ГЛАВА 17

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ, ПРИНАДЛЕЖАЩИХ ГРАЖДАНАМ

17.1. Особенности правового режима земель, принадлежащих гражданам

Правовой режим земель в российском законодательстве определяется, как правило, по их основному целевому назначению, являющемуся господствующим среди целей. Например, господствующим в категории земель сельскохозяйственного назначения является использование их в целях сельскохозяйственного производства для производства растениеводческой или животноводческой продукции, а размещение строений и сооружений на этих землях имеет вспомогательный характер. На категории же земель населенных пунктов, наоборот, господствующей является цель размещения строений и сооружений согласно их генеральным планам, а растениеводческо-животноводческие объекты могут размещаться лишь постольку, поскольку это не входит в противоречие с главным целевым назначением данной категории земель.

Подразделение земельного фонда на категории земель осуществляется в интересах общества, государства и граждан. Поэтому и правовой режим категорий урегулирован земельным правом, играющим преимущественно публичную роль.

Вместе с тем земельные отношения регулируются и нормами гражданского права, играющими преимущественно роль правового регулятора частных отношений: земельных сделок между гражданами; взаимоотношений между гражданами, владеющими земельными участками на праве общей собственности; предпринимательской деятельности на земельных участках и т. д.

Частные интересы в использовании земель противоположны публичным интересам, хотя и совпадение их возможно при оптимальном правовом регулирований. Например, в рациональном использовании сельскохозяйственных угодий одинаково заинтересованы как фермер, так и государство, предоставившее ему эти угодья (ст. 2, 8, 9. Конституции РФ).

Сферу частного в использовании земель представляют земли, принадлежащие гражданам, что и вызывает необходимость в выделении их в особый вид по правовому режиму и более детальном изучении.

Особенности правового режима земель, принадлежащих гражданам, выражаются в следующем.

1. Основное влияние на правовой режим этого вида земель оказывает субъектный состав, по которому и выделяется данный вид земель. Поскольку субъектами данных отношений являются граждане, то данный вид землепользования представляет частный сектор с множеством разновидностей и комбинаций. Например, в нем можно выделить и индивидуальное, и коллективное землепользование; и нахождение земельных долей граждан в предприятиях смешанной формы собственности; и нахождение земельных участков в объединениях граждан, не обладающих правом собственности на данные участки.

Поскольку субъектами прав на землю являются граждане, обладающие единым правовым статусом (ограничение правоспособности и дееспособности их допускается только по особым законным основаниям), то правовой режим рассматриваемого вида земель является единым. В частности, имеются нормативно-правовые акты, устанавливающие единый порядок и основания прав граждан на землю, дискриминация которых является существенным нарушением закона. Влекущим ответственность для виновных в этом лиц.

Разумеется, из этого правила, единообразного для всех граждан России, права на землю, равного доступа к осуществлению хозяйствования на земле есть исключения. Например, право на служебный земельный надел возникает, во-первых, лишь у работающих в определенных сферах общественно полезной деятельности; во-вторых, только на период выполнения работы (ст. 86 ЗК). При этом в исключительных случаях право на служебный земельный надел у работника сохраняется после прекращения трудовых отношений (ст. 87 ЗК). Однако это особое исключение из всеобщих прав на землю продиктовано интересами стимулирования притока работников в те сферы, в которых испытывается недостаток рабочих рук. Не каждый, к примеру, пойдет на работу в лесоохрану; на отдаленные полустанки железных дорог, на находящиеся в безлюдных местах посты рыбоохраны и т.д. В силу этого применение института служебных земельных наделов не является противоречием конституционному равноправию граждан на земельные права.

2. Вместе с тем определенное влияние на правовой режим земель, принадлежащих гражданам, оказывает и категория земельного фонда, в которой находится участок, принадлежащий гражданину. В частности, на землях сельскохозяйственного назначения участки предоставляются для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства, для сенокошения и т. д.; на землях населенных пунктов – под строительство индивидуальных жилых домов; на землях специального назначения (промышленности, транспорта и т.д.) – под служебные земельные наделы. Иначе говоря, имеется определенное совпадение основного целевого назначения категории земель с непосредственным целевым назначением земельных участков, предоставляемых гражданам на данной категории земельного фонда России.

3. Круг объектов земельных правоотношений, в которых граждане обладают правом на землю, значительно шире, чем в земельных правоотношениях с участием других субъектов. В частности, в круг объектов земельных правоотношений, где субъектами являются граждане, обладающие правами на землю, входят и земельные доли, и права на земельные доли и на земельные участки (права на права), которые могут быть вкладом в хозяйственное общество и товарищество.

Если земельные участки как объекты прав граждан на землю определены в натуре на местности, имеют границы, обладание участками реально осязаемо (ограничением допуска на этот участок, установлением особого режима охраны участка и т. д.), то земельные доли, принадлежащие гражданам, а также права на них имеют условный характер и обретают реальные черты при выделе земельной доли в натуре на местности.

4. Использование земельных участков гражданами, которым принадлежат эти участки, сводится к двум основным группам: товарному характеру использования земель и потребительскому характеру.

Товарный характер использования земель выражается в использовании земельных участков для удовлетворения предпринимательских интересов гражданина. Например, крестьянское (фермерское) хозяйство создается для производства сельскохозяйственной продукции (выращивания сельскохозяйственных культур, производства мяса и молока) и последующей реализации ее потребителям; хозяйственное общество, принадлежащее гражданину, осуществляет на производственных мощностях, расположенных на определенных участках, производство тех или иных изделий, ремонт техники и оказание определенных услуг другим гражданам и организациям (потребителям). Собственник фермерского хозяйства и производственных мощностей получает лишь прибыль от реализации продукции, производства работ и оказания услуг, результаты же его труда идут на удовлетворение нужд других лиц.

Потребительский характер использования земель выражается в том, что все или основные-результаты такого использования предназначаются для удовлетворения личных потребностей граждан, которым принадлежат используемые участки. Например, использование земли в качестве личного подсобного хозяйства в виде индивидуального огородничества; использование земельного участка для строительства индивидуального жилого дома и т. д.

При этом грань между товарным и потребительским использованием земель довольно относительна. Например, незначительно отличается эксплуатация сенокоса гражданином от эксплуатации сенокоса фермером, поскольку скошенное сено идет на реализацию одной и той же цели – откорма скота. Однако в зависимости от использования продукции этого скота (молока, мяса) для потребительских или товарных целей можно определить и товарный или потребительский характер использования земель.

В практике хозяйственных отношений бывает, что граждане используют на продажу и всю произведенную в личном подсобном хозяйстве продукцию. В таком случае отличие потребительского использования земель от товарного определяется, во-первых, степенью повторяемости (систематичности) такой формы использования; во-вторых, наличием или отсутствием государственной регистрации такой деятельности, поскольку незарегистрированная предпринимательская деятельность является незаконной.

Здесь можно также выявить два основных вида: растениеводческий и нерастениеводческий.

Растениеводческий характер использования земельных участков выражается либо в выращивании на земельных участках сельскохозяйственной продукции, либо в использовании естественной растительности земельных участков для товарных или потребительских нужд. Например, использование участка в качестве пашни, многолетнего плодово-ягодного насаждения осуществляется получением сельскохозяйственных продуктов земледельческим трудом, а использование естественно произрастающих угодий в качестве пастбищ или сенокосов осуществляется путем эксплуатации природных свойств земли.

Особенностями растениеводческого использования земель является эксплуатация свойств почвы, которая должна осуществляться с соблюдением определенных земледельческих правил, но их нет в российском законодательстве, если не считать отдельных положений о мелиорации земель, о селекции и семеноводстве, о борьбе с сорняками и др.

Почва является главным связующим элементом биосферы, через который осуществляется круговорот веществ и воды в природе, а поэтому эксплуатация ее должна соответствовать установленным экологическим нормативам: соблюдению ПДК минеральных удобрений и химических веществ в почве и в продуктах питания; соблюдение мероприятий по предотвращению эрозии почв и т. д.

Нерастениеводческий характер использования земель гражданами, которым принадлежат земельные участки, может иметь как сельскохозяйственное, так и несельскохозяйственное содержание. Например, земельные участки для размещения животноводческих помещений, сооружений для хранения кормов, для размещения пасек и т.д. имеют сельскохозяйственное содержание использования. Земельные же участки для размещения производственных помещений по платному ремонту техники, по производству техники бытового назначения, по производству продуктов питания, по хранению определенных видов имущества и т.д. имеют несельскохозяйственное содержание использования.

Как сельскохозяйственный, так и несельскохозяйственный характер нерастениеводческого использования гражданами земельных участков выражается в том, что почвенный покров земли здесь не эксплуатируется, а поэтому при строительстве соответствующих строений и сооружений он подлежит снятию и направлению для сельскохозяйственных целей в установленном законом порядке.

Однако в сельскохозяйственном нерастениеводческом использовании земель, в отличие от несельскохозяйственного, присутствуют нормы, имеющие аграрно-правовое содержание. В частности, содержание скота должно соответствовать ветеринарно-санитарным нормативам; складирование кормов должно отвечать растениеводческим правилам; складирование минеральных удобрений –нормативам охраны окружающей природной среды и т. д.

Суммируя изложенное, можно сделать следующие основные выводы:

1. Правовой режим земель, принадлежащих гражданам, обладает единством правового содержания, обусловленным единством правового статуса граждан Российской Федерации.

2. Этот правовой режим имеет специфические черты, позволяющие выделять его в самостоятельный вид.

3. Специфические черты правового режима земель, принадлежащих гражданам, обусловлены субъектным составом. Вместе с тем определенное влияние оказывают на них и особенности правового режима той категории земель, в которой расположены участки граждан.

4. Содержание правомочий граждан в отношении использования принадлежащих им земельных участков зависит от того, используются эти участки для товарного производства продукции или в потребительских целях, имеют растениеводческий или нерастениеводческий характер.

5. Объекты земельных правоотношений, участниками которых являются граждане, обладающие земельными участками, включают в себя не только земельные участки, но и земельные доли и земельные права как на участки, так и на эти доли.

17.2. Виды прав граждан на земельные участки

Права граждан на земельные участки можно рассматривать с двух позиций:как юридический факт, на основании которого возникает право обладания земельным участком, и как совокупность правомочий в отношении владения, пользования и распоряжения землей.

Эти обе позиции переплетаются друг с другом: основание правообладания земельным участком определяет пределы правомочий граждан в отношении земли, а данные правомочия зависят от основания, на котором им принадлежит тот или иной участок. Например, только у собственника земельного участка наибольший круг правомочий в отношении использования земель, а эти полномочия не могут быть реализованы иначе, как при наличии права собственности на землю.

Виды прав граждан на землю можно подразделить по следующим основным критериям:

1. Право собственности на земельный участок, которое может возникнуть у граждан при наличии:

а) земельной правоспособности гражданина, выражающейся в наличии у него прав быть собственником, нести соответствующие права и обязанности самому лично. В частности, собственник несет бремя содержания земельного участка, обязан использовать его по целевому назначению, не допускать нарушений прав других лиц и т. д.;

б) соблюдения правил приобретения земельного участка в собственность: правил купли-продажи, соответствия формы договора купли-продажи типовому договору, соблюдения или нарушения прав иных лиц на преимущественную покупку данного участка и т. п.

Право собственности граждан на земельный участок может быть односубъектным и многосубъектным. В частности, односубъектным является право одного гражданина на конкретный земельный участок, определенный на местности в натуре. Многосубъектным является право собственности нескольких граждан на один, земельный участок, поскольку возникает сложное правоотношение сособственников в отношении одного объекта, который может быть разделен либо на соответствующие доли, либо находиться в данном правоотношении без такого разделения.

Правомочия собственности граждан в отношении земельных участков, находящихся у них на праве собственности, выражаются в праве владения, пользования и распоряжения им в пределах, установленных законом.

Право владения земельным участком распространяется на его территорию, находящуюся в пределах границ данного участка. В частности, собственник вправе не допускать посторонних лиц на свой земельный участок или допускать ограниченный круг лиц; разрешать или не разрешать пользование объектами растительного мира, водоемами, расположенными на участке, либо не допускать такового.

В определенных случаях ограниченное обладание частью земельного участка допускается и за пределами границ земель, находящихся в собственности граждан. Например, право сервитута, которое имеет собственник земельного участка в отношении части соседнего участка.

Право владения земельным участком ограничивается в интересах государства. Например, государственные инспекторы по охране земель не могут быть ограничены во входе на земельный участок, принадлежащий гражданину на праве собственности, если это вхождение совершается с целью осуществления установленных законом контрольных функций.

Право пользования земельным участком, т.е. право эксплуатации земли, осуществляется собственником в соответствии с целевым назначением земельного участка или не в противоречии с этим назначением. Например, возведение подсобных помещений рядом с жилым домом на участке, предоставленном для строительства жилья, хотя и не предусмотрено целевым назначением участка, но и не противоречит ему, поскольку подсобные помещения являются принадлежностью жилого дома и следуют его судьбе.

Право распоряжения граждан земельными участками, принадлежащими им на праве собственности, ограничено рамками закона в той степени, какая порождена необходимостью недопущения реализации частных интересов в ущерб общественным. В частности, при продаже совместным собственником земли своей доли в земельном участке продавец обязан не нарушать право преимущественной покупки этой доли другими совместными собственниками этой земли.

Предотвращение коллизии частных и публичных интересов при распоряжении земельными участками заложено и в правовом регулировании процедуры получения прав на земельный участок. В частности, подлежат специальной государственной регистрации права собственности как на землю, так и на недвижимость, расположенную на земельном участке; сделки, совершаемые с землей; изменение целевого назначения и правового режима земельных участков, находящихся в собственности граждан и т.д.

Право собственности граждан на земельный участок в связи с особенностями объектов этого вида собственности можно подразделить на реальное и относительное.

Реальное право собственности существует на земельные участки граждан-собственников, у которых объект собственности определен в натуре на местности. В данном случае не требуется ни уточнения границ участка, ни каких-либо юридических действий по уточнению прав на него, как это наблюдается в правоотношениях собственности на земельные доли.

Относительное право собственности существует в правоотношениях собственности граждан на земельные доли, находящиеся в хозяйственных обществах и товариществах, а также в общей совместной собственности, где доли не выделены и для реального обладания земельным участком необходимо проведение определенных юридических и технических действий.

2. Вещные права граждан на земельные участки. Содержание этих вещных прав рассмотрены ранее, остановимся лишь на особенностях этих правомочий.

Вещные права граждан на земельные участки можно подразделить прежде всего на период их действия, в связи с чем выделяется пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование и временное пользование. Если закон закрепляет за первым видом вещных прав принадлежность земли гражданам не только на весь период их жизни, но и на возможность распорядиться этой принадлежностью и после жизни (наследственное завещание), второй вид вещных прав дает стабильность принадлежности земли до возникновения оснований прекращения ее в установленном законом порядке, то третий вид вещных прав на землю действует в пределах точно определенного временного промежутка.

Вещные права граждан на землю определены законом, а поэтому не допускается установление режима этих отношений как в административном, так и в договорном порядке. Например, муниципальные органы управления не имеют права отменить наследство при пожизненном владении земель, поскольку это будет противоречить закону.

Виды вещных прав устанавливаются и с учетом правового режима земель, которые предоставляются на основе этих прав. В частности, если земельный участок предоставляется для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, как правило, в пожизненное наследуемое владение, то земельный участок под строительство индивидуального жилого дома – в постоянное (бессрочное) пользование. Иначе говоря, чем более значимо использование земельного участка, тем прочнее право принадлежности этого участка лицам, осуществляющим его использование.

3. Обязательственные права граждан на земельный участок порождаются только в результате сделок, основной из которых является договор аренды земельного участка, поскольку по этому договору предоставляется в срочное возмездное пользование весь земельный участок.

В отличие от вещных прав, содержание правомочий граждан-арендаторов устанавливается по соглашению с арендодателями этих участков при условии непротиворечия содержания договорных правомочий закону и целевому назначению земель. В частности, незаконными следует считать условия договора аренды земельного участка, предназначенного для ведения сельского хозяйства, предусматривающие строительство на нем деревообрабатывающего цеха, поскольку это приведет к нецелевому использованию земель.

Обязательственные земельные правоотношения возникают и из договоров совместной деятельности, из учредительных договоров о создании хозяйственных обществ и товариществ, а также некоммерческих объединений. Например, при создании кондоминиумов и др.

С учетом этого, обязательственные правоотношения граждан, основанные на возникновении прав на земельные участки, можно подразделить на связанные с созданием коллективных организаций коммерческого типа (хозяйственные общества и товарищества, в которые вносятся в качестве вкладов земельные участки граждан, что дает возможность другим гражданам осуществлять участие в использовании этого суммированного земельного массива) и некоммерческого типа (например, кондоминиумы, товарищества домовладельцев и др.), а также не связанные с созданием таковых организаций (например, индивидуальная или коллективная аренда земельных участков).

17.3. Основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан на земельные участки

Основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан на земельные участки представляют собой юридические факты, с которыми закон связывает динамику данных прав. В силу этого они обладают, как минимум, двумя правовыми свойствами: объективное и конкретное проявление и связь с законом. Например, смерть гражданина как основание прекращения права пользования земельным участком, во-первых, должна быть подтверждена соответствующим свидетельством о смерти; во-вторых, эти материалы должны быть представлены в соответствующий государственный или муниципальный орган для решения вопроса на предмет прекращения права пользования этим участком.

Как юридические факты основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан на земельные участки определены в законодательстве исчерпывающе и расширительному толкованию не подлежат. В частности, если основание изъятия земельного участка, используемого нерационально, определяют два признака (нецелевое использование участка либо ухудшение его состояния), то это основание нельзя расширять, включая в него, к примеру, отсутствие возрастания плодородия почвенного слоя этого участка.

Основаниями возникновения, изменения и прекращения прав граждан на земельные участки являются:

1) события, т.е. обстоятельства, имеющие объективный характер, которые:

а) возникают помимо воли граждан, претендующих на получение земельного участка либо имеющих его в своем обладании. Например, возникновение в данной местности чрезвычайной экологической ситуации влечет за собой введение дополнительных обязанностей для граждан по устранению последствий этой ситуации и ограничения, вытекающие из необходимости безопасности для эксплуатируемых земель в виде, к примеру, ограничения распашки земельных участков и т. д.;

б) зависят от воли граждан и являются следствием их поведения. Так, рациональное использование земельного участка зависит от лица, которое принадлежит ему, а поэтому ухудшение природных свойств этого участка является, как правило, следствием неправильного или неумелого использования этого участка;

2) поведение субъектов правоотношений, от которых зависит возникновение, изменение или прекращение указанных юридических фактов. Оно может быть выражено в виде:

а) действий, т.е. поведения, состоящего из определенного рода поступков тех или иных субъектов земельных правоотношений. Так, обращение с заявлением в соответствующий уполномоченный муниципальный орган включает заявителя в правоотношения по получению земельного участка; принятие решения данным муниципальным органом по предоставлению земельного участка является основанием возникновения прав на земельный участок;

б) бездействия, выражающегося в непринятии определенных мер лицом, обязанным принимать данные меры. Например, невостребование земельной доли работником реформируемого сельскохозяйственного предприятия* влечет за собой сохранение этой доли за сельскохозяйственным предприятием на три года, а повторное в течение этих лет невостребование – сохранение доли за сельскохозяйственным предприятием еще на три года.

*Пункт 9 Указа Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» // СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1026.

При этом для возникновения, изменения и прекращения прав граждан на землю имеет значение поведение как самих граждан, так и других лиц. Например, передачей своей земельной доли на условиях ренты и пожизненного содержания граждане – работники сельскохозяйственного предприятия изменяют содержание своих прав на эту земельную долю; предъявлением иска об установлении сервитута на соседнем земельном участке другое лицо изменяет, в случае удовлетворения этого иска, содержание прав на земельный участок соседнего землепользователя.

Как юридические факты основания возникновения, изменения и прекращения прав на землю имеют преимущественно сложный состав и состоят из целого ряда действий. Например, купля-продажа земельного участка состоит из действий, имеющих гражданско-правовую природу (заключение данной сделки, оформление ее соответствующим договором) и из действий, имеющих административно-правовую природу (регистрация совершившейся сделки в соответствующем специально уполномоченном государством органе).

При этом один и тот же юридический факт может играть как правовозникающую, так и правоизменяющую или правопрекращающую роль. Например, передача земельного участка по наследству играет одновременно правообразующую роль (возникновение прав наследника на земельный участок) и правопрекращающую роль (прекращение этого права у наследодателя участка).

Если события как юридические факты, являющиеся основаниями возникновения, изменения и прекращения прав граждан на землю, не поддаются юридически значимой классификации, то поведение людей, служащее в качестве таковых фактов, можно классифицировать на правомерные и неправомерные. В частности, правомерной является совершаемая с соблюдением всех процедурных правил сделка сдачи земельного участка в аренду; неправомерным поведением можно считать нарушение правил предпринимательской деятельности, повлекшее за собой приостановку в установленном порядке использования земельного участка, для которой он предоставлен.

Рассмотрим по отдельности основания, по которым происходит возникновение, изменение или прекращение прав граждан на землю.

1. Административные акты, издаваемые уполномоченными на то государственными или административными органами.

К числу правоустанавливающих можно отнести решения о предоставлении земельных участков в пожизненное наследуемое владение или в постоянное пользование (ст. 265 ГК РФ).

Вместе с тем к числу таких актов могут относиться и решения администрации соответствующего предприятия о предоставлении земельного участка работнику в качестве служебного земельного надела.

К числу правопрекращающих актов относится изъятие земельног участка, используемого нерационально, т.е. либо не по целевому назначению, либо с возникновением негативных последствий (существенное снижение плодородия или значительное ухудшение экологической обстановки на участке (ст. 285 ГК РФ).

2. Судебные решения по земельным спорам также могут играть роль правовозникающих, правоизменяющих и правопрекращающих фактов. Так, признание судом незаконным факта отказа органом муниципального самоуправления в предоставлении земельного участка в пожизненное наследуемое владение является правоустанавливающим фактом, на основании которого данный орган обязан принять положительное решение о предоставлении земельного участка истцу. Признание же судом незаконным и нарушающим права других лиц решения муниципального органа управления о предоставлении гражданину земельного участка под строительство производственного помещения будет являться правопрекращающим фактом, поскольку решения судов являются обязательными к исполнению, и муниципальный орган обязан исправить свою ошибку. Наконец, удовлетворение иска соседнего землепользователя об установлении сервитута в виде права проезда по территории участка, принадлежащего гражданину, является правоизменяющим фактом.

3. В определенной мере являются фактами, влияющими на предоставление земельных участков гражданам, решения местных сходов, референдумов и иных форм местной демократии, поскольку отрицательное мнение жителей данного местного самоуправления должно учитываться соответствующими государственными или муниципальными органами.

4. Сделки с земельными участками являются фактами, на основе которых возникают, изменяются и прекращаются права граждан на землю. С позиций объема земельных правомочий, эти сделки можно подразделить на две основные группы:

а) сделки, в результате которых граждане приобретают весь круг правомочий по владению, пользованию и распоряжению земельными участками в рамках, предусмотренных законом или условиями договора. Например, в результате договора мены между собственниками земельных участков последние имеют собственность, а значит и весь спектр правомочий собственника в отношении вновь приобретенного участка; в результате передачи земельного участка в аренду правомочия арендатора практически сводятся к получению права владения и пользования земельным участком;

б) сделки, в результате которых гражданин приобретает узкий круг правомочий в отношении получаемого по сделке земельного участка. Например, предоставление земельного участка в качестве строительной площадки по договору подряда на строительство здания, в котором впоследствии гражданин будет иметь право на пользование определенной частью этого здания, предоставляет подрядчику ограниченное право пользования участком, во-первых, на период строительства этого здания, во-вторых, для ограниченного круга действий: складирование материала, проведение строительных работ и др.*

*См.: ст. 13 Закона «О введении в действие части второй ГК РФ» от 22 декабря 1995 г., где к нормам, регулирующим сделки с земельными участками, применяются нормы этой части ГК РФ в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством.

5. Правовой режим объектов, являющихся недвижимостью и располагаемых на земельном участке, принадлежащем гражданам. Например, в существующей застройке в кондоминиуме земельные участки, на которых расположены жилые здания и иные объекты недвижимости, входящие в состав кондоминиума, передаются в общую долевую собственность,* т.е. с началом возведения на указанном земельном массиве объектов меняется и правовой режим земельных участков.

*Ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 15июня 1996 г. «О товариществах собственников жилья» // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2963.

В силу взаимосвязи объектов недвижимости с земельной территорией, на которой располагаются эти объекты, на возникновение, изменение или прекращение прав граждан на землю влияет и состояние этих объектов. В частности, с возведением жилых домов на землях сельскохозяйственного назначения земли, на которых возведено это жилье, переходят в категорию земель поселения, а у собственников или нанимателей этих домов возникают обязанности и права по содержанию придомовых территорий, обеспечению их санитарного благополучия; в случае бесхозяйственного содержания жилых домов последние могут быть изъяты (ст. 293 ГК РФ), а значит, к новому собственнику перейдут и права на земельный участок под этими бесхозяйно содержимыми домами.

6. Поскольку земля представляет собой часть природной среды с находящимися на ней природными объектами (водоемами, лесами, иной растительностью), то права на данные объекты совпадают с правами на земельные участки с находящимися на них объектами. В силу этого возникновение, изменение и прекращение права природопользования могут служить и основаниями возникновения, изменения и прекращения прав на земельные участки. Так, водопользователь-гражданин вправе использовать водные объекты для собственных нужд или для осуществления предпринимательской деятельности (ст. 27 Водного кодекса), а права на обособленные водные объекты определяются не только водным, но и земельным и гражданским законодательством (ст. 45 ВК), право водопользования порождает и право землепользования прибрежными полосами определенных размеров.

Таким образом, права граждан на земельные участки возникают, изменяются и прекращаются по основаниям, которые не только имеют земельно-правовую природу, но и обусловлены правовым режимом объектов, расположенных на этих участках. В результате земельно-правовые основания тесно переплетаются с имущественными (гражданско-правовыми) и природоресурсовыми основаниями, что накладывает определенную специфику на правовой режим земель, принадлежащих гражданам.

Кроме того, порядок предоставления земельных участков гражданам можно подразделить на обычный и преимущественный. Если, к примеру, притязания нескольких граждан на садово-огородные участки возникают при дефиците земли в данной местности, то первоочередным правом на получение такого участка обладают многодетные семьи.*

*Пункт «г» Указа Президента РФ от 5 мая 1992 г. № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 19. Ст. 1043.

В силу этого российское законодательство содержит значительное число нормативных актов об основаниях предоставления земельных участков гражданам.

17.4. Законодательство России о правах граждан на земельные участки

По ныне действующему законодательству России имеется множество нормативно-правовых актов, предусматривающих порядок возникновения прав граждан на земельные участки и устанавливающих правовой режим этих участков, а также предусматривающих льготы и преимущества при получении прав на эти участки.

Рассмотрим спектр этих нормативно-правовых актов детально.

1. Право граждан на ведение крестьянского (фермерского) хозяйства предусмотрено ст. 23,257-259 ГК РФ 1994 г., ст. 57,58-62 ЗК РФ 1991 г., Законом РСФСР от 22 ноября 1990 г. (с изменениями и дополнениями) «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»,* во исполнение которых действует ряд специальных нормативно-правовых актов. Например, постановления Правительства РФ 18 декабря 1996 г. № 1499 «О Федеральной целевой программе развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов. на 1996-2000 годы»** и другие нормативные акты.

*Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1990 JM» 26 Ст 324; 1991. № 1. Ст. 5; 1992. № 34. Ст. 1966; 1993. № 21. Ст. 748; САПП РФ. 1993. № 52 Ст 5085.

**СЗРФ.1997.№1.Ст.157.

Ведение крестьянского (фермерского) хозяйства является основной формой свободного предпринимательства, осуществляемого на принципах свободной выгоды (ч. 2 ст. 1 Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве») в сфере растениеводства, животноводства и других направлениях сельскохозяйственного производства. В ст. 4 Федеральной целевой программы развития крестьянских хозяйств прогнозируется к 2000 году расширение площади сельскохозяйственных угодий в сфере этого вида землепользования граждан 15–16 млн. га или 8,5–9% ее общей площади пашни России.

Поскольку сфера сельскохозяйственного производства отличается повышенной наукоемкостью, что требует повышенной квалификации граждан, претендующих на получение земельных участков для данного вида предпринимательской деятельности, в предоставлении земель для этой цели установлен законом конкурсный отбор, преследующий цель допуска к «крестьянствованию» наиболее подходящих для этого лиц.

Таких конкурсно-квалифицирующих правил не существует при решении прав на земельный участок в иных формах землепользования, поскольку все они не носят частнопредпринимательского характера в использовании земель для сельскохозяйственных целей.

Граждане могут осуществлять это право путем создания крестьянского (фермерского) хозяйства. В Федеральном законе «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» закреплено, что крестьянское (фермерское) хозяйство является самостоятельным хозяйствующим субъектом с правами юридического лица, представленным отдельным гражданином, семьей или группой лиц, осуществляющим производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции на основе использования имущества и находящихся в их пользовании, в том числе в аренде, в пожизненном наследуемом владении или в собственности земельных участков. Важно отметить и то, что Гражданский кодекс РФ от 30.11.1994 г. (ст.23) предусматривает, что деятельность крестьянского (фермерского) хозяйства осуществляется безобразования юридического лица, с определением статуса главы такого хозяйства как индивидуального предпринимателя.

Крестьянское хозяйство является равноправным звеном экономической системы наряду с государственными, коллективными, индивидуальными и другими предприятиями и организациями.

Вмешательство в хозяйственную и иную деятельность крестьянского хозяйства со стороны государственных, общественных и кооперативных органов не допускается, за исключением случаев нарушения собственниками и землепользователями законодательства.

Право на создание крестьянского хозяйства и на получение земельного участка для этих целей имеет каждый дееспособный гражданин России, достигший 18-летнего возраста, имеющий опыт работы в сельском хозяйстве и сельскохозяйственную квалификацию либо прошедший специальную подготовку. В случае наличия нескольких претендентов преимущественное право на получение земельного участка имеют граждане, проживающие в данной местности.

На получение имущественных паев имеют право:

работники сельскохозяйственных коммерческих организаций (предприятий), в том числе уволенные по сокращению численности работников после 1 января 1992 года и до момента возникновения права на имущественный пай. В их число не включаются временные, сезонные работники, а также лица, работающие по гражданско-правовым договорам, и совместители, основное место работы которых находится в другой организации (предприятии);

пенсионеры сельскохозяйственных коммерческих организаций (предприятий);

работники отделов социальной сферы, расположенных на территории сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия), и лица, работавшие в хозяйстве в прошлые годы, но не подпадающие ни под одну из вышеперечисленных категорий (лица, долгие годы проработавшие в хозяйстве и уволенные по собственному желанию, в порядке перевода и т.п.), по решению общего собрания участников (членов) этой организации (предприятия) или представителей собственников;

наследники лица, имевшего право на получение имущественного пая, но умершего к моменту выдачи свидетельства (в течение установленного срока исковой давности).

Граждане имеют право на получение имущественных паев в нескольких сельскохозяйственных коммерческих организациях (предприятиях) в случае, если такие решения приняты в каждой из этих организаций (предприятий) правомерно. Всем собственникам земельных долей при наличии заявлений от них выдаются свидетельства по форме, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России».

На получение в собственность земельных долей имеют право:

работники сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия), в том числе уволенные из этой организации (предприятия) по сокращению численности работников после 1 января 1992 года и до момента возникновения права собственности на земельную долю в соответствии с настоящими Рекомендациями. В их число не включаются временные, сезонные работники, а также лица, работающие по гражданско-правовым договорам, и совместители, основное место работы которых находится в другом хозяйстве;

пенсионеры, вышедшие на пенсию в сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятии) и проживающие на ее территории, в том числе получающие пенсии по случаю потери кормильца, по инвалидности, по уходу за инвалидами и другие;

пенсионеры, проживающие на территории, переданной сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятию) в результате реорганизации, но вышедшие на пенсию в том хозяйстве, в пользовании которого эти земли находились ранее;

лица, занятые в социальной сфере на селе (работники предприятий и организаций здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания, образовательных учреждений, расположенных на территории сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия);

1) временно отсутствующие работники сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия) (Постановление Правительства РФ от 1 февраля 1995 года № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных прав»);

2) кооперативам граждан – для садоводства, животноводства и огородничества;

3) колхозам, совхозам, другим сельскохозяйственным государственным, кооперативным, общественным предприятиям и организациям, совместным сельскохозяйственным предприятиям – для сельскохозяйственного производства;

4) научно-исследовательским, учебным и другим сельскохозяйственным учреждениям, сельским производственно-техническим училищам и общеобразовательным школам – для исследовательских, учебных целей, пропаганды передового опыта и для сельскохозяйственного производства;

5) несельскохозяйственным предприятиям, включая совместные предприятия, учреждениям и организациям, религиозным организациям – для ведения подсобного сельского хозяйства.

2. Право граждан на ведение предпринимательской деятельности (ст. 34 Конституции РФ) регламентировано в отношении прав на землю специальным кругом нормативно-правовых актов. Анализ их показывает, что:

а) получение прав на земельный участок в связи с ведением предпринимательской деятельности обусловлено заключением сделок, имеющих специальный (особо регламентированный законом) правовой режим. В частности, к таким сделкам относится приватизация государственных и муниципальных предприятий,* представляющая собой специальную акцию государства, направленную на избирательное реформирование отношений собственности, осуществляемое при помощи особых процедур купли-продажи определенных объектов при участии организации этих сделок специально уполномоченными органами государства;

*См.: Порядок продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности, утвержденный Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 25. Ст. 1427.

б) получение прав на земельный участок в связи с ведением предпринимательской деятельности, возникающих в связи с куплей-продажей частных предприятий.

Под предприятием понимается имущественный комплекс, в состав которого входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности:

земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукция и исключительные права (ст. 132 ГК РФ).

Право на пользование земельным участком связано с правом собственности на предприятие, принадлежащее гражданину. Поэтому при свободной (неприватизационного характера) покупке предприятия применяется обычный порядок приобретения земельных участков, занимаемых такими предприятиями, не обремененный правилами аукциона, конкурсов и другой атрибутикой, присущей отношениям по приватизации предприятий.

3. Право граждан на ведение потребительского сельскохозяйственного производства объединено как в дореформенном, так и в пореформенном российском законодательстве названием «личное подсобное хозяйство» (ЛПХ).

Данное название определяет, во-первых, потребительский характер использования земель, при котором производимая сельскохозяйственная продукция поступает для удовлетворения личных потребностей гражданина, а поэтому нет необходимости государственной регистрации деятельности по ведению ЛПХ; во-вторых, вспомогательный характер к основной деятельности граждан, ведущих ЛПХ, выражающейся в работе по трудовому договору на предприятиях, в учреждениях или организациях, либо в ведении предпринимательской деятельности.

Поддержка ведения личного подсобного хозяйства установлена для органов исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в качестве приоритетной задачи* и намечено принятие федерального законодательства, определяющего единый правовой режим этого вида прав граждан на земельные участки.

*Пункт 1 Указа Президента РФ от 7 июня 1996 г. № 819 «О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств»// СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2875.

4. Кроме потребительского ведения сельскохозяйственного производства, земельные участки могут принадлежать гражданам для удовлетворения иных нужд: жилищных, гаражных, для отдыха и др.

В силу изложенного, можно выделить две группы нормативно-правовых актов, регулирующих землепользование граждан потребительского целевого назначения:

а) ведение личного подсобного хозяйства в различных формах: индивидуальной, когда гражданин индивидуально или со своей семьей осуществляет сельскохозяйственную эксплуатацию специально выделенного для этих целей земельного участка и коллективной, когда гражданин вступает в некоммерческие объединения коллективного садоводства, огородничества и животноводства, в которых выделяются земли как индивидуального, так и общего пользования.

При этом как индивидуальная, так и коллективная форма ведения личного подсобного хозяйства могут состоять как из основного, так и вспомогательного землевладения. Например, для граждан, осуществляющих эксплуатацию земельных участков для ведения индивидуального или коллективного животноводства, предусмотрена возможность получения земельных участков для сенокошения и выпаса скота.

Сам термин «личное подсобное хозяйство» не имеет легального определения в действующем законодательстве, в силу чего затруднено отграничение его от индивидуального огородничества, садоводства, животноводства и иных форм потребительского сельскохозяйственного производства. Этот пробел должен быть устранен с принятием нового законодательства, регулирующего личное подсобное хозяйство граждан, и это законодательство должно дать четкую регламентацию видов данного землепользования;

б) использование земельного участка для удовлетворения потребностей, не связанных с ведением сельского хозяйства.

Ведущее место в данном виде землепользования занимает обеспечение граждан жильем. В силу этого выделяются следующие основные виды обеспечения граждан земельными участками:

предоставление земельного участка в связи со сносом жилого дома гражданина, находящегося на земельном участке, изымаемом для государственных, муниципальных или общественных нужд. В частности, по желанию собственника сносимого дома или нанимателя квартиры в сносимом доме, сносимый дом может быть перенесен и восстановлен на новом месте, т.е. на другом земельном участке (ст. 138, 139 Жилищного кодекса). В результате происходит предоставление земельного участка с переносом строения, т.е. новое землевладение с прежним объектом недвижимости;

предоставление земельного участка для вновь строящегося жилого дома. Земельный участок для этих целей предоставляется по заявлению гражданина в черте поселений, а при недостатке свободных земель в пределах этой черты – на прилегающих к данному поселению или находящихся вблизи их землях в соответствии с генеральными планами (схемами) развития данных поселений;

получение права пользования земельным участком, принадлежащим жилищно-строительному кооперативу, при вступлении в него в качестве члена и получения квартиры в доме ЖСК, поскольку каждый член ЖСК имеет право на пользование придомовым земельным участком и несет соответствующие обязанности по его содержанию. В частности, нарушение правил содержания придомовых территорий влечет за собой применение административной ответственности (ст. 142 Кодекса об административных правонарушениях);

получение права пользования земельным участком общего пользования при вступлении в кондоминиумы, под которыми понимаются объединения домовладельцев для совместного управления и обеспечения эксплуатации комплекса недвижимого имущества (ст. 1 Федерального закона «О товариществах собственников жилья».*

*Принят Государственной Думой РФ от 24 мая 1996 г. // (СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2963, в ред. Федерального закона от 16 ноября 1997 г.).

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что землепользование граждан при использовании земельных участков для удовлетворения потребностей в жилье может быть как индивидуальным, так и коллективным.

Использование земельных участков для удовлетворения потребностей граждан, не связанных с ведением сельскохозяйственного производства, выражается и в иных формах. К числу их относятся использование земельных участков для отдыха (организация садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан);* для стоянок автомобилей (гаражно-строительные кооперативы); получение земельных участков и право пользования ими через иные формы кооперации средств и совместной деятельности граждан, в том числе и без образования юридического лица (ст. 1041–1054 ГК РФ). Например, объединение граждан для строительства кладовых по хранению продуктов (овощных ям) и для удовлетворения иных личных потребностей через совместную деятельность без образования юридического лица.

*См.: Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» // СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 189.

Возникновение права граждан на участки можно подразделить на две большие группы оснований.

К первой группе оснований возникновения прав граждан на земельные участки относятся устанавливаемые государством права, исходя из определенных социальных целей. Например, преимущественное предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к ним,* предусмотрено законом в качестве компенсационной меры людям, много сделавшим для обеспечения государственных интересов в этих регионах с неблагоприятными условиями; аналогичную роль играет и положение о безвозмездном предоставлении земельных участков в установленных размерах участникам боевых действий по защите государственных интересов.**

*Указ Президента РФ от 2 февраля 1996 г. № 135 «О бесплатном предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» // СЗ РФ 1996. № 6. Ст. 537.

**Указ Президента РФ от 19 февраля 1992 г. № 154 «О мерах по усилению социальной защиты военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы» // ВСНД РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 9. Ст. 434.

Другая группа оснований возникает из обычных оснований свободного земельного рынка без применения государством каких-либо льгот и преимуществ. В частности, государство не вмешивается в отношения купли-продажи земли, если при совершении этой сделки соблюдены общие требования гражданского и земельного законодательства.

Если законом не оговорено иное, при приобретении гражданами прав на земельные участки применяются общие основания (сделки, административные акты о предоставлении земель, судебные решения об установлении права на земельный участок и др.). Специальные основания приобретения земельных участков устанавливаются в зависимости от государственных задач в той или иной сфере (например, приватизация промышленных предприятий, реорганизация сельскохозяйственных предприятий путем предоставления паев и имущественного фонда этих предприятий и др.).

Специфический правовой режим земельных долей работников сельскохозяйственных предприятий установлен в ходе реформирования сельского хозяйства. Право граждан на земельную долю в этих хозяйствах более независимо в сравнении с общими правами собственников совместной недвижимости. В частности, собственник земельной доли вправе без согласия других участников долевой собственности совершать со своей долей сделки (купли-продажи, мены, дарения, сдачи в аренду, передачи на условиях ренты и т. д.), использовать свою долю как для ведения крестьянского (фермерского), так и личного подсобного хозяйства и т. д.*

*Пункт 4 Указа Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» // СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1026.

5. Особый правовой режим устанавливается для приобретения прав граждан на земельные участки в некоторых местностях и сферах деятельности общественных (некоммерческих) организаций.

В частности, такой правовой режим предусмотрен для местностей проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, интересы которых подлежат учету даже на землях природно-заповедного значения.

В частности, коренные малочисленные народы Севера, насчитывающие около 200 тысяч человек, представляют собой этническую группу, условия и образ жизни которой имеют существенную специфику. В связи с этим необходимо сохранить систему их жизнеобеспечения – традиционную среду обитания и хозяйствования.* Для этой цели установлена для государственных и муниципальных органов обязанность определить в местах проживания и хозяйственной деятельности этих малочисленных народов территории традиционного природопользования, из которых передавать бесплатно оленьи пастбища и другие угодья родовым общинам и семьям из числа этих народностей.**

*Пункты 1,2 Федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года», утвержденной постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1099 // СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4566.

**Указ Президента РФ от 22 апреля 1992 г. № 397 «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 1.8. Ст. 1009.

Наконец, специфический режим установлен и для приобретения прав на землю гражданами, являющимися членами казачьих организаций, для управления делами которых создано в Администрации Президента РФ специальное Главное управление;* члены казачьих обществ привлекаются к государственной и иной службе,** а те из них, которые взяли на себя в установленном порядке обязательства по несению государственной и иной службы либо переселились в пограничные районы РФ, имеют право на бесплатное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства.***

*Положение «О Главном управлении казачьих войск при Президенте РФ», утвержденное Указом Президента РФ от 16 апреля 1996 г. № 562 // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1953. Постановление Правительства РФ от 6 июня 1996 с № 667 «Об утверждении Положения о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в РФ, и режиме его использования» и утвержденные этим постановлением Правительства РФ «Положения» // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 5023. См. также: Указ Президента РФ от 15 июля 1992 г. «О мерах по реализации Закона РФ»; «О реабилитации репрессированных народов в отношении казачества» // ВВС. 1992. № 25. Ст. 1429.

**Указ Президента РФ от 16 апреля 1996 г. № 563 «О порядке привлечения членов казачьих обществ к государственной и иной службе» // СЗ РФ. 1996. Ст. 1954.

***Указ Президента РФ от 16 апреля 1996 г. № 564 «Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы» // СЗ РФ. 1996. Ст. 1955.

Постановлением Правительства РФ от 25 мая 1994 г. № 533 «О льготах для граждан, переселяющихся для работы в сельскую местность» предоставлено право получения отдельного жилого места (квартиры) с надворными постройками и приусадебным участком на условиях, предусмотренных договором, который заключается между переселяющейся семьей и хозяйством вселения или органом местного самоуправления.

Предоставление земельных участков для сельскохозяйственного использования работникам предприятий, учреждений и организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, водного, рыбного и охотничьего хозяйства и других отраслей производится на праве срочного пользования в качестве служебных земельных наделов в соответствии с федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов РФ.

Общая площадь земельных участков, закрепленных за семьей в качестве служебного земельного надела и для ведения личного подсобного хозяйства, не должна превышать установленную норму.

Контрольные вопросы:

1. В чем специфика правового режима земель, принадлежащих гражданам ?

2. Чем отличается товарный характер использования земель от потребительского?

3. В чем специфика растениеводческого вида использования земель и чем она отличается от нерастениеводческого ?

4. Дайте классификацию видов прав граждан на землю в зависимости от видов объектов, принадлежащих гражданам.

5. В чем специфика правомочий собственности граждан на земельные участки ?

6. Вещные права граждан на земельные участки и их содержание.

7. Обязательственные права граждан на земельные участки и их содержание.

8. Какие события являются основаниями возникновения, изменения и прекращения прав граждан на землю ?

9. Какое поведение граждан является основанием возникновения, изменения и прекращения прав граждан на землю?

10. Как связывается правовой режим объектов, находящихся поземельных участках, с правовым режимом этих участков?

11. Особенности правового режима земель, используемых для ведения предпринимательской деятельности.

12. Особенности правового режима земель, используемых гражданами в своих потребительских целях.

13. Особенности приобретения гражданами прав на земельный участок в зависимости от правового статуса приобретателей.

14. Особенности приобретения гражданами прав на земельные участки в зависимости от местностей, в которых они находятся, и связанных с этим обстоятельств.