ГЛАВА 14

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

14.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель сельскохозяйственного назначения

Земля – важнейший для всего человечества материальный ресурс. Этот термин многогранен и употребляется в нескольких значениях:

1. Земля в широком смысле понимается как Земной шар.

2. Земля как средство обитания человека, которая охватывает земную и воздушную оболочку Земного шара, его недра, поверхность, ландшафт, растительный и животный мир.

3. Земля как предмет регулирования земельного права, которое понимает под ней важнейший природный ресурс, главное средство производства в сельском и лесном хозяйстве, горном промысле и пространственный базис для размещения зданий, строений, сооружений и других объектов.

Будучи частью природы, земля обладает, как и другие природные объекты, биопотенциалом в виде плодородия почв, представляющего собой бесценное народное достояние. Поэтому нормы земельного права обязывают всех землепользователей и собственников земель бережно использовать предоставленные им земельные участки и повышать их почвенное плодородие.

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, представленные для нужд сельского хозяйства, другие земли, предназначенные для этих целей в соответствии с территориальным планированием использования земель.

Земли сельскохозяйственного назначения включают в себя сельскохозяйственные угодья, земли, занятые зданиями и сооружениями, необходимыми для ведения сельского хозяйства и др. К сельскохозяйственным угодьям относят сенокосы, пашни, пастбища, залежи и иные угодья. Перечислять их все нет необходимости, так как их перечень остается открытым.

Бесценность биопотенциала земли не может быть выражена никакой денежной оценкой, ни в какой валюте. Ущерб, нанесенный немецкими оккупантами в годы Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. путем вывоза из России в Германию верхнего почвенного слоя земли, был огромен. В результате в тех местах, где до войны получали высокие урожаи, земледелие сократилось на 45 процентов. Лишь к 1953 году сельское хозяйство России с трудом достигло довоенного уровня, а затем вступило в полосу застоя.* Земли сельскохозяйственного назначения в силу своей особой важности нуждаются в особой защите. Но Прежде чем начать рассмотрение правового режима этих земель, необходимо упомянуть о том, а что же такое «правовой режим земли».

*Моряков В.И. История России, Москва, издательство «Тис», 1996 г., стр. 423-427.

Для наиболее полного освещения рассматриваемой проблемы необходимо раскрыть содержание понятия «правовой режим».

Но в юридической литературе это понятие недостаточно разработано, а в нормативных актах государственных органов Российской Федерации оно упоминается без раскрытия содержания.

Поэтому, исследуя понятие правового режима, нужно выделить его элементы и особенности.

Во-первых, надо сказать, что под понятием «режим» понимается законодательно установленная система общественных отношений как для земель Российской Федерации, так и для отдельных категорий земель.

Первым элементом правового режима является его объект, который делится на общий и особый.

Объектом общего правового режима является весь состав земель Российской Федерации в пределах ее государственных границ.

Объектом особого правового режима являются земли сельскохозяйственного назначения, земли запаса, земли водного фонда, земли лесного фонда, земли промышленности, транспорта и иного назначения, земли населенных пунктов, земли особо охраняемых территорий.

В силу подразделения земель на общий и особый режимы могут быть ситуации, когда на той или иной категории земель располагаются не соответствующие ей угодья. Так, на землях сельскохозяйственного назначения могут оказаться угодья несельскохозяйственного профиля (например, земли транспорта, связи и т.п.), а на землях несельскохозяйственного назначения-сельскохозяйственные угодья.

При подобной ситуации особенность правового регулирования будет такова, что на земельные угодья, приходящиеся на категорию земель с противоположным целевым назначением, распространяется правовой режим именно этой категории, а не той, которую представляет данное угодье. Например, на земли сельскохозяйственного использования не распространяется приоритет земель сельскохозяйственного назначения, поскольку сельскохозяйственное угодье в территории города подчиняется приоритету земель этого города и согласно генплану в любой момент может быть использовано под строительство городских объектов.

Следующим элементом правового режима является порядок государственного регулирования использования земель.

Также к элементам правового режима необходимо отнести круг субъектов земельных правоотношений, которые обязаны соблюдать установленные государством правила земельного режима. А также наличие у них прав и обязанностей.

Важным элементом правового режима является система мер, обеспечивающих охрану этого режима от нарушений.

Таким образом, под правовым режимом следует понимать установленный законом порядок их учета, мониторинга, использования и охраны.

Общая характеристика правового режима земель сельскохозяйственного назначения

Правовой режим данной категории земель складывается из нескольких элементов. Одним из них является наличие объекта правового регулирования, на который распространяется данный порядок. Он бывает, как правило, общим, родовым и конкретным.

Общим объектом правового регулирования является земля как часть окружающей природной среды, обладающая бесценным биопотенциалом в виде плодородия почв.

Земли сельскохозяйственного назначения представляют собой особую категорию земель, то есть ту часть земельного фонда РФ, которая предназначена и используется по основному назначению. Категории земель являются родовым объектом правового режима.

Под целевым использованием земель сельскохозяйственного назначения понимается основное предназначение земель данной категории. При этом допускается постройка на этих землях несельскохозяйственных объектов, которые помогают ведению хозяйства (перерабатывающие предприятия, гаражи для сельскохозяйственных объектов и т.п.).

Земельное угодье является конкретным объектом правового регулирования. Оно представляет собой земельный участок, используемый по непосредственному целевому назначению.

Говоря о целевом использовании земель, необходимо упомянуть о таком понятии, как «конкретное целевое назначение». Под ним понимается такой вид использования земли, который исключает иные формы ее хозяйственной эксплуатации. На таких землях нельзя возводить никаких строений или сооружений, так как пахотные земельные угодья предназначены исключительно для посева сельскохозяйственных культур и выращивания корнеплодов и овощей.

Проводя подразделение земли по виду объекта правового регулирования, выделяют три вида правового режима использования земель: общий, особенный и специальный. Общий правовой режим распространяется на все земли и его элементами является использование земель по их целевому назначению. Для земель сельскохозяйственного назначения характерен особый правовой режим, выражающийся в их использовании для сельскохозяйственных целей. Особый правовой режим вводится для истощенных и деградированных земельных угодий. Эти меры необходимы для восстановления угодий и недопущения их разрушения в будущем.

Следует отметить, что правовой режим земель устанавливается государством только на уровне общего и родового объекта.

Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, выделенных физическим лицам, может быть изменен, чему способствуют действия собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей, обладающих правом самостоятельного хозяйствования на земле. Например, если собственник земельного участка решил возвести на нем птицеферму, то он несет ответственность за противопожарную безопасность, сохранность чистоты воздуха, а земельный участок приобретает соответствующий особый правовой режим. Устанавливают специальный правовой режим органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией по предоставлению и изъятию земель.

Вторым элементом правового режима земель является наличие специально уполномоченных государственных органов но регулированию правового режима.

Постановлением Правительства РФ от 17 мая 2000 г. «О структуре Федеральных органов исполнительной власти» были созданы новые федеральные органы для регулирования земельных отношений – Федеральная служба земельного кадаста РФ (учетная функция), и в отношении собственности – Министерство имущественных отношений РФ.

Таким образом, были созданы государственные органы, которые сосредоточили в своих руках всю деятельность по регулированию правового режима земель.

Нужно также сказать, что регулирование правового режима земель, как общего объекта правового режима, осуществляют государственные органы общей компетенции – Федеральная служба земельного кадаста РФ и ее территориальные органы. Регулирование правового режима категорий земель и земельных угодий осуществляют органы управления специальной компетенции. Так, например, постановление Правительства РФ от 1 февраля 1995 года «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев» в качестве такого органа называет Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству.*

*Постановление Правительства РФ от 1 февраля 1995 года «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев», пункт 2.

Третьим элементом правового режима использования земель является круг субъектов по использованию земель данной категории. Не все физические и юридические лица могут обладать правом собственности на земельные участки различных категорий, а лишь те, которые в соответствии со своим правовым статусом могут осуществлять тот или иной вид эксплуатации земли. Так, сельскохозяйственные предприятия не могут быть собственниками земель промышленности, поскольку их уставная деятельность не предусматривает ведения промышленной деятельности.

Основным нормативно-правовым актом, регулирующим порядок предоставления земель сельскохозяйственного назначения, является Земельный кодекс РФ, который в статье 57 приводит перечень субъектов правоотношений, имеющих право на получение земельного участка.

Земли сельскохозяйственного назначения предоставляются:

1. Хозяйственным товариществам и акционерным обществам, производственным и потребительским кооперативам, в том числе колхозам, казачьим обществам, другим коммерческим сельскохозяйственным организациям и общинам для сельскохозяйственного производства.

2. Государственным и муниципальным унитарным сельскохозяйственным предприятиям, опытно-производственным, учебным, учебно-опытным и учебно-производственным хозяйствам, научно-исследовательским учреждениям, образовательным учреждениям высшего, среднего и начального образования сельскохозяйственного профиля и общеобразовательным учреждениям для сельскохозяйственного производства, научно-исследовательских и учебных целей.

3. Государственным и муниципальным несельскохозяйственным предприятиям, религиозным организациям для ведения сельского хозяйства.

4. Гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества.*

*Земельный кодекс РФ, статья 57.

Каждый из этих субъектов получает земельный участок на определенных условиях. Физическим лицам земельный участок выделяется в собственность и на неопределенный срок. Государственные и муниципальные учреждения и сельскохозяйственные предприятия обладают лишь правом бессрочного пользования выделенными им сельскохозяйственными участками. Остальным участникам правоотношений, указанным в законе, земельные участки могут выделяться в собственность, в бессрочное пользование и в аренду.

5. Гражданам Российской Федерации, вынужденным переселенцам из государств – участников Содружества Независимых Государств земельные участки предоставляются для жилищного строительства, личных подсобных хозяйств, создания крестьянских (фермерских) хозяйств сельскохозяйственных организаций.

Земельные участки сельскохозяйственным организациям (хозяйственным товариществам и обществам, производственным и потребительским кооперативам, другим коммерческим организациям) могут предоставляться в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, аренду как юридическому лицу в соответствии с законами субъектов РФ. В случае предоставления земельного участка в собственность сельскохозяйственной организации ее члены (участники) получают право на земельный пай (долю), представляющий собой стоимостное выражение части земельного участка, приходящегося на долю члена (участника) сельскохозяйственной организации.

Земельные участки учреждениям государственным и муниципальным унитарным сельскохозяйственным предприятиям предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование. Использование земельных участков учреждений и государственных и муниципальных унитарных сельскохозяйственных предприятий осуществляется в соответствии с их уставами.

В рамках земельной реформы в России производится реорганизация колхозов и совхозов. Ее суть заключается в переходе от старых организационно-хозяйственных форм к новым, которые установлены новым законодательством РФ.

Суть реорганизации заключается в следующем. Раздел земель колхозов и совхозов на доли (паи) для передачи их в собственность граждан, занятых в сфере сельскохозяйственного производства.

Установление режима свободной хозяйственной деятельности новых структур на базе рыночных отношений и невмешательства в нее государственных органов.

Предприятия, создаваемые при реорганизации колхозов и совхозов, имеют право покупать землю и имущество бывшего хозяйства у работников хозяйства, фонда государственного имущества (Постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 года «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»),

Земельный кодекс уже давно устарел и не может отвечать сложившимся экономическим условиям. Поэтому под сельскохозяйственными предприятиями, с учетом нового Гражданского кодекса, нужно понимать новые организационные формы. Так в Гражданском кодексе, как уже отмечалось, закреплено, что коммерческие сельскохозяйственные предприятия создаются в следующих формах.

Хозяйственное товарищество, под которым понимаются коммерческие организации с разделенным на доли (вклады) учредителей (участников) уставным (складочным) капиталом. Имущество, созданное за счет вкладов учредителей (участников), а также произведенное и приобретенное хозяйственным товариществом или обществом в процессе его деятельности принадлежит ему на праве собственности.

Участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере могут быть индивидуальные предприниматели и (или) коммерческие организации.

Участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере могут быть граждане и юридические лица.

Государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом.

Хозяйственные товарищества могут создаваться в форме полного товарищества и товарищества на вере (коммандитного товарищества). Оно создается на основании учредительного договора, который подписывается всеми участниками и регистрируется в соответствующем государственном органе. В случае ликвидации товарищества его имущество (в том числе и земля) распределяется между его учредителями (ст. 66–86 ГК РФ)

Обществом с ограниченной ответственностью признается учрежденное одним или несколькими лицами общество, уставный капитал которого разделен на доли определенных учредительными документами размеров; участники общества с ограниченной ответственностью не отвечают по его обязательствам и не несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости внесенных ими вкладов. Уставный капитал общества с ограниченной ответственностью составляется из стоимости вкладов его участников. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества общества, гарантирующего интересы его кредиторов. Размер уставного капитала общества не может быть менее суммы, определенной законом об обществах с ограниченной ответственностью.

Участник общества с ограниченной ответственностью вправе продать или иным образом уступить свою долю в уставном капитале общества или ее часть одному или нескольким участникам данного общества.

Отчуждение участником общества своей доли (ее части) третьим лицам допускается, если иное не предусмотрено уставом общества.

Обществом с дополнительной ответственностью признается учрежденное одним или несколькими лицами общество, уставный капитал которого разделен на доли определенных учредительными документами размеров; участники такого общества солидарно несут субсидиарную ответственность по его обязательствам своим имуществом в одинаковом для всех кратном размере к стоимости их вкладов, определяемом учредительными документами общества. При банкротстве одного из участников его ответственность по обязательствам общества распределяется между остальными участниками пропорционально их вкладам, если иной порядок распределения ответственности не предусмотрен учредительными документами общества.

Акционерным обществом признается общество, уставный капитал которого разделен на определенное число акций; участники акционерного общества (акционеры) не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций. Акционерное общество, участники которого могут отчуждать принадлежащие им акции без согласия других акционеров, признается открытым акционерным обществом. Участниками акционерного общества могут быть как граждане, так и юридические лица (ст. 87-106 ГК РФ)

Акционерное общество, акции которого распределяются только среди его учредителей или иного заранее определенного круга лиц, признается закрытым акционерным обществом. Уставный капитал акционерного общества составляется из номинальной стоимости акций общества, приобретенных акционерами.

Акционерное общество может быть реорганизовано или ликвидировано добровольно по решению общего собрания акционеров.

Производственным кооперативом (артелью) признается добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной и иной хозяйственной деятельности (производство, переработка, сбыт промышленной, сельскохозяйственной и иной продукции, выполнение работ, торговля, бытовое обслуживание, оказание других услуг), основанной на их личном трудовом и ином участии и объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Учредительным документом кооператива может быть предусмотрено участие в его деятельности юридических лиц. Кооператив является юридическим лицом – коммерческой организацией (ст. 107–114ГКРФ).

Учредительным документом производственного кооператива является его устав, утверждаемый общим собранием его членов. Имущество, находящееся в собственности производственного кооператива, делится на паи его членов в соответствии с уставом кооператива.

Членами кооператива могут быть внесшие установленный уставом кооператива паевой взнос граждане Российской Федерации, достигшие возраста шестнадцати лет. Размер и порядок внесения паевого взноса определяются уставом кооператива.

Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть членами кооператива наравне с гражданами Российской Федерации.

Кооператив отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом.

Субсидиарная ответственность членов кооператива по обязательствам кооператива определяется в порядке, предусмотренном уставом кооператива.

Кооператив не отвечает по обязательствам его членов.

Прибыль кооператива распределяется между его членами в соответствии с их личным трудовым и (или) иным участием, размером паевого взноса, а между членами кооператива, не принимающими личного трудового участия в деятельности кооператива, соответственно размеру их паевого взноса. По решению общего собрания членов кооператива часть прибыли кооператива может распределяться между его наемными работниками.

Кооператив может быть ликвидирован по решению общего собрания членов кооператива, в том числе в связи с истечением срока, на который он создан, достижением цели, ради которой он создан, или в связи с признанием судом недействительной государственной регистрации кооператива вследствие допущенных при его создании нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо в случае осуществления деятельности, запрещенной законом, либо в случае иных неоднократных или грубых нарушений закона, а также иных правовых актов, или признания его судом банкротом (Федеральный закон «О производственных кооперативах»).

В соответствии с новым ГК РФ был значительно расширен круг субъектов права на землях сельскохозяйственного назначения: хозяйственные товарищества (в форме полного товарищества и товарищества на ве-ре);

коммерческого товарищества – ст. 66-86 ГК РФ; общества с ограниченной ответственностью, с дополнительной ответственностью или акционерные общества – ст. 87–106 ГК РФ; производственные кооперативы – ст. 107–114 ГК РФ. Об этом подробнее в курсе «Аграрное право».

Четвертым элементом правового режима земель является наличие прав и обязанностей субъектов правоотношений по использованию земель, что составляет основной элемент правового режима. Права и обязанности субъектов зависят как от особенности земли – используемого объекта, так и от правового статуса субъектов. Содержание прав и обязанностей зависит и от иных обстоятельств, что подробнее будет рассмотрено ниже.

Пятым элементом правового режима земель является наличие эффективного правового механизма, обеспечивающего надлежащий правовой режим использования земель. К нему относятся:

наличие правовых норм, исполнение которых предотвращает нарушение правового режима земель и обеспечивает приоритет земель сельскохозяйственного назначения перед землями несельскохозяйственного назначения, а также нормы, не допускающей изъятия ценных сельскохозяйственных земель;

наличие правовых норм, применение которых устраняет условия, способствующие нарушению правового режима земель. Например, запрещение финансирования проектно-изыскательных работ до принятия местной администрацией решения о предварительном согласовании места размещения объекта или решения суда – при возникновении спора;

наличие наказаний за нарушение правового режима земель. Так, ответственность в виде штрафов предусмотрена за уничтожение межевых знаков земельных участков, за самовольное занятие земли, за порчу и уничтожение плодородного слоя земли и т.д.;

наличие правовых норм, исполнение которых позволит восстановить нарушение режима использования земель. Например, самовольно занятые земельные участки должны быть возвращены по принадлежности без возмещения затрат, произведенных за время незаконного пользования.

Помимо Земельного кодекса порядок предоставления физическим лицам земельных участков сельскохозяйственного назначения регулируется статьями 10 и 11 Федерального закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 года с последующими изменениями и дополнениями, устанавливающими права, обязанности и ответственность лиц, ведущих крестьянское (фермерское хозяйство).

Основным элементом правового режима является наличие прав и обязанностей субъектов правоотношений по использованию земель. Они зависят как от особенностей используемого объекта (земли), так и от правового статуса субъектов. Так, юридические лица несутответственность в соответствии с гражданским законодательством и статьями 124–126 Земельного кодекса. Физические лица могут быть привлечены в уголовной, гражданской и иным формам ответственности.

Наконец, для того чтобы обеспечивать надлежащий правовой режим использования земель, необходимо создать эффективный правовой и правоприменительный механизмы. К ним относятся:

1) наличие правовых норм, исполнение которых предотвращает нарушение правового режима земель и обеспечивает приоритет земель сельскохозяйственного назначения как наиболее ценной категории земельного фонда России перед землями несельскохозяйственного назначения;

2) выработка таких правовых норм, применение которых позволило бы устранить условия, способствующие нарушению правового режима земель;

3) правовые нормы должны содержать санкции за нарушение правового режима земель. Так, в действующем Земельном кодексе в статьях 124–126 предусмотрена ответственность в виде довольно крупных штрафов за самовольное занятие земли, порчу и уничтожение плодородного слоя земли и т.д.;

4) правовые нормы должны содержать в себе порядок, позволяющий устранить нарушения режима использования земель. Например, самовольно занятые земельные участки должны быть возвращены по принадлежности без возмещения затрат, произведенных за время незаконного пользования. Кроме того, незаконный пользователь обязан за свой счет привести земельный участок в пригодное для использования состояние.

Подводя итог сказанному, можно сделать вывод о том, что правовой режим земель сельскохозяйственного назначения – установленный порядок использования земель, закрепленный законодательством для наиболее ценной категории земельного фонда РФ.

Неоднородность в правовом режиме обусловлена:

видами земель сельскохозяйственного назначения, их экономическими и экологическими свойствами. Так, естественные угодья имеют иной правовой режим по сравнению с пахотными землями; ценные сельскохозяйственные земли находятся под повышенной правовой охраной по сравнению с обычными угодьями; на землях, подверженных отрицательным природным изменениям, устанавливается особый охранительный режим и т.д.;

юридическим статусом субъектов, осуществляющих использование земель. Например, научно-исследовательские учреждения должны использовать земли сельскохозяйственного назначения приоритетно для исследовательских целей, пропаганды передового опыта, а уж затем выступать в качестве обычного пользователя;

иными объективными обстоятельствами. Так, при отнесении земель сельскохозяйственного предприятия к числу природоохранных происходит ограничение сельскохозяйственной деятельности, что изменяет и правовой режим использования земель данным хозяйством.

14.2. Земли сельскохозяйственного назначения как объект правового режима

В предыдущем параграфе режим земель рассматривался с трех позиций: как общий объект правового режима (элемент земельного фонда), как родовой объект (земля определена категорией этого фонда) и конкретный объект правового режима (земельное угодье).

Данное подразделение понятий земли имеет не только теоретическое, но и практическое прикладное значение, поскольку правовой режим использования земли подразделяется на общий, особенный и специальный.

Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения как общего объекта. Любой земельный участок имеет природные особенности, свойственные всем видам земель, а значит любому земельному участку свойственны элементы правового режима, порожденные этими особенностями. Рассмотрим их по отдельности:

1. Любой земельный участок, это, прежде всего, территория, на которой располагаются природные объекты (водоемы, растительность) и объекты имущественного характера (строения, сооружения, др. недвижимое и движимое имущество). В силу этого, первой обязанностью собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов является осуществление рациональной организации территории своих участков.

Обеспечение правильной организации земельной территории осуществляется уже в ходе передачи земель в собственность или иные формы использования, поскольку главной задачей землеустройства является рациональное использование земель во всех отраслях народного хозяйства, создание условий по поддержанию устойчивых ландшафтов и охраны земель.

Землеустройство уже в процессе своего осуществления принимает меры для устранения неудобств в расположении земель. Например, при выделении земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства земельный участок должен представлять собой, как правило, единый земельный массив, без нарушения целостности других хозяйств и подразделений сельскохозяйственных организаций (ст. 8.3 Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»).

Закон не раскрывает понятия «рациональная организация территории», однако анализ действующего законодательства и иных нормативных актов позволяет утверждать наличие в этой обязанности следующих признаков:

рациональное размещение природных и имущественных объектов на территории земельного участка. Так, искусственно возводимые водоемы целесообразно располагать в естественных оврагах и других выемках местности, а не рыть для них котлованы на равнинной территории; дороги, магистрали и иные коммуникации и линейные сооружения располагать не по полевым участкам, а вдоль границ полей, дорог, полезащитных лесополос и т. п.; плодово-ягодные насаждения совмещать с противоэрозионными защитными лесополосами и т. п.;

рациональное совмещение природных и имущественных объектов на земельных участках.* Например, при выделении земельных участков для ведения крестьянского хозяйства вблизи населенного пункта не затрагиваются земли, используемые под усадьбы населения и земли общественного пользования – выпасы скота, водоемы, дороги, парки, земли под спортивными сооружениями и пр.;

*Подробнее об этом см. главу 10.

устранение отрицательных последствий от размещенных соседствующих объектов. Так, целесообразно при размещении пахотных угодий вблизи от населенных пунктов создавать между пашней и селом «буфер» в виде массива естественных угодий (пастбищ, сенокосов), который бы защищал здоровье жителей от применяемых на полях агрохимикатов и других неблагоприятных последствий, вызываемых сельскохозяйственным производством.

2. Любой земельный участок представляет собой неперемещаемый объект, что является особенностью его правового режима и отличает его от режима обычного имущества:

если право собственности, владения, аренды на обычный имущественный объект возникает путем передачи имущества собственнику, пользователю, арендатору, то аналогичные права в отношении земельного участка возникают после установления границ этого участка на местности и выдачи документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования, аренды этим участком;

поскольку при участии земли в гражданском обороте перемещается не земля, а пограничные линии, распределяющие и перераспределяющие права собственности, землевладения, землепользования и аренды, то в ходе использования земель неизбежно возникают отношения соседства.

Земельно-соседские правоотношения имеют, как правило, две стороны: право на требование соседа определенных ограничений принадлежащих ему правомочий и обязанности подчиниться законным требованиям соседа об ограничении собственных правомочий в отношении использования своего участка. Например, если завод, расположенный по соседству с сельхозпредприятием, сточными водами своего производства повреждает сельскохозяйственные угодья, то сельхозпредприятие вправе требовать от завода создания очистительных систем; если агрохимикаты при сельхозработах на полях, расположенных вблизи заводского поселка, попадают в этот поселок, то завод вправе требовать от сельхозпредприя-тия либо изменения режима использования угодий, либо переноса угодий на другие земли.

Каждый собственник земли, землевладелец, землепользователь и арендатор обязан не нарушать права других собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, а также порядок пользования природными объектами.

Наряду с правами соседских требований и притязании соседей друг к другу, закон устанавливает разграничение этих требований от необоснованных заявлений. Так, защите подлежат не всякие интересы соседствующих субъектов земельных правоотношений, а лишь такие, которые охраняются законом (сервитут). Необоснованным, к примеру, будет требование соседствующего субъекта о прекращении строительства объекта, который не нравится ему по своей конструкции.

3. Любой земельный участок представляет собой часть окружающей природы, является элементом экосистемы, а поэтому находится в сфере эколого-правового режима регулирования. Например, те земельные участки, на которых происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных, здоровью человека, объявляются зонами чрезвычайной экологической ситуации, после чего на них прекращается деятельность, отрицательно влияющая на окружающую природную среду; ограничиваются отдельные виды природопользования, проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов (ст. 58 Закона об охране окружающей природной среды).

В силу этого, распределение и перераспределение земельных участков осуществляется, прежде всего, с обеспечением требования ландшафтного подхода, поскольку создание условий для поддержания и улучшения устойчивых природных ландшафтов составляет одну из главных целей землеустройства.

4. Любой земельный участок – это сложное природное образование с зональными и региональными особенностями, обладающее устойчивой природной неоднородностью, которая является необходимым, а не случайным явлением (подобно тому, как без разнородности зарядов нет электрического тока, без разности уровней земли не потекут реки, без низменностей и высокогорий не будет ветров и т. п.).

Это обстоятельство влияет на правовой режим использования земель. Так, субъекты правоотношений по использованию земель обязаны осуществлять использование и охрану земельных участков на основе комплексного подхода к угодьям, как к сложным природным образованиям;

при использовании земельного угодья должен осуществляться индивидуальный подход, учитывающий особенности не только каждого участка, но и частей его. Так, если полезные свойства почв и их плодородие начинают ухудшаться, то пользователи обязаны восстанавливать и повышать их;* если возникают эрозионные процессы на земельном участке – пресекать их; если земля заражена карантинными вредителями и болезнями растений – осуществлять защитные мероприятия по устранению заражения. Неисполнение этих обязанностей влечет за собой административную ответственность (ст. 50, 97 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).

*САПП РФ. 1992. № 8. Ст. 505.

5. Любому земельному участку, как и всякому имуществу, присуща порча как от естественных природных процессов, так и от деятельности людей. Например, металлическая вещь подвергается коррозии, если не принимать профилактических мер, а земельный участок – эрозии, если не бороться с нею; машина изнашивается от длительного использования, почвенное плодородие истощается, если его не компенсировать внесением удобрений и другими агротехническими мерами.

В отличие от обычного имущества, которое в конечном счете изнашивается, устаревает, заменяется более ценным, земля не может быть заменена какими-то другими объектами и не устаревает, она вечно значима для человеческого общества. Однако ее использование обязательно сопряжено с охраной, и функция охраны земли является неотъемлемой частью функций использования земель.*

*См.: Федеральный закон от 16 июля 1998 г. «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ. 1998. .№ 29. Ст. 3390.

Неотъемлемость охраны земель ото всех форм и видов ее использования выражается в том, что:

охрана земель планируется в государственном масштабе и является неотъемлемой функцией государственного регулирования землепользования. На федеральном уровне разрабатываются совместно с субъектами РФ и органами местного самоуправления федеральные программы по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов в комплексе с другими природоохранными мероприятиями; органы же местного самоуправления осуществляют государственный контроль за использованием и охраной земель;

охране земель придан статус системы правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на рациональное использование, защиту от вредных воздействий, восстановление продуктивности земельных угодий;

система охраны земель включает в себя комплекс правовых мероприятий, позволяющих государству осуществлять всестороннее правовое воздействие на негативные формы хозяйственной эксплуатации земель. Это: нормирование предельно допустимых концентраций вредных химических, бактериальных, паразитарно-бактериальных и радиоактивных веществ в почве;*

*См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 33. Ст. 1917.

запрещение осуществления воздействия на землю без положительного заключения специальных экспертиз, дающих оценку отрицательного влияния на состояние земель и эффективности предусмотренных защитных мероприятий при размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструируемых объектов, строений сооружений и технологий;

экономическое стимулирование охраны земель;

запрещение финансирования проектно-изыскательских работ дйя объектов, деятельность которых наносит вред земле (ст. 28 ЗК).

Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, как родового объекта, характеризует их в качестве категории земельного фонда.

Согласно ЗК на категории делится весь земельный фонд Российской Федерации, т.е. вне категории нет земель. Категории земель, исходя из смысла ЗК, выявляются:

в ходе ведения государственного земельного кадастра, осуществляемого по единой для всей республики системе за счет средств республиканского бюджета;

в ходе изъятия и предоставления земель, когда происходит перевод земель из одной категории в другую, а также отнесение земель к той или иной категории, осуществляемые местными органами самоуправления в соответствии с их компетенцией.

Земли сельскохозяйственного назначения как категории земельного фонда нельзя отождествлять с землями сельскохозяйственного использования. Если первые – это определенная категория земель, то вторая – земельное угодье, которое может находиться и в других земельных категориях. Например, ЗК предоставляет право несельскохозяйственным предприятиям передавать гражданам и сельхозпредприятиям для сельскохозяйственных целей во временное использование часть своих земель; на территориях земель населенных пунктов имеются земли сельскохозяйственного использования; для сельскохозяйственных целей во временное пользование могут предоставляться земли государственного лесного фонда.

Как категория, земли сельскохозяйственного назначения бывают двух видов: земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства (т.е. фактически используемые) и земли, предназначенные для этих целей, т.е. те, которые будут использованы для названных целей в ближайшее время и без которых невозможен процесс сельскохозяйственного производства.

Под понятием «сельскохозяйственное назначение» понимается широкий комплекс целей использования этих земель для указанных выше целей.

Сельскохозяйственным назначением охватываются как выращивание сельскохозяйственной продукции, так и весь связанный с этим цикл. Следовательно, все земли, обслуживающие этот цикл, подпадают под понятие «земли сельскохозяйственного назначения». Так, хранение продукции и агрохимикатов требует строительства складов; доставки техники, семян к полям и вывозки с полей готовой продукции, вызывает потребность во внутрихозяйственных дорогах; для управления сельскохозяйственным производством и содержания административного аппарата необходимо административное здание и т.п. Соответственно и земли, занятые под складами, внутрихозяйственными дорогами и административными зданиями, относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, хотя они по функционированию и не отличаются от земель несельскохозяйственного назначения.

Непосредственное сельскохозяйственное производство (выращивание сельхозкультур, откорм скота) невозможно без соответствующей инфраструктуры (дорог, жилых зданий, мастерских, складов и т.п.). Так, при организации крестьянского хозяйства на территории, где отсутствуют объекты производственного и социально-бытового назначения, государство берет на себя его первичное обустройство: строительство дорог, линий электропередач, водообеспечение, телефонизацию, землеустройство, мелиорацию земель. Местные органы самоуправления обязаны оказывать помощь в возведении производственных объектов и жилья.

Земли сельскохозяйственного назначения регулируются законодательством в качестве единого объекта, что означает:

1. Не всякие земли, а лишь пригодные для ведения сельскохозяйственного производства. Поэтому законодательство закрепило принцип приоритетного положения земель сельхозназначения: земли, пригодные для нужд сельского хозяйства, предоставляются прежде всего для сельскохозяйственных целей; далее, для несельскохозяйственных нужд (строительство промышленных предприятий и т.п.) предоставляются земельные участки несельскохозяйственного назначения или не пригодные для сельского хозяйства либо сельскохозяйственные угодья худшего качества по кадастровой оценке; и наконец, предусмотрена охрана от необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота.

2. Не всякие пригодные для сельскохозяйственных нужд земли могут использоваться в качестве земель сельскохозяйственного назначения. Например, в заповедных зонах запрещается сельскохозяйственная деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов.

Земельное законодательство выделяет следующие виды земель сельскохозяйственного назначения:

1. Обычные виды земель, на которые распространяется общий режим использования. Закон не предусматривает каких-либо дополнительных гарантий или обязанностей по их использованию.

2. Земли сельскохозяйственного назначения, кадастровая оценка которых выше среднерайонного уровня (ценные земли). Изъятие таких земель с целью их предоставления для несельскохозяйственных нужд допускается лишь в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств, разработкой месторождений ценных полезных ископаемых, строительством объектов культуры и истории, здравоохранения, образования, дорог, магистральных трубопроводов, линии связи, электропередачи и других линейных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

3. Земли сельскохозяйственного назначения особо ценные для данного региона по своей продуктивности. Перечень их устанавливается законодательством субъектов РФ. В состав таких земель входят опытные поля (участки) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, а также другие земли.

Изъятие таких земель не допускается.

4. Сельскохозяйственные земли, почвы которых деградированы и их восстановление невозможно в ближайшее время, а также земли, загрязненные химическими и радиоактивными веществами свыше допустимой концентрации, либо земли, зараженные карантинными вредителями и болезнями растений. Для таких угодий предусматривается консервация в порядке, предусмотренном Правительством РФ.*

*См. Постановление Правительства РФ от 5 августа 1992 г «Об утверждении Положения о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами» // САПП РФ 1992. № 8. Ст. 555.

5. Сельскохозяйственные земли, расположенные в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп. Установлен особый режим использования этих сельскохозяйственных земель.*

*См.: Федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года» // СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4566.

Указанный режим особого использования может быть применен и на землях других категорий. Так, на землях природоохранного значения в местах проживания и хозяйственной деятельности этнических групп и малочисленных народов допускается использование данных земель для выпаса оленей; на землях природно-заповедного назначения – традиционное экстенсивное природопользование, не вызывающее антропогенной трансформации охраняемых природных комплексов; на землях лесного фонда – ведения северного оленеводства и охотничьего промысла.

«Чисто» сельскохозяйственными землями (сельскохозяйственными угодьями) являются земельные участки, используемые под выращивание сельскохозяйственных культур. Закон предъявляет особые требования и ответственность к содержанию и использованию этого вида сельхозземель. Так, неиспользование земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, в течение одного года, за исключением случаев, вызванных стихийными бедствиями, периода мелиоративного строительства, является основанием для прекращения права собственности, землевладения, землепользования и аренды на этот участок.

«Чисто» сельскохозяйственные угодья можно подразделить на биоценозы (естественные угодья) – не подвергнутые окультуриванию пастбища, сенокосы, луга и т.п. и агроценозы (окультуренные человеческим трудом) – пашня, многолетние насаждения, окультуренные (мелиорированные) пастбища, сенокосы и другие сельхозугодья.

Все виды названных угодий являются природной машиной, которая либо сама, без вмешательства человека (естественные пастбища, сенокосы) производит сельскохозяйственную продукцию (кормовые травы), либо человеческий труд на ней позволяет получить сельскохозяйственные продукты (зерно, плоды, корнеплоды и т. п.).

В связи с тем, что данный вид сельхозугодий является потенциальным источником доходов пользователей землей, законом предусмотрены ставки сельскохозяйственного налога, дифференцированные с учетом состава угодий, их качества, площади и местоположения (ст. 5 Закона «О плате за землю», с изменениями от 10 августа 1994 г.). Например, если в Архангельской области был предусмотрен налог в размере 10 рублей с га пашни, в Московской области – 79, то в Воронежской области – 107 рублей.

Специфика использования сельскохозяйственных угодий заключается во вторжении их пользователя в механизм экосвязей земель с другими природными объектами, преобразование экосистем путем изменения режима их функционирования. Так, распашка земель превращает их в сельскохозяйственное угодье, которое осуществляет свою природную функцию только под влиянием человеческого труда: если не будет посева, посадки, обработки сельхозкультур, то они не вырастут; если не будет борьбы с сорняками, то посевы и посадки погибнут; если не проведены своевременно оросительные работы, то растения засохнут и т. п.

С учетом этой специфики закон устанавливает следующие основные обязанности по использованию сельскохозяйственных угодий:

1. Обеспечение оптимального водного режима почв. Собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы обязаны осуществлять защиту земель от подтопления, заболачивания, иссушения; вправе в установленном порядке проводить оросительные и осушительные мероприятия,* не допуская бесхозяйственного излива воды, засоления и заболачивания земель, создавая наиболее благоприятный режим почвенной влаги.

*См.: Федеральный закон РФ «О мелиорации земель», принятый Государственной Думой 8 декабря 1995 г //СЗ РФ. 1996. № 3. Ст 142, который устанавливает правовые основы деятельности в области мелиорации земель, определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию указанной деятельности, а также права и обязанности граждан (физических лиц), юридических лиц. осуществляющих деятельность в области мелиорации земель и обеспечивающих эффективное использование и охрану мелиорированных земель.

2. Обеспечение надлежащего солевого режима почв, для чего установлена обязанность осуществлять защиту земель от вторичного засоления. Каждое лицо, использующее сельскохозяйственные угодья, обязано вести борьбу с повышенной кислотностью почв, осуществляя их известкование и другие земледельческие мероприятия.

3. Обеспечение питательного режима почв, при котором бы плодородие не только не уменьшалось, несмотря на вынос питательных веществ с урожаем, а увеличивалось. Повышение плодородия почв является одной из главных обязанностей каждого собственника, землевладельца, землепользователя и арендатора, стимулируемой государством.

4. Обеспечение надлежащего культурно-технического состояния почв, ведение борьбы с зарастанием земель кустарником, мелколесьем, сорной растительностью, для чего каждый пользователь наделен правами проводить в установленном порядке культурно-технические работы на своем участке.

5. Обеспечение надлежащей экологической обстановки на земельном участке, не допуская ее ухудшения.

Подводя итог сказанному, можно сделать следующие выводы:

1. Земли сельскохозяйственного назначения как объект правового режима имеют тройственную правовую характеристику: общий объект (часть земельного фонда), на который распространяется общий правовой режим использования земли; родовой объект (категория земель земельного фонда), на который распространяются правила особого правового режима, предназначенные для земель сельскохозяйственного назначения; а также непосредственный объект (как сельскохозяйственное угодье), на который распространяется действие норм земельного, финансового, и иных отраслей права;

2. Особенности земель сельскохозяйственного назначения, классифицированные по перечисленным трем уровням, позволяют построить целостную систему правового режима этих земель.

Регулирование правового режима земель сельскохозяйственного назначения, его возникновение, изменение, преобразования земельных положений в сельскохозяйственных предприятиях и организациях, дифференциация осуществляются исполнительными органами государственной власти. О том, что представляет собой система государственного регулирования правового режима, узнаем из следующего параграфа.

14.3. Особенности государственного регулирования правового режима земель сельскохозяйственного назначения

Земельное законодательство предусматривает поэтапный порядок проведения земельной реформы в РФ. Право распоряжения землей осуществляют органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления (первый этап), а затем происходит перераспределение земли с учетом оптимальных потребностей общества (второй этап). В соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» и постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»* и Положением о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденным постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. (с изменениями, внесенными постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1992 г.)** был установлен двухгодичный срок для реформирования колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий. Таким образом, была внедрена идея ускоренного массового разукрупнения сельскохозяйственных предприятий в административном порядке: были образованы общества с ограниченной ответственностью, акционерные общества закрытого и открытого типа, ассоциации сельскохозяйственных кооперативов, индивидуальных семейных, частных и коллективных предприятий и т. п.

*СА ПП РФ. 1992. № 1-2. Ст. 9. 'САПП РФ. 1992. №12. Ст. 931; №25. Ст. 2219.

Суть аграрной реформы заключается в реформировании организационно-правовых форм бывших сельскохозяйственных предприятий и приведение их в соответствие со ст. 50 ГК РФ (хозяйственные общества, акционерные общества (АО), общество с ограниченной ответственностью и общество с дополнительной ответственностью, товарищества – полное и товарищество на вере, и производственные кооперативы (подробнее об этом в курсе «Аграрное право»), раздел принадлежащего им имущества на паи для наделения работников этих предприятий, а также приватизация земель этих предприятий, которые были переданы в собственность коллективов, работающих на предприятиях, для выделения каждому причитающейся земельной доли.

Важным этапом аграрной реформы является утвержденная Указом Президента РФ от 18 июня 1996 г. Федеральная целевая программа стабилизации и развития агропромышленного производства в РФ на 1996–2000 гг. и Федеральная целевая программа развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов на 1996-2000 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 18 декабря 1996г.

Основной объем работы по проведению земельной реформы возложен на Государственный комитет РФ по земельной политике и его органы на местах (в дальнейшем сокращенно – Госкомзем).

Земельная реформа преследует две основные цели:

1. Перераспределение земель в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирование многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель.

2. Улучшение качества земель, повышение плодородия почв и продуктивности земель сельскохозяйственного назначения, производство экологически чистой продукции.

Госкомзем при выполнении своих функций взаимодействует с другими федеральными органами в части:

разработки, экспертизы и содействия реализации федеральных, региональных и местных целевых программ и проектов;

привлечения финансовых ресурсов, включая иностранные инвестиции и кредит;

поддержки предпринимательства в сельском хозяйстве и связанных с ним отраслей промышленности, а также содействия ускоренному формированию рыночных структур в аграрном секторе и в сфере торговли и услуг;

привлечения в аграрный сектор квалифицированных трудовых ресурсов, в том числе в связи с сокращением Вооруженных Сил;

взаимодействия с органами законодательной и исполнительной власти и негосударственными структурами в подготовке проектов законодательных актов и нормативных документов;

содействия органам исполнительной власти в организации рационального использования земельных, водных и лесных ресурсов при проведении земельной и агропромышленной реформы;

участия в разработке и осуществлении государственной политики, направленной на улучшение обеспечения населения продовольствием;

проведения финансовой и коммерческой экспертизы конкретных программ и проектов, предлагаемых любыми разработчиками.

Госкомзем при выполнении своих функций взаимодействует с другими государственными органами, а именно:

1. С министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ и его органами на местах в части:

разработки и осуществления программ проведения земельной реформы и использования земельных ресурсов;

обеспечения проведения проектно-изыскательских и землеустроительных работ по заявкам сельскохозяйственных организаций;

разработки предложений по выявлению неиспользуемых и нерационально используемых земель в сельхозпредприятиях МСХ РФ;

организации контроля за правильным применением земельного законодательства;

проведения экспертизы проектно-сметной документации по вопросам, связанным с использованием земли;

2. С Госкомитетом по охране окружающей среды РФ в части:

осуществления государственного контроля за охраной земель;

подготовки проектов нормативных актов по вопросам охраны земель;

сохранения и воспроизводства почв и улучшения природной среды;

разработки и осуществления программ проведения земельной реформы, использования земельных ресурсов, связанных с соблюдением природоохранных требований;

3. С Государственным комитетом РФ по строительству и жилищно-комунальному комитету в части осуществления градостроительной деятельности, связанной с земельными отношениями в границах населенных пунктов.

Государство осуществляет следующие функции правового регулирования режима земель сельскохозяйственного назначения:

1. Функция ведения учета и наблюдения за состоянием категории земель сельскохозяйственного назначения, который ведется в форме:

а) земельного кадастра, который позволяет получить систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, о качестве и ценности земель. Организация ведения земельного кадастра возложена на органы местного самоуправления, а обеспечение работ по ведению кадастровой работы – на Госкомзем;

б) мониторинга земель, представляющего собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда, который позволяет своевременно выявить изменения, возникшие в нем, дать оценку негативным процессам, обеспечить предупреждение и устранение их последствий;

в) выявление той части сельскохозяйственных земель, которые используются не по целевому назначению, либо используются неэффективно, либо выбыли из оборота, либо переведены в менее ценные угодья.

В результате такого учета из выявленных земель создается специальный земельный фонд для последующего перераспределения между нуждающимися гражданами, фермерами, предпринимателями и т. п.

2. Функция планирования использования земельного фонда. Госкомзем осуществляет экспертизу программ, схем и проектов в части развития землевладения, землепользования, землеустройства и рационального использования земель. Федеральное Собрание РФ и Правительство РФ совместно с органами местного самоуправления разрабатывают и выполняют федеральные программы по национальному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов в комплексе с другими мероприятиями.

Органы местного самоуправления (их администрация) осуществляют планирование использования земель, находящихся в их ведении; сельские, поселковые и городские органы местного самоуправления организуют разработку и осуществление планов, проектов планировки и застройки поселений, генеральных планов, проектов планировки и застройки, планов земельно-хозяйственного устройства городов.

3. Функция распределения и перераспределения земель, в которой выделяются следующие правовые действия:

установление границ особо охраняемых территорий и границ территорий с особым правовым режимом использования земель;

изъятие земель для государственных и муниципальных нужд и возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства;

исполнение процедуры изъятия и предоставления земельных участков. Законодательство устанавливает особенности оборота земельных участков сельскохозяйственных организаций:

1) земельные участки сельскохозяйственных организаций по решению общих собраний членов (участников) сельскохозяйственных организаций и в соответствии с их уставами могут быть переданы в аренду:

другим сельскохозяйственным организациям, крестьянским (фермерским) хозяйствам (до оптимального размера) для сельскохозяйственного производства. Передача в аренду более пятидесяти процентов земель может быть осуществлена только с разрешения органов исполнительной власти субъектов РФ;

гражданам и их кооперативам для ведения садоводства, животноводства, огородничества по согласованию с органами местного самоуправления;

гражданам и юридическим лицам для несельскохозяйственных нужд с разрешения органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с зонированием земель, а также градостроительной и другой утвержденной в установленном порядке документацией, необходимой для застройки;

2) для государственных и муниципальных нужд изъятие земель сельскохозяйственного назначения у собственников земли по их согласию осуществляется в порядке выкупа по рыночной цене или компенсации равноценным земельным участком;

3) сельскохозяйственные организации могут вносить земельные участки в уставный (паевой) капитал хозяйственных товариществ и обществ, производственных и потребительских кооперативов, создаваемых с участием других организаций при условии, что размер их инвестиций не менее стоимости переданных земельных участков;

4) сельскохозяйственные организации вправе обменивать земельные участки на земельные участки других сельскохозяйственных организаций и граждан с учетом проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства.

Субъекты РФ могут устанавливать максимально допустимые размеры земельных участков, сдаваемых в аренду и вносимых в уставный (паевой) капитал сельскохозяйственной организации, или вправе требовать предварительного согласования осуществления таких сделок.

Из сказанного видно, что ЗК РФ категорически не допускает купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения (за исключением продажи для государственных и муниципальных нужд).

Решение сельскохозяйственных организаций о сдаче в аренду, передаче в уставный (паевой) капитал, продаже для государственных и муниципальных нужд, об обмене земельных участков принимается общим собранием членов (участников) или уполномоченным им органом в порядке, определенном уставами или общими собраниями членов (участников) сельскохозяйственных организаций.

Соответствующий территориальный орган федерального органа исполнительной власти по управлению земельными ресурсами удостоверяет правомочность решения сельскохозяйственной организации и готовит план передаваемого земельного участка. Указанные документы являются основанием для удостоверения договора и его государственной регистрации. Такой же порядок применяется при распоряжении земельным участком, находящимся в общей совместной собственности, общем владении и пользовании крестьянских (фермерских) хозяйств.

4. Функция регулирования порядка хозяйственной эксплуатации земель сельскохозяйственного назначения, которая осуществляется путем:

применения и совершенствования налогового обложения лиц, использующих земли сельскохозяйственного назначения. Например, Госкомзем разрабатывает предложения по установлению платы за землю; при использовании участков, находящихся в стадии сельскохозяйственного освоения, землепользователи освобождаются от платы на период, предусмотренный проектом производства работ; земельный налог не взимается с граждан, которые впервые организуют крестьянское хозяйство, за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, в течение пяти лет с момента предоставления им такого участка (п. 3 ст. 12 Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»);

установления повышенных цен за экологически чистую продукцию, выращиваемую на землях сельскохозяйственного назначения;

частичной компенсации расходов землепользователей из средств бюджета за снижение дохода, возникшее в результате временной консервации земель не по вине лиц, использующих эти земли;

осуществления государственной экспертизы при размещении объектов, могущих отрицательно влиять на состояние земель и окружающей природной среды; организации выявления мнения населения через формы непосредственной демократии;

установления нормативов предельно допустимых концентраций вредных химических, бактериальных, паразитно-бактериальных и радиоактивных веществ в почве.

5. Функция контроля, задачей которого является обеспечение соблюдения всеми гражданами, организациями, должностными лицами и государственными органами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.

Государственный контроль осуществляется органами местного самоуправления, Государственным Комитетом РФ по земельной политике и его органами на местах и другими государственными органами. Так, функции санитарного контроля за технологией использования сельскохозяйственных земель осуществляет Государственная санитарно-эпиде-миологическая служба РФ.* Функции общего контроля за охраной окружающей среды осуществляются органами Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и т. д.

*См.: Постановление Правительства РФ от 5 июня 1994 г. «Об утверждении Положения о Государственной санитарно-эпидемиологической службе РФ и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании» (СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 860) – с изменениями и дополнениями, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 680) – СЗ РФ. 1998. № 27. Ст.3197).

Непосредственные контрольные функции на местах осуществляют специалисты-землеустроители Госкомзема, которые вправе:

контролировать соблюдение всеми участниками земельных отношений действующего земельного законодательства и в случаях выявления нарушений вносить в соответствующие органы предложения об их устранении;

давать землевладельцам, землепользователям и собственникам земли указания по вопросам использования земельных участков в соответствии с теми целями, для которых они предоставлены;

приостанавливать агротехнические, лесомелиоративные и иные работы, если их продолжение может привести к развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим экологически опасным процессам, снижающим плодородие почв или нарушающим плодородный слой земли;

вносить в соответствующие органы местного самоуправления предложения об изъятии у землевладельцев, землепользователей и собственников земли земельных участков в случаях систематического нарушения ими порядка пользования землей, неосвоения в установленный срок предоставленного земельного участка или использования его не в соответствии с той целью, для которой он предоставлен;

получать необходимую информацию от всех землевладельцев, землепользователей и собственников земли для ведения государственного земельного кадастра и мониторинга земель.

6. Функция обеспечения правового режима использования сельскохозяйственных земель (охранительная). Она выражается в том, что:

государственные органы принимают меры к обеспечению преемственности в использовании земель сельскохозяйственного назначения. Реализуя на практике институт наследства земельных участков, государственные органы принимают меры к воссозданию класса крестьянства, нарушенного за период с 1917 года, способствуя тем самым реализации правового режима земель сельскохозяйственного назначения, а таковой формируется поколениями;

государственные органы принимают меры к обеспечению устойчивого режима использования сельскохозяйственных земель. Изъятие земельных участков допустимо только по основаниям, перечисленным в законе, перечень которых является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. В силу этого, каждый собственник земельного участка, землевладелец, землепользователь и арендатор обладает гарантией на будущее и использует землю без опаски, что ее отберут;

государственные органы контролируют законность и правильность перераспределения земель сельскохозяйственного назначения, поскольку выдача актов на право собственности, землевладения, документов на землепользование и регистрация договоров на аренду земли являются исключительной прерогативой органов местного самоуправления;

в случаях нарушения правового режима использования земель сельскохозяйственного назначения защита нарушенных прав лиц, использующих землю, осуществляется в органах по рассмотрению земельных споров.

Подводя итог изложенному, можно сделать вывод о том, что:

1. Государственное регулирование правового режима использования земель сельскохозяйственного назначения осуществляется через шесть основных функций: учета; планирования; распределения и перераспределения земель; регулирования порядка эксплуатации земель; контроля и правового обеспечения правового режима использования земель; охранительную.

2. Основная работа по реализации этих функций возложена на Госкомзем и органы местного самоуправления (и их администрацию).

3. В настоящий период эти функции осуществляются в порядке земельной реформы, которая проводится поэтапно.

4. Государственное регулирование правового режима сельхозземель осуществляется преимущественно экономико-правовыми, а не административно-командными методами.

14.4. Субъекты, осуществляющие использование земель сельскохозяйственного назначения, и их правомочия

В земельно-правовой литературе советского периода традиционно рассматривался только один вид субъекта правоотношений по использованию земли –это землепользователь, поскольку в условиях господства исключительной собственности государства на землю иных и не могло быть. Игнорировалось положение работников сельхозпредприятий, непосредственно реализующих свои правомочия по использованию угодий; их труд регулировался другими отраслями права (трудовым, аграрным и т. д.).

Земельная реформа в России ставит главной своей задачей максимальное включение лиц, работающих на земле, в механизм отношений собственности; здесь главными фигурами в земельных отношениях являются главным образом не те, кто наделен титулом на право хозяйственной эксплуатации земли, а те, кто непосредственно осуществляет эту эксплуатацию.*

*См. Постановление Правительства РФ от 27 июля 1994 г. № 874 «О реформировании сельскохозяйственных предприятий с учетом практики Нижегородской области», которым утверждено Положение о реформировании сельскохозяйственных предприятий, правила проведения внутрихозяйственных аукционов по распределению земли и имущества при реорганизации сельскохозяйственных предприятий (Приложения №1 и 3). // СЗ РФ 1994 № 15. Ст. 1787.

Фактическая реализация правового режима земель сельскохозяйственного назначения осуществляется именно в сфере правомочий субъектов правоотношений по непосредственному использованию угодий. Рассмотрим юридический статус этих субъектов и их правомочия по отдельности.

Субъекты правоотношений по использованию земель сельскохозяйственного назначения в широком смысле. Выделение их в таком аспекте обусловлено следующими мотивами.

1. Они являются субъектами чисто земельных правоотношений в силу наделения их титулом на право использования земель. Это – собственники земель в их разновидности:* землевладельцы, землепользователи, как постоянные, так и временные, арендаторы. Их правовой статус удостоверяется специальными документами – свидетельством на право собственности; пожизненного наследуемого владения; бессрочного или постоянного пользования, а также договорами на право временного пользования и аренды.

*См.: Федеральный закон «О Производственных кооперативах», принятый Государственной Думой 10 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 20. Ст. 2321.

Данные лица подлежат обязательной регистрации государством в силу обретения ими особых правомочий в отношении земельных участков, регистрация осуществляется в органах местного самоуправления и их администрации.

Даже в том случае, если сельскохозяйственное предприятие передало гражданам свой земельный массив на праве общей долевой собственности и эти сособственники используют свои земли в составе предприятия, право сособственников на земельную долю удостоверяется специальными документами, выдаваемыми органами местного самоуправления. В документах указывается размер земельной доли.

Получение титула на право использования земель сельскохозяйственного назначения возлагает на субъектов данных правоотношений особую ответственность. Например, если наемный работник при выполнении земледельческих работ несет ответственность только за результаты своего труда на земельном участке, то землевладелец отвечает перед государством за фактическое состояние этого участка и может лишиться его при определенных условиях либо получить наказание за бесхозяйственное использование земли (ст. 50 Кодекса об административных правонарушениях).

2. Они должны обладать определенной земельной правоспособностью. Например, земельный участок не может быть предоставлен для ведения фермерского хозяйства, если гражданин не обладает необходимой квалификацией или опытом работы в сельском хозяйстве. Работать же на земле вправе и лица, не обладающие земельной правоспособностью. Так, если главой крестьянского (фермерского) хозяйства может быть лишь лицо, достигшее 18-летнего возраста, то работать на крестьянском поле могут и несовершеннолетние.

3. Право на получение титула землевладения и землепользования имеют не всякие лица, а только те, которым разрешено законом, и лишь для тех целей, которые в нем определены. Например, не может обладать титулом землепользования подразделение предприятия, не обладающее правами юридического лица; если оно получило такие права, то не вправе получить титул землепользования для использования земель сельскохозяйственного назначения в несельскохозяйственных целях (для строительства промышленного предприятия, для образования свалки, захоронений отходов и т. п.).

Субъекты правоотношений по использованию земель в узком смысле – это любые лица, осуществляющие непосредственную хозяйственную эксплуатацию земельных участков на законных основаниях без обладания титула на право собственности, владения, землепользования, аренды. Их можно подразделить на две группы:

Первая – лица, осуществляющие непосредственную хозяйственную эксплуатацию земельных участков. К их числу относятся:

работающие у землевладельцев, землепользователей, собственников земли и арендаторов в качестве наемных работников по трудовому договору (ст. 15 Кодекса законов о труде). Такие работники несут ответственность перед землевладельцами, как за результаты своего труда, так и за соблюдение порядка исполнения трудовых обязанностей. Например, если механизатор отсутствовал в рабочее время на поле свыше трех часов без уважительных причин, а потом выполнил дневное производственное задание во внерабочее время, то это не освобождает его от дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения с работы (ст. 135, п. 4 ст. 33 Кодекса законов о труде), поскольку он нарушил установленную правилами внутреннего трудового распорядка процедуру выполнения работ;

лица, работающие у арендаторов, землевладельцев, землепользователей, собственников земли по гражданско-правовым договорам подряда, капитального строительства и т.п. Данная категория лиц ответственна лишь за результаты выполнения работ на полях при условии соблюдения требований рационального использования земли. Недопустимо, к примеру, расторгать договор возведения строения с работником по причине выполнения им этой работы в нетрезвом состоянии, если данного основания расторжения не предусмотрено в договоре.

Вторая – лица, осуществляющие деятельность по хозяйственной эксплуатации земельных угодий, через руководство непосредственными производителями работ на землях сельскохозяйственного назначения. Так, агроном сельскохозяйственного предприятия, разрабатывая таблицу ротации севооборотов, организует эффективное использование угодий своего хозяйства, хотя сам не применяет своего труда непосредственно на земле; руководитель хозяйства обеспечивает слаженную работу всех подразделений, не выполняя работ по эксплуатации сельхозугодий; лаборант, определяя всхожесть семян перед посевной работой, способствует эффективному урожаю на полях, не ведя непосредственно полевых работ.

Функции второй группы работников имеют хотя и косвенный характер к использованию сельскохозяйственных земель, но без них невозможна эффективная реализация правового режима этих земель.

Субъекты правоотношений по использованию земель сельскохозяйственного назначения в узком смысле имеют следующие правомочия:

они обладают относительной самостоятельностью при выполнении своих договорных функций по хозяйственной эксплуатации угодий. Например, собственник сельскохозяйственного предприятия, принявший руководителя по контракту, не вправе вмешиваться в деятельность этого предприятия, нарушать условия контракта, за исключением случаев, предусмотренных уставом или действующим законодательством;

администрация сельхозпредприятия не вправе требовать от земледельца, работающего на полях, выполнения работ, не обусловленных трудовым договором (ст. 24 КЗоТ); землевладелец не имеет права в одностороннем порядке изменять договор с подрядчиком, выполняющим мелиоративные и иные работы на полях (ст. 310 ГК РФ);

они, как правило, не полностью включены в механизм отношений земельной собственности. Так, наемный труд в крестьянском хозяйстве разрешается использовать лишь в случаях производственной необходимости, оплата этого труда не зависит от итогов работы крестьянского хозяйства, если на то не имеется особого соглашения (ст. 22 Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»), наемные работники не имеют права на получение доли в доходе хозяйства;

они имеют право на участие в управлении делами предприятия-землевладельца, что равносильно оказанию влияния на режим использования угодий. Например, заключая коллективный договор с собственником предприятия или с его администрацией, трудовой коллектив фактически принимает локальные правовые нормы о порядке хозяйственной эксплуатации земель.

Пределы участия трудового коллектива предприятия-землевладельца в управленческих отношениях по организации сельхозпроизводства дифференцированы в зависимости от вида собственности этого предприятия. Если данное предприятие государственное или муниципальное, либо имеет смешанную собственность, в которой вклад государства или органами местного самоуправления составляет более 50%, то права трудового коллектива значительно шире. Так, трудовому коллективу государственного предприятия дано право участвовать в определении условий контракта руководителя, разработке устава предприятия, реорганизации системы производственных отношений на предприятии (переход на арендные отношения, выделение подразделений для создания нового предприятия и т. п.).

Правомочия в отношении использования земель сельскохозяйственного назначения у субъектов правоотношений обоих видов (как в широком, так и в узком смысле) имеют определенную общность.

Эта общность проявляется в том, что:

1. Правомочия выражаются в совокупности прав и обязанностей по отношению к сельхозугодьям. Так, право сельскохозяйственного предприятия на возведение строения или сооружения, предусмбтренное ЗК, может и не осуществляться, если данному хозяйству пока не нужно это помещение или экономически невыгодно его возводить.

Обязанности – это юридические, как известно, императивы поведения, неисполнение которых влечет отрицательные последствия для обязанного лица. Например, систематическое невыполнение требования (обязанность своевременно вносить земельный налог) может .повлечь для сельскохозяйственного предприятия лишение права на землю.

2. Все права и обязанности сводятся к двум основным формам реализации: действие и бездействие.

Действие, как форма выражения правомочий, представляет собой:

выполнение каких-либо работ в отношении земель. Так, проведение культурно-технических мероприятий, строительство водоемов на земельных участках, использование торфа, имеющегося на нем, представляют собой виды работ, через которые реализуются правомочия субъектов правоотношений по хозяйственной эксплуатации угодий;

совершение юридически значимых действий. К таковым относится, например, участие в решении вопросов мелиорации земель, добровольный отказ от земельного участка, сдача части его в аренду другим лицам.

Бездействие, как форма реализации правомочий, выражается:

в воздержании от выполнения каких-либо работ в отношении земель. Так, консервируя деградированные земельные участки в установленном законом порядке, землепользователь прекращает действия по их хозяйственной эксплуатации;

в невыполнении юридических действий, не охватываемых понятием «работы». Например, невыкуп по закладной земельного участка, заложенного в банк, представляет собой бездействие не в смысле невыполнения каких-либо работ на земле, а в смысле несовершения юридически значимых действий.

3. Все правомочия выражаются в выполнении функций, а функции хозяйственной эксплуатации земель сельскохозяйственного назначения сводятся к трем общеизвестным: праву владения, пользования и распоряжения.

В зависимости от вида субъектов эти функции имеют различный объем. Так, у собственника земельного участка они присутствуют в полном объеме; у землевладельца, землепользователя и арендатора – в усеченном виде, а у субъектов правоотношений по использованию земель (работников предприятий, лиц, работающих по договорам) – лишь в определенной части.

Рассмотрим виды упомянутых функций и их реализацию по отдельности:

а) Право владения землями сельскохозяйственного назначения. В отличие от права владения обычным имуществом, позволяющего изъять его у других лиц, убрать в охраняемом помещении, не давать к нему допуска посторонних и т. п., право владения землей подтверждается наличием документов, удостоверяющих это право, и выражается в отграничении земельного участка в натуре (на местности), межевые знаки которого охраняются законом под страхом наказания за уничтожение их (ст. 54 КоАП).

Данное отграничение имеет две стороны: внешнее, определяющее границы земельного участка, находящегося в собственности, владении, пользовании или аренде, и внутреннее, когда землеустроительные проекты составляются при участии лиц, являющихся титулованными владельцами земель; после утверждения эти проекты переносятся в натуру (на местность) с обозначением границ земельных участков и полей севооборотов межевыми знаками установленного образца. Согласно ЗК, установленная в порядке землеустройства организация территории является обязательной для собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов.

В сельскохозяйственных организациях, выступающих собственниками земли, внутрихозяйственное владение землей выражается еще и в определении долей земельного массива, находящихся в собственности граждан. При этом определение долей бывает условным, если собственность общая совместная, и документально удостоверенным, если собственность общая долевая.

Закон не предусмотрел порядок отграничения или не отграничения в натуре земельных долей граждан, отнеся решение этого вопроса на усмотрение самих предприятий.

Использование земель сельскохозяйственного назначения невозможно без применения других средств производства. Ведь даже древний человек не обрабатывал землю голыми руками, а использовал какие-то приспособления. Следовательно, владение земельным участком неизбежно связано с владением; определенными средствами производства (машинами, механизмами, сооружениями и т.п.). Например, ведение теплично-парникового хозяйства невозможно без владения тепличными сооружениями.

Если владение организацией своим земельным участком закрепляется в Земельно-кадастровой книге, являющейся элементом государственного кадастрового учета земель, то владение средствами производства и иным имуществом, необходимым работникам и трудовым коллективам для выполнения своих функций, отражается в системе бухгалтерского учета, ведение которого также является обязательным на любом предприятии.

Кроме того, при внедрении внутрихозяйственного арендного подряда или иных форм арендных внутрихозяйственных отношений, право внутрихозяйственного владения земельными участками и средствами производства определяется в договорах внутрихозяйственной аренды, составленных согласно положениям о внутрихозяйственных арендных отношениях.

Внутрихозяйственное владение землями сельскохозяйственного назначения в сельскохозяйственных организациях осуществляется этой организацией через работников-исполнителей, за которыми закреплены конкретные виды работ и угодья. Надлежаще проведенное закрепление юридически значимо. Например, администрация предприятия не имеет права переводить работника на другие участки работ (ст. 24 КЗоТ) без согласия работника, за исключением случаев, исчерпывающе предусмотренных законом: производственная необходимость (ст. 26 КЗоТ), простой (ст. 27 КЗоТ). Причем в любом из перечисленных случаев перевод допускается временно.

б) Пользование землями сельскохозяйственного назначения является центральным правомочием в обеспечении правового режима данного вида земель и выражается в порядке хозяйственной эксплуатации сельскохозяйственных угодий.

Хозяйственная эксплуатация земель сельскохозяйственного назначения имеет два основных вида:

эксплуатация земли в качестве территории под строительство сельскохозяйственных объектов, инфраструктуры сельскохозяйственного производства, размещения дорог, коммуникаций и т.п. В этом случае лица, использующие землю, обязаны рационально организовывать территорию;

эксплуатация земли в качестве средства производства сельскохозяйственной продукции, которая должна выполняться при соблюдении двух групп правил – экономического и экологического характера.

К числу правил экономического характера относятся требования, как эффективно использовать сельскохозяйственные угодья, вовлекать неиспользуемые земли в сельскохозяйственный оборот, повышать плодородие земель и др.

Правила экологического характера выражаются в обязанности не допускать ухудшения экологической обстановки на всей используемой территории, осуществлять комплекс мероприятий по охране земель, не нарушать порядок пользования другими природными объектами.

Хозяйственная эксплуатация земель сельскохозяйственноро назначения, в отличие от хозяйственной эксплуатации других категорий земель, осуществляется путем системы определенных действий производственного характера, которую закон определил, как «природоохранная технология». Экологическая «технология» учитывает смену времен года (весна, лето, осень, зима), циклы полевых работ, являющиеся элементами единой технологии использования сельскохозяйственных угодий.

Правовое регулирование данной технологии находится в сфере комплексного правового регулирования. Так, распашка земли и противоэрозионные мероприятия предусмотрены земельным законодательством, применение оросительных работ урегулировано водно-правовыми нормами, режим работ на полях в период посевных, уборочных работ и ухода за посевами регулируется нормами законодательства о труде (ст. 15, 77 КЗоТ), отношения по приобретению, аренде и другим формам использования техники, агрохимикатов и других средств производства на полях урегулировано гражданским законодательством и т. п;

Природоохранная технология хозяйственной эксплуатации земель сельскохозяйственного назначения осуществляется не только на полях, но и за пределами используемых угодий. Например, компостирование навоза, вносимого в почву, осуществляется на животноводческой ферме, но в конечном итоге составляет элемент технологии по использованию земель, поскольку компостированием уничтожаются семена сорняков, а значит и осуществляется мероприятие по борьбе с сорняками.

В теории земельного права уже давно устоялось мнение о необходимости принятия специального нормативно-правового акта, который бы урегулировал технологию использования земель сельскохозяйственного назначения, однако пробел в правовом регулировании этого вопроса остается и по сей день.

в) Наконец, третье важное правомочие – право распоряжения землями сельскохозяйственного назначения, т.е. изменение юридической судьбы конкретных земельных угодий. Например, создавая на сельскохозяйственных угодьях стандартную оросительно-осушительную сеть, собственник угодий переводит их в особую разновидность земель по кадастровому учету – при продаже их возникают не только земельные, но и имущественные правоотношения; с созданием такой оросительной сети собственник становится водопользователем этих угодий, а значит и режим использования этих угодий осуществляется с учетом режима водопользования.

Право распоряжения землями сельскохозяйственного назначения, которым располагают субъекты правоотношений по использованию угодий, характерно следующими особенностями:

объем полномочий по распоряжению землями зависит от правового статуса лиц, использующих угодья. Если собственник участка имеет право продажи земли, передачи земельного участка по наследству, землевладельцы и арендаторы обладают только правом на передачу землевладения и аренды по наследству, то у землепользователей нет полномочий по передаче своего права землепользования другим лицам;

полномочия по распоряжению сельскохозяйственными землями ограничены законом в интересах государства. Так, при строительстве на землях сельскохозяйственного назначения субъекты обязаны руководствоваться действующими строительными нормами и правилами, согласовывать строительство с землеустроительными, архитектурно-градостроительными, пожарными, санитарными и природоохранными органами.

Перечисленные правомочия субъектов конкретизируются в каждом случае следующими дополнительными обстоятельствами:

1. Учитывается закон, устанавливающий особые права и обязанности субъектов, обязывающий их осуществлять использование сельскохозяйственных угодий в пределах водоохранных зон рек и водоемов с соблюдением установленного режима: ограничение применения агрохимикатов, недопустимость авиахимобработок, запрет распашки береговых полос и т. п..

2. Соблюдается устав сельскохозяйственной организации, поскольку деятельность, не предусмотренная в уставе, считается недопустимой. Как известно, деятельность незарегистрированной сельскохозяйственной организации является основанием для взыскания через суд доходов, которые получены от результатов этой деятельности. Кроме того, неуставная хозяйственная деятельность облагается штрафными налоговыми санкциями:

3. Учитывается состояние используемых земельных угодий, в зависимости от которых землевладелец обязан применять оросительные или осушительные работы; бороться с зарастанием угодий мелколесьем или разводить полезащитные лесополосы; производить известкование или гипсование почв.

4. И, наконец, учитываются требования экологической обстановки данной местности, что диктует те или иные изменения режима использования угодий. Так, с признанием данной местности зоной чрезвычайной экологической ситуации на землях сельскохозяйственного назначения должны проводиться оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов (п. 3 ст. 58 Закона «Об охране окружающей природной среды»).

Подводя итог сказанному выше, можно сделать следующие выводы:

1. Все субъекты правоотношений по использованию земель сельскохозяйственного назначения можно подразделить на:

субъекты в широком смысле – обладающие титулом на право использования земель (собственники, землевладельцы, землепользователи, арендаторы);

субъекты в узком смысле – осуществляющие непосредственную эксплуатацию сельскохозяйственных угодий на законных основаниях без наличия титула на право их использования (работники сельскохозяйственных предприятий, лица, работающие по договору и т. п.).

2. Перечисленные субъекты обладают определенными правомочиями по использованию земель сельскохозяйственного назначения, круг которых различен в зависимости от статуса этих субъектов.

3. Все правомочия субъектов по использованию земель сельскохозяйственного назначения выражаются в трех основных функциях, заключающихся в праве владения, пользования и распоряжения земельными участками.

4. Правомочия субъектов конкретизируются в каждом конкретном случае использования земель с учетом действующего законодательства, устава сельскохозяйственной организации, состояния используемых угодий и экологической обстановки данной местности.

14.5. Охрана земель сельскохозяйственного назначения

Под правовой охраной земель сельскохозяйственного назначения понимается система правовых и иных мероприятий, направленных на их рациональное использование, защиту от вредных воздействий и ухудшения качественного состояния.

В процессе осуществления земельной реформы отмечены факты нарушения земельного законодательства и злоупотребления при совершении сделок с земельными участками. Сохраняется высокий уровень самовольного занятия земель, получили распространение случаи уклонения от оформления и переоформления прав на землю, несвоевременного внесения земельных платежей, нецелевого использования земельных участков или их неэффективного использования, приводящего к порче земель и уничтожению плодородного слоя почвы, что обусловлено несовершенством нормативно-правовой базы осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель. В связи с чем в Федеральной целевой программе* предусматривается проведение следующих мероприятий:

*Постановление Правительства РФ от 26 июня 1999 года №694 «О Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы». (СЗ РФ. 2000. №27; Ст. 3379).

разработать законодательные и иные нормативные правовые акты, предусматривающие уточнение порядка государственного контроля за использованием и охраной земель, усиление административной и уголовной ответственности за нарушение земельного законодательства, введение экономического стимулирования охраны земель, направленного на повышение заинтересованности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков в сохранении и повышении плодородия почв, защите земель от негативных последствий производственной деятельности, а также меры по усилению прав и государственной защите государственных инспекторов по использованию и охране земель и материальному стимулированию их деятельности;

совершенствовать механизм определения ущерба, причиненного нарушениями земельного законодательства;

улучшить профилактическую работу по предотвращению нарушений земельного законодательства и информированности населения о деятельности органов государственного контроля за использованием и охраной земель;

укрепить взаимодействие органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, и органов прокуратуры, юстиции, внутренних дел путем проведения совместных комплексных целевых проверок по соблюдению земельного законодательства. Так как земли сельскохозяйственного назначения являются основной производственной частью земельного фонда России и занимают там особое место, то для них устанавливается и особый охранительный режим. Для его осуществления предусматривается несколько элементов:

а) особый порядок изъятия земель сельскохозяйственного назначения для использования в иных целях;

б) обязательные меры по восстановлению нарушенных земель сельскохозяйственного назначения;

в) наличие разнообразных мер ответственности за нарушение правового режима сельскохозяйственных земель, Законодательство Российской Федерации предусматривает наличие нескольких видов ответственности за нарушения правового режима земель сельскохозяйственного назначения.

1) Административная ответственность. В статьях Земельного кодекса и Кодекса об административных правонарушениях установлено, что данный вид ответственности наступает за совершение таких правонарушений, как самовольное занятие земельных участков, загрязнение земель химическими и радиоактивными веществами и отходами, порча и уничтожение плодородного слоя земли, искажение сведений о состоянии и использовании земель, порча сельскохозяйственных и иных земель, захламление земель и иные виды. Наложение штрафов на виновных не снимает с них обязанности по устранению нарушения. Налагаются и взимаются штрафы полномочными Государственными органами, к которым следует отнести и местные органы Госкомзема, а также органы санитарного и эпидемиологического контроля, органами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов. Полномочный орган рассматривает материалы о наложении штрафа в установленном порядке и в срок от пяти до пятнадцати дней. Штраф взыскивается в бесспорном порвдке. Но это может быть обжаловано в суд, решение которого обязательно.

2) Уголовная ответственность. В Земельном кодексе указано, что уголовная ответственность устанавливается Уголовным кодексом. Но в новом Уголовном кодексе есть лишь одна статья (254) об уголовной ответственности за земельные правонарушения. В ней говорится, что отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности, или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет.

Те же деяния, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, наказываются ограничением свободы на срок до трех лет или лишением свободы на тот же срок.

Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются лишением свободы на срок от двух до пяти лет. Но ясчитаю, что наличие лишь единственной статьи является большим пробелом в законодательстве. Ведь старый Уголовный кодекс предусматривал ответственность в частности за самовольный захват земель.

3) Гражданско-правовая (имущественная) ответственность наступает по факту нарушения земельного законодательства, связанного с причинением вреда землям, охраняемым законом, правам и интересам собственников, землепользователей и арендаторов земли независимо от привлечения виновных к другим видам ответственности. Она наступает при соблюдении нескольких условий. Ущерб должен причиняться противоправным поведением виновного; при возникновении имущественного вреда; если имеется вина причинителя.

4) Дисциплинарная ответственность, регулируемая трудовым законодательством. Но в устаревшем Земельном кодексе об этом виде ответственности ничего не говорится.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что Россия располагает огромными земельными ресурсами, но это национальное богатство страны используется крайне неэффективно.

Начатая в 1991 году земельная реформа не доведена до конца, не создана система земельного законодательства. Земельный рынок и его инфраструктура находятся в стадии становления. Существующие механизмы распоряжения, владения, пользования землей ограничивают доступ к земельным ресурсам и не позволяют осуществлять перераспределение земли и передачу ее эффективно хозяйствующим субъектам. Отсутствует система гарантий прав на земельные участки, что приводит к снижению интереса инвесторов. Размеры и механизм начисления земельных платежей несовершенны, а их доля в бюджетах всех уровней мала. Десятки миллионов гектаров земли выведены из хозяйственного использования, идет деградация и снижение плодородия почв. Поэтому необходимо скорейшее принятие нового Земельного кодекса и внесение соответствующих изменений в законодательство РФ. Нужно разработать реально действующий механизм реализации вновь принимаемых и уже принятых актов и законов.

Контрольные вопросы:

1. Понятие и признаки правового режима земель.

2. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения как общего объекта (правовой режим, свойственный всем землям сельскохозяйственного назначения).

3. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения как родового объекта (правовой режим категории земли).

4. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения как объекта непосредственного правового регулирования (правовой режим земельных угодий).

5. Государственные органы земельной реформы.

6. Функции государственного регулирования режима использования земель сельскохозяйственного назначения. .

7. Субъекты правоотношений по использованию земель в широком смысле.

8. Субъекты правоотношений по использованию земель в узком смысле.

9. Содержание правоотношений по использованию земель сельскохозяйственного назначения.

10. В чем суть правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения?