§ 2. Форми державного внутрішнього кредиту

Нормативні акти України, насамперед Закони України «Про

цінні папери і фондову біржу», «Про державний внутрішній

борг України», «Про банки і банківську діяльність», «Про На-

ціональний банк України», «Про бюджетну систему України»,

Указ Президента України «Про першочергові заходи по ком-

пенсації громадянам України втрат від обезцінення цінних па-

перів і грошових нагромаджень» від 15 червня 1994 року, По-

станова Кабінету Міністрів України «Про випуск облігацій внут-

рішньої державної позики 1995 року» від 23 серпня 1994 року, а

також ряд інших дають підстави виділити як самостійні на-

ступні форми державного кредиту в Україні: а) державні пози-

ки, іб) звернення частини заощаджень населення в державні

позики; в) використання коштів загальнодержавного позичко-

вого фонду; г) казначейські позики; д) гарантовані позики-

^ - Державна позика як форма державного кредиту характери-

зується тим, що тимчасово вільні грошові кошти населення,

підприємств, установ і організацій залучаються на фінансуван-

ня суспільних потреб шляхом випуску і реалізації облігацій,

казаначейських зобов'язань та інших видів державних цінних

паперів. Серед останніх облігація — найпоширеніший вид цінних

паперів. Вона символізує державне боргове зобов'язання та дає

право її власнику після перебігу відповідного строку одержати

Глава 16. Правові основи державного кредиту 293

назад суму боргу і проценти по ньому- Продаючи облігацію,

держава зобов'язується повернути суму борту у визначений строк

з процентами чи виплачувати проценти на протязі всього стро-

ку користування позичковими коштами, а після завершення

вказаного строку повернути і суму боргу.

Держава встановлює номінальну вартість (номінальну ціну)

облігацій. Номінальна вартість позначається на облігації і ви-

ражає грошову суму, надану власником облігації державі в тим-

часове користування. Ця сума виплачується власнику облігації

в момент погашення і на неї нараховуються проценти. Проте

реальна прибутковість облігації може не співпадати з номіналь-

ною, а бути вищою або нижчою від встановленого заздалегідь

номінального процента. Це зумовлюється тим, що облігації

продаються за курсовою ціною, яка майже завжди відхиляється

вверх або вниз від номшальної вартості. Таке відхилення нази-

вається курсовою різницею і залежить від ряду факторів. До

них, зокрема, належать величина номінального процента по

облігації, насиченість ринку державними цшними паперами,

стан господарської кон'юнктури, міра довіри населення уряду

іт.д.

Наступним видом державних цінних паперів, що діють в

Україні, є казначейські зобов 'язання. Основна їх відмінність від

облігацій полягає в меті випуску, формі виплати прибутку і сво-

боді обігу. Кошти, що поступають від продажі облігацій, спря-

мовуються на поповнення бюджетного фонду, позабюджетних

фондів або на іїпш спеціально визначені цілі. Кошти ж від ре-

алізації казначейських зобов'язань держави спрямовуються

тільки на поповнення прибутків бюджету. За облігаціями дер-

жавних позик дохід може виплачуватись у вигляді процентів,

виграшів або не виплачуватись зовсім (наприклад, за цільови-

ми позиками). Умовами ж випуску казначейських зобов'язань

передбачена виплата доходу тільки у вигляді процентів. 06-

лії'ації можуть бути з необмеженим або обмеженим колом обігу

серед юридичних і фізичних осіб, а казначейські зобов'язання

підлягають реалізації дише серед населення. Реалізовані серед

юридичних і фізичних осіб облігації, казначейські зобов'язан-

ня і інші види державних цінних паперів складають разом фор-

)"їлу державного кредиту — державну внутрішню позику.

Державні внутрішні позики класифікуються за рядом оз-

нак. З юридичної точки зору завжди цікавий суб'єктний склад

294 Особлива частина

учасників правовідносин в галузі державного кредиту. За цим

критерієм позики поділяються на такі, шо розміщуються цент-

ральними та місцевими органами влади і управління. Найбільшо-

го поширення набула практика випуску державних позик уря-

дом держави. Заборгованість місцевих органів влади незначна.

З іншого боку, за ознакою власників цінних паперів — кре-

диторів позики поділяються на такі, шо реалізуються: а) тільки

серед населення (наприклад, державна внутрішня виграшна по-

зика 1982 р.); б) тільки серед юридичних осіб (державна внутріш-

ня позика 1995 року) і в) універсальні, призначені для розміщення

одночасно серед юридичних і фізичних осіб.

В залежності від форми виплати доходів позики поділяються

на процентні, виграшні, процентно-виграшні, безпрограшні і

безпроцентні (цільові). Власники боргових зобов'язань процен-

тної позики одержують твердий дохід щорічно шляхом оплати

купонів або одноразово при погашенні позики шляхом нараху-

вання процентів до номіналу цінних паперів, без щорічних ви-

плат. Прикладом процентних боргових зобов'язань є казна-

чейські зобов'язання держави і облігації п'ятипроцентної по-

зики 1990 року.

По виграшних облігаціях їх держателі одержують весь доход

у формі виграшів в момент погашення облігацій. Дохід в цьому

випадку виплачується не по всіх облігаціях, а лише по тих, які

потрапили в тираж виграшів. Прикладом виграшної позики є

державна внутрішня позика 1982 р. Умовами випуску процент-

но-виграшних передбачається виплата частини доходу за купо-

нами, а іншої частини — у формі виграшів. Безпрограшні ви-

пуски позик гарантують, що протягом строку чинності позики

виграш випаде на кожну облігацію- В Україні після придбання

нею незалежності процентно-виграшні і безпрограшні позики

поки що не випускались.

Безпроцентні цільові позики не передбачають виплату до-

ходів з облігацій, але гарантують одержання відповідного това-

ру, попит на який поки що перевищує його пропозицію. При-

кладом безпроцентної державної кредитної облігації є держав-

на цільова позика 1990 р. Її облігації були випущені кожна

вартістю, рівною тодішній ціні відповідного товару: легкового

автомобіля, мотоцикла, мінітрактора, кольорового телевізора,

від еомагніто фона, холодильника, мікрохвильової печі, швей-

ної машинки, персонального побутового комп'ютера.

'Ййвй 16. Правові основи державного кредиту 295

•їЮргани місцевого самоврядування проводять цільові пози-

ки на будівництво доріг, проведення робіт по охороні довкілля,

"фінансування інших заходів, в яких зацікавлене населення ад-

міністративно-територіальної одиниці.

В залежності від методів визначення доходів боргові зобо-

в'язання держави поділяються на позики з твердим доходом та з

плаваючим доходом. В ряді випадків фіксована ставка по пінних

паперах є причиною зростання видатків держави на виплату

процентів, в інших випадках вона може відлякувати кредиторів,

які очікують підвищення процента.

Для покриття бюджетного дефіциту позики доводиться роз-

міщувати при відносно завищеному рівні процентної ставки.

Встановивши аналогічний процент за своїми борговими зобо-

в'язаннями на весь період позики, який може складати строк

до ЗО років, держави тим самим, з одного боку, покладає на

платників податку додаткові виплати, з іншого боку — до пев-

ної міри звужує власні фінансові можливості. Щоб уникнути

- Подібної ситуації, уряди використовують, як правило, два ва-

ріанти розвитку подій.

Перший передбачає покриття потреби в грошових коштах

за рахунок короткострокової чи середньострокової позики і

випуску (коли процентна ставка впаде) довгострокової. Проте

в цьому випадку позичальник несе додаткові витрати, пов'я-

зані з випуском, розміщенням і погашенням довгострокової

позики. Зате тут виключена можливість, що в очікуванні підви-

щення процентної ставки інвестори не проявляють інтересу до

довгострокового кредитування.

Другий варіант розв'язує всі названі проблеми, оскільки

передбачає систематичний перегляд процента, що виплачуєть-

ся за цінними паперами. Як база для цього, як правило, вико-

ристовується ставка за міжбанківськими кредитами в країні.

Проте такі позики мають шшу серйозну ваду — боржник (дер-

жава) не в змозі спланувати до кінця власні видатки.

За строками погашення позики поділяються на короткост-

рокові (строк погашення до року), середньострокові (строк по-

гашення до 5 років) і довгострокові (строк погашення понад 5

років). В Україні законодавцем передбачена можливість функ-

цЬовання всіх трьох видів цінних паперів держави.

В залежності від обов'язків позичальника твердо дотриму-

ватись строків погашення позики, встановлених при його ви-

296 Особлива частина

пуску, позичкові кошти ще можуть поділятися на зобов'язання

з правом дострокового погашення і без права дострокового пога-

шення. Питання про дострокове погашення боргових зобов'я-

зань стає актуальним переважно тоді, коли на фінансовому

ринку відбуваються істотні зміни- Наприклад, позичальник ви-

пустив облігації із щорічним фіксованим доходом в 10 про-

центів, а через рік ставка впала до 5 процентів. В цьому випад-

ку позичальник зазнає істотніх втрат, а інвестор одержує адек-

ватний неочікуваний виграш. Якщо облігації були випущені з

правом дострокового погашення, то втрати позичальника і виг-

раш кредитора зводяться до мінімуму. Перший випускає і роз-

міщує нову позику, погашаючи за рахунок цього стару.

Розрізняють два варіанти погашення заборгованості — одно-

разово і частинами. Якщо позика погашається частинами, то в

залежності від розподіїїу суми боргу за строками погашення ви-

діляється три варіанти:

позика погашається рівними частинами протягом певного

строку. Наприклад, протягом чотирьох років. Тоді, якщо сума

позики складала 100 млн гривень, щорічно буде виплачуватись

по 25 млн гривень;

наростаючими частками. Наприклад, в перший рік пога-

шається борг в 10 млн гривень, в другий рік — в 20 млн гривень,

в третій рік — в ЗО млн гривень, в четвертий рік — в 40 млн

Гривень. Така система зручна державі у випадку нарощування

нею доходів в часі. Наприклад, у зв'язку з піднесенням ділової

активності очікується ріст податкових надходжень або об'єкт,

на споруження якого залучались позичкові кошти, нарощує

потужність і починає приносити все більші прибутки;

знижуючими частками. Наприклад, в перший рік погашаєть-

ся борг в 40 млн гривень, в другий рік — в ЗО млн гривень, в

третій рік — в 20 млн гривень і в четвертий рік решта — 10 млн

гривень. Така система привабливіша за ситуації, коли очікуєть'-

ся неминуче падіння прибутків держави чи збільшення її ви-

датків.

В залежності від обігу на ринку цінних паперів державні

позики поділяються на ринкові і неринкові. Ринкові позики вільно

продаються і купуються. Вони є основними при фінансуванні

бюджетного дефіциту. Неринкові позики не можуть вільно

змінювати своїх власників. Вони не піддягають обігу на ринку

цінних паперів і, як правило, випускаються державою з метою

Глава 16. Правові основи державного кредиту 297

залучення певних інвесторів, специфічним інтересам яких і

відповідають. Наприклад, в останні роки існування радянські

держави урядом СРСР були здійснені декілька випусків нерин-

кових облігацій на розвиток вітчизняного легкового автомобі-

лебудування. На Заході неринкові державні облігації останніми

роками випускались для мобілізації коштів недержавних пенс-

ійних фондів, страхових компаній, дрібних інвесторів.

В залежності від забезпечення боргових зобов'язань дер-

жавні позики поділяються на заставні і незаставні. Заставні

облігації забезпечуються чимось конкретним, наприклад відпо-

відними видами доходів чи майна. Такі облігації, як правило,

випускаються місцевими органами влади. Незаставні облігації

нічим визначеним не забезпечуються. В якості їх забезпечення

виступає все майно держави чи відповідного органу місцевого

самоврядування. Центральні органи управління, як правило,

випускають незаставні облігації, їх надійність дуже висока і тому

у кредиторів немає потреби в будь-яких додаткових гарантіях.

За методами розміщення державні позики поділяються на

добровільні, примусові і такі, що розміщуються серед інвесторів

за підпискою. Кожному методу розміщення позик відповідає

власний спосіб реалізації. Облігації добровільних позик вільно

продаються і купуються банківськими установами, якщо інше

не обумовлено умовами їх випуску.

Примусові позики розміщуються серед кредиторів в силу

постанов уряду, якими передбачена сувора відповідальність за

ухилення від покупки облігацій.

Позики, що розміщуються серед населення за підпискою з

відстрочкою платежа, формально є добровільними. Однак їх

реалізація супроводжується такою масово-політичною кампа-

нією тиску, яка робить їх обов'язковими де-факто. Це можливо

в умовах тоталітарної держави. В даний час в Україні мають

місце тільки добровільні державні позики.

Нарешті, державні позики можуть бути облігаційними і

безоблігаційними. Облігаційні позики супроводжуються емісією

цінних паперів держави. Безоблігаційні позики оформляються

підписанням угод, договорів, шляхом записів в боргових кни-

гах і видачею особливих свідоцтв. В даний час безоблітаціині

позики використовуються на міжурядовому рівні.

О • У тісному зв'язку з державними позиками перебуває інша

форма державного кредиту, функціїовання якої опосередко-

298 Особлива частина

вується Ощадбанком України — звернення частини заощаджень

населення в державні позики. На відміну від першої форми дер-

жавного кредиту, коли юридичні і фізичні особи безпосеред-

ньо купують цінні папери за рахунок власних тимчасово вільних

грошових коштів, Ощадбанк України надає кредит державі за

рахунок позичкових коштів. Наявність посередника між дер-

жавою і населенням в особі Ощадбанку України та надання

останнім позики державі за рахунок позичкових коштів без відо-

ма і тим більше без згоди їх реального власника дозволяє ви-

ділити ці відносини в якості особливої форми державного кре-

диту.

Звернення частини заощаджень населення в державні по-

зики, призначені на потреби держави, здійснюється через по-

купку банком особливих цінних паперів (облігацій, казначейсь-

ких зобов'язань), а також оформлення безоблігаційних позик.

В Україні в даний час це досягається шляхом покупки Ощад-

банком України боргових зобов'язань нашої держави.

Запозичення коштів загальнодержавного позичкового фон-

ду як форма державного кредиту характеризується тим, що дер-

жавні кредитні установи безпосередньо (не опосередковуючи

пі операції покупкою державних цінних паперів) передають

частину кредитних ресурсів на покриття видатків уряду. Ця

форма державного кредиту функціонує в тоталітарному сус-

пільстві. Вона сприяє розвитку інфляційних процесів, що не-

безпечно в умовах жорсткого контролю за емісією грошових

знаків з боку демократично обраних парламентарів. Тому по-

вна нормалізація відносин між державою і кредитною систе-

мою лежить на шляху відмови від запозичення позичкових

коштів для покриття бюджетного дефіциту і повернення На-

ціональному банку України боргу, що утворився за попередні

роки.

В новій, незалежній Україні левова частка державного бор-

гу склалася саме за рахунок залучення урядом України коштів

загальнодержавного позичкового фонду для фінансування бюд-

жетних видатків. Це негативно позначилося на стані держав-

них фінансів і грошового обігу, виробило в уряду шкідливу звич-

ку не турбуватися про зміцнення і розвиток доходів державно-

го бюджету. Наприклад, в 1993-1995 роках майже весь дефіцит,

Державного бюджету України покривався кредитами Національ-1

ного банку України. В минулому і нинішньому роках також

Глава 16. Правові основи державного кредиту 299

витрачено великий обсяг кредитів Національного банку Украї-

ни для покриття дефіціту Державного бюджету України.

Зокрема, Законом України «Про структуру державного внут-

рішнього боргу України за станом на 1 січня 1996 року і гра-

ничний розмір державного внутрішнього боргу України на 1996

та 1997 роки» від 23 січня 1997 року визначено, що державний

внутрішній борг України за станом на 1 січня 1996 року дорів-

нює 8.002.222.910 гривням та має таку структуру:

а) заборгованість перед юридичними особами всього

253.290.877 гривень, в т.ч. заборгованість за внутрішніми пози-

ками 253.290.877 гривень;

б) заборгованість перед банківськими установами всього

7.747.977.383 гриві, в тому числі заборгованість перед Націо-

нальним банком України: за позиками, одержаними для фінан-

сування дефіциту бюджету 1991-1995 років 7.738.817,790 гри-

вень, за іншими позиками та зобов'язаннями — 9.159.593 гривні,

з них щодо компенсаційних виплат населенню в установах

Ощадного банку України та колишнього Укрдержстраху

2.132.997 гривень, щодо компенсаційних виплат населенню в

установах Ощадного банку України колишнього Укрдержстра-

ху — 2.132.997 гривень, щодо компенсаційних витрат за залиш-

ками вкладів населення, що централізовані Ощадним банком

СРСР — 480450 гривень, заборгованість сільськогосподарських

підприємств за довгостроковими та короткостроковими пози-

ками, віднесена на державний борг — 3248946 гривень, за су-

мами, спрямованими на індексацію оборотних коштів держав-

них підприємств і організацій — 3254200 гривень, заборгованість

перед фізичними особами за цінними паперами та компенса-

ціями за ними — 58843 гривні.

Заборгованість перед Національним банком України,

яка передбачена в пункті 2 статті 1 цього закону в розмірі

7.747.977.383 гривні, списана.

Граничний розмір державного внутрішнього боргу України

станом на 1 січня 1997 р. встановлено в сумі 6.057.628.277 гри-

вень.

С — Казначейські позики як форма державного кредиту відобра-

жають відносини надання фінансової допомоги підприємствам і

організаціям органами державної виконавчої влади за рахунок бюд-

жетних коштів на умовах строковості, платності і зворотності.

300 Особлива частина

В Україні в даний час ця форма державного кредиту лише по-

чинає використовуватися. Проте саме життя все найстійніше

ставить питання про повне відродження фінансово-правового

інституту казначейських позих. З іншого боку, із створенням

системи органів Державного казначейства України відкрилися

практичні можливості для успішного вирішення цього питання.

Об'єктивна необхідність значно ширшого застосування дер-

жавою казначейських позик зумовлена докорінною реформою

відносин власності в країні. Ця реформа супроводжується роз-

державленням і приватизацією господарських структур. Дер-

жава не може нести відповідальність за фінансові результати

діяльності підприємств і організацій замість їх повноправних

власників. Однак при необхідності державні органи можуть

надавати фінансову допомогу тим господарюючим суб'єктами,

в стабільній роботі яких вони зацікавлені насамперед, але зно-

ву ж таки на умовах зворотності, строковості і платності.

Правовідносини по лінії казначейських позик не є анало-

гом відносин банківського кредитування, оскільки на відміну

від госпрозрахункових банківських структур органи державної

законодавчої і виконавчої влади надають фінансову допомогу

на інших умовах, з інших причин та з іншою метою. Казна-

чейські позики видаються на пільгових умовах за строками і

нормою процента. Вони можливі у випадку фінансових уск-

ладнень підприємств або інших господарюючих суб'єктів, їх

особливого становища на ринку або погіршення економічної

ситуації в країні і не переслідують меркантильних та комерцій-

них цілей, а є засобом підтримки життєво важливих для народ-

ного господарства економічних структур.

}— В окремих випадках уряд гарантує безумовне погашення

позики, випущеної нижчестоячими органами влади і управлін-

ня чи окремими господарюючими суб'єктами, а також виплату

процентів по них. В цих випадках мова іде про умовний дер-

жавний кредит — гарантовані позики. За гарантованими пози-

ками уряд реально несе відповідальність лише у випадках не-

платоспроможності позичальника. В Україні уже склалися пра-

вові та інші передумови для відродження гарантованих позик УҐІ

зв'язку з наданням органам місцевого самоврядування, а та-і-

кож окремим господарюючим суб'єктам права здійснювати;

операції по випуску позик.      ,                         ґ

Глава 16. Правові жтжи державного кредиту ЗОЇ