ГЛАВА 16

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПРОМЫШЛЕННОСТИ, ТРАНСПОРТА, СВЯЗИ, РАДИОВЕЩАНИЯ, ТЕЛЕВИДЕНИЯ, ИНФОРМАТИКИ И КОСМИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ, ЭНЕРГЕТИКИ, ОБОРОНЫ И ИНОГО НАЗНАЧЕНИЯ

16.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель специального назначения

Выделение земельного фонда России в отдельные категории осуществляется по их основному целевому назначению. Основным целевым назначением данной категории земель является специальное назначение их для целей, обусловленных располагаемым на этих землях объектом (объектами). Например, расположенное на указанных землях горно-обрабатывающее предприятие является недропользователем, а значит и земельный участок под ним имеет правовой режим, установленный не только земельным, но и горным законодательством.

В связи с развитием науки, техники, форм хозяйствования появляются новые формы целевого использования земель, неизвестные ранее в сфере землепользования. Так, если в 20-х годах земельному законодательству страны не был известен правовой режим земель воздушного транспорта, не говоря о трубопроводном, и земель космического обеспечения, то современное законодательство содержит упоминание о нем; развитие научно-технического прогресса привело к возникновению таких землепользователей, как атомные электростанции, космодромы, телецентры и др.

В силу этого обстоятельства дать исчерпывающую классификацию видов и форм использования земель данной категории не представляется возможным, поэтому законодатель оставляет перечень их открытым, заканчивая его расширительным термином земель «иного назначения».

Землями промышленности, транспорта и иного специального назначения признаются земли, отведенные в установленном порядке предприятиям, учреждениям и организациям для выполнения соответствующих задач.

Наука земельного права в целях облегчения использования многозначной терминологии данной категории земель разработала удачный термин «земли специального назначения»,* которым целесообразно пользоваться для удобства изложения учебного материала, подразделяя данные земли на соответствующие разновидности.

*См., например: Правовой режим земель в СССР. М., 1984. С. 183.

Всем землям (специального назначения) присущи общие и специальные цели использования, которые взаимопереплетаются и дополняют друг друга.

Общим признаком всех видов земель данной категории является то обстоятельство, что данные земли выступают в качестве территориального базиса и не являются сельскохозяйственными, т.е. средством производства в сельском хозяйстве. Исключение составляют случаи, когда неиспользуемые земли данного специального несельскохозяйственного назначения предоставляются сельхозпредприятиям и гражданам во временное пользование. В силу этого общее земельно-правовое требование рационального использования данного вида земель проявляется в максимальной экономии земельных площадей при отводе под соответствующие несельскохозяйственные объекты и максимальной рационализации размещения большего количества объектов на меньшей площади.

Субъектами, осуществляющими установленное законом использование данных земель, являются, как правило, предприятия, учреждения и организации, поскольку специальная несельскохозяйственная деятельность гражданам практически не присуща. Например, гражданин не в состоянии осуществлять в одиночку такую деятельность, как производство промышленной продукции, строительство и эксплуатация дороги, автотранспортного предприятия и т. п., данная деятельность осуществляется посредством создания соответствующего предприятия; пусть даже и собственником его является гражданин, владение земельным участком под этим предприятием осуществляется именно данной предпринимательской структурой.

Правовой режим земель специального назначения распространяется и на земли других категорий. В зависимости от нахождения в той или иной категории земли специального назначения имеют определенный правовой статус. Так, если данные земли (например, земли транспорта) проходят по землям сельскохозяйственного назначения (в сельской местности) , то они приобретают статус категории земель специального назначения; однако если они проходят по землям населенных пунктов, то трансформируются в новую категорию земель –земли населенных пунктов.

Значительное количество по площади земель, служащих удовлетворению нерастениеводческих целей, находится на землях сельскохозяйственного назначения. В частности земли, занятые трубопроводами, дорогами, разного рода строениями и сооружениями и т. д.

В силу этого в правовом режиме данных земель большое значение имеет регулирование отношений соседства со смежными землепользователями, проявляемое, как правило, через установление особых «буферных» (охранных) зон и особого правового режима, обязательного для всех лиц. Так, в пределах охранных зон линий электропередач запрещается жечь костры, располагать полевые станы, содержать скот, складировать корма, материалы, удобрения и т. п.

Правовой режим данных охранных зон зависит от особенностей объекта, возводимого на землях несельскохозяйственного специального назначения. Так, если на трассах радиорелейных линий охранные зоны создаются с целью, прежде всего, предупреждения их экранизирующего действия на распространение волн, то в охранной зоне автомобильных дорог эти зоны служат для препятствования нарушению растительного покрова способами, которые могут привести к образованию оползней, осыпей, селевых потоков, оврагов и т. п.

Действие правового режима земель специального назначения распространяется только на те земельные участки, которые предназначены для непосредственного обслуживания нужд, обусловленных эксплуатацией и развитием соответствующего несельскохозяйственного объекта. Поэтому нельзя отнести к данным землям, к примеру, земли, отведенные промышленному предприятию в поселении для жилищного строительства своих работников.

Земли специального назначения имеют две основные формы: в виде компактных либо разрозненных земельных участков и «ленточную». К первым относятся земельные участки под предприятиями, учреждениями, организациями, станциями железных дорог и т. п.; ко вторым – земли под автомобильными, железными дорогами, под трубопроводным транспортом и т. п.

Земли под предприятиями, являющимися источником повышенной опасности, подлежат огорожению, поскольку владелец такого источника несет ответственность за причинение им вреда и при отсутствии своей вины в этом. Ленточные же земельные участки (линейные сооружения), хотя и являются потенциальным источником повышенной опасности (автомобильные, железные дороги), огорожению не подлежат, поскольку это ограничило бы доступ людей в места, где допускается общее землепользование (местонахождение, проезд людей, проход к нужным объектам и т.п.). Исключение составляет снегозаградительное огорожение, допускаемое в зимнее время на низинных участках автомобильных и железных дорог.

На правовой режим земель специального назначения влияют следующие обстоятельства:

1) объект, под который предоставлена земля специального назначения. Так, горнодобывающее предприятие, для которого отводится земельный участок, обусловливает особый горно-земельный правовой режим на данном участке, выражающийся в обеспечении не только рационального использования земельного участка, но и экологически правиль ной добычи полезных ископаемых, складирования выработанных горных пород, для чего выделяются специальные места, безопасные для окружающей природной среды и населения и т. п.;

2) правовой статус субъектов, использующих земельный участок специального назначения. Например, если использование земель осуществляет железнодорожная транспортная организация, то порядок использования земли урегулирован не только действующим земельным законодательством, но и специальным, распространяющимся на данных субъектов. Использование подъездных железнодорожных путей, к примеру, осуществляется в соответствии с требованием Федерального закона «О федеральном железнодорожном транспорте»,* «Транспортного устава железных дорог РФ» от 8 января 1998 г.** и др.;

*СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3505.

**СЗ РФ. 1998. №2. Ст. 218.

3) особенности земель, на которых распространяется режим специального назначения. Если, к примеру, под земли железнодорожного транспорта предоставлена холмистая местность, по низине которой проходит железнодорожная ветка, то в целях предотвращения снежных заносов землепользователи вправе осуществлять в зимнее время специальное огорож-дение для снегозадержания. Подобного огорождения нельзя делать на возвышенных местах, поскольку это будет необоснованным препятствием для переходов или переездов людей;

4) обстановка, которая сложилась в данной местности. Так, при введении в данной местности военного положения управление делами на специальных несельскохозяйственных объектах переходит к местным военным властям; при введении чрезвычайной экологической ситуации осуществляется прекращение или приостановление деятельности данных объектов, если они отрицательно или неблагоприятно влияют на окружающую среду, на здоровье человека и на его генетический фонд; при придании данной местности статуса зоны экологического бедствия допускается лишь деятельность тех несельскохозяйственных объектов, которая связана с обслуживанием проживающего на данной территории населения (железнодорожный, автомобильный транспорт, предприятия пищевой промышленности), деятельность же остальных приостанавливается и т. п.

Содержание прав и обязанностей субъектов на всех землях специального назначения сводится к следующему:

1) строго целевое использование данных земельных участков. Эти земли, к примеру, нельзя использовать для жилищного и дачного строительства, предпринимательской деятельности, не имеющей отношения к энергетике.

Исключением из этого правила могут служить обстоятельства, предусмотренные действующим земельным законодательством или особо оговоренные в целевом назначении указанного земельного участка. Например, право использовать для сенокошения полосы отвода автомобильных и железных дорог; право отвода в полосах железных дорог служебных наделов и других земельных участков;

2) рациональное использование земельных участков специального назначения, выражающееся в том, что:

а) при отводе данных участков для возведения объектов должна быть обеспечена максимальная экономия земельной площади под возводимый объект, которая достигается путем:

введения нормативов (норм отвода) для типичных объектов. Например, размеры полос отвода для автомобильных и железных дорог;

технико-экономического обоснования размеров отвода в проектной документации, где сделан обоснованный технико-экономический расчет рациональной потребности в земельной площади;

б) при организации территории должно обеспечиваться рациональное размещение элементов соответствующего объекта. При этом рациональная Организация территории предприятий является обязательным условием охраны труда (ст. 140 Кодекса законов о труде РФ);

в) каждый субъект земельных правоотношений, которому предоставлены земли специального назначения, обязан осуществлять ее благоустройство, озеленение и другие мероприятия;

3) охрана земель сельскохозяйственного назначения. Каждый объект, возводимый на землях специального назначения, поскольку значительная часть этих земель расположена в сельской местности, должен отвечать требованиям безопасности для сельскохозяйственного производства. В частности, запрещается ввод в эксплуатацию промышленных и иных объектов, не обеспеченных современными технологиями, сооружениями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации вредных отходов, выбросов и сбросов до уровня предельно допустимых нормативов (п. 1 ст. 44 Закона «Об охране окружающей природной среды»).

Охрана земель сельскохозяйственного назначения осуществляется уже в ходе отвода земель для несельскохозяйственных нужд, при котором соблюдаются правила:

а) пригодные для нужд сельского хозяйства земли должны отводиться в первую очередь в сельскохозяйственное использование, а для специального несельскохозяйственного использования должны отводиться земли либо непригодные для сельского хозяйства, либо угодья худшего качества;

б) неиспользуемые земли специального назначения субъекты данного вида землепользования передают гражданам и сельскохозяйственным организациям и предприятиям во временное пользование. Иначе говоря, даже при изъятии земель сельскохозяйственного назначения закон предоставляет возможность обеспечивать приоритет сельскохозяйственных целей при любых возможностях для этого, которые возникают в ходе хозяйственной эксплуатации земель;

4) охрана окружающей среды. Предприятия любой формы собственности, производственного профиля и характера деятельности, а также граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность, обязаны принимать эффективные меры по соблюдению технологического режима и выполнению требований по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды. В этих целях они обязаны обеспечивать соблюдение установленных нормативов качества окружающей природной среды на основе соблюдения экологически безопасных технологий и работ, надежной и эффективной работы очистных сооружений, обеззараживания и утилизации отходов с обязательным проведением мероприятий по охране и воспроизводству природных ресурсов (п. 1–5 ст. 45 Закона «Об охране окружающей природной среды»);

5) охрана самих объектов, для которых отведены земли специального несельскохозяйственного назначения, от нарушений со стороны соседствующих объектов и соседних землепользователей. С этой целью применяется введение охранительных зон со специальным режимом, которые:

а) остаются в границах прежних пользователей, находящихся по соседству, не подлежат изъятию у них;

6) наделяются особым режимом использования, направленным на обеспечение нормальной уставной производственно-хозяйственной деятельности объектов, находящихся на землях специального назначения;

в) служат своего рода «буфером», предотвращающим отрицательное воздействие как от соседних землепользователей на земли специального назначения, так и в обратном направлении. Например, полосы отвода автомобильных дорог не только обеспечивают отдаление сельскохозяйственной деятельности на соседних полях от дороги, гарантируя безопасность движения на ней (от пасущегося скота, к примеру), но и обеспечивают экологическую безопасность для сельского хозяйства (травяной покров вблизи дорог, зараженный вредными веществами от выхлопных газов, вреден и опасен для скота в качестве корма).

Общий правовой режим земель специального назначения, присущий всем видам входящих в состав этих земель землепользовании, действует на каждом из этих видов землепользовании в преломлении к специальному режиму, установленному законом для земель промышленности, связи, транспорта и др.

Рассмотрим его подробнее применительно к отдельным видам этих земель.

16.2. Особенности правового регулирования использования отдельных видов земель специального назначения

Перечисленные ниже особенности присущи каждому из рассматриваемых видов использования земель специального назначения, что и побудило законодателя выделить эти виды в земельном законодательстве.

В отношении тех видов использования данных земель, которые законодателем не упомянуты, действует общий режим земель специального назначения. Например, в отношении земель атомных электростанций; земель ядерных полигонов и др.

Особенности в правовом режиме земель, составляющих категорию земель специального назначения, обусловлены наличием, наряду с общими, целями особенными, отличающимися от общих, что и является определяющим в их специальных режимах.

Рассмотрим каждую из особенностей этих режимов по отдельности.

1. Особенности правового режима земель промышленности, энергетики и недропользования. К землям промышленности, энергетики и недропользования относятся земельные участки, занятые производственными и административными зданиями и строениями, тепловыми, атомными станциями, тепло- и гидроэлектростанциями, линиями электропередачи, подъездными путями, прирельсовыми складами и перевалочными базами, инженерными коммуникациями, месторождениями полезных ископаемых и другими объектами, используемыми для нужд промышленности, энергетики и недропользования.

Размеры земельных участков для указанных целей определяются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами или проектно-технической документацией.

Предоставление земельных участков для разработки полезных ископаемых осуществляется после оформления в установленном порядке прав на пользование недрами и восстановления земель согласно утвержденному проекту рекультивации на ранее отработанных площадях в установленные сроки.

Под промышленными предприятиями, как основными субъектами земельных правоотношений на землях специального несельскохозяйственного назначения, понимаются предприятия, обязательным элементом деятельности которых является переработка сырья или разработка недр.

В силу этого промышленные предприятия можно подразделить на горнодобывающие и не относящиеся к таковым. Однако всем им присущи особенности в правовом режиме использования земель, выражающиеся в том, что:

а) поскольку деятельность предприятий представляет собой источник повышенной опасности для окружающих, при размещении предприятий, а также сооружений и иных объектов, составляющих элементы этого предприятия, применяется предварительный разрешительный порядок строительства этих объектов. В частности, определение мест строительства производится в соответствии со ст. 41 Закона об охране окружающей природной среды и ст. 11 Закона о санитарно-эпидемиологичес-ком благополучии населения при наличии положительного заключения специально уполномоченных на то органов в области охраны окружающей природной среды, санэпиднадзора и решения органов местного самоуправления;*

*См.: Постановление Федерального горного и промышленного надзора России (Госгор-технадзора России от 6 ноября 1998 г. № 64 «Об утверждение правил экспертизы промышленной безопасности» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. № 35-36. С. 19.

б) в связи с тем, что строительство и размещение предприятий затрагивает интересы, населения, в необходимых случаях предварительное решение о строительстве должно быть основано на разрешении населения, котйрое принимается на референдуме или по результатам обсуждениями п. 2 ст. 41 Закона об охране окружающей природной среды);

в) поскольку обычным (естественным, эмпирическим) способом определить степень экологической, социальной и иной опасности от размещения предприятия невозможно, проекты строительства и размещения предприятий должны проходить государственную, а при необходимости и общественную экспертизу (п. 2 ст. 42 Закона об охране окружающей природной среды);

г) экологическая и социальная безопасность предприятия обеспечивается утвержденными в установленном законом порядке природоохра-нительными, санитарными, строительными нормами и правилами, а также правилами, обеспечивающими необходимую охрану труда. Поэтому строительство предприятий и всех его элементов-сооружений должно осуществляться в точном соответствии с этими правилами (п. 1 ст. 43 Закона об охране окружающей природной среды, ст. 14 Кодекса законов о труде РФ).

Если же возникает потребность в изменении утвержденного проекта строительства предприятия или стоимости проектных работ, то это изменение не должно осуществляться в ущерб требованиям экологической безопасности (п. 2 ст. 43 Закона об охране окружающей природной среды).

Перечисленные требования закона к размещению и строительству предприятий обеспечены к исполнению существенными правовыми мерами; если они нарушаются, то это влечет за собой приостановку работ с одновременным прекращением их финансирования соответствующими учреждениями банка (п. 4 ст. 43 указанного Закона).

Эти требования закона должны быть выполнены полностью, поскольку п. 2 ст. 44 указанного закона запрещает ввод в эксплуатацию предприятия, если выполнены не все работы, предусмотренные проектом, которые должны обеспечить экологическую безопасность деятельности предприятия.

Земли, предоставленные для разработки недр. Правовой режим использования недр, а также земель, предоставленных для разработки недр регулируется Федеральным законом «О недрах» от 21 февраля 1992г. (в редакции от 8 февраля 1995г.),* федеральными законами и другими нормативно-правовыми актами РФ и ее субъектов.

*СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823 и в редакции от 2 января 2000 г. (СЗ РФ, 2000. № 2. Ст. 141). См. также Федеральный закон РФ от 10 февраля 1999 г. «О внесении в законодательные акты РФ изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона,* О соглашениях о разделе продукции» // СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 879.

Земельное законодательство взаимодействует с международным, гражданским, административным, финансовым, санитарным и другим законодательством.

Трудно представить, что пользование недрами возможно без занятия соответствующего земельного участка. Необходимость в земельном участке возникает только в связи с тем, что в пользование предоставляются недра для тех или иных нужд. Без получения земельного участка Право пользования недрами практически не может быть реализовано. Землепользование служит тому, чтобы создать условия для Осуществления права пользования недрами.

Особенностью земель, предоставленных для разработки недр, является то, что они не отнесены к самостоятельной категории земельного фонда

России, не ограничиваются от других земель по непосредственному целевому назначению.

Земли, предоставленные для разработки недр, отнесены к землям специального назначения (промышленности, транспорта, связи и иного назначения). Поэтому на них распространяются общие положения, определяющие правовой режим этой категории земель. Однако указанные земли имеют значительную специфику в правовом режиме, которая определяется особенностью недр как самостоятельного объекта права федеральной собственности Российского государства.

В соответствии со ст. 6 закона «О недрах» в состав земель для пользования недрами входят:

1) земельные участки для регионального геологического изучения недр.

2) земли, используемые для геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых;

3) земли для проведения разведки и добычи полезных ископаемых и для использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

4) земли, предоставленные для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) земли, предоставленные для образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение;

6) земли, предоставленные для сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Определенные особенности в правовом режиме указанных земель обусловлены двойной формой эксплуатации природопользования: землепользованием и недропользованием, то есть совместным с земельно-горным правовым регулированием. Недропользование в этом случае является основным, ведущим по отношению к землепользованию. Необходимость в земельном участке возникает только в связи с тем, что в пользование предоставляются недра для тех или иных нужд, то есть землепользование служит тому, чтобы создать условия для осуществления права недропользования.

Правовой режим земельных участков, предоставленных для недропользования, характеризуется целым рядом специфических особенностей, которые обусловлены основаниями возникновения прав на земельные участки, когда в соответствии с лицензией недропользователь получает участок недр в виде горного отвода, который является основанием для земельного отвода.

Горный отвод предоставляется органами Госгортехнадзора для не общераспространенных полезных ископаемых или органами исполнительной власти субъектов РФ для общераспространенных полезных ископаемых.

Пользование землей и пользование недрами связаны самым тесным образом, хотя их зависимость в разных ситуациях неодинакова. В одних случаях, пользование земельным участком является лишь предпосылкой, необходимым условием для осуществления права недропользования. Так, горнодобывающее предприятие не может быть сооружено и нормально функционировать без занятия определенного земельного участка. Данное предприятие является прежде всего пользователем недр. Землепользование в этом случае по отношению к пользованию недрами, хотя и является самостоятельным, но носит как бы подчиненный, вспомогательный характер. С другой стороны, когда собственник земельного участка может выступать в качестве пользователя недр: например, согласно ст. 18 Закона «О недрах» юридические лица и граждане имеют право использовать для нужд своего хозяйства имеющиеся на предоставленном им земельном участке общераспространенные полезные ископаемые без получения горного отвода. В этом случае право пользования недрами представляет собой по существу элемент содержания права землепользования.

После отвода земельного участка в натуре (на местности), государственной регистрации земельного участка в регистрационной палате по месту его нахождения и получения лицензии право недропользования считается возникшим для его осуществления.

Предоставление земельного участка в пользование недропользователям – процесс, состоящий из ряда установленных в законе процедур (стадий):

получение лицензии (разрешения), дающей право на предоставление недр в пользование; выделение горного отвода для реализации поставленной цели; предоставление земельного отвода; государственная регистрация земельного участка.

Размеры земельных участков для пользования недрами законом не определены. Их размер определяется проектом и всей проектно-технической документацией. Особенность состоит в том, что земля при разработке недр необходима не только для добычи полезных ископаемых, но и для ведения работ, земельные участки делятся на безусловно и условно необходимые.

Безусловно необходимыми признаются такие участки, без которых ведение работ становится или вовсе невозможным, или экономически нецелесообразным, или не соответствующим техническим нормам ведения горных работ. Условно необходимые участки – это участки, которые есть или их нет и это не влечет за собой невозможности ведения горных работ.

В преамбуле Закона РФ «О недрах» сказано, что недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии

– ниже земной поверхности дна водоемов и водотоков, простирающихся до глубины доступных для геологического изучения и освоения.

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являющиеся государственной собственностью, объединены в Государственный фонд. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов.

Государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой как для используемых частей в пределах территории РФ, ее континентального шельфа,* находящегося в исключительной собственности РФ, так и исключительной экономической зоны РФ.**

*См.: Федеральный закон РФ «О континентальном шельфе РФ» № 187. Принят Госдумой 25 октября 1995г. ( в ред. От 10 февраля 1999г.) – СЗ РФ 1999. № 49. Ст. 4694.

**См.: Федеральный закон РФ от 17 декабря 1998г. «Об исключительной экономический зоне РФ». СЗ РФ 1998. № 51. Ст. 6273., а также Указ Президента РФ от 5 мая 1992г. «Об охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны РФ».

Субъектами пользования недрами могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если это не противоречит закону. Однако наряду с ними, субъектами недропользования могут быть кооперативные организации, акционерные общества и другие структуры. В отдельных случаях субъектами недропользования могут быть только государственные предприятия, например, для добычи радиоактивного сырья.

Добыча не общераспространенных полезных ископаемых может быть только промышленная, она называется горным промыслом и может производиться как государственными, так и частными предприятиями.

Горнодобывающими предприятиями могут быть комбинаты, шахты, разрезы и др. Их строительство осуществляется на основании лицензии.

Пользование недрами бывает срочным и бессрочным. Для геологического изучения недра предоставляются на срок до 5 лет, для добычи полезных ископаемых и в целях не связанных с добычей – до 20 лет, а при совмещении указанных видов недропользования – до 25 лет (ст. 10 Закона «О недрах»).

Пользование недрами является платным, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Виды платежей: 1) сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензии; 2) платежи за пользование недрами; 3) отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; 4) акцизы.*

*См.: постановление Правительства РФ от 28 октября 1992г. «Об утверждении Положения о порядке и условиях взимания платежей за право на пользование недрами, акваторией и участками морского дна». САПП РФ 1992. № 18. Ст. 1466., а также Инструкцию Минфина РФ и др. ведомств от 4 февраля 1993г. «О порядке и сроках внесения в бюджет платы за пользование недрами». Налоги и сборы. 1993. № 22. С. 236., см. также Указ Президента РФ от 14 августа 1992 г. «О введении акцизного сбора с пользователей недр на территории РФ». ВСНД. 1992. №34 Ст. 1993.

Пользователям недр необходимо помнить о том, что после окончания работ, связанных с недропользованием, участки, отведенные в пользование, будут возвращены прежним пользователям земли, а значит, в обязанность субъектов недропользования входит приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для последующего использования (рекультивация земель).*

*Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994г. «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы». САПП РФ 1994. № 10. Ст. 779.

Государственное регулирование недропользования и предоставления земельный участков для этих целей осуществляют: Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти РФ и ее субъектов, Государственный комитет РФ по земельной политике, органы государственного экологического контроля и надзора за недропользованием и их территориальные органы, Министерство природных ресурсов РФ и др.

Задачей государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.*

*См.: постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998г. № 132, которым утверждено Положение «О государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной» СЗ РФ 1998. № 6. Ст. 756.

Задачей же государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую среду, а также охране недр.

Основными пользователями недр в РФ являются горнодобывающие предприятия и предприятия нефтяной и газовой промышленности, которые имеют специфические особенности в правовом режиме предоставленных им земельных участков для целей недропользования.

Право пользования недрами может быть приобретено пользователем недр на основании совместного решения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального подразделения и органа исполнительной власти субъекта РФ по результатам конкурса или аукциона и по другим основаниям (ст. 10. 1. Закона «О недрах»).

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, которая является документом, удостоверяющим право ее владельца пользования участком недр в определенных границах в соответствий с указанной целью в течение установленного срока или соблюдения им заранее оговоренных условий.

Получение лицензии является основанием для получения горного отвода и предварительного согласия компетентного земельного органа или собственника земельного участка на отвод соответствующего земельного участка и получения соответствующего документа, удостоверяющего права недропользователя на предоставленный земельный участок.

Размеры горного отвода должны соответствовать производственной мощности и сроку действия соответствующего предприятия. Размеры же земельного участка вовсе не обязательно должны соответствовать площади поверхности над горным отводом.

Специфика предоставляемых земельных участков для недропользования выражается в том, что:

1. строительство горнодобывающих и других предприятий осуществляется на основании лицензии, в соответствии с которой будущему предприятию выдается горный отвод, при определении границ данного отвода учитываются размеры участка недр, определяющие объект пользования и зоны влияния работ, связанных с пользованием недрами;

2. предприятие, являющееся пользователем недр, получившее горный отвод, имеет исключительное право осуществлять добычу полезных ископаемых в границах горного отвода в соответствии с представленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия данного предприятия;

3. деятельность специального предприятия лимитируется целым рядом факторов:

а) соображениями национальной безопасности, в интересах которой может ограничиваться пользование отдельными участками недр (ст. 8 указанного закона);

б) интересами жизни и здоровья людей, национальной безопасности и охране окружающей среды, вследствие которых может полностью запрещаться пользование недрами на территориях пригородных зон, объектов промышленности, транспорта, связи; может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде;

в) статусом особо охраняемых территорий, на которых пользование недрами производится в соответствии с этим статусом;

г) особенностью добываемого из недр сырья и захоронения радиоактивных отходов и токсических веществ;

д) площадями залегания полезных ископаемых. Например, проектирование необходимых для специальных предприятий хозяйственных объектов разрешается только после получения данных об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки; самовольная застройка площадей полезных ископаемых влечет за собой административную ответственность в виде штрафа, налагаемого на виновных должностных лиц (ст. 55 КоАП).

Горнодобывающие и другие специальные предприятия-недропользователи обязаны обеспечить наиболее полное извлечение из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов (п. 5 ст. 23 Закона «О недрах»). Выборочная отработка богатых участков месторождений, приводящая к необоснованным потерям балансовых запасов полезных ископаемых, сверхнормативные потери и сверхнормативное разубоживание полезных ископаемых при добыче также караются в административном порядке (ч.2. ст. 55 КоАП).

3. Особенности правового режима земель транспорта.* Землями транспорта признаются земельные участки, предоставленные предприятиям, учреждениям и организациям железнодорожного, автомобильного, воздушного, водного и трубопроводного транспорта для осуществления возложенных на них специальных задач по эксплуатации, содержанию, строительству, реконструкции, ремонту, развитию и строительству разного рода зданий и сооружений и других объектов транспорта. К ним относятся земли, находящиеся под автомобильными, железными дорогами, под трубопроводными и иными транспортными магистралями, а также земельные участки, занятые предприятиями транспорта: автотранспортными, вагонными и иными депо, автовокзалами, администрацией железных дорог, железнодорожными вокзалами и т. п.

*См.: Федеральный закон «О федеральном железнодорожном транспорте», принятый Государственной Думой 20 июля 1995 г. // СЗ РФ, 1995. № 35. Ст. 3505, ст. 2, 5, 6, 20, а также Федеральный закон РФ «Транспортный устав железных дорог Российской Федерации», принятый Госдумой 19 декабря 1997 г., подписанный Президентом 8 января 1998 г.//СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 218; Указ Президента РФ от 27 июня 1998 г. «О придорожных полосах федеральных автомобильных дорог общего пользования» // СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3065. См. также Приказ Министра путей сообщения РФ от 15 мая 1999 г. «Об утверждении Положения о порядке использования земель федерального железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог» (Российская газета. 1999. 17 августа).

В отдельных случаях транспортные предприятия могут осуществлять как землепользование, так и недропользование. Например, метрополитены, станции которых находятся на поверхности земли, а сами магистрали – в недрах земли, под ее поверхностью; трубопроводный транспорт, проложенный под землей, с охранными зонами на поверхности земли.

Правовой режим таких видов транспорта и земель, занимаемых ими, регулируется нормами земельного и горного законодательства, что накладывает определенную специфику.

Поскольку земли транспорта в подавляющем большинстве представляют собой «ленточное» землепользование, то есть протяженное на значительные расстояния, при этом автотранспортные и железнодорожные средства являются источником повышенной опасности, которые, подобно машинам и механизмам предприятий, невозможно спрятать за высокими заборами, особое внимание уделено правовому режиму охранных зон и охране транспортных магистралей.

В этом охранительном режиме выделяются следующие основные направления:

а) запреты совершать переходы, переезды, перевозки имущества и другие пересечения в неустановленных для этого участках дорог. Например, наказывается в административном порядке нарушение правил проезда гужевым транспортом и прогона скота через железнодорожные пути (ст. 103 КоАП);

б) запреты осуществлять производственно-хозяйственную деятельность в охранительных полосах транспортных магистралей. Наказывается, в частности, выпас скота вблизи от железнодорожных путей (ст. 103 КоАП), распашка участков, покос травы и повреждение насаждений, снятие дерна и выемка грунта в полосе отвода автомобильной дороги без согласования с дорожными органами (ст. 132 КоАП), возведение в зонах охраны трубопроводов любых построек и сооружений (ст. 135 КоАП) и др.;

в) запреты совершать иные действия, могущие нанести вред использованию транспортных средств. Например, наказуемо устройство в районе аэродрома объектов, способствующих массовому скоплению птиц, опасных для полетов воздушных судов (ст. 105 КоАП), т.е. устройство свалок, мест сбора пищевых отходов и т. п.;*

*См.: Воздушный кодекс РФ, принятый Госдумой 19 февраля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383.

г) установление обязанностей для ответственных лиц по содержанию транспортных магистралей и охранных зон под страхом ответственности за их неисполнение. Так, подлежат административному наказанию виновные должностные лица за невыполнение обязанностей по устройству, ремонту и регулярной очистке пешеходных дорожек и переходных мостиков, по содержанию в технически исправном состоянии и чистоте выездов или подъездных путей на автомобильную дорогу общего пользования, включая переездные мостики (ст. 133 КоАП);

д) установление ответственности за определенные виды поведения в зоне транспортных магистралей. Например, подлежат административному наказанию такие нарушения, как повреждение дорог, железнодорожных переездов, других дорожных сооружений или технических средств регулирования дорожного движения, также умышленное создание помех для дорожного движения, в том числе путем загрязнения дорожного покрытия (ст. 131 КоАП).

4. Особенности правового режима земель связи, радиовещания, телевидения и информатики. Земельные участки данного вида хозяйственных объектов можно подразделить на три основных вида: земельные участки, занятые под служебными зданиями и предприятиями связи, радиовещания, телевидения и т. п.; земельные участки, занятые под опорами воздушных линий связи; земельные участки, под которыми находятся подземные кабельные сети и которые являются охранной зоной для последних.

Если к служебным зданиям и предприятиям линий связи предъявляются обычные требования (ограждение от доступа посторонних лиц, благоустройство территории, рациональная ее организация и т. п.), то к линейным сооружениям есть особые требования, которые сводятся к следующему:

1) обеспечение охранных зон подземных кабелей, которые должны быть отмечены установленными знаками на местности. В данной зоне запрещается без письменного согласия организаций, в ведении которых находятся линии связи, и радиофикации осуществлять земляные работы, в том числе строительные, монтажные, взрывные и т.п. на глубине более 0,3 метра, а также планировку грунта при помощи бульдозеров и экскаваторов, проводить геологосъемочные, поисковые, геодезические и другие изыскательские работы, связанные с устройством скважин, шурфов и взятием проб грунта, производить посадку деревьев, располагать полевые станы, содержать скот, устраивать проезды и стоянки транспорта и т. п.

Нарушение правил охраны линий и сооружений связи наказывается в административном порядке (ст. 139 КоАП), а если это нарушение повлекло за собой повреждение кабельной линии междугородной связи с перерывом связи, то наказание наступает в уголовном порядке;

2) обязанность всех субъектов земельных правоотношений осуществлять все зависящие от них меры по обеспечению нормального функционирования линий воздушной связи и охраны кабельных подземных линий. В частности, прокладка воздушных и кабельных линий может быть осуществлена по любым участкам, принадлежащим любым организациям и гражданам, независимо от формы собственности и характера деятельности; лица, владеющие земельными участками, по которым проложены воздушные или подземные кабельные линии связи, обязаны допускать владельцев линий связи для ремонта и обслуживания данных коммуникаций;

3) в отличие от земель транспорта, в которых значительный удельный вес занимает «ленточное» землепользование, земли связи под коммуникациями бывают двух вариантов: совокупность мелких участков под опорами линий электропередач (телефонной и др. связи), разбросанные по значительной территории, и «ленточные» охранные территории подземных кабелей, которые не изымаются у прежних землепользователей, обозначаются на местности установленной формы знаками и используются с ограничениями, предусмотренными законом;

4) в отличие от «ленточных» земель транспорта, дорожные коммуникации которых прокладываются из соображений доставки грузов и людей к определенным пунктам, линии связи (как воздушные, так и подземные) должны прокладываться путем преимущественного совмещения с имеющимися другими коммуникациями. Например, прокладка воздушных линий по сельскохозяйственным угодьям осуществляется в крайнем случае, если совмещение данных линий с дорогами и другими коммуникациями становится экономически ущербным для предприятий связи;

5) при прокладке воздушных и кабельных линий по землям лесного фонда, покрытых лесом, охранная зона данных коммуникаций обязательно проходит по создаваемым просекам, которые обеспечивают доступ к данным линиям и безопасность для них в случаях стихийных бедствий (например, сильных ураганов, сопровождающихся повалом деревьев и т. п.).

При этом создание данных просек может осуществляться без согласования с органами, осуществляющими управление лесным хозяйством, поскольку такие действия предусмотрены законом.

5. Особенности правового режима земель обороны, безопасности и космического обеспечения.* К землям обороны, безопасности и космического обеспечения относятся земли, предоставленные для размещения и постоянной деятельности войсковых частей, образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные образовательные программы, предприятий, учреждений и организаций федеральных органов исполнительной власти, выполняющих задачи по обороне, безопасности и космическому обеспечению. Режим использования указанных земель в части соблюдения требований к обеспечению безопасности населения устанавливается по согласованию с соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, которые вправе передавать земельные участки, предоставленные для указанных нужд и неиспользуемых в настоящее время в срочное пользование гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного использования. Указанные земли предоставляются для размещения и постоянной деятельности войсковых частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Вооруженных Сил РФ, войск других министерств и ведомств, выполняющих задачи в области обороны и безопасности, установленные законодательством РФ. Субъектами, осуществляющими использование данного вида земель, являются учреждения, предприятия, организации и военно-учебные заведения Министерства обороны РФ, Министерства внутренних дел РФ и Федеральной службы безопасности, Федеральной службы железнодорожных войск РФ и др.

*См.: Ст. 1 и 6 Федерального закона «Об обороне», принятого Государственной Думой 24 апреля 1996 г.//СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.

Специальное несельскохозяйственное назначение этих земель осуществляется с учетом целей и задач, определенных для подразделений указанных ведомств, которые закреплены в следующих актах:

в Положениях о соответствующих министерствах и ведомствах (Министерстве обороны РФ, Министерстве внутренних дел РФ и др.), Так, если воинские части МО РФ предназначены для обеспечения обороны и безопасности страны, то подразделения МВД РФ – обеспечения внутреннего правопорядка.

В целом данные министерства и ведомства имеют схожие силовые функции. Например, как воинская стрелковая часть занимается обеспечением надлежащей боевой подготовки на случай военных действий, так и подразделения ОМОНа поддерживают свою боеготовность на случай активизации внутреннего преступного элемента в стране; как НИИ МО РФ занимаются научным обеспечением боеготовности армии, так и НИИ МО РФ обеспечивают научную базу для эффективной работы полиции и других подразделений.

Вместе с тем у данных министерств различные по своим направлениям задачи: если МО РФ выполняет общую, функцию безопасности страны, то МВД РФ – специальную, в которой значительный удельный вес принадлежит не столько воинским формированиям (подразделениям внутренних войск МВД), сколько специальным учреждениям (например, исправительным: колониям, тюрьмам и т. п.);

2) в ведомственных приказах указанных министерств и ведомств, которыми для субъектов земельных отношений – воинских частей – определены общие и специальные задачи.

Использование земель специального назначения воинскими частями можно подразделить на общее и специальное. Так, использование земель воинскими частями под устройство военных аэродромов, размещение казарм, полигонов для стрельб и др., вытекающее из главной цели деятельности воинской части, следует отнести к общему виду землепользования этой части; размещение же подсобных сельских хозяйств, предназначенных для дополнительного обеспечения питанием личного состава частей, следует отнести к специальному землепользованию.

Особенностью использования земель воинскими частями является документальное оформление землепользования, в котором информация по определению внутренней структуры организации этого землепользования относится, как правило, к числу секретной, и открытую информацию представляет собой лишь конфигурация внешних границ землепользования воинской части.

Некоторые подразделения, выполняющие специальные задачи, могут быть субъектами землепользования на других землях специального несельскохозяйственного назначения. Так, воинские железнодорожные части (подразделения железнодорожных войск) осуществляют использование земель транспорта на соответствующих территориях, что находится в сфере правового регулирования по использованию данных земель.

Подразделения МВД РФ, выполняющие специальные задачи, могут наряду с правом специального несельскохозяйственного использования, осуществлять другие виды природопользования. Например, исправительно-трудовые учреждения (колонии различных режимов для заключенных), являясь субъектами землепользования, осуществляют некоторые виды лесопользования (рубка леса силами содержащегося в них контингента), недропользования (добыча ряда полезных ископаемых) и т. п.

В результате их деятельность регулируется комплексом правовых норм (земельных, горных, лесных и т. п.).

Независимо от видов задач и функций, которые возложены на субъектов земельных правоотношений – воинские части, они должны выполнять общие задачи, поставленные перед всеми землепользователями:

обеспечение рационального использования и охраны почв; борьба с сорняками, эрозионными и иными неблагоприятными процессами, повышение плодородия почв и т. п.

На землях, предназначенных для нужд обороны страны, могут устанавливаться запретные зоны вокруг размещаемых воинских частей.

Данные зоны, если они являются внешними (т. е. установлены за пределами землепользования воинской части), остаются в пользовании смежных землепользователей. Внутренние же зоны (устанавливаемые на территории воинских частей) находятся в использовании последних.

Режим граждан и организаций во внешних запретных зонах определяется командованием части. В необходимых случаях он регулируется соответствующими приказами и инструкциями министерств и ведомств и обязателен для всех без исключения лиц, за исключением специальных оговорок.

Если земли обороны находятся в других категориях земель (на землях населенных пунктов, на землях лесного фонда, на землях водного фонда и др.), то правовое регулирование использования земель обороны осуществляется с учетом режима данных земель. Так, устройство полигонов в лесах должно осуществляться с соблюдением правил противопожарной безопасности, установленных для лесных массивов.

Как и другие землепользователи на землях специального землепользования, воинские части как субъекты земельных правоотношений вправе предоставлять другим организациям и гражданам неиспользуемые земли для ведения сельского хозяйства, однако при условии, что такое предоставление не будет проведено в ущерб государственной и служебной тайне, если режим таковой присущ данной воинской части.

При необходимости для проведения учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны и безопасности, земельные участки временно используются по договорам с землепользователями.

В соответствии со ст. 18 Закона РФ от 20 августа 1993 г. «О космической деятельности»* с изменениями, внесенными Федеральным законом от 29 ноября 1996 г.,** выделение земельных участков и использование их под объекты космической инфраструктуры и прилегающие к ним зоны отчуждения осуществляются в соответствии с земельным законодательством.

*Российская газета. 1993 г. 6 октября.

**СЗ РФ. 1996. № 50. Ст. 5609.

6. Особенности правового режима иных земель специального назначения. В земельном законодательстве не отработан должным образом правовой механизм регулирования режима некоторых специальных несельскохозяйственных видов использования земель. В частности, землепользование атомных электростанций, в прилегающих местностях к которым должен осуществляться специальный режим обеспечения радиационной безопасности; землепользование полигонов по испытанию ядерного и иного оружия и др.

По своим особенностям данный вид землепользования можно отнести к рассмотренной выше классификации (правовому режиму земель промышленности, транспорта, связи и т. п.).

Вместе с тем, с развитием производительных сил общества возникающие вновь виды использования земель порождают неизвестную ранее специфику, которая должна находить свое отражение в правовом регулировании нарождающихся новых земельных отношений.

Контрольные вопросы:

1. Какой главный критерий положен в основу выделения категории земель специального назначения ?

2. Почему невозможно дать исчерпывающую классификацию видов земель специального назначения?

3. Соотношение земель специального назначения с другими категориями земель.

4. Кто является субъектами права пользования землями специального назначения?

5. Какие факторы обусловливают правовой режим земель специального назначения?

6. Основные виды режима земель специального назначения.

7. Правовой режим охранных и иных специальных зон на землях специального назначения.

8. Основные виды земель специального назначения и критерии их отграничения друг от друга.

9. Особенности правового режима земель, промышленности.

10. Особенности правового режима земель, предоставленных для горнодобывающей промышленности.

11. Особенности правового режима земель, предоставленных для нужд транспорта.

12. Особенности правового режима земель связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения.

13. Особенности правового режима земель обороны.

14. Перспективы развития правового режима земель иного специального назначения.