ГЛАВА 8
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
8.1. Понятие государственного регулирования земельных отношений
Государственное централизованное управление земельными отношениями при всей его привлекательности (возможность направления деятельности в русло государственных интересов; оперирование землепользованием в интересах плановой экономики; освобождение от необходимости подчиняться объективным экономическим законам общественного развития и т. п.) оказалось несостоятельным, о чем свидетельствуют многочисленные исторические примеры зарубежных стран и печальный социалистический опыт России.
Волевое, пусть даже и весьма квалифицированное, управление земельными отношениями вопреки действиям объективных законов природы и общества не только не приведет к нужным результатам, но может принести и совершенно противоположные отрицательные результаты. Так, личные подсобные хозяйства граждан в бывшем СССР, земельной площадью в десятки раз меньше, чем приходилось на социалистический сектор, устойчиво производили почти до половины валового сельскохозяйственного продукта страны по отдельным его видам и более высокого качества. Этот недостаток нельзя объяснить «отдельными несовершенствами» управления землепользованием страны, нужны коренные преобразования, что убедительно доказал опыт почти всех стран, перешедших на земельные отношения рыночного характера.
Государственное регулирование земельных отношений является частью государственного управления в целом.
Государственное регулирование земельных отношений – это целенаправленная деятельность государственных органов по организации рационального использования земель и их охраны путем принятия экономико-правовых мер.
Формы и методы данной деятельности чрезвычайно разнообразны и содержатся в правовых нормах, которые в совокупности образуют важнейший инструмент земельного права. Тем более, что в настоящее время центр тяжести должен быть перемещен от командно-административного управления землей к заново разработанной системе экономического регулирования земельных отношений в России, когда субъектами этих отношений выступают миллионы собственников земли – граждан и юридических лиц.
Государственное регулирование земельных общественных отношений предполагает предоставление свободы хозяйствования на своей земле субъектам земельных правоотношений, недопустимость вмешательства в их хозяйственную деятельность. Так, незаконное вмешательство в деятельность сельскохозяйственного предприятия влечет за собой отмену незаконных решений виновных государственных органов и должностных лиц с взысканием с них убытков, причиненных этим незаконным вмешательством.
Существенным препятствием для государственного регулирования земельных отношений в стране является создание стихийных монополистических объединений, смычек недобросовестных предпринимательских кругов с государственными должностными лицами, а поэтому государственное регулирование должно сопровождаться эффективными антимонопольными правовыми мероприятиями. В частности, законом определено равноправие всех форм собственности и всех форм хозяйствования; свобода вхождения в рыночные земельные отношения любым хозяйствующим субъектам; предоставление значительных прав органам, осуществляющим антимонопольное регулирование, по пресечению монополистических действий; ответственность должностных лиц, нарушающих свои должностные обязанности, и т. п.
Содержание государственного регулирования земельных отношений проявляется в создании государственных органов и законодательном наделении их соответствующей компетенцией; закреплении форм и методов регулирования, а также функций (видов деятельности), которые эти органы должны совершать.*
*См.: Инструкция Минфина РФ от 25 ноября 1998 г. №5 «О порядке формирования расходования, ведения, учета и составления отчетности об использовании средств Федерального фонда воспроизводства федеральной сырьевой базы» // Российская газета. 1998. 28 января.
Государственные органы, осуществляющие регулирование и контроль в области земельных отношений, осуществляют свои функции определенными методами: экономическими, административными и организационно-правовыми, которые отвечают природе земельных отношений.
Экономический метод предполагает платность использования земли;
экономическое стимулирование эффективной деятельности в регулировании земельных отношений; право собственности на землю; совершение сделок с землей при сохранении ответственности собственников за их рациональное использование; нормирование и лимитирование в области регулирования земельных отношений.
К административным методам правового регулирования земельных отношений относятся: выдача разрешений на использование земли (земельного участка); лицензирование использования земли; проведение государственной экологической экспертизы.
К организационно-правовым методам регулирования земельных отношений следует относить: обеспечение безопасного использования земли; рациональную организацию государственного земельного кадастра земель, создание государственного реестра собственно земель; организацию ведения мониторинга земель.
Функции государственных органов по регулированию земельных отношений рассчитаны на применение их в тех случаях, когда требуется государственное вмешательство. Так, при перераспределении земельных участков по договору купли-продажи государственная функция регулирования этих сделок будет выражаться лишь в регистрации в органах местной администрации и в рассмотрении споров, если таковые возникнут при заключении, расторжении или в ходе исполнения сделок.
Принципами, на которых основано выполнение государственными органами своих функций являются:
1. Четкое разделение функций между соответствующими звеньями государственных органов и органами местного самоуправления. Так, функция земельного контроля возложена на органы Государственного земельного комитета РФ, а функция контроля за экологической безопасностью на земельных участках – на подразделения Государственного комитета РФ по охране окружающей среды.
2. Недопустимость вмешательства одних государственных органов в функции других, поскольку такое вмешательство может породить неразбериху, уход от ответственности должностных лиц за порученный им участок работы.
Рассмотрим содержание этих функций, а также порядок их осуществления по отдельности.
8.2. Органы, осуществляющие государственное регулирование земельных отношений
Согласно ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
В силу этого правовое регулирование земельных отношений осуществляется как федеральными органами власти и управления, так и органами власти и управления субъектов Федерации.
Государственные органы по характеру регулирования земельных отношений можно подразделить на органы общей компетенции и органы специальной компетенции, т.е. регулирующие круг земельных вопросов и те, которые занимаются специализированными вопросами регулирования. Например, местная администрация регулирует вопросы предоставления и изъятия земель, регистрации земельных сделок, принятия мер по соблюдению режима природопользования, установленного для данной местности; органы Федеральной службы земельного кадастра России* осуществляют специализированные функции по подготовке дел к осуществлению землеустройства на конкретных земельных участках; органы санэпиднадзора осуществляют контроль за обеспечением производства экологически чистой продукции и т. п.
*См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712. См.: так же Постановление Правительства РФ от 18 июня 1998 г. №604 «Вопросы организации деятельности Правительства РФ». Признать утратившим силу Постановление РФ от 2 августа 1995 г. №778 «Вопросы организации деятельности Правительства РФ» // СЗ РФ. 1998. №27. Ст. 3176.
Участие органов государственной власти в регулировании земельных отношений регламентировано в нормативно-правовых актах. В частности, Президент РФ принимает указы и распоряжения по регулированию земельных отношений, обязательные для исполнения на территории всей Федерации (ст. 90 Конституции РФ); Государственная Дума принимает законы (с одобрением их Советом Федерации), которые регулируют общественные земельные отношения в России (ст. 105 Конституции РФ); Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции и федеральных законов принимает постановления и распоряжения по регулированию земельных отношений (ст. 115 Конституции РФ);* органы местного самоуправления, которые согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти, обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью на землю (п. 1 ст. 130 Конституции РФ), регулируют земельные отношения в соответствии с Законом о местном самоуправлении.**
*См.: Указ Президента РФ от 17 августа 2000 г. «О структуре Федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. №21. Ст. 2168.
**Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самооуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506 (в ред. От 17 марта 1997 г.).
Министерства и ведомства, не наделенные по новой Конституции функциями самостоятельного регулирования земельных отношений, осуществляют отдельные функции регулирования и контроля лишь в случаях, прямо предусмотренных законом.
Как правило, эти функции закреплены в Положениях об этих министерствах и ведомствах. Так, в постановлении Правительства РФ от 18 июля 2000г. № 537. «Вопросы Федеральной службы земельного кадастра России»* сказано, что она является федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющей специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета, расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель.
*СЗ РФ 2000. №21. Ст. 2168.
Возложить на указанную Федеральную службу России осуществление функций упраздненного Госкосзема, передав в ее ведение все территориальные органы Госкомзема и организаций, в него входящих.
В ведении Службы находятся государственные унитарные предприятия и организации по земельным ресурсам и землеустройству, земельному кадастру, мониторингу земель и аэрофотогеодезическим изысканиям.
В своей деятельности это орган руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Правительства РФ, а также настоящим Положением. Он осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями.
Основными задачами Службы являются: осуществление государственной политики в регулировании земельных отношений и проведения земельной реформы государственное управление земельными ресурсами РФ; подготовка законодательных и других нормативных правовых актов, направленных на комплексное правовое обеспечение земельных отношений; прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов; зонирование территорий для целей, не связанных с градостроительной деятельностью, природно-сельскохозяйственное районирование земель; проведение землеустройства; ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель; осуществление государственного контроля за использованием и охраной земельных ресурсов; проведение государственной кадастровой оценки земель, в том числе и для целей налогообложения; разработка и реализация государственных и региональных программ, связанных с регулированием земельных отношений, проведением земельной реформы, рациональным использованием и охраной земель и т.д.
Во исполнение возложенных на Службу задач она выполняет следующие функции: разрабатывает с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ предложения по управлению земельными ресурсами и проведению земельной реформы; готовит предложения о размерах платы за землю, штрафов за нарушение земельного законодательства и др.
В пределах своей компетенции она имеет право: проводить проверки использования земель независимо от их ведомственной принадлежности и видов прав на земельные участки; давать обязательные для исполнения гражданами и юридическими лицами предписания об устранении нарушений земельного законодательства; в установленном порядке привлекать к административной ответственности лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, а также приостанавливать действия принятых с нарушением земельного законодательства решений органов местного самоуправления по вопросам предоставления и изъятия земельных участков и направлять материалы об этом в суд и правоохранительные органы и др.
Постановление Правительства РФ от 18 июля 2000г. №536 «Вопросы Министерства имущественных отношений РФ»* в соответствии с указом Президента РФ от 17 мая 2000г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти РФ» постановляет в связи с преобразованием Министерства государственного имущества РФ в Министерство имущественных отношений РФ и передачи ему части функций упраздненного Государственного комитета РФ по земельной политике установить, что Министерство имущественных отношений РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим:
а) проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;
б) приватизацию, управление и распоряжение государственным имуществом и земельными ресурсами в пределах своей компетенции;
в) регулирование деятельности на рынке недвижимости и при осуществлении оценочной деятельности;
г) координацию в случаях, установленных законодательством РФ, деятельности в области имущественных и земельных отношений; иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.
*СЗ РФ. 2000. №30. Ст. 2153.
8.3. Правовые функции государственного регулирования земельных отношений
Проблема совершенствования государственного регулирования земельных отношений в целом и в отдельных отраслях народного хозяйства имеет важное значение в связи со все расширяющейся практикой деятельности органов государственного регулирования.
Основными функциями государственного регулирования земельных отношений являются: учетная, плановая, распределительно-перераспределительная, функция обеспечения надлежащего использования земель, контрольная и охранительная.
Содержание функций государственного регулирования земельных отношений вытекает из правомочий Российского государства, распространяющихся как на объекты государственной, так и на объекты иных форм собственности.
Содержание государственного регулирования земельных отношений раскрывается в процессе осуществления этого права и проявляется в определенных функциях. Рассмотрим их по отдельности.
1. Учетная функция (функция учета). Применительно к земельным отношениям можно выделить такие составляющие ее разновидности:
а) экологическая учетная функция выражается в осуществлении мониторинга земель, который согласно п. 1 Положения о мониторинге земель в РФ* представляет собой систему сведений о состоянии земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. При этом мониторинг земель является составной частью мониторинга за состоянием окружающей природной среды.
*Утверждено Постановлением Правительства РФ от 15 июля 1992 г. № 491 //САПП РФ. 1992. №4. Ст. 183.
Экологический характер данной регулирующей функции выражается в том, что объектом ее являются не столько земли, сколько их состояние как экологических систем. Так, в содержание мониторинга входит учет процессов, связанных с изменением почв, вызванных образованием оврагов, состояния земель населенных пунктов и т. п.;*
*Пункт 9 Положения о мониторинге земель в РФ.
б) экономическая учетная функция выражается в ведении государственного земельного кадастра, представляющего собой систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землепользователям и арендаторам, категориям земель, о качественной характеристике и ценности земель.*
*См. Постановление Правительства РФ от 25 августа 1992 г. «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в РФ» (в ред. постановления Правительства РФ от 4 августа 1995 г. № 748 // САПП РФ. 1992. № 9. Ст. 609, которым утверждено Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра.
Учетная функция является базовой для остальных функций государственно-правового регулирования земельных отношений, поскольку от точности знаний о наличии и состоянии земельного фонда зависит эффективность планирования, распределения и перераспределения земель, контроля и охраны, их правильного использования. В силу этого учет должен быть объективным, а последнее достигается соблюдением следующих правил:
а) всеобщностью учета, согласно которой, например, земельно-кадастровому учету подлежат все земли, независимо от их категорий (п. 3 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра); объектом мониторинга являются все земли, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и характера использования (п. 3 Положения о мониторинге земель);
б) системностью учета, предполагающей целостность множественных подходов в учете земель. Например, мониторинг земель как система учета включает в себя подсистемы, соответствующие категориям земель (мониторинг земель сельскохозяйственного назначения, мониторинг земель населенных пунктов и т. п.); в зависимости от сроков и проведения выделяется базовый, периодический и оперативный; в процессе ведения государственного земельного кадастра выявляется совокупность сведений о правовом режиме, целевом назначении, количестве, качественном состоянии и оценке земель (п. 12 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра);
в) эффективностью учета, предполагающей, например, при ведении государственного земельного кадастра применять современные технические средства, компьютерные системы и методы получения, обработки, хранения и предоставления земельно-кадастровой документации (п. 5 Положения опорядке ведения государственного земельного кадастра);
г) достоверностью учета, при нарушении которой могут быть значительные просчеты в государственном регулировании земельных отношений, а поэтому ответственность за достоверность сведений земельно-кадастровой документации несут руководители органов, на которые возложено ведение государственного земельного кадастра (п. 12 указанного Положения);
д) непрерывностью учета, обусловленной естественной изменчивостью состояния земли в зависимости от естественных и антропогенных факторов, что требует постоянного обновления информации об этом объекте. Поэтому содержание мониторинга земель составляет систематические наблюдения (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель, выявление изменений и их оценка (п. 9 Положения о мониторинге). В земельно-кадастровом учете выделяется такая функция, как текущий учет земель, осуществляемый в целях уточнения и обновления первичных кадастровых данных, в ходе которого выявляются и регистрируются изменения, происходящие в составе земель, их качественном состоянии и использовании (п. 10 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра);
е) единством методики учета на всей территории РФ. По мониторингу земель составляется федеральная программа мониторинга земель на соответствующий период, ежегодно (не позднее 1 сентября) уточняемая с учетом поступающих предложений (п. 18 Положения о мониторинге земель). Государственный земельный кадастр ведется по единой для РФ методике в тесной взаимосвязи и с соблюдением принципов совместимости с территориальным, лесным, водным кадастрами и кадастрами других видов природных ресурсов (п. 3 Положения о порядке ведения земельного кадастра);
ж) гарантированностью обеспечения учета. Так, техническое обеспечение мониторинга земель осуществляется автоматизированной системой, имеющей пункты сбора, обработки и хранения информации в местных органах Госкомзема (п. 14 Положения о мониторинге земель). Финансирование программ по мониторингу земель осуществляется из средств бюджета (п. 23 указанного Положения). Государственный земельный кадастр ведется за счет республиканского бюджета, что составляет финансовые и материальные предпосылки гарантированности обеспечения учета земель и их состояния;
з) возможностью и гарантированностью внедрения полученных данных учета в практику использования земель, поскольку без наличия этого правового механизма бесполезной оказывается и вся учетная функция. Данные государственного земельного кадастра, согласно п. 6 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра, подлежат обязательному применению при планировании использования и охраны земель, их изъятии, оценке хозяйственной деятельности землепользователей и т.п. Пункт 22 Положения о мониторинге земель предоставляет право гражданам и организациям в установленном порядке пользоваться данными мониторинга, и воспрепятствование осуществлению изложенных правил является нарушением земельного законодательства со всеми вытекающими из этого последствиями.
Помимо установленного законом правового механизма учета земель и их состояния, учетная информация формируется в сводном документе – докладе о состоянии и использовании земель, который Госкомзем ежегодно, не Позднее 30 апреля, представляет в Правительство РФ (п. 18 Положения о порядке ведения земельного кадастра, п. 21 Положения о мониторинге земель).
Система учета земель совершенствуется по мере развития землеучетного дела. Так, по мере повышения уровня учета классификационные единицы учета укрупняются (п. 9 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра).
Земельный учет отличается от планирования и прогнозирования тем, что в нем не учитываются возможные изменения в состоянии земель. Например, недопустимо составлять земельно-учетную документацию по изменениям, происходящим в тех или иных земельных угодьях, поскольку учет количества и качества земель ведется только по их фактическому состоянию и использованию, и все изменения фиксируются после того, как они произошли в натуре (п. 9 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра).
Объективный учет способствует проведению так необходимого для РФ земельного кадастра.
Государственный земельный кадастр представляет собой систему необходимых и достоверных сведений о природном, хозяйственном и правовом положенин земель РФ, местоположении и размерах земельных участков, их качественной характеристике, о владельцах земельных участков, правовом режиме землепользования, государственной регистрации прав на земельный участок и находящихся на нем объектов, учете и кадастровой оценке земельных участков, иных необходимых и достоверных сведений о земле.
В ст. 1 Федерального закона РФ от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре»* сказано, что государственный кадастровый учет земельных участков – описание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить качественную и экономическую оценки. Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера.
*СЗ РФ. 2000. №2 Ст. 149.
Объектом государственного земельного кадастра является земельный участок – часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой) , границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами;
межевание земельного участка – мероприятия по определению местоположения и границ земельного участка на местности;
территориальная зона – часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным законодательством, градостроительным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей природной среды и иным законодательством РФ и ее субъектов.
Государственный земельный кадастр создается и ведется в целях информационного обеспечения; государственного и муниципального управления земельными ресурсами; государственного контроля за использованием и охраной земель; мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель; государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; землеустройства; экономической оценки земель и учета стоимости земель в составе природных ресурсов; установления обоснованной платы за землю; иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности (ст. 4).
В ст. 12 Федерального закона сказано, что государственный земельный кадастр содержит сведения о земельных участках, территориальных зонах, землях и границах территорий, на которых осуществляется местное самоуправление; землях и границах субъектов РФ; землях и границах РФ.
В Едином государственном кадастре земель содержатся следующие основные сведения о земельных участках: кадастровые номера; местоположение (адрес); площадь; категория земель и разрешенное использование земельных участков; описание границ земельных участков, их от-, дельных частей; зарегистрированные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения); экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю; качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель; наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками.
Моментом возникновения или моментом прекращения существова-ния земельного участка как объекта государственного кадастрового учета в соответствующих границах является дата внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр земель (ст. 14).
Земельный кадастр ведется в целях организации рационального использования всех (особенно сельскохозяйственных) земель и включает регистрацию землепользовании, учет количества и качества земель, бонитировку почв и экономическую оценку земель, а также предусматривает постоянное слежение за быстро происходящими изменениями в сфере земельных отношений.
В последнее время существенно меняются земельные отношения, в сферу которых проникают рыночные отношения. Это требует новых подходов к земле и созданию действенного земельного кадастра, без которого нельзя научно обоснованно решить вопрос об установлении платы за у землю и определить действительную стоимость земли.
Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000г. № 660 «Об утверждении Правил кадастрового деления территории Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам»* определен порядок кадастрового деления территории РФ в целях ведения государственного земельного кадастра и присвоения земельным участ- i кам кадастровых номеров, состоящих из кадастрового номера квартала, государственного реестра земель кадастрового района.
*Российская газета, 2000 г., 19 сентября.
Кадастровый номер присваивается каждому земельному участку, подлежащему государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Данные государственного земельного кадастра подлежат обязательному применению при планировании использования и охраны земель, предоставлении и изъятии земельных участков, совершении сделок с землей, при определении размеров платежей за землю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и осуществлении других мероприятий, связанных с использованием и охраной земель.
Государственный земельный кадастр ведется по единой системе для всей Российской Федерации.
Ведение государственного земельного кадастра обеспечивается проведением необходимых космических топографо-геодезических, картографических, почвенных, геодезических и других обследований и изысканий.
Государственный земельный кадастр ведется Государственным комитетом по земельной политике и его органами на местах по единой для всей РФ системе за счет средств республиканского бюджета, бюджетов субъектов и за счет средств, получаемых за предоставление сведений государственного земельного кадастра.
Государственная регистрация всех землепользователей определяет правовое положение землепользовании и подтверждает законность правового статуса землепользователей. Основаниями для регистрации вновь образованного землепользования являются решение специально уполномоченного органа о предоставлении земельного участка для определенных целей и документ о перенесении в натуру проекта и закреплении на местности границ участка.
Для наиболее рационального и производительного использования земли и ее эффективной охраны необходимо иметь точное представление о количестве земель и их качестве. Для этого ведется соответствующий учет. Количественный учет производится по угодьям и включает сведения о площадях земель и их пространственном положении. Качественный учет земельных угодий определяется природными факторами (почвы, рельеф, климат, степень подверженности эрозии и т. п.), а также зависит от хозяйственной деятельности человека.
До недавнего времени земельный учет в нашей стране содержал в большей степени сведения о количественном распределении земель по угодьям и пользователям и в меньшей отражал их качественное состояние. Так, до принятия в 1991 г. Закона РСФСР «О плате за землю» все пашни независимо от качества были объединены в одну группу. При характеристике земли как основного средства производства в сельском хозяйстве эти проблемы медленно устраняются путем проведения качественной и экономической оценки угодий.
Отставание от потребностей практики в учете качества земли и ее относительной ценности не может не отразиться на перспективном планировании, размещении и специализации сельского хозяйства по зонам страны, на укреплении экономики сельскохозяйственных предприятий, на правильном установлении закупочных цен, системе налогообложения. Решение этих вопросов особенно важно в условиях новых методов хозяйствования при переходе к рыночным отношениям.
В связи с проведением земельной реформы в России, установлением многообразия и равенства всех форм земельной собственности, платы за землю и ее использование как никогда остро встал вопрос о совершенствовании земельного кадастра.
Учет земель подразделяется на первичный (основной) и текущий (последующий). В первом случае учетные документы содержат первоначально полученные сведения о земле, а во втором в эти документы вносятся текущие изменения.
Важным элементом земельного кадастра является бонитировка почв (от латинского слова bonitas – доброкачественность) – качественная характеристика почв, выражаемая в оценочных единицах (бонитетах). При бонитировке определяются природные свойства почвы, устойчиво влияющие на урожайность сельскохозяйственных культур (агрохимические свойства, кислотность, запасы азота, фосфора, калия и т.п.). Это дает возможность определить в каждом конкретном случае, какие удобрения и в каком количестве требуется внести в почву, что позволяет установить тот или иной балл бонитета почв, то есть оценочную единицу. Группе почв с определенными природными качествами присваивается соответствующее количество расценочных единиц – баллов (по стобалльной системе). Почвами высшей категории являются те, которым присвоено 100 баллов. Однако бонитировка не затрагивает экономического критерия, не дает возможности учитывать доходность земель, качественно отличных друг от друга. Данная задача может быть выполнена путем экономической оценки угодий.
Экономическая оценка земель характеризует производительную способность земли как средства производства с помощью натуральных и стоимостных оценочных показателей; таких как валовой продукт, чистый доход, урожайность, местоположение (например, близость к рынкам сбыта). Она позволяет объективно сопоставить результаты хозяйственной деятельности сельскохозяйственных предприятий друг с другом, независимо от формы и вида земельной собственности, устраняет уравнительный подход к оценке этих результатов, дает возможность привести в соответствие с законодательством вопросы планирования и продажи сельскохозяйственной продукции.
Экономическая оценка земли и других природных ресурсов непосредственно связана с совершенствованием экономического механизма оптимизации землепользования, экологопользования в целом и охраны окружающей среды.
Речь идет о платности экологопользования в целях стимулирования рациональной эксплуатации земли и других природных ресурсов и их охраны в процессе производственной деятельности. В этом плане важное значение приобретает положение законодательства о том, что за пользование природными ресурсами как частью национального достояния их пользователи вносят установленные платежи и осуществляют природоохранные мероприятия за счет собственных средств и кредитов.
Действующим земельным законодательством установлено, что использование земли в РФ является платным. Землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом. За земли, передаваемые в аренду, взимается арендная плата.
Для покупки и выкупа земельных участков в случаях, предусмотренных земельным законодательством, а также для получения под залог земли банковского кредита устанавливается нормативная цена земли, которая определяется в размере 50-кратной ставки земельного налога.
Целью введения платы за землю является стимулирование рационального использования, охраны и освоения новых земель, повышения плодородия почв, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на земле разного качества и создание специальных фондов финансирования этих мероприятий.
Размер земельного налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности пользователей земли. Он устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год.
Ставки земельного налога устанавливаются в расчете на один гектар сельскохозяйственных угодий с учетом их состава, качества (по кадастровой оценке), размера и местоположения.
Порядок определения ставок земельного налога на сельскохозяйственные угодья устанавливается Государственным комитетом РФ по земельной политике и утверждается Правительством РФ.
Законодательством установлены следующие формы кадастровой документации: а) земельно-кадастровая книга предприятия, учреждения и организации, за которыми земля закреплена в постоянное или временное пользование; б) государственная земельно-кадастровая книга района (города); в) государственный земельный кадастр области, края и других субъектов Федерации; г) государственный земельный кадастр РФ.
Государственный комитет РФ по земельной политике осуществляет организационно-методическое руководство всеми работами по учету и регистрации земель, утверждает методические указания и инструкции по регистрации землепользовании, учету количества и качества земель и т.д. Издаваемые им указания являются обязательными для всех министерств, ведомств, землепользователей, в том числе и граждан. Кадастровые данные ежегодно уточняются и обновляются, а в конце года Госкомзем предоставляет в Правительство РФ Государственный доклад о состоянии и использовании земель в РФ за соответствующий год.
Как отмечалось, земельное законодательство в РФ с 1968 г. предоставило «место под солнцем» кадастровому учету земель (т. е. единому системному, обеспечивающему правильное построение земельных правоотношений). С 1977 г. введено Положение о земельном кадастре РФ, определившее принципиальные основы его ведения. В 1982 г. был введен межведомственный акт, определяющий механизм ведения земельно-кадастровой документации. Научно-исследовательскими институтами и учебными заведениями проделана значительная работа по проведению геоботанических и других обследований земель, собраны необходимые естественно-научные материалы, дающие первичную базу для формирования единой системы земельного кадастра страны, однако результаты этих научных исследований в условиях административно-командной системы народного хозяйства оказались невостребованными, зачастую устаревали, не успев попасть в официальные кадастровые документы.
Отсутствие рыночного элемента в земельных отношениях делало земельный кадастр «пятым колесом в телеге», лишней обузой для чиновников системы сельскохозяйственного управления.
Земельная реформа, начатая с 1990 г., обязывала в многочисленных нормативно-правовых актах* достигать цели обеспечения равноправного многообразия всех форм собственности и хозяйствования на земле, и увлечение этой главной целью опять отодвинуло на второстепенный план то, что должно бы быть на первом плане – обеспечить создание земельного кадастра, соответствующего требованиям рыночных земельных отношений и обеспечить увязку его с этими отношениями. Лишь в 1992 г. было принято, наконец, новое Положение о порядке ведения земельного кадастра,** которое, однако, страдает такой же неопределенностью и отсутствием четкой концепции, что и отмененный предшественник (Положение 1977 г.). Новое направление в ведении земельного кадастра определено Указом Президента РФ от 11 декабря 1993 г. «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость».***
*См.: Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»; от 27 октября 1993 г. № 1767 (в ред. Указа от 24 декабря 1993 г. № 2287).
**Положение о порядке ведения земельного кадастра, утв. Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992 г. № 622 // САПП РФ. 1992. № 9. Ст. 609.
***САПП РФ. 1993. № 50, ст. 4868.
С включением земли в гражданский оборот особое правовое положение стали получать объективные свойства каждого земельного участка, его агропроизводительность и урожайность, местоположение и взаимосвязь с другими природными объектами, экологическая обстановка и состояние агроландшафтов, в котором находится эта земля.
Оценка земельных ресурсов – определение кадастровой стоимости земельных участков на рентной основе с учетом плодородия почв, природных и экономических условий, местонахождения земельных участков в соответствии с зонированием и районированием земель.
При осуществлении оценки земельных ресурсов используются данные мониторинга земель, государственного земельного кадастра, других обследований и наблюдений за состоянием земель, проводимых в установленном порядке. Для проведения оценки земельных ресурсов образуются в установленном порядке оценочные комиссии, в состав которых входят государственные и независимые эксперты, имеющие соответствующие лицензии. Утвержденные в установленном порядке данные о кадастровой стоимости земельных участков применяются при определении платы за землю и осуществлении государственного регулирования оборота земли.
Порядок проведения оценки земельных ресурсов, а также порядок установления платы за землю и использования средств от платежей за землю регулируются федеральными законами об оценке земель и о плате за землю.
Однако эти научные разработки и по сей день остаются без должного внимания. Между тем совершенствовать правовое регулирование земельных отношений, оставляя без должного внимания правовое регулирование кадастра, – это все равно, что строить здание без фундамента.
Как и следует ожидать, земельная реформа идет со значительными пробуксовками, несмотря на многочисленные «подстегивающие» нормативные акты, поскольку нет пока у нас достоверных знаний об объекте воздействия (о земле).
Чтобы действовать хоть с какими-то шансами на успех, надо знать тот объект, на который предстоит воздействовать, поскольку размер такого успеха прямо пропорционален объему знаний об объекте нашего воздействия.
В период реформы 1861 г. в России выявилось, что лишь некоторые помещичьи хозяйства имели почвенные карты своих земельных угодий, а отсутствие юридически и документально подтвержденных сведений об отводимой крестьянам земле породило множество злоупотреблений (вытеснение крестьян на «песочки»), усилило социальную напряженность, последствия которой сказывались не один десяток лет.
Введение рыночных отношений в сферу использования земель в дореволюционной России дало значительный толчок развитию почвоведения и других наук о земле как о природном теле и средстве производства. Полученные в те годы и в последующие периоды научные данные позволяют производить точнейшие почвенно-экономические определения всех свойств любого земельного участка в России, а значит, и строить аграрные, налоговые, экологические и другие правоотношения с полными шансами на успех, запланированный основными положениями земельной реформы.
Что же необходимо сделать для выхода из кризиса?
1) Необходимо коренное изменение ведения земельного кадастра, который должен изменить свою функцию и вместо производственной роли играть правовую роль, обеспечивая надлежащую информацию о правовом положении каждого земельного участка (какие права и обязанности у лиц, использующих данный земельный участок, должны возникать; какие мероприятия они должны осуществлять на этом участке по регулированию водного, солевого, питательного режима почв, по охране смежных природных объектов; по охране почв от каких-либо неблагоприятных процессов и т. п.).
2) Необходимо изменение земельно-кадастровой единицы учета, и на смену абстрактным земельным массивам должны прийти конкретные участки с точно обозначенными границами, с однородными почвенными особенностями, т.е. угодьями.
В связи с этим должна восполнить пробелы и земельно-правовая наука, которая обязана, наконец, дать четкое правовое определение земли как объекта земельно-правового регулирования, что позволит точнее определить предмет земельного права.
Деление земельного фонда России на категории земель представляется не соответствующим системе рыночных земельных отношений; категоризация земель нужна была для централизованного планово-командного ведения народного хозяйства. Недаром в настоящее время отменена ст. 4 Земельного кодекса РФ, в которой земельный фонд классифицируется на категории земель.*
*Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ» // САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5085.
3) Необходимо изменение критериев учета земельных участков, поскольку для земельно-правового регулирования важна не столько информация о земле как о природном теле, сколько знание об участке как о средстве производства: о недостатках (низкое состояние гумуса в почве, недостаток влаги, наличие эрозионных процессов и т. п.) и достоинствах его (высокое плодородие, нахождение питательных веществ в усвояемой для растений форме и т. п.); об экологических взаимосвязях участка с другими природными объектами; о состоянии в агроландшаф-те и т. п.
Данные критерии должны отражать комплекс показателей, имеющих экологическое, экономическое, социальное значение, которые юридически значимы для земельно-правового регулирования и на основании которого государство вправе вмешиваться в земельные правоотношения, если они начинают складываться в направлении, вредном и опасном для национальной безопасности.
Критерии должны быть выработаны и всесторонне обсуждены представителями всех наук, имеющих прямое или косвенное отношение к данной проблеме, поскольку данные необходимые критерии многозначны. Здесь должны участвовать и представители агрономических, экономических, сельскохозяйственных, почвоведческих, технических и других научных направлений, совместно с учеными юристами – аграрниками, цивилистами, административистами и др.
4) Земельно-кадастровый учет должен быть расширен; прежнее его фокусирование только на учете земель приводит к негативным последствиям, поскольку земля учитывается вне ее экосвязей с другими природными объектами и ее места в агроландшафте. Между тем как использование земли влияет на изменения (положительные или отрицательные) в агро-ландшафтах, так и состояние и развитие агроландшафтов влияет на изменения в используемых земельных участках.
Учет земли по агроландшафтам и другим экологическим показателям должен прийти на смену категорированию земель, поскольку последнее базируется на голом экономическом расчете (причем – грубом) без учета экологических условий и особенностей той или иной местности, а игнорирование этих условий сводит на нет все усилия в обеспечении рационального использования земель. Таких примеров история административно-командной экономики СССР показала нам в изобилии.
Данное требование вытекает из положений ст. 36 Конституции РФ, которые допускают владение, пользование и распоряжение землей лишь такими способами, которые не наносят ущерба окружающей среде.
5) Наконец, нужно сменить рутинный способ ведения земельного кадастра рукописным способом, пусть даже и с применением машинописного. Необходима компьютеризация ведения кадастрового учета земель, позволяющая оперативно внедрять в память ЭВМ и получать из нее необходимую информацию.
При этом компьютеризация должна быть полной и единой, а для этого должны быть утверждены новые методики, единые для всех государственных органов, ведущих земельный кадастр, единая терминология, введенная в законодательство и обязательная к применению.
6) Однако разработанные мероприятия по совершенствованию земельного кадастра могут оказаться, как это уже было, выполненными частично, а кадастр только тогда можно считать созданным, когда он представляет собой систему. Несоблюдение хотя бы одного элемента земельно-кадастрового учета может привести к сбою всей системы кадастра, подобно тому, как слом клапанной пластинки в двигателе автомашины (незначительная сама по себе деталь) приводит к остановке всей автомашины.
Здесь все зависит от исполнителей (работников государственных opганов, на которых возложено ведение кадастра), и нужно разработать и законодательно утвердить систему мер стимулирования и ответственности за надлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей.
Кроме того, такие же меры необходимо предусмотреть и для иных лиц государственного аппарата за использование или не использование кадастровых данных в земельных отношениях.
2. Плановая функция (функция планирования).
До принятия Основ законодательства о земле 1968 г. осуществлялось планирование использования, главным образом, земель сельскохозяйственного назначения.
Начиная с 1974 г. государственные планы по рациональному использованию всех природных ресурсов и по охране природы стали составной частью годовых, пятилетних и перспективных планов развития всего народного хозяйства.
В настоящее время планирование использования земель и их охраны
(как и других природных ресурсов) предусмотрено в Законе от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», в Земельном кодексе РФ и в отраслевом законодательстве.
Функция планирования использования и охраны земель вытекает из потребности рационального и эффективного использования и охраны земельных ресурсов.
Многие полагают, что плановая экономика себя скомпрометировала,
Однако все ее негативные проявления – это не следствие плановой экономики, а итог чрезмерной бюрократической практики. План, так же как и рынок, нельзя абсолютизировать.
Как показывает мировая практика, научно обоснованное планирование с применением рыночных механизмов обязательно приносит успех.
Объектом планирования использования земель и их охраны является деятельность людей (коллективов, предприятий, учреждений, организаций, отраслей, регионов и т. д.).
Планирование использования земель имеет многоаспектный характер. Так, на 1996–2000 гг. разработана Государственная программа мониторинга всех природных объектов, в том числе и земель, а в городах разрабатываются градостроительные программы. Отдельными министерствами и ведомствами (от предприятия до министерства) разрабатываются планы по использованию и охране земель. Поэтому их планирование называется отраслевым.
В соответствии с Федеральным законом РФ от 28.08.95 г. (в редакции
17.03.97 г.) «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» вопросы отраслевого использования земель решаются только с согласия органов местного самоуправления (местной администрации). Им же предоставлено право непосредственно осуществлять планирование использования земель, находящихся в их ведении, совместно с местными органами по земельным ресурсам.
В соответствии с Положением Государственный комитет РФ по жилищной политике разрабатывает совместно с органами местного самоуправления (их администрации) республиканские программы по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов в комплексе с другими природоохранными мероприятиями.
В компетенцию РФ в области регулирования земельных отношений входят разработка совместно с органами местного самоуправления (и их администрацией) и выполнение республиканских программ по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов. Такими же полномочиями в области планирования и использования земель и их охраны на своей территории обладают республики, входящие в состав РФ, и другие субъекты Федерации. В соответствии с этими программами разрабатываются региональные программы по использованию и охране земель.
Функция планирования использования земель и их охраны находится в непосредственной связи с кадастром земель, поскольку вести планирование использования и охраны земель возможно лишь при наличии данных земельного кадастра.
Хозяйственное и иное использование и освоение земель производится на основе решений федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Планирование осуществляется в целях определения долгосрочной перспективы развития территории на основе социально-экономических программ и утвержденной в установленном порядке землеустроительной, градостроительной, природоохранной и иной документации.
На землях сельскохозяйственного назначения дополнительно производится природно-сельскохозяйственное районирование.
Зонирование земель – разделение земель на земельные участки с различными целевым назначением и правовым режимом использования.
Зонирование земель осуществляется в соответствии с планами развития городов и других поселений. Основные принципы и положения зонирования земель определяются Правительством РФ. Зонирование земель производится на основе решений органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления о выделении в пределах подведомственной территории зон (зональные планы), устанавливаемых на основе одной или нескольких характеристик: правовой режим зоны; целевое назначение и разрешенное использование земель ных участков в пределах зоны; место расположения производственных и социально-культурных объектов; параметры и нормативы застройки; иные характеристики. Решения о зонировании земель обязательны для исполнения.
Использование и охрана сельскохозяйственных земель осуществляется в соответствии с природно-сельскохозяйственным районированием земель РФ, утверждаемым Правительством РФ.
Требования нормативных актов о природно-сельскохозяйственном районировании земель сельскохозяйственного назначения относятся к законным обременениям земельных участков и включаются в условия их предоставления гражданам, сельскохозяйственным организациям, крестьянским (фермерским) хозяйствам.
Нормы предоставления земельных участков для сельскохозяйственного производства утверждаются органами представительной власти субъектов РФ на основе рекомендаций научно-исследовательских учреждений по экономической и экологической оптимизации производства различных видов сельскохозяйственной продукции.
Максимальный предел владения гражданином (семьей) и юридическим лицом сельскохозяйственными земельными участками устанавливается соответствующими органами государственной власти субъектов РФ, исходя из природно-экономических, экологических и социальных условий на основе рекомендаций научно-исследовательских учреждений.
Объектами земельных отношений являются земельные участки и права на них.
Земельный участок – часть поверхности земли, имеющая фиксированную границу, площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в государственном земельном кадастре и документах государственной регистрации прав на землю. Граница земельного участка фиксируется на планах и выносится в натуру. Площадь земельного участка определяется после выноса границы в натуру.
Правовой статус земельного участка включает в себя целевое назначение, разрешенное использование и форму законного владения.
Владельцы земельного участка – общее наименование лиц, имеющих право собственности на земельный участок, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды земельного участка.
Земельные участки и права на них, а также прочно связанные с земельными участками объекты (почва, замкнутые водоемы, лес, многолетние насаждения, строения, сооружения и другие), перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, находятся в обороте нераздельно, если иное не предусмотрено законом.
Земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым признается земельный участок, который без изменения своего целевого назначения и разрешенного использования может быть разделен на части, каждая из которых после раздела может образовать самостоятельный земельный участок, подлежащий государственной регистрации. Неделимым признается земельный участок, который по своему целевому и хозяйственному назначению и разрешенному использованию не может быть разделен на самостоятельные земельные участки. Земельный участок может быть признан неделимым на основании закона.
Земельный участок, предоставленный из государственных или муниципальных земель или приобретенный по другим основаниям, может быть обременен следующими обязательствами. Запретом на продажу или иное отчуждение определенным лицам либо разрешением на отчуждение определенным лицам бессрочно или в течение установленного срока; запретом на сдачу в аренду или субаренду; правом на преимущественную покупку по объявленной цене в случае его продажи; передачей по наследству только определенным наследникам (для сельскохозяйственных земель); условием начать и завершить застройку или освоение земельного участка в течение установленных сроков по согласованию в определенном порядке с проектом; запретом на изменение внешнего вида недвижимости, реконструкцию или снос здания, строения, сооружения без согласования в определенном порядке; условием осуществить строительство, ремонт или содержание дороги, участка дороги, запретом на отдельные виды деятельности или формы поведения; запретом на изменение целевого использования земельного участка; условием соблюдать природоохранные требования или выполнять определенные работы, в том числе охранять животный мир, сохранять редкие растения, памятники природы, истории и культуры, археологические объекты, имеющиеся на земельном участке; условием предоставлять право охоты, ловли рыбы, сбора дикорастущих растений на своем земельном участке в установленное время и в установленном порядке; условием сохранить естественную среду обитания и пути миграции диких животных; иными обязательствами, ограничениями или условиями.
Обременения земельного участка устанавливаются непосредственно законодательством, договором или решением суда.
Обременения земельного участка включаются в его правовой статус, подлежат государственной регистрация и сохраняются при переходе земельного участка к другому лицу.
Разрешенное использование земельного участка – использование земельного участка с учетом целевого назначения, установленных ограничений и обременении. Оно определяется на основе зонирования земель, градостроительной и землеустроительной документации.
Разрешенное использование земельного участка может содержать требования к:
1) способам использования земельного участка и запрещению тех из них, которые ведут к деградации земли, снижению плодородия почв и ухудшению окружающей природной среды;
2) плотности, высоте и глубине застройки в соответствии с градостроительной документацией и строительными нормами и правилами;
3) размещению социально-культурных, коммунально-бытовых, промышленных и иных зданий, строений и сооружений в пределах соответствующей зоны или земельного участка;
4) видам пользования, оказывающим негативное воздействие на здоровье человека или связанным с повышенной для него опасностью;
5) предельно допустимым, нормам нагрузки на окружающую природную среду;
6) сохранению зеленых насаждений;
7) иным требованиям, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Перечень требований, включаемых в разрешенное использование земельного участка, устанавливается вне зависимости от прав на данный участок.
Разрешенное использование земельных участков определяется органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при зонировании земель, а также при предоставлении конкретных земельных участков и указывается в документах, предусмотренных настоящим ЗК.
Самовольное изменение разрешенного использования земельных участков не допускается.
3. Распределительно-перераспределительная функция. Эта функция государства в отношении регулирования земельных отношений выражается:
а) в проведении землеустроительных и других мероприятий, направленных на пространственно-территориальное устройство земель, куда входит установление на местности границ административно-территориальных образований конкретных пользователей землей, устранение отдельных неудобств у них, отвод участков в натуре и т. п., что меняет их правовой статус;
б) в изъятии земельных участков, используемых с нарушением земельного законодательства, с последующим предоставлением их другим лицам;
в) в изъятии или принудительном выкупе земельных участков (пусть даже и не было нарушений в их использовании) с последующей передачей их для государственных или общественных надобностей;
г) в выделении из существующих землепользовании новых земельных угодий с иным правовым режимом по основаниям, определяемым законом. Например, при выходе членов сельскохозяйственных предприятий из состава этого предприятия для ведения крестьянского хозяйства и др.
Важнейшей задачей земельной реформы в России является включение как можно большего числа пользователей земельными участками в механизм отношений частной и других форм собственности, что будет способствовать более эффективному использованию этих земель.
Под распределением и перераспределением земель между пользователями (предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами) понимается процесс их предоставления и изъятия для государственных, общественных, а также местных нужд граждан и их объединений. Данная функция осуществляется с учетом приоритетного использования земель сельскохозяйственного назначения для сельскохозяйственных нужд названных субъектов права.
Предоставление и изъятие земель взаимосвязаны и рассматриваются как стороны одного процесса. При его осуществлении государственные органы совершают совокупность действий, направленных либо на возникновение права пользования конкретным земельным участком у конкретных лиц (и соответственно на изъятие земли у прежних пользователей или из запаса), либо на прекращение права пользования участками (и соответственно на передачу их другим лицам или возврат в государственный запас).
В первом случае при предоставлении земель возникает необходимость в перераспределении земельных участков между пользователями земли, а в другом – при изъятии земли необходимость в применении правовой санкции в связи с нарушением пользователем возложенных на него обязанностей.
4. Функция обеспечения надлежащего использования земель. Эта функция выражается в применении государством таких нормативных мер, которые понуждают лиц, использующих землю, к надлежащему исполнению своих обязанностей и прав относительно закрепленных за ними земельных участков.
Данная функция многоаспектная, и в ней можно выделить следующие направления:
а) Применение налоговых форм воздействия. Так, освобождением от налога лиц, осуществляющих сельскохозяйственное освоение земель, государство стимулирует расширение размеров сельскохозяйственного использования земель;
б) применение мер экономического стимулирования землепользователей. Например, установлением повышенных цен на экологически чистую продукцию государство стимулирует соблюдение экологических и санитарно-гигиенических правил использования земель;
в) применение мер ответственности за нарушение земельного законодательства. Например, обязанность возвращать самовольно занятые земельные участки без возмещения затрат, произведенных за время незаконного пользования, отбивает охоту к самовольному строительству на чужих участках;
г) применение мер ответственности к тем пользователям земельными участками, которые не осуществляют мероприятий, направленных на предотвращение деградации и.ухудшения земель, а также других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности, т.е. не занимаются их воспроизводством;
д) внедрение нормативов деятельности на земельном участке, превышение которых влечет за собой определенные отрицательные последствия для виновных в этом лиц. Так, в интересах охраны здоровья человека, окружающей среды и для оценки состояния почв устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в почве, превышение которых является загрязнением земель, влекущим штраф по ЗК РФ;
е) осуществление всеми землепользователями землеустройства для организации рационального использования предоставленных земель.
Функция обеспечения надлежащего использования земель осуществляется посредством деятельности, направленной на сохранение и улучшение полезных свойств земли в процессе ее использования. Мелиорация земель признана одной из основных задач ускорения научно-технического прогресса в сельском хозяйстве.
Мелиорация земель – это коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий.* Она бывает следующих типов:
гидромелиорация;
агролесомелиорация;
культурно-техническая;
химическая. Различаются внутрихозяйственная мелиорация, которая планируется и осуществляется за счет пользователей земель, и межхозяйственная, осуществляемая за счет государства специальными государственными предприятиями и организациями. Она представляет собой коренное улучшение значительных по своим размерам массивов.
*СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142. См.:.Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1093 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области мелиорации земель» и утвержденные этим Постановлением Правительства РФ «Положения» // Земельное законодательство. М., 1997. С. 359–364.
Рекультивацией называется деятельность по восстановлению продуктивности земель, их полезных свойств, утраченных в процессе нарушения почвенного покрова в результате производственной или иной деятельности человека. В декабре 1992 г. Правительство РФ приняло Государственную программу повышения плодородия почв, в соответствии с которой в регионах принимаются конкретные программы по ее реализации.
Предприятия, организации и учреждения, чья деятельность связана с нарушением почвенного покрова, обязаны за свой счет приводить данные земли в состояние, пригодное для использования по целевому назначению. Для этого они обязаны снимать, хранить и наносить плодородный слой почвы на рекультивируемые земли, а при экономической деле-сообразности – на малопродуктивные угодья.*
*См.: Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. №10 «О рекультивации земель, снятии, сохранности и рациональном использовании плодородного слоя почвы» // СААП РФ. 1994. №10 .Ст. 779.
Мероприятия по восстановлению плодородия рекультивируемых земель для использования их в сельском или лесном хозяйстве осуществляются землепользователями за счет средств предприятий, организаций, учреждений, проводивших на этих землях работы, связанные с нарушением почвенного покрова.
За счет средств государственного бюджета рекультивация осуществляется, как правило, силами предприятий и организаций Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ.
Одним из наиболее опасных и распространенных видов вредного воздействия на сельскохозяйственные земли является водная и ветровая эрозия почв, которая выводит высокопродуктивные угодья из сельскохозяйственного производства. Различаются естественная и антропогенная (вызываемая производственно-хозяйственной деятельностью человека) эрозия почв.
Меры по борьбе с эрозией носят комплексный характер и включают организационно-хозяйственные, агротехнические, лесомелиоративные мероприятия. Проведение этих мероприятий предусмотрено соответствующими нормативными актами.
Противоэрозийные мероприятия осуществляются соответствующими министерствами, комитетами, ведомствами, пользователями земель.
Для наиболее рационального использования земель, находящихся как в сельской местности, так и в городах, проводятся землеустройство и планировка населенных пунктов.
Землеустройство представляет собой систему государственных мероприятий, направленных на регулирование земельных отношений, организацию использования земли, учет и оценку земельных ресурсов, составление территориальных и внутрихозяйственных планов.
Задачами землеустройства являются организация рационального использования земель во всех отраслях народного хозяйства, создание благоприятной окружающей экологической среды, поддержание устойчивых ландшафтов и охрана земель.
Землеустройство обеспечивает:
планирование и организацию рационального использования и охраны земель независимо от форм собственности и форм хозяйствования;
разработку федеральных и региональных программ использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства с учетом градостроительных, экологических, экономических и иных особенностей территории;
межевание земель с установлением (восстановлением) на местности границ административно-территориальных образований, границ земельных участков владельцев земли по единой государственной системе и их техническое оформление;
составление новых проектов и упорядочение существующих землевладений и землепользовании с устранением неудобств в расположении земель;
определение границ земельных участков, установление границ и отвод земельных участков в натуре (на местности), оформление планов (чертежей) границ земельных участков, подготовку документов для удостоверения прав на земельные участки;
разработку проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов, связанных с использованием и охраной земель;
разработку рабочих проектов по рекультивации нарушенных земель, защите почв от одной и ветровой эрозии, селей, оползней, подтопления, заболачивания, иссушения, уплотнения, засоления, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, сохранению и повышению плодородия почв; обоснование размещения и установления границ особо охраняемых территорий;
закрепление и изменение на местности городской черты и черты сельских поселений; проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических, историко-культурных и других обследовательских и изыскательских работ; разработку землеустроительной документации, связанной с ресурсной оценкой, использованием и охраной земель, сохранением и развитием исторически сложившейся хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп;
проведение инвентаризации всех земель и систематическое выявление неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению земель;
составление кадастровых и тематических карт и атласов состояния и использования земельных ресурсов;
проведение земельно-оценочных работ.
Землеустройство проводится по решению государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления или по ходатайству всех пользователей земли, а также по инициативе комитетов по земельным ресурсам и землеустройству.
Землеустройство проводится при участии заинтересованных пользователей землей. Проекты землеустройства после утверждения заказчиком переносятся в натуру (на местность) с обозначением границ земельных участков и полей севооборотов знаками установленного образца.
Землеустроительные работы осуществляются на основании лицензий, выдаваемых в установленном порядке.
Виды землеустройства. В зависимости от содержания землеустройство подразделяется на два вида: межхозяйственное и внутрихозяйственное землеустройство.
Путем межхозяйственного землеустройства устанавливаются границы отдельных землепользовании и отграничиваются земли одних пользователей от других.
Важной задачей межхозяйственного землеустройства является образование новых землепользовании путем предоставления земель разного рода сельскохозяйственным предприятиям, акционерным обществам, крестьянским (фермерским) хозяйствам, промышленным предприятиям, предприятиям транспорта и т.д. Межхозяйственное землеустройство обеспечивает также упорядочение и рациональную организацию существующих землепользовании, устранение неудобств в расположении земель (чересполосицы, вклиниваний, вкраплений и т. п.).
Все действия по межхозяйственному землеустройству имеют определенное правовое значение, ибо они связаны с установлением, прекращением или изменением конкретных прав землепользователей. Поэтому обязательным условием проведения его является участие всех заинтересованных субъектов права в составлении проекта землеустройства. Межхозяйственное землеустройство имеет правовое значение еще и потому, что при его проведении проверяются правовые основания статуса землепользователей. Поэтому иногда на практике межхозяйственное землеустройство приводит к спорам между землепользователями. Эти споры разрешаются в административном и судебном порядке.
Межхозяйственное землеустройство может быть как первоначальным, так и последующим. Первоначальное – это землеустройство при отводе земельных участков, а последующее – проводимое в отношении уже существующих землепользовании.
Межхозяйственное землеустройство должно проводиться таким образом, чтобы создать наиболее благоприятные условия для внутрихозяйственного землеустройства.
Внутрихозяйственное землеустройство проводится внутри земельных массивов, закрепленных за одними и теми же землепользователями. Его цель – установить отдельные виды угодий, входящих в состав этих земельных массивов, разграничить указанные угодья по их хозяйственному назначению и рационально организовать территорию внутри отдельного хозяйства.
Внутрихозяйственное землеустройство, так же как и межхозяйственное, имеет важное юридическое значение, поскольку оно определяет в значительной мере содержание прав пользования землей (например, права и обязанности конкретного землепользователя по отношению к отдельным участкам их земельных массивов. Кроме того, некоторые действия по внутрихозяйственному землеустройству могут привести к изменению прав землепользования и возникновению в связи с этим правовых конфликтов. Так, при внутрихозяйственном землеустройстве колхозных массивов выделяют участки для фермерских хозяйств своих работников и т.д. Указанные действия носят правовой характер, так как ими порождаются права конкретных землепользователей.
Система землеустроительных органов. Общее организационно-методическое руководство всем землеустроительным делом в нашей стране осуществляют республиканские комитеты по земельным ресурсам и землеустройству. Например, Государственный комитет РФ по земельной политике ведет учет всех земель, планирует проведение всех землеустроительных работ в РФ.
Землеустроительными работами в субъектах Федерации руководят земельные комитеты, в составе которых имеются соответствующие управления (отделы). Эти подразделения комитетов помимо учета земель, планирования землеустроительных работ и т.д. теперь осуществляют широкие контрольные функции: проверяют проведение землеустроительных работ, правильность использования земель их пользователями, обоснованность изъятия земель для государственных, муниципальных и общественных надобностей.
Государственный комитет РФ по земельной политике и его органы на местах:
приостанавливают исполнение неправомерных решений по вопросам изъятия и предоставления земельных участков до рассмотрения протестов в соответствующих органах местного самоуправления (администрации), суде, арбитражном суде; комитеты по земельным ресурсам и землеустройству республик в составе РФ и других субъектов Федерации – решений районных и городских (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) администраций; районные, городские комитеты по земельным ресурсам и землеустройству – решений сельской, поселковой и районной (в городе) администрации;
привлекают к ответственности должностных лиц и граждан за нарушение земельного законодательства;
выдают разрешения (лицензии) предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам на проведение землеустроительных и других проект-но-изыскательских работ, связанных с изучением и использованием земельных ресурсов; представляют на утверждение в установленном порядке нормативы цены земли, размеры земельного налога и арендной платы;
регистрируют права на земельные участки и договоры купли-продажи (купчие), дарения, аренды, временного пользования, залога земельных, участков и прав аренды;
осуществляют землеустройство, государственный контроль за использованием и охраной земель, дают обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений земельного законодательства РФ;
ведут земельный кадастр и мониторинг земель;
выдают в установленном порядке предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам документы, подтверждающие их право на земельный участок;
обращаются беспошлинно в суд по вопросам защиты законных интересов граждан и юридических лиц, а также по вопросам отмены неправомерных решений органов власти.
5. Функция контроля за использованием и охраной земель. Задачами государственного контроля за использованием и охраной земель являются:
обеспечение соблюдения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, а также гражданами, иностранными физическими и юридическими лицами и лицами без гражданства требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.*
*См.: Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от23 декабря 1993 г. // СААП РФ №2. Ст. 78 (в редакции от 12 марта 1996 г. №27), принятого во исполнение Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» // СААП РФ 1993. №44. Ст. 4191 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. – СААП РФ. 1993. №52. Ст. 5085) и от 16 декабря 1993 г. «Об усилении государственного контроля за использованием иохраной земель припроведении земельной реформы» // СААП РФ. 1993. №51 Ст. 4935. В редакции постановления Правительства РФ от 12 марта 1996 г. №271. Приказом Роскомзема от 18 февраля 1994 г. №18. «Об утверждении инструкции о порядке работы госземинспекторов по привлечения физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства» (Российские вести. 1994. 5 апреля; бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ 1994 №7. Зарегистрировано в Минюсте России 28 марта 1994 г. №528.), приказом Госстроя России от 2 марта 1994 г. №17-14 (в ред. От 6 декабря 1994 г.) «Об утверждении инструкции о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель по вопросам, отнесенным к компитенции Госстроя России» (первоначальный текст документа опубликован в газете «Российские вести» 1994. 23 марта. Зарегистрировано в Минюсте России 25 мая 1995 г. №160.), «Об утверждении инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земли органами Минприроды России» (Российские вести. 1994. №9. Зарегистрировано в Минюсте России 16 июня 1994 г. №602) и др.
В условиях рыночной экономики и наличия в России земельного рынка Государственный контроль не утрачивает свою значимость, а приобретает новые направления и методы, поскольку собственникам и пользователям земельных участков предоставляется право самостоятельно хозяйствовать на своих земельных участках. В то же время Конституция РФ (ст. 36 ч. 2) предписывает владеть, пользоваться и распоряжаться природными ресурсами без нанесения ущерба окружающей среде и без нарушения прав и законных интересов иных лиц.
Постановлением Правительства РФ от 18 мая 1998 г. № 461 «Об утверждении Положения о проведении государственного экологического контроля* в закрытых административно-территориальных образованиях на режимных, особо режимных и особо важных объектах Вооруженных Сил РФ и государственной экологической экспертизы вооружения и военной техники, военных объектов и военной деятельности» впервые в России разрешено указывать объекты Вооруженных сил РФ.
*СЗ РФ. 1998. № 21. Ст.2237.
Государственный контроль за использованием и охраной земель представляет собой также многоаспектную функцию, в составе которой можно выделить следующие направления:
а) организация проверок, экспертиз и иных действий, направленных на выявление фактов, представляющих нарушения земельного законодательства. Например, если при проведении экспертизы намечаемого к строительству объекта была установлена неизбежность его отрицательного влияния на состояние земель, то строительство данного объекта запрещается законом;
б) принятие мер по предотвращению и пресечению нарушений земельного законодательства. Так, органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель, вправе делать представления соответствующим организациям и должностным лицам об устранении нарушений; применять в пределах своей компетенции наказания, предусмотренные за нарушения земельного законодательства, и т. п.
Контроль за использованием и охраной земель – это деятельность компетентных государственных органов по проверке соблюдения всеми землепользователями и иными лицами правового режима земель.
Государственный контроль за использованием и охраной земель является всеобщим, охватывает все категории земель и распространяется на всех землепользователей. Он не ограничен какими-либо сроками.
Государственный контроль за использованием и охраной земель осуществляется в РФ представительными и исполнительными органами власти на местах, а также специально уполномоченными на то органами:
Государственным комитетом РФ по земельной политике и его органами на местах, а также другими государственными органами. Для усиления контроля и повышения уровня его экологической направленности введен мониторинг земель.
Правовые формы земельного контроля. Контрольная деятельность государственных органов земельного контроля протекает в установленных законом правовых формах во избежание произвола и безответственности должностных лиц в своей работе. Эта деятельность, в соответствии с Указом Президента от 27.10.93 №1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» (в ред. указов от 24.12.93 и 25.01.99, пункт 10 Указа), а также Указом Президента от 16.12.93 №2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы» (пункт 2 Указа) и Положением о порядке осуществления государственного контроля за охраной и использованием земель, утвержденным Постановлением Правительства от 23.12.93 №1362 в ред. 12.03.96 (пп. 3 и 4 Положения) осуществляется:
Главным государственным инспектором по использованию и охране земель РФ (одновременно Председателем Госкомзема), его заместителями, государственными инспекторами по использованию и охране земель (одновременно председателями территориальных органов), их заместителями и должностными лицами других специально уполномоченных государственных органов, на которые возложена функция контроля за охраной и использованием земель. Названные должностные лица имеют право самостоятельно рассматривать дела о нарушениях земельного законодательства и принимать по ним решения.
Независимо от цели проверки (по плану, по жалобе), закон дает право госинспектору совершать ряд правовых действий, в их числе:
– проверка законности основания пользования землей;
– обследование фактического состояния использования, неиспользования данного объекта, проверка использования в соответствии с целевым назначением и в соответствии со статусным положением субъекта природоиспользования.
Выявленные госинспектором нарушения, предусмотренные ст. 125 ЗК РСФСР и Указом от 24.12.93, являются основанием для издания актов реагирования (правовые формы земельного контроля). Их 5, и какой-либо из них применяется, в зависимости от характера нарушения, либо предварительно (не является законченной правовой процедурой), либо на месте. Первый случай предусматривает проведение предварительных расчетов, исследований и оценок последствий при длящемся нарушении, при невозможности его немедленного устранения, при невыявлении субъекта, при оспаривании им факта вины нарушения. Во втором случае сразу дается соответствующее распоряжение об устранении нарушения или применяются административные санкции. Содержание форм контроля, их оформление и порядок разрешения дел о правонарушениях регулирует Приказ Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 18.02.94 №18 в редакции Приказа Госкомзема от 15.02.99 №23 «Об утверждении Инструкции о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства». Согласно Приказу, госинспектор вправе:
дать указание (п. 2.1 Приказа в ред. 15.02.99 и Приложение №2, где установлена форма предписания) о выполнении пользователем участка определенных действий с определением срока выполнения перечисленных в указании работ; в случае игнорирования указания или невыполнения его условий дело переносится на рассмотрение местного земельного комитета, комиссия которого затем выносит соответствующее решение;
составить протокол (п. 2.1 Приказа и соответственно Приложение №3 о форме) о нарушении земельного законодательства с последующим направлением в комиссию при местном земельном комитете или лично Главному Госинспектору по использованию и охране земель в РФ.
Первый экземпляр протокола направляется в комиссию, второй вручается нарушителю, третий хранится у лица, вручившего протокол. В случае невыявления личности нарушителя инспектор, руководствуясь п. 10 Инструкции и Приложением №4, направляет просьбу начальнику местного Управления внутренних дел об оказании содействия;
вынести постановление (п. 10 «д» Положения о порядке осуществления госконтроля и Приложение №5) о наложении взыскания на лиц, виновных в совершении земельного правонарушения; штраф должен быть внесен не позднее 15 дней со дня вручения постановления;
предписать нарушителю требование о приостановлении работ, эксплуатации объекта, ведущихся с нарушением земельного законодательства, с указанием срока и с предупреждением, что если строительство не прекратится, то будет прекращено финансирование работ и взыскан штраф (п. 10 Положения и Приложение №6 Инструкции);
направить банку иной организации, финансирующей работы, предписание о прекращении финансирования объекта (пп. 10 «в» и 10 «л» Положения и Приложение №7). Лишь после устранения тех нарушений, которые были зафиксированы в требовании инспектора, последний выдает правонарушителю уведомление о праве возобновить приостановленные работы или уведомление о продолжении их финансирования (соответственно Приложения №8 и №9 Инструкций).
Установлены также формы: повестка вызова на заседание комиссии местного комитета (в силу с. 247 КоАП), протокол заседания комиссии с предоставлением права нарушителю обжаловать решение комиссии в течение 10 дней в вышестоящие комитеты или в суд, арбитражный суд, постановление о наложении штрафа для бесспорного взыскания денежных средств (Приложение № 15, постановление комиссии о наложении штрафа за нарушение земельного законодательства (Приложение №12), содержание книги регистрации постановлений о нарушениях земельного законодательства, принятых комиссиями и госземинспекторами (Приложение №13), письмо в районный суд о принудительном исполнении нарушителем решений инспекторов и комиссий и выдаче последним исполнительного листа (ст.288 КоАП и Приложение №14), решение местного земельного комитета о приостановлении противоречащего земельному законодательству решения органа местного самоуправления (Приложение № 17).
Мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда России (съемки, обследования и изыскания).
Структура, содержание и порядок осуществления мониторинга устанавливаются федеральным законом и законами субъектов РФ, а до их принятия – Правительством РФ* и государственными органами исполнительной власти субъектов РФ.
*См.: Постановление Правительства РФ от 5 июля 1992 г. «О мониторинге земель» и Положениео мониторинге земель а РФ. 1992. №4. Ст. 183. В соответствии с этим, постановлением Правительства РФ от 5 февраля 1993 г. «О государственной программе мониторинга земель на 1993-1995 годы» 23 февраля утверждена эта программа, предусматривующая поэтапное введение на территории РФ мониторинга земель // СААП РФ. 1993. №6. Ст. 491.
Мониторинг земель является составной частью наблюдений за состоянием окружающей среды.
Объектом мониторинга земель являются все земли РФ независимо от форм собственности, целевого назначения и характера использования. Мониторинг земель имеет подсистемы, соответствующие категориям земель в земельном фонде РФ.
В зависимости от целей и территориального охвата осуществляются федеральный, региональный и местный (локальный) мониторинги земель.
В соответствии с международными научно-техническими программами Россия может принимать участие в работах по глобальному мониторингу земель.
При ведении мониторинга земель выявляются следующие процессы: эволюционные (связанные с естественноисторическими процессами развития); цикличные (связанные с суточными, сезонными, годовыми и иными периодами изменений природного характера); антропогенные (связанные с человеческой деятельностью); чрезвычайные ситуации (связанные с авариями, катастрофами, стихийными и экологическими бедствиями и др.).
Основными задачами мониторинга земель являются:
своевременное выявление изменений состояния земельного фонда, их оценка, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;
информационное обеспечение государственного земельного кадастра, рационального землепользования и землеустройства, контроля за использованием и охраной земель.
В содержание мониторинга земель входят систематические наблюдения (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель, выявление изменений и оценка состояния землепользовании, угодий, полей, участков, а также процессов, связанных с изменением плодородия почв (опустынивание, развитие водной и ветровой эрозий, потери гумуса, ухудшение структуры почв, заболачивание и засоление, зарастание и закустаривание сельскохозяйственных угодий, загрязнение земель пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами, другими токсичными веществами).
Оценка состояния земель выполняется путем анализа ряда последовательных наблюдений (периодических, сезонных, суточных), направленности и интенсивности изменений и сравнения полученных показателей с нормативными.
Мониторинг земель ведется Государственным комитетом РФ по земельной политике, Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды при участии Министерства сельского хозяйства и продовольствия, Министерства природных ресурсов РФ, Государственным комитетом по строительству и жилищно-коммунальному комплексу Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, а также других заинтересованных министерств и ведомств.
Базовый и периодический мониторинг земель ведется в республиках в составе РФ, краях, областях, городах комитетами по земельным ресурсам, землеустройству республик в составе РФ, органами Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и другими заинтересованными министерствами и ведомствами.
Оперативный (дежурный) мониторинг земель ведется комитетами по земельным ресурсам и землеустройству районов, городов и автономных образований с использованием данных базового и периодического мониторинга.
Указанные органы ежегодно, не позднее 1 марта, представляют в соответствующие органы исполнительной власти доклады о состоянии земель в регионе.
Государственный контроль за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель осуществляют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, специально уполномоченные органы государственной власти по контролю за использованием и охраной земель, а также органы местного самоуправления.
Общественный контроль за использованием и охраной земель осуществляется общественными инспекторами, назначаемыми специально уполномоченными органами государственной власти по контролю за использованием и охраной земель из числа лиц, знающих земельное законодательство и имеющих опыт работы в области охраны окружающей природной среды.
На предприятиях, в учреждениях и организациях проводится производственный контроль за использованием и охраной земель.
Порядок государственного, производственного и общественного контроля за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель определяется Правительством РФ.
В ходе земельного контроля проверяется законность предоставления земельных участков, их размеры, правильность использования земли в соответствии с целевым назначением. Контроль охватывает также систематическую проверку соблюдения всеми землепользователями земельного законодательства, условий и порядка эксплуатации земель. Проверяется правильность ведения государственного учета земель и регистрация землепользовании.
Органы государственного контроля вправе давать всем землепользователям предписания об устранении нарушений правил пользования землей и в случае надобности привлекать виновных к ответственности. Из подконтрольности всех землепользователей вытекает их обязанность допускать представителей уполномоченных на то органов государства к проверке использования земли и безоговорочно подчиняться требованиям об устранении обнаруженных нарушений.*
*См.: Постановление Совета Министров-Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. «Об утверждении положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в РФ» // СААП РФ. 1994. №2. Ст. 78 (в ред. От 12.03.96 №971)
Местная администрация не только осуществляет непосредственный государственный контроль за использованием земли, но и предоставляет и изымает земельные участки, дает заключения о предоставлении и изъятии земельных участков, производимых вышестоящими органами, выдает землепользователям государственные акты на право пользования землей; принимает решения о предоставлении во временное пользование различным землепользователям земли сельскохозяйственного назначения; организует проведение работ по землеустройству, контролирует осуществление указанными субъектами мероприятий по повышению плодородия, борьбе с эрозией, загрязнением и заболачиванием почв.
Специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими государственный земельный контроль, являются: Государственный комитет по земельной политике РФ и его органы на местах;
Государственный комитет РФ по охране окружающей среды и его органы на местах.
Эти органы осуществляют свои функции во взаимодействии с органами представительной и исполнительной власти.
Главным государственным инспектором по использованию и охране земель РФ является председатель Государственного комитета РФ по земельной политике, а его заместители и начальник Управления государственного контроля за использованием и охраной земель Комитета являются заместителями Главного государственного инспектора. Все эти должностные лица несут персональную ответственность за организацию и осуществление земельного контроля в РФ, а государственные инспекторы по использованию и охране земель соответствующих территорий и их заместители – на этих территориях.
В равной мере это относится к председателям соответствующих комитетов субъектов Федерации, городов и районов.
Специально уполномоченные органы государственного контроля за использованием и охраной земель осуществляют его в соответствии со своей компетенцией, которая определена Положением о нем:
организуют проверку и экспертизу изменения качественного состояния земель и функционального зонирования городов и других поселений;
принимают меры к устранению нарушений земельного законодательства;
участвуют в подготовке нормативных и законодательных актов, касающихся использования и охраны земель;
вносят в установленном порядке предложения о консервации деградированных и загрязненных земель, дальнейшее использование которых может привести к угрозе жизни и здоровью человека, чрезвычайным ситуациям, катастрофам, разрушению историко-культурного наследия и природных ландшафтов, негативным экологическим последствиям и загрязнению сельскохозяйственной продукции и водных источников;
информируют население о состоянии земельного фонда, эффективности его использования и принимаемых мерах по охране земель;
участвуют в согласовании градостроительной и землеустроительной документации, в работе комиссий по приемке мелиоративных, рекультивированных и других земель, на которых проведены мероприятия по улучшению их качественного состояния, а также объектов, сооруженных в целях охраны земель.
В указанном Положении определены права и обязанности должностных лиц органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель. Эти лица несут ответственность за своевременное принятие мер к нарушителям земельного законодательства, за объективность материалов проводимых проверок.
Убытки, причиненные землепользователям неправомерными дейстиями должностных лиц, осуществляющих земельный контроль, возмещаются в порядке, установленном законодательством.
Жалобы на действия должностных лиц, осуществляющих земельный контроль, подаются вышестоящему должностному лицу или в суд.
В Положении определены сроки наложения штрафов за нарушения земельного законодательства специально уполномоченными на то органами государства, осуществляющими земельный контроль, – двухмесячный срок со дня обнаружения правонарушения, а в отдельных случаях – не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения. Органы Госкомзема налагают штрафы за: самовольное занятие земельных участков, а также противрправные действия должностных и юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель;
нерациональное использование сельскохозяйственных земель, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв;
использование земельных участков не по целевому назначению, а также способами, риводящими к порче земель;
систематическое невнесение платежей за землю;
захламление земель, порчу и уничтожение плодородного слоя;
нарушение сроков возврата временно занимаемых земель, невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель;
искажение сведений о состоянии и использовании земель;
нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении земельных участков, сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда; уничтожение межевых знаков;
уклонение от исполнения и несвоевременное исполнение; выданных
должностными лицами органов, осуществляющих земельный контроль, предписаний по вопросам устранения нарушений земельного законодательства. .
Органы Министерства природных ресурсов РФ налагают штрафы за следующие нарушения:
самовольное занятие земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного и рекреационного назначения;
захламление земель;
загрязнение земель химическими (токсичными) и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами;
порчу и уничтожение плодородного слоя почвы, нерациональное использование сельскохозяйственных земель и охрану почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв;
невыполнение обязанностей по приведению временно занимаемых земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
противоправные действия должностных и юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного и рекреационного назначения, а также за нарушение установленного режима использования указанных земель с особыми условиями использования;
уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение выданных должностными лицами Министерства и его органов на местах предписаний по вопросам устранения нарушений земельного законодательства.
Органы Государственного комитета по строительству и жилищно-коммунальному комплексу РФ налагают штрафы за:
самовольное занятие земельных участков, а также противоправные действия должностных лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель городов и других поселений;
самовольное строительство;
использование земельных участков не по целевому назначению, нарушение утвержденной градостроительной документации при отводе земель;
проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель;
уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение выданных должностными лицами Комитета и его органов на местах предписаний по вопросам устранения нарушений земельного законодательства;
нарушение сроков рассмотрения заявлений граждан (ходатайств) о предоставлении земельных участков в городах и других поселениях.
Органы санитарно-эпидемиологического надзора РФ, органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ налагают штрафы за:
несоблюдение санитарного законодательства при использовании земельных участков, установлении охранных, санитарно-зашитных, оздоровительных и рекреационных зон при проектировании и эксплуатации предприятий, объектов по использованию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных материалов и отходов производства, за предотвращение загрязнения земель возбудителями паразитарных и инфекционных заболеваний;
самовольное строительство в случае нарушения санитарно-эпидемио-логических правил и норм по охране почй;
проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель;
загрязнение земель химическими (токсичными) и радиоактивными веществами, заражение возбудителями бактериальных и инфекционных заболеваний;
уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение выданных должностными лицами органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ предписаний по вопросам устранения нарушений земельного законодательства.
В соответствии с Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г; «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»* установлено, что впредь до принятия нового земельного законодательства РФ граждане, должностные и юридические лица подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке, в следующих размерах:
*СААП РФ 1993. №51. Ст. 4935. См. так же закон РФ от 17 декабря 1992 г. №4121-1 «Об административной ответственности предприятий, учреждений и объединений за правонарушение в области строительства» (в ред. Постановления Правительства РФ от 19.06.1994 г. №726; Федерального закона от 16 ноября 1997 г. № 144-ФЗ.)
за нарушение утвержденной градостроительной документации при отводе земель, противоправные действия должностных и юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель, граждане – от одного до трех, должностные лица – от трех до десяти, юридические лица – от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда;
за нарушение установленного режима использования природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного назначения, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению, граждане – от трех до пяти, должностные лица – от пяти до десяти, юридические лица – от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда;
за нерациональное использование сельскохозяйственных земель, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв, использование земельных участков не по целевому назначению, а также способами, приводящими к порче земель, систематическое невнесение платежей за землю граждане и должностные лица – от трех до десяти, юридические лица – от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда;
за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, по вопросам устранения нарушений земельного законодательства, граждане – от пяти до десяти, должностные лица – от десяти до двадцати, юридические лица – от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда.
Главный государственный инспектор по использованию и охране земель РФ и другие должностные лица, на которых возложено осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель, имеют право вести самостоятельно дела о нарушениях земельного законодательства. При этом они должны руководствоваться следующим порядком перерасчета размеров штрафов, установленных ЗК и выраженных в твердых суммах, если верхний предел штрафов не превышает:
ста рублей – считать его равным одному минимальному размеру оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже одной трети минимального размера оплаты труда;
пятисот рублей – считать его равным пяти минимальным размерам оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже трех минимальных размеров оплаты труда;
тысячи рублей – считать его равным семи минимальным размерам оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже трёх минимальных размеров оплаты труда;
трех тысяч рублей – считать его равным десяти минимальным размерам одлаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже четырех минимальных размеров оплаты труда;
пяти тысяч рублей – считать его равным пятнадцати минимальным размерам оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже пяти минимальных размеров оплаты труда;
десяти тысяч рублей – считать его равным двадцати минимальным размерам оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже шести минимальных размеров оплаты труда;
ста тысяч рублей – считать его равным двумстам минимальным размерам оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже ста минимальных размеров оплаты труда;
пятисоттысяч рублей – считать его равным пятистам минимальным размерам оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже двухсот минимальных размеров оплаты труда;
одного миллиона рублей – считать его равным тысяче минимальных размеров оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже пятисот минимальных размеров оплаты труда.
Дела о земельных правонарушениях, указанных в Положении, рассматриваются комиссиями специально уполномоченных органов, осуществляющих контроль в соответствии с законодательством об административных отношениях, а также государственными инспекторами по использованию и охране земель и должностными лицами этих органов согласно их компетенции, установленной в Положении.
Суммы штрафов за нарушение земельного законодательства при наложении их органами Госкомзема в соответствии с Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы» поступают на формирование специальных денежных фондов комитетов по земельным ресурсам и землеустройству:
органами Министерства природных ресурсов РФ и органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиолргической службы РФ в соответствии с Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» и Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» – на формирование внебюджетных экологических фондов;
органами Государственного комитета по строительству и жилищно-коммунальному комплексу РФ – в соответствующие бюджеты.
При неуплате штрафа в 15-дневный срок взыскание денежных средств в размере суммы штрафа с юридических лиц (за исключением иностранных и международных организаций), привлеченных к административной ответственности за нарушение земельного законодательства, производится в бесспорном порядке на основании постановлений должностных лиц или комиссий, специально уполномоченных органов, осуществляющих государственный земельный контроль.
Взыскание денежных средств с иностранных и международных организаций предпринимателей без образования юридического лица, должностных лиц и граждан производится на основании арбитражного суда или суда общей компетенции.
Органы Государственного комитета РФ по земельной политике взаимодействуют с Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды и его органами на местах в части осуществления государственного контроля за охраной земель; сохранения и воспроизводства плодородия цочв и улучшения природной среды; определения ущерба, нанесенного уничтожением или ухудшением качественного состояния земель; проведения экспертизы, программ, схем и проектов использования земельных ресурсов; подготовки предложений по консервации загрязненных и деградированных земель;
с Федеральной службой лесного хозяйства РФ и его органами на местах в части разработки и осуществления программ использования земель лесного фонда;
с Комитетом по строительству и жилищно-коммунальному комплексу РФ и территориальными органами в части осуществления контроля над градостроительной деятельностью, связанной с земельными отношениями в городах.
Органы Государственного Комитета РФ по земельной политике в порядке, установленном законом, взаимодействуют с прокуратурой, органами суда, финансовыми, налоговыми органами в целях повышения эффективности земельного законодательства.
6. Охранительная функция. Охранительная функция государства в регулировании земельных отношений в России представляет собой совокупность мероприятий, систематически осуществляемых и направленных на обеспечение надлежащего земельного правопорядка.
Главной целью охранительной функции является охрана созданного в стране земельного правопорядка от деформаций, вызванных различными проблемами, и устранение тех деформаций, которые предотвратить не удалось.
Под земельным правопорядком понимается система земельных отношений, устойчиво создававшаяся под влиянием правовой деятельности государства и соответствующая целям, заложенным в правовом регулировании этих отношений.
Охранительная функция государства в регулировании земельных отношений реализуется в следующей деятельности:
1) в правовом обеспечении охранительных мероприятий в отношении отдельных объектов землепользования, нуждающихся в данной охране. Например, если в ближайшее время невозможно восстановление плодородия почв деградированных земель, то государство допускает консервацию их, осуществляемую в соответствии с Положением о консервации от 5 августа 1992 г.,* т.е. вводится специальное охранительное правило, нормы которого направлены на восстановление нормального состояния земель;
*САПП РФ. 1992. № 8. Ст. 505.
2) в правовом обеспечении статуса лиц, осуществляющих активную эксплуатацию земель. Так, для допуска к ведению крестьянского (фермерского) хозяйства лица обязаны иметь либо соответствующую квалификацию, либо опыт работы в сельском хозяйстве. Тем самым приоритетное положение создается для умеющих правильно использовать землю, и устанавливаются значительные правовые преграды к эксплуатации земли для лиц, не имеющих должных навыков и умения работать с землей;
3) в правовом обеспечении специального правового регулирования в местностях со сложившейся особой обстановкой, требующей особого правового статуса. Например, в зонах чрезвычайной экологической ситуации вводится приостановка хозяйственной эксплуатации земель, отрицательно влияющей на окружающую природную среду, а в зоне экологического бедствия она вообще подлежит прекращению;**
**Ст. 58, 59 Закона от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды».
4) в правовом обеспечении земельных отношений между субъектами земельных правоотношений. Эта деятельность выражается:
в пресечении нарушений земельного и иного законодательства, регулирующего земельные отношения. Так, деятельность сельскохозяйственных, промышленных и иных предприятий, грубо нарушающих установленный режим природопользования, приостанавливается до устранения данных нарушений, а если они не устранены в установленный срок, то такое предприятие подлежит ликвидации;
восстановлении нарушенных земельных отношений. Например, использование земель может осуществляться только с соблюдением определенной разрешительной системы (распоряжение местной администрации о предоставлении земельного участка, отвод земли в натуре на местности и т.п.). Поэтому при самовольном захвате земельных участков последние принудительно изымаются со сносом самовольно возведенных строений и возвратом участков прежним владельцам, т.е. восстанавливается существовавшее до нарушения положение в земельных отношениях;
в разрешении коллизий (споров), возникающих между субъектами правоотношений. Судами и соответствующими государственными органами осуществляется рассмотрение земельных споров, в ходе которых происходит восстановление нарушенных прав и отказ в удовлетворении необоснованных заявлений о принятии мер к правомерно действующей стороне. Суды при обнаружении нарушений в ходе рассмотрения дел о земельных спорах вправе давать (выносить) частные определения об их устранении, обязательные для исполнения адресатами;*
*Ст. 225 ГПК 1964 года; ст. 141 Арбитражного процессуального кодекса РФ 1995 г.
в профилактике нарушений земельного и иного законодательства, т.е. в устранении причин и условий, способствующих совершению земельных правонарушений. В частности, профилактика нарушений осуществляется через реализацию разрешительной системы по предоставлению земельных участков, в ходе которой устанавливается заслон проникновению нарушителей в землепользование; в стимулировании охранительных мероприятий, производства экологически чистой сельскохозяйственной продукции; в введении повышенных налогов за необоснованно излишнее занятие земельных площадей и т. п.
Одним из главных мероприятий по профилактике земельных правонарушений является осуществление землеустройства, позволяющего в натуре на местности определить отправные точки устранения нарушений (границы земельных участков, которые недопустимо нарушать; рациональную структуру землепользовании, которую необходимо соблюдать; отклонения в землеустроительных действиях, которые необходимо пресекать и т. п.).
Охранительная функция государства в регулировании земельных отношений является всепроникающей и действует наряду со всеми остальными функциями методом императивных предписаний.
В учетной функции она проявляется в установлении обязательных для всех землепользователей требований осуществлять установление обязанности ведения и обеспечения земельного учета (ведение земельно-кадастровой книги предприятия, подача необходимых сведений, правильное исчисление налогов за используемые земельные участки и применение ответственности за нарушения этого учета).
Аналогичным образом охранительная функция проявляется и в других функциях государственного регулирования земельных отношений, вводя обязательные предписания и ответственность за их нарушения.
Отсутствие охранительной функции, дополняющей остальные функции государственного регулирования земельных отношений, сделало бы невозможным исполнение последних. Вместе с тем охранительную функцию невозможно было бы реализовать, если бы не были четко регламентированы остальные функции государственного регулирования, поскольку применение ответственности и иных мер воздействия в правовых отношениях невозможно без четкой регламентации отношений, к которым эти меры применяются.
Охранительная функция обеспечивает исполнение других функций государства в области регулирования общественных отношений в сфере землепользования по двум основным направлениям: материальному и процессуальному.
Под материальным направлением следует понимать любую функцию государственного регулирования земельных отношений, которая непосредственно воздействует на эти отношения. Например, деятельность государственных органов, осуществляющих контроль за использованием земель, по выявлению нарушений земельного законодательства и принятию мер к устранению этих нарушений.
Под процессуальным направлением понимается порядок (ход, процесс) осуществления функции. Так, функция контрольная осуществляется путем беспрепятственного посещения должностными лицами контрольных органов земельных участков, обследования их при предъявлении служебного удостоверения; вынесения решения о приостановлении агротехнических работ, если они осуществляются с нарушением законодательства; составления протоколов о нарушениях земельного законодательства; применения штрафов в пределах предоставленной данным должностным лицам компетенции и т. п.*
*Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 23 детабря 1993 г. // САПП РФ. 1994. №2. Ст. 78 (в ред. от 12.03.96 г. № 271)
Процессуальное направление осуществления государственных функций регулирования земельных отношений от материального направления отличается подобно тому, как форма отличается от содержания. Процессуальное направление – это юридические формы осуществления материальных направлений указанных государственных функций.
Выделение в государственных функциях регулирования земельных отношений материального и процессуального направления весьма условно, поскольку в практике правового регулирования эти направления тесно переплетаются и взаимопроникают друг в друга. Например, реализация должностными лицами государственных органов, осуществляющих госконтроль за использованием земель, права давать обязательные к исполнению предписания по вопросам охраны земель является одновременно и материальным направлением (должностное лицо воздействует данным предписанием на отношения по порядку использования земель), и процессуальным направлением (должностное лицо оформляет данное предписание в соответствии с процессуальными требованиями, соблюдая при этом процессуальный порядок предъявления предписаний, сроки рассмотрения предъявленных предписаний нарушителями, обращения в суд с беспошлинными исками по поводу нарушений и т. п.).
Охранительная функция государства в регулировании земельных отношений тесно смыкается с контрольной, поскольку без осуществления контроля невозможно выявление нарушений. Вместе с тем охранительную функцию следует отличать от контрольной, поскольку задача первой заключается в выявлении нарушений и принятии мер к их устранению, а задача второй – в пресечении и устранении нарушений, а также причин и условий, порождающих эти недостатки.
Вместе с тем охранительная функция взаимосвязана с остальными функциями государственного регулирования земельных отношений, и на практике возникают определенные трудности в их разграничении.
Отграничение функций государственного регулирования земельных отношений имеет большое практическое значение, поскольку позволяет правильно определить предмет правового регулирования каждой из них, а значит, и правильно квалифицировать нужную правовую ситуацию.
Контрольные вопросы:
1. Соотношение материальных и процессуальных норм в земельном праве.
2. Понятие и виды земельного процесса.
3. Особенности земельного процесса в сравнении с административным.
4. В чем отличие земельного процесса от гражданского?
5. В чем отличие земельного процесса от уголовного ?
«все книги «к разделу «содержание Глав: 24 Главы: < 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. >