транспортные — для обеспечения навигационного уровня;

— ливневые — при выпадении сильного интенсивного дождя;

— чрезвычайные — при штормовом ветре, буре и т. п.;

— зимние — в период замерзания, ледостава, уменьшение попусков.

Указанные требования к порядку эксплуатации водохранилищ ограничивают свободу усмотрения водопользователей, обязывают их учитывать права и законные интересы других водопользователей. Вместе с тем интересы энергетиков, непосредственно осуществляющих регулирование уровня воды, зачастую берут верх над природоохранными требованиями, что в конечном счете приводит к ухудшению состояния водных объектов и еще большим экономическим потерям. Возьмем, к примеру, Волжскую ГЭС, которая привела к резкому сокращению рыбных запасов осетровых пород в Волге.

Оборотоспособность в гражданском праве  предполагает возможность распоряжения объектами гражданских прав посредством их отчуждения по договору купли-продажи, мены, дарения или перехода от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства при дарении либо реорганизации юридического лица.

Согласно с п. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Это означает, что ГК РФ закрепил принцип приоритета специального законодательства (земельного, водного, лесного и т. д.) над гражданским в регулировании оборотоспособности природных ресурсов. Это было зафиксировано в ст. 22 Водного кодекса РФ. Оборот водных объектов осуществляется в соответствии с Водным кодексом РФ, который не допускает совершения купли-продажи, заключения залога и иных сделок, направленных на отчуждение водных объектов.

Обособленные  водные объекты могут переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским и земельным законодательством Российской Федерации. Однако в настоящее время такой порядок пока не разработан в полном объеме.

Право пользования водным объектом как объектом водных отношений может переходить от одного лица к другому в административном порядке на основании распорядительной лицензии, выдаваемой специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.

Участниками водных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования и водопользователи (ст. 23 Водного кодекса РФ).

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования выступают в качестве субъектов водных отношений как собственники принадлежащих им водных объектов. От имени собственников государственных и муниципальных водных объектов выступают соответственно органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132 Конституции РФ).

В качестве водопользователей могут выступать граждане и юридические лица, в том числе иностранные, которым водные объекты предоставлены в пользование. Водопользователь-гражданин может использовать водные объекты как для собственных нужд, так и для осуществления предпринимательской деятельности (ст. 27 Водного кодекса РФ). Использование водных объектов гражданами для предпринимательской деятельности основано на закрепленном в ГК РФ (ст. 18) праве гражданина заниматься предпринимательской деятельностью. Здесь, по общему правилу, он обязан предварительно получить лицензию на водопользование, за исключением случаев, предусмотренных Водным кодексом РФ.

Право свободного использования водных объектов для собственных нужд не означает, что усмотрение гражданина-водопользователя ничем не ограничено. Оно должно осуществляться в соответствии с водным законодательством РФ. Как любой субъект общественных отношений водопользователь наделяется правами и обязанностями (ст. 92 Водного кодекса РФ).

При использовании водных объектов водопользователь обязан:

— рационально использовать водные объекты, соблюдать условия и требования, установленные в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом;

— не допускать нарушения прав других водопользователей, а также нанесения вреда здоровью людей, окружающей природной среде;

— не допускать ухудшения качества поверхностных и подводных вод, среды обитания объектов животного и растительного мира, а также нанесения ущерба хозяйственным и иным объектам;

— содержать в исправном состоянии очистные, гидротехнические и другие водохозяйственные сооружения и технические устройства;

— информировать в установленном порядке соответствующие органы государственной власти об аварийных и других чрезвычайных ситуациях, влияющих на состояние водных объектов;

— своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и устранению аварийных и других чрезвычайных ситуаций, влияющих на состояние водных объектов;

— выполнять правила охраны жизни людей на водных объектах;

— вести в установленном порядке учет забираемых, используемых и сбрасываемых вод, количества загрязняющих веществ в них, а также систематические наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами и представлять указанную информацию бесплатно и в установленные сроки в специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда, а по подземным водным объектам — также и в государственный орган управления использованием и охраной недр;

— своевременно вносить платежи, связанные с пользованием водными объектами;

— соблюдать установленный режим использования водоохранных зон;

— осуществлять иные мероприятия по охране водных объектов;

— выполнять другие обязанности, предусмотренные водным законодательством Российской Федерации.

Закрепленные законодателем обязанности, стесняющие свободу действий водопользователя, не являются окончательными, в значительной мере носят общий характер в расчете на конкретизацию в других  нормах Водного кодекса РФ и иных законодательных актах.

согласно ст. 54 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» запрещается сброс отходов и канализационных стоков в водоемы общего пользования, подземные водоносные горизонты. Однако этот запрет не распространяется на водные объекты особого пользования, которым пользуется ограниченный круг лиц. Вряд ли такой подход может обеспечивать право граждан на здоровую окружающую природную среду. Этот недостаток был устранен в водном законодательстве. В соответствии со ст. 96 Водного кодекса РФ в любые водные объекты запрещается сброс и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов.

Вода как важнейший компонент окружающей природной среды обеспечивает экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира. Это определяет необходимость ограничения  пользования водными объектами и осуществления государственного управления их охраной.

В отличие от других объектов недвижимости предметом права собственности на водные объекты может выступать водный объект как единое целое (ст. 32 Водного кодекса РФ). Объектом права собственности является не собственно вода как вещество, а водный            объект как совокупность поверхностных или подземных вод и сопряженных с ними дна, берега либо,  соответственно, горных пород. В качестве предмета права собственности не может выступать часть водного объекта.

Содержание права собственности на водные объекты определяется гражданским законодательством и Водным кодексом РФ (ч. 1       ст. 31 Водного кодекса РФ). Это положение вытекает из содержания п. 3 ст. 129 ГК РФ, в соответствии с которым земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Кроме того, согласно п. 3 ст. 209 ГК  РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Регулирование отношений собственности на водные объекты предполагает дуализм источников правового регулирования. Гражданское законодательство определяет общие положения содержания права собственности.  Водное законодательство закрепляет специфические черты и особенности содержания и механизма реализации правомочий собственника. Основная особенность содержания права собственности на водные объекты заключается в том, что к водным объектам не применяется в полной мере правомочие владения в связи с тем, что сосредоточенная в них вода  находится в состоянии непрерывного движения и водообмена (ч. 2 ст. 31 Водного кодекса РФ). 

Вода представляет собой возобновляемый природный ресурс посредством ее круговорота в природе. Одна и та же вода может быть использована последовательно несколькими пользователями. Несмотря на восполнимость и  возможность повторного использования,  вода является ограниченным природным ресурсом. Ее нехватка ощущается повсеместно как в России, так и за ее пределами. В связи с этим водное законодательство направлено на обеспечение рационального использования и охрану водных объектов. В настоящее время закон не может предоставить право водопользователям  потреблять воду в любом количестве и по своему усмотрению.

В силу этих причин содержание норм водного законодательства значительно отличается от законодательства, регулирующего отношения собственности на другие объекты недвижимости. В водном законодательстве преимущественно  закрепляются отношения водопользования, а не отношения собственности, выражающие состояние присвоенности.

Водное законодательство РФ презюмирует нахождение водных объектов в государственной собственности (ст. 34, 35 Водного кодекса РФ). Все водные объекты, а также обособленные водные объекты (замкнутые водоемы), не находящиеся в муниципальной собственности, собственности граждан и юридических лиц, являются государственной собственностью. В государственной собственности находятся водные объекты, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и водные объекты, принадлежащие на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъектов Российской Федерации).

Первая попытка установления правовых принципов выделения федеральных природных ресурсов была предпринята в Указе Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах». В основу разграничения государственной собственности на природные ресурсы, в том числе и водные объекты, был положен принцип их общегосударственного значения. К федеральным природным ресурсам отнесены, в частности, земельные и другие природные объекты, предоставляемые для нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти; земельные участки, водные и иные природные объекты особо охраняемых природных территорий федерального значения; водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов, а также пограничные и трансграничные водные объекты. В ст. 36 Водного кодекса положения Указа в отношении водных объектов были конкретизированы, определен порядок признания водных объектов федеральной собственностью.

Водные объекты признаются федеральной собственностью Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Водные объекты, акватории и бассейны которых полностью расположены в пределах территории соответствующего субъекта РФ и не отнесены к федеральной собственности,  признаются собственностью субъектов Российской Федерации органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти (ст. 37 Водного кодекса РФ). При такой редакции ст. 36, 37 Водного кодекса РФ возникает естественный вопрос:      в чьей же собственности  находятся водные объекты до признания       их объектами федеральной собственности либо собственностью субъектов РФ?

В ст. 35 Водного кодекса провозглашено: «все водные объекты... не находящиеся в муниципальной собственности, собственности граждан и юридических лиц, являются государственной собственностью». Данная норма продублирует положение п. 2 ст. 214 ГК РФ. Из этого следует, что для признания водного объекта государственной собственностью достаточно его отсутствия среди муниципальных и частных водных объектов. Если водный объект не является муниципальной или частной собственностью, то он с какого-то момента должен быть либо объектом федеральной собственности либо собственностью субъекта РФ. Возникает правовая неопределенность в вопросе о форме собственности государственного водного объекта до признания его таковым Правительством РФ либо соответствующим исполнительным органом субъекта РФ.

Этой коллизии можно избежать, добавив   в ст. 35 после слова «лиц» слова «до момента государственной регистрации являются федеральной собственностью».  Именно по такой схеме осуществлялось разделение государственной собственности на федеральную, государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность в соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР № 3020 от 28.12.91 г. 

Субъект Российской Федерации не может иметь в собственности водный объект, выходящий за пределы его территории. Не допускается также право совместной собственности на государственные водные объекты. Российская Федерация либо субъект Российской Федерации могут выступать только единолично в качестве собственников конкретного водного объекта как единого целого. От имени собственников государственных водных объектов  выступают соответствующие органы государственной власти РФ и субъектов РФ.

Помимо государственной собственности закон допускает муниципальную и частную собственность только на обособленные водные объекты. Муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам могут принадлежать на праве собственности только обособленные водные объекты в соответствии с гражданским законодательством (ст. 34 Водного кодекса РФ). Содержание права муниципальной собственности ограничено его целевым назначением. Муниципальные водные объекты могут использоваться только для удовлетворения муниципальных нужд (ч. 2 ст. 39 Водного кодекса РФ).

Лишение муниципальных образований, граждан и юридических лиц права на приобретение в собственность помимо обособленных других водных объектов представляется вполне оправданным. Специфика владения как элемента содержания права собственности на водный объект требует такой дифференциации. В обособленном (замкнутом)  водном объекте в отличие от водного объекта с непрерывным водотоком собственник фактически обладает определенным объемом воды и может реально повлиять на улучшение качества обособленного водного объекта. Право собственности можно рассматривать и как психологический элемент стимулирования активности и внутренней потребности собственника в повышении экономической эффективности и улучшении состояния принадлежащего имущества.  Оно может сработать  на обособленном водном объекте и останется фикцией в отношении водных объектов, расположенных нередко на территории нескольких субъектов России.

Рациональному использованию природных ресурсов, в том числе и водных объектов, препятствует стремление собственника максимально использовать их полезные свойства и извлекать наибольшую прибыль с наименьшими затратами. Изменение характера отношения собственника к природному ресурсу в сторону его рационального использования, сохранения и восстановления может быть вызвано двумя обстоятельствами. Во-первых, реальной опасностью потерять в обозримом будущем водный объект как источник стабильного дохода. Во-вторых, относительная независимость от других водопользователей и возможность получения ощутимых результатов от природоохранной деятельности,  выраженных в улучшении состояния объекта и повышении доходности.

В водном кодексе РФ закреплен принцип запрета передачи любых государственных водных объектов в муниципальную собственность и их приватизации. Водные объекты, находящиеся в государственной собственности, не подлежат передаче в собственность муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам (ч. 4         ст. 35 Водного кодекса РФ).  Это означает, что муниципальные образования, граждане и юридические лица могут приобрести право собственности только на вновь создаваемые обособленные водные объекты. Такое ограничение права государственной собственности представляется не совсем оправданным.

В настоящее время в Российской Федерации большое число заболоченных, заиленных, засоренных  обособленных замкнутых водоемов, которые в прошлом были местами отдыха. Совершенно очевидно, что у государства в бюджете не скоро появятся средства на такого рода природовосстановительные мероприятия. Создание новых искусственных водоемов может привести к сокращению пастбищ,  пахотных, луговых либо иных земель. На это потребуется  гораздо больше финансовых средств, чем на восстановление имеющихся.      В связи с изложенным  представляется целесообразным дополнить    ч. 4 ст. 35 Водного кодекса РФ после слов «водные объекты» словами «за исключением обособленных водных объектов».

В Водном кодексе РФ вопросам охраны водных объектов посвящена двенадцатая глава. При использовании водных объектов граждане и юридические лица обязаны осуществлять производственно-технологические, мелиоративные, агротехнические, гидротехнические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов. Использование водных объектов должно осуществляться с минимально возможными негативными последствиями для водных объектов.

К производственно-технологическим относятся: разработка и внедрение технологических процессов, исключающих или сводящих к минимуму сбросы сточных вод, создание водооборотных и бессточных систем, очистка стоков с целью удаления вредных веществ. Мелиоративные работы, способствующие охране водных ресурсов, подразделяются на лесные, агротехнические, гидротехнические. Это выращивание древесной и кустарниковой растительности с целью уменьшения поверхностного стока и ослабления процессов эрозии; правильное ведение сельскохозяйственных работ; регулирование водно-воздушного режима почв при возделывании различных            сельхозкультур. К мелиоративным мероприятиям относятся работы в целях предотвращения образования оврагов, оползней, борьбы              с селями.

Проведение этих мероприятий направлено на улучшение               состояния водных объектов и является нелегким бременем для водопользователей. Комплексный подход к организованному проведению производственно-технических, мелиоративных, санитарных и других мероприятий позволяет существенно уменьшить загрязнение водных объектов.

Охрана водных объектов от загрязнения осуществляется посредством регулирования деятельности как стационарных, так и других источников загрязнения. Поступление взвешенных частиц в водный объект допускается только в соответствии с требованиями водного законодательства Российской Федерации.

Источниками  загрязнения признаются объекты, с которых осуществляется сброс или иное поступление в водные объекты вредных веществ, ухудшающих качество поверхностных и подземных вод, ограничивающих их использование, а также негативно влияющих на состояние дна и берегов водных объектов (ч. 2 ст. 95 Водного кодекса РФ). К ним относятся: промышленные предприятия, сбрасывающие производственные сточные воды; предприятия коммунально-быто-вого хозяйства с хозяйственно-фекальными стоками; предприятия  сельского хозяйства, применяющие гербициды и минеральные удобрения, стоки животноводческих комплексов; суда и иные передвижные средства на воде; сплав леса, проведение строительных и других работ на водных объектах.

Недопущение загрязнения водных объектов осуществляется путем регулирования деятельности источников загрязнения. Основополагающие водоохранные, экологические и санитарно-гигиенические требования к источникам загрязнения установлены Водным кодексом РФ, Законом РФ «Об охране окружающей природной среды», Законом РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». На водопользователей возлагается обязанность по недопущению загрязнения и восстановлению водных объектов посредством соблюдения допустимых норм воздействия, гарантирующих экологическую безопасность населения, сохранение генетического фонда.

Основным природоохранным ограничителем в деятельности пользователей водных объектов выступают нормативы качества воды (предельно допустимые концентрации вредных веществ). Они носят обязательный характер и применяются при проектировании и контроле за состоянием водных объектов. Нормативы качества воды для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования, нормативы качества воды водных объектов, используемых для рыбохозяйственных целей, установлены действующими Правилами охраны поверхностных вод от загрязнения сточными         водами.

Выполнение водоохранных требований обязательно со стадии выбора места расположения источника загрязнений, при его проектировании и строительстве. Запрещено вводить в эксплуатацию объекты, способные в последующем стать источником загрязнения, не обеспеченные современными технологиями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации сбросов до уровня предельно допустимых. Все  источники загрязнения должны быть оснащены средствами контроля за сточными водами. Запроектированные работы по охране окружающей природной среды должны быть выполнены к стадии ввода в эксплуатацию объектов — источников загрязнения.

Для этих объектов определяется предельно допустимый норматив воздействия на водный объект, который необходимо соблюдать. Не допускается сброс в водные объекты неочищенных и необезвреженных в соответствии с установленными нормативами сточных вод, а также сброс сточных вод, содержащих вещества, для которых не установлены предельно допустимые концентрации, или содержащих возбудителей инфекционных заболеваний.

Целевое использование водных объектов, предусмотренное водным законодательством, предполагает определенные ограничения как собственников в лице соответствующих органов государственного управления при вынесении решений о предоставлении водных объектов в пользование, так и водопользователей в процессе водопользования. Использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового снабжения является приоритетным (ст. 133 Водного        кодекса РФ).  Отнесение водного объекта к источникам питьевого водоснабжения должно осуществляться с учетом его надежности и возможности организации зон и округов санитарной охраны в порядке, предусмотренном Правительством РФ.

Использование подземных водных объектов, пригодных для питьевого водоснабжения, для иных целей  не допускается, за исключением случаев, предусмотренных Водным кодексом РФ. В частности, на территории, где отсутствуют поверхностные водные объекты, которые могут быть использованы для хозяйственных и иных целей, и имеются достаточные запасы подземных вод, пригодных для питьевого водоснабжения, органы исполнительной власти субъектов        РФ могут в исключительных случаях разрешать использование этих вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением. Это решение они обязаны согласовать  со специально уполномоченным государственным органом управления  использованием и охраной водного фонда и с государственным органом управления использованием и охраной недр (ч. 5 ст. 133 Водного         кодекса РФ).

Водные объекты или их участки, имеющие важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов, предоставляются преимущественно для этих целей. Использование водных объектов или их участков для иных целей, кроме питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, может быть ограничено в соответствии с Водным кодексом РФ (ст. 140 Водного кодекса РФ).

При использовании водных объектов водопользователям запрещается совершать действия, направленные на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, в результате которых ущемляются или могут быть ущемлены права и законные интересы других водопользователей, а также иных граждан и юридических лиц.

Лицензии на водопользование, договоры пользования водными объектами в установленном порядке аннулируются и признаются недействительными, если могут привести к монополизации водопользования, влекущей существенное нарушение прав и законных интересов других водопользователей  (ст. 93 Водного кодекса РФ).

Лица, не являющиеся собственниками водных объектов, могут иметь следующие права на водные объекты:

— право долгосрочного пользования;

— право краткосрочного пользования;

— право ограниченного пользования (водный сервитут).

Указанные права не являются ограничениями права собственности на водные объекты. Их следует отнести к правам на чужое имущество. По своему характеру права ограниченного пользования водными объектами не являются вещными. Во-первых, они не предусмотрены среди вещных прав, закрепленных в ст. 216 ГК РФ.             Во-вторых, права пользования водными объектами носят срочный характер. Право краткосрочного пользования предполагает максимальный срок до трех лет. Право долгосрочного пользования — от трех до двадцати пяти лет (ст. 42 Водного кодекса РФ). Наконец,        в-третьих, вещные права (право хозяйственного ведения, оперативного управления, сервитуты и др.) не подлежат отчуждению титульными владельцами. В то время как Водный кодекс РФ (ч. 2 ст. 41) предоставляет право водопользователю распоряжаться правами пользования водными объектами. Водный сервитут отличается от земельного сервитута как вещного права, предусмотренного Гражданским кодексом РФ субъектным составом. Сервитут как вещное право может устанавливаться в пользу собственника недвижимого имущества, что не предполагает водный сервитут (ст. 43 Водного кодекса РФ).

Вопросы владения, пользования и распоряжения водными объектами, находящимися в государственной собственности, относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ и регулируются водным законодательством (ст. 38 Водного кодекса РФ).         В данном случае положения гражданского законодательства не распространяются на государственные водные объекты. Как следует из содержания ст. 42 Водного кодекса РФ, право долгосрочного и краткосрочного пользования допускается только в отношении водных объектов, находящихся в государственной собственности. Муниципальные образования, граждане и юридические лица лишены такого права в отношении обособленных водных объектов, принадлежащих им на праве собственности.

Как уже отмечалось, обособленные водные объекты есть недвижимое имущество, являющееся составной частью земельного участка. В соответствии со ст. 45 Водного кодекса РФ права на обособленные водные объекты определяются гражданским законодательством, земельным законодательством и Водным кодексом РФ. Кроме этого, в ч. 6 ст. 46 Водного кодекса РФ права на обособленные водные объекты приобретаются в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, земельным законодательством и Водным кодексом РФ. Это означает, что собственники могут в соответствии с ГК РФ предоставлять юридическим лицам обособленные водные объекты  на праве хозяйственного ведения, в аренду и по другим основаниям.

Водопользователи по своему усмотрению осуществляют принадлежащее им право пользования водными объектами (ч. 1 ст. 62 Водного кодекса РФ). Право пользования водными объектами по общему правилу приобретается на основании сложного юридического состава, включающего два юридических факта: получение лицензии на водопользование и заключение в соответствии с ней договора пользования водным объектом.

Не допускаются действия водопользователей, осуществляемые с нарушением прав и законных интересов других лиц или наносящие вред состоянию водных объектов. Ограничения действий водопользователя предусмотрены также в ч. 1 ст. 89 Водного кодекса РФ.

Вмешательство органов исполнительной власти в деятельность водопользователей допускается только в случаях, предусмотренных Водным кодексом РФ и другими федеральными законами. В Водном кодексе РФ они предусмотрены в ст. 96, 100, 101, 104-1-7, 111, 113      и др. Вмешательство органов исполнительной власти в деятельность водопользователей осуществляется в следующих формах: ограничение, приостановление, запрещение права водопользования, возложение обязанностей, государственный контроль и т. д.

Кроме этого, исполнительные органы устанавливают определенный порядок водопользования, нормирование этой деятельности, перечень требований к водопользователю по рациональному использованию и охране водных  объектов с целью обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду. Деятельность водопользователей в процессе реализации ими своих правомочий определяется такими актами, как Положение об оценке воздействия на окружающую среду в РФ, утвержденное Минприроды России 18 июля 1994 г. № 222, зарегистрированное Минюстом России 22 сентября 1994 г. № 695; Перечень предельно допустимых концентраций и ориентировочно-безопасных уровней воздействия вредных веществ для воды рыбохозяйственных  водоемов, утвержденный приказом Роскомрыболовства от 31 декабря 1992 г. № 54.

§ 2. Особенности пределов и ограничений

       права собственности на недра

Недра представляют собой часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Экологическая функция недр выражается в том, что они служат естественным фундаментом земной поверхности, влияющим на окружающую природную среду. Экономическое значение недр определяется наличием запасов полезных ископаемых, энергетических ресурсов, подземных вод, возможностью их использования для размещения сооружений, сброса сточных вод, захоронения вредных веществ и т. п. Кроме того, недра содержат запасы минеральных и лечебных вод и других веществ, используемых для лечения человека, а также памятники природы, истории, культуры. В этом заключается их культурно-оздоровительная функция.

К объектам прав на недра относятся государственный фонд недр РФ и участки недр.

Государственный фонд недр РФ составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр в пределах территории РФ и ее континентального шельфа. Единый государственный фонд недр подразделяется на участки недр федерального, регионального и местного значения. Отдельные участки недр могут получить статус объектов федерального значения.

Участки недр  предоставляются пользователю в виде горного отвода или геологического отвода.

Горный отвод — это участок недр (геометризированный при помощи пространственных границ блок недр), предоставленный для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также для проведения геологического изучения недр с одновременной или непосредственно следующей за ним добычей полезных ископаемых.

Геологический отвод — это участок недр (геометризированный при помощи пространственных границ блок недр), предоставленный для геологического изучения недр.

Выделение участков недр федерального значения осуществляется для гарантированного обеспечения государственных потребностей РФ стратегическими и дефицитными  видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность РФ, а также обеспечивает основы ее суверенитета и выполнение обязательств РФ по международным договорам. Часть таких месторождений, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, не подлежит разработке и включается в федеральный фонд резервных месторождений (ст. 2-1 Закона РФ «О недрах»).

Включение участков недр в федеральный фонд резервных месторождений не позволяет собственнику передавать их недропользователям, т. е. ограничивает собственника в праве распоряжения. Такое ограничение вполне оправдано, поскольку оно направлено на обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами (ч. 3  ст. 2-1 Закона РФ «О недрах»).

Континентальный шельф представляет собой поверхность и недра морского дна подводных районов, примыкающих к берегам континента либо острова, но находящихся вне зоны территориального моря, до глубины 200 метров или за этим пределом, до такого места, до которого глубина покрывающих вод позволяет вести разработку естественных богатств этих районов.

Компетенция органов государственной власти и местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования установлена в ст. 3-5 Закона РФ «О недрах».

Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если законодательством РФ и законодательством субъектов РФ они наделены правом заниматься соответствующим видом деятельности при пользовании недрами. Права и обязанности пользователя недр возникают с момента получения лицензии на пользование недрами.

В отношении добычи радиоактивного сырья и захоронения радиоактивных отходов имеются ограничения субъектного состава. Эти виды недропользования могут осуществлять только государственные предприятия (ст. 9 Закона РФ «О недрах»).

К пользователям недр или привлекаемым ими для пользования недрами другим юридическим и физическим лицам предъявляются требования о наличии специальной квалификации и опыта, подтвержденных государственной лицензией (свидетельством, дипломом) на проведение соответствующего вида деятельности: геологической съемки, поисков, разведки, разных способов добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации  подземных сооружений, других видов пользования недрами (ч. 3 ст. 22 Закона РФ «О недрах»).

Пользователи недр, ведущие горные работы, должны обслуживаться  только профессиональными горноспасательными службами, а осуществляющие буровые работы при разведке и разработке нефтяных и газовых месторождений — профессиональными службами по предупреждению и ликвидации открытых нефтяных и газовых фонтанов. Отношения между пользователями и указанными службами осуществляются на договорной основе (ст. 24 Закона РФ «О недрах»).

В соответствии со ст. 8 Закона «О недрах» пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды. Эти ограничения осуществляют органы государственной власти РФ в сфере регулирования отношений недропользования, которым предоставлено право введения ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды (п. 9 ст. 3 Закона РФ «О недрах»).

Органы местного самоуправления районов, городов в сфере нед-ропользования вправе вводить ограничения на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде       (п. 6 ст. 5 Закона РФ «О недрах»).

Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах Российской Федерации имеет определенные пределы. Недропользователи обязаны осуществлять свою деятельность с учетом интересов народов, проживающих на соответствующей территории, и всех народов Российской Федерации (ст. 2 Закона РФ «О недрах»).

Законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции РФ и состоит из Закона РФ «О недрах», принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ (ч. 1 ст. 1 Закона «О недрах»). Законы и иные нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить законодательству Российской Федерации. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (ч. 1 ст. 1-2 Закона «О недрах»).

Отношения, связанные с использованием и охраной земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством РФ и субъектов РФ (ч. 5 ст. 1 Закона «О недрах»).

Добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля со дна водных объектов или возведение сооружений с опорой на дно должны осуществляться такими способами, которые не  оказывали бы вредного воздействия на поверхностные воды, дно, берега водных объектов и биоресурсы. При осуществлении на дне водных объектов работ, которые направлены на использование недр, но не связаны с добычей полезных ископаемых, недропользователи обязаны не допускать загрязнения, засорения и истощения водных объектов (ст. 99 Водного кодекса РФ).

Это положение корреспондирует к законодательству о недрах, которое обязывает пользователя недр обеспечивать соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия сохранения земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами (п. 7 ст. 22 Закона РФ «О недрах» в редакции от          3 марта 1995 г.)

В отличие от п. 2 ст. 9 Конституции РФ, допускающего в отношении природных ресурсов частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности, в Законе «О недрах» многообразие форм собственности на недра исключено. В соответствии со ст. 1-2 Закона «недра в границах территории Российской Федерации и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью». Что касается добытых из недр полезных ископаемых и иных ресурсов по условиям лицензии, то они могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и в иных формах собственности (ч. 3 ст. 1-2 Закона «О недрах»).

Право пользования недрами является производным от права собственности  и представляет собой основной вид прав на недра. Других видов прав на недра — владение, аренду — Закон РФ «О недрах» не предусматривает.

В зависимости от цели недра предоставляются в пользование для:

— геологического изучения;

— добычи полезных ископаемых, в  том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним производств;

— строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с  добычей полезных ископаемых;

— образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны,  геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

— сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Каждый из указанных видов недропользования имеет свои особенности и предполагает определенные ограничения свободы пользователей с целью обеспечения прав и законных интересов других лиц.

Пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если оно может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.

Пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий.

Собственники и владельцы земельных участков по общему правилу имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять (ст. 19 Закона РФ «О недрах»):

— добычу общераспространенных полезных ископаемых;

— строительство подземных сооружений;

— устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин.

Однако свобода усмотрения собственника земельного участка в отношении пользования общераспространенными полезными ископаемыми в рамках земельного участка имеет ограниченный характер. Эти ограничения заключаются в следующем.

Во-первых, добыча должна осуществляться без применения взрывных работ.

Во-вторых, глубина добычи и строительства подземных сооружений не должна превышать пяти метров.

В-третьих, строительство подземных сооружений допускается исключительно для собственных нужд.

В-четвертых, устройство и эксплуатация бытовых колодцев и скважин допускается только на первом водоносном горизонте и при условии, что он не является источником централизованного водоснабжения.

Наконец, в-пятых, общераспространенные полезные ископаемые не должны числиться на государственном балансе.

Кроме того, порядок такого пользования устанавливается соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.           В связи с этим собственник земельного участка обязан свободу усмотрения при добыче общераспространенных полезных ископаемых ограничивать рамками установленного порядка.

Согласно ст. 20 Закона РФ «О недрах» право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в следующих случаях:

— возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;

— нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;

— систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;

— возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийных бедствий, военных действий и др.);

— если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;

— ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование;

— по инициативе владельца лицензии.

При несогласии пользователя недр с решением о прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами он может обжаловать его в административном или судебном порядке.

Пользователь недр имеет право ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода (п. 5 ч. 1  ст. 22 Закона РФ «О недрах»).

Недропользователь обязан обеспечить безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами. Одной из важнейших обязанностей недропользователя является соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами (п. 7 ч. 2 ст. 22 Закона РФ «О недрах»). Соблюдение стандартов безусловно является фактором, сдерживающим свободу действий пользователя недр, что вполне оправдано и позволяет учитывать права и законные интересы других субъектов гражданского оборота.

Право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено специально на то уполномоченными государственными органами в случае нарушения требований по рациональному использованию и охране недр, предусмотренных ст. 23 Закона РФ «О недрах». К таким требованиям относятся:

— соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;

— обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр;

— проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

— проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

— обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;

— достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых;

— охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;

— предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод;

— соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

— предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдения установленного порядка использования этих площадей в иных целях;

— предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосборов и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения.

Основные требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, установлены в ст. 24  Закона РФ «О недрах».

Строительство и эксплуатация предприятий по добыче полезных ископаемых, подземных сооружений  различного назначения, проведение геологического изучения недр допускаются только при обеспечении безопасности жизни и здоровья работников этих предприятий и населения в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами. Этого можно достигнуть только при обязательном соблюдении стандартов (норм, правил), позволяющих обеспечить безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами.

Органы государственного горного надзора в пределах своей компетенции обеспечивают государственное нормативное регулирование вопросов безопасности работ, связанных с пользованием недрами, а также выполняют контрольные функции.

Непосредственно ответственность за обеспечение безопасных условий работ, связанных с пользованием недрами, несут руководители предприятий независимо от того,  проводят эти предприятия работы в соответствии с предоставленной им лицензией или привлекаются для выполнения работ по договору.

К основным требованиям по обеспечению безопасного ведения работ, имеющих непосредственное отношение к недропользованию,  относятся:

— допуск к работам лиц, имеющих специальную подготовку и квалификацию, а к руководству горными работами — лиц, имеющих соответствующее специальное образование;

— обеспечение лиц, занятых на горных и буровых работах, специальной одеждой, средствами индивидуальной и коллективной защиты;

— применение  машин, оборудования и материалов, соответствующих требованиям правил безопасности и санитарным нормам;

— правильное использование взрывчатых веществ и средств взрывания, их надлежащий учет, хранение и расходование;

— проведение комплекса геологических, маркшейдерских и иных наблюдений, достаточных для обеспечения нормального технологического цикла работ и прогнозирования опасных ситуаций, своевременное определение и нанесение на планы горных работ опасных зон;

— систематический контроль за состоянием рудничной атмосферы, содержания в ней кислорода, вредных и взрывоопасных газов и пылей;

— запрещение ведения горных работ, если температура воздуха, а также содержание в рудничной атмосфере действующих горных выработок кислорода, вредных, взрывоопасных газов и пылей не соответствуют требованиям норм и правил безопасности, санитарных норм и правил;

— осуществление специальных мероприятий по прогнозированию и предупреждению внезапных выбросов газа, прорыва воды, полезных ископаемых и пород, а также горных ударов;

— управление деформационными процессами горного массива, обеспечивающее безопасное нахождение людей в горных выработках;

— разработка и проведение мероприятий, обеспечивающих охрану работников предприятий, ведущих работы, связанные с пользованием недрами, и населения в зоне влияния указанных работ от их вредного влияния в нормальном режиме и при возникновении аварийных ситуаций.

Руководители предприятий, ведущих работы, связанные с пользованием недрами, а также иные уполномоченные на то должностные лица при возникновении непосредственной угрозы жизни и здоровью работников этих предприятий обязаны немедленно приостановить работы и обеспечить эвакуацию людей в безопасное место. Кроме этого, при возникновении непосредственной угрозы жизни и здоровью населения в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами,  они обязаны немедленно информировать об этом соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления для принятия соответствующих мер (ст. 24 Закона РФ  «О недрах»).

Законодательство о недрах существенно ограничивает собственника земельного участка в использовании полезных ископаемых. Согласно ст. 19 Закона РФ «О недрах» собственники земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ только добычу общераспространенных полезных ископаемых и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, установленном законодательными актами субъектов Российской Федерации. Использование иных полезных ископаемых возможно исключительно при наличии соответствующей лицензии.

Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов (ч. 2 ст. 29 Закона РФ «О недрах»). Такая мера призвана создать условия для рационального комплексного использования недр, более точного экономически обоснованного определения платы за пользования недрами,  границ участков недр, предоставляемых в пользование, а также запасов полезных ископаемых разведанных месторождений.

 Заключение государственной экспертизы о промышленной значимости разведанных запасов полезных ископаемых является основанием для их постановки на государственный учет (ч. 3 ст. 29 Закона РФ «О недрах»).

Государственному учету и включению в государственный реестр подлежат помимо участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых и не связанных с их добычей, работы по геологическому изучению недр и лицензии на пользование недрами (ст. 28 Закона РФ «О недрах»).

Пользователь недр обязан обеспечивать сохранность участков недр, представляющих особую научную и культурную ценность.            В случае обнаружения при пользовании недрами редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических, археологических и других объектов, представляющих интерес для науки или культуры, пользователи недр обязаны приостановить работы на соответствующем участке и сообщить об этом органам, предоставившим лицензию (ч. 2 ст. 33 Закона РФ «О недрах»).

Кроме этого, редкие геологические обнажения, минералогические образования, палеонтологические объекты и другие участки недр, представляющие особую научную или культурную ценность, могут быть объявлены в установленном порядке геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками природы или культуры. После такого объявления деятельность недропользователя может носить ограниченный характер, исключающий нарушения сохранности указанных заповедников, заказников и памятников.

Сами по себе участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Что касается добытых из недр полезных ископаемых и иных ресурсов в соответствии с условиями лицензии, то они могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности ( ст. 1-2 Закона РФ «О недрах»).

Одним из оснований получения права пользования недрами, предусмотренных в ст. 10-1 Закона РФ «О недрах», является предоставление лицензии по результатам конкурса или аукциона. Основными критериями при проведении конкурса или аукциона являются: научно-технический уровень программ по геологическому изучению и использованию недр, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации соответствующих программ, эффективность природоохранных мероприятий (ст. 13 Закона РФ «О недрах»).

В соответствии со ст. 17 Закона РФ «О недрах» в редакции от       3 марта 1995 г. запрещаются или признаются неправомочными действия органов государственной власти, а также любых хозяйствующих субъектов (пользователей недр), направленные на:

— ограничение, вопреки условиям конкурса или аукциона, доступа к участию в них юридических лиц и граждан;

— уклонение от предоставления лицензий победителям в конкурсе либо на аукционе;

— замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами; дискриминацию пользователей, создающих структуры, конкурирующие с хозяйственными объектами, занимающими доминирующее положение в недропользовании;

— дискриминацию пользователей в предоставлении доступа к объектам транспорта и инфраструктуры.

Предоставление недр в пользование оформляется лицензией. Она удостоверяет право ее владельца пользования участком недр     «в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных условий» (ч. 2 ст. 11 Закона РФ «О недрах»). Конкретные условия, связанные с пользованием недрами, могут быть также предусмотрены в договоре между уполномоченными на то органами государственной власти и владельцем лицензии.

Федеральный орган управления государственным фондом недр по согласованию с субъектами Российской Федерации вправе устанавливать предельные размеры участков недр, количество участков и предельные запасы полезных ископаемых, предоставляемых в пользование (ч. 2 ст. 17 Закона РФ «О недрах»).

Недропользование непосредственно связано с землей. В связи с этим использование недр и землепользование нуждаются в согласовании. Правовой механизм учета интересов предусматривает  наличие предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли при предоставлении лицензии на пользование недрами. Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление земельных прав пользователя недр осуществляются в порядке, предусмотренном земельным законодательством, после утверждения проекта работ по недропользованию (ч. 5 ст. 11 Закона РФ «О недрах»).

Распоряжение государственным фондом недр, за исключением участков, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации, относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. К исключительному ведению РФ относится правомочие распоряжения недрами континентального шельфа Российской Федерации, которое осуществляют от имени собственника органы государственной власти РФ в сфере регулирования отношений недропользования без участия субъектов РФ.

Государство как собственник недр при предоставлении участков недр недропользователям имеет временные ограничения. Согласно  ст. 10 Закона РФ «О недрах» в зависимости от целей пользования на определенный срок недра предоставляются в пользование:

— для геологического изучения — на срок до пяти лет;

— для добычи полезных ископаемых и в целях, не связанных с добычей, — на срок до 20 лет;

— при совмещении указанных видов пользования — на срок        до 25 лет.

Конкретный срок пользования недрами при добыче полезных ископаемых определяется собственником исходя из технико-экономи-ческого обоснования их разработки, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр.

Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых объектов и в иных целях (ч. 3 ст. 10 Закона РФ «О недрах»).

Конвенция «О континентальном шельфе», вступившая в силу       10 июня 1964 г., предусматривает также ряд ограничений в отношении континентального шельфа.

В соответствии со ст. 4 Конвенции прибрежное государство не может препятствовать прокладке или поддержанию в исправном состоянии подводных кабелей или трубопроводов на континентальном шельфе, кроме случаев, когда оно осуществляет свое право принимать разумные меры для разведки шельфа и разработки его естественных богатств.

Разведка континентального шельфа и разработка его естественных богатств не должны создавать неоправдываемые помехи судоходству, рыболовству или охране живых ресурсов моря, а также препятствия капитальным океанографическим или иным научным исследованиям, выполняемым с целью опубликования. Прибрежное государство обладает суверенным правом на разведку и разработку природных богатств континентального шельфа. Вместе с тем оно не  должно отказывать в даче согласия  на проведение чисто научного исследования физических или биологических свойств континентального шельфа, если такая просьба исходит от учреждения, обладающего надлежащей квалификацией. При этом прибрежное государство имеет право, если  оно того пожелает, участвовать или же быть представленным в исследовании, результаты которого должны подлежать опубликованию.

 [AK1]1