Глава 1. Понятие, содержание и структура таможенного дела. Таможенная политика и таможенное законодательство

Проблема содержания и структуры таможенного дела имеет не только концептуально-теоретическое, но и приклад­ное значение. Хотя Таможенный кодекс Российской Федерации (ТК) и определяет понятие "таможенное дело", тем не менее некоторые весьма существенные вопросы остаются невыяснен­ными, и надо признать, что содержание этого понятия в ка­кой-то мере по-прежнему остается дискуссионным.

Согласно ст. 1 ТК, таможенное дело в Российской Федера­ции составляют таможенная политика Российской Федерации, а также порядок и условия перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей, таможенного офор­мления, таможенный контроль и другие средства проведения таможенной политики в жизнь. Это лаконичное и в то же вре­мя достаточно емкое определение понятия и одновременно структуры таможенного дела характеризует его в целом верно.

Однако если попробовать обобщенно определить главные отличительные особенности такого феномена, как таможенное дело, то это, во-первых, его сложный, комплексный харак­тер и, во-вторых, неоднородность составляющих элементов*.

* Думается, что достаточно спорно определение таможенного дела в ФЗ о внесении изм. и дополн. в ТК РФ: "...деятельность государственных ор­ганов по осуществлению Таможенной политики РФ, регулированию правоотношений, связанных с перемещением через таможенную границу РФ товаров и транспортных средств, установлением, введением и уплатой таможенных платежей, проведением таможенного контроля".

Возникает ряд вопросов:

Какие конкретно государственные органы имеются в виду: законодательные, исполнительные или судебные? Или каждая ветвь государственной власти играет свою специфическую роль в осуществлении таможенной политики?

Каковы составные части, элементы таможенного дела? О них говорится лишь частично, да и то в косвенной форме, через призму правоотношений.

Эти особенности обусловлены природой и предназначением таможенного дела, служащего решению весьма разнородных задач. Между тем приведенное из ТК определение не охваты­вает ряда очень важных составных частей таможенного дела. Остается также не совсем ясным вопрос о месте и содержа­нии таможенной политики в структуре таможенного дела. И почему вообще таможенная политика включается в понятие "таможенное дело"?

Что касается составных частей таможенного дела, то к ним, помимо перечисленных, должны быть отнесены таможен­ная статистика и ведение Товарной номенклатуры внешнеэко­номической деятельности (ТН ВЭД), борьба с контрабандой и иными преступлениями в сфере таможенного дела, а также с нарушениями таможенных правил, производство по делам о нарушениях таможенных правил и др.

С учетом сказанного структура таможенного дела может быть представлена следующими двенадцатью блоками:

1) таможенная политика;

2) перемещение через таможенную границу товаров и транспортных средств (принципы);

3) таможенные режимы;

4) таможенно-тарифное регулирование;

5) таможенные платежи (федеральные таможенные доходы);

6) таможенное оформление;

7) таможенный контроль;

8) таможенная статистика и Товарная номенклатура внеш­неэкономической деятельности;

9) контрабанда и иные преступления в сфере таможенно­го дела;

10) нарушения таможенных правил и ответственность за них;

11) производство по делам о нарушениях таможенных правил;

12) рассмотрение дел о нарушениях таможенных правил.

Выделение этих блоков, конечно, несколько условно и может быть более дифференцированным. Например, в самосто­ятельный блок можно выделить дознание и оперативно-розыск­ную деятельность таможенных органов. В целом же оно дает адекватную картину современной структуры российского тамо­женного дела.

Еще один существенный момент. В самом ТК и практике таможенной деятельности отчетливо выделяются еще две весьма значимые и актуальные составные части: 1) междуна­родно-правовое сотрудничество РФ в сфере таможенного дела в рамках СНГ; 2) сотрудничество Российской Федерации с международными (дальнего зарубежья) экономическими, тор­говыми и таможенными организациями.

С учетом всего этого можно, характеризуя структуру тамо­женного дела, определенно говорить не о двенадцати, а о че­тырнадцати блоках, составных частях таможенного дела России.

Значение, роль и статус каждого из отмеченных блоков неодинаковы. Однако, будучи различными по характеру и це­лям, по месту в системе таможенного дела, в совокупности они составляют органическое единство, поскольку служат об­щим таможенным (и более широким – внутри- и внешнеэкономическим) задачам Российской Федерации.

Нельзя не видеть серьезной разницы между таможенной политикой, составляющей "душу" таможенного дела, и, ска­жем, таможенным оформлением или таможенным контро­лем – очень важными элементами, но все же подчиненными этой политике, обслуживающими ее. Надо различать также нормы материального и процессуального таможенного права, которыми регулируется статус тех или иных блоков таможен­ного дела. Например, контрабанда, уклонение от уплаты та­моженных платежей и иные преступления в сфере таможен­ного дела регулируются нормами материального уголовного права и выделены в самостоятельные статьи ТК.

Еще более рельефно видно разделение на нормы мате­риального таможенного права и таможенно-процессуального права в разделе Х ТК: "Нарушения таможенных правил и ответственность за эти нарушения. Производство по делам о на­рушениях таможенных правил и их рассмотрение". Данный раздел состоит из двух относительно самостоятельных подраз­делов. Первый (ст. 230–288) охватывает нормы материального таможенного права: понятие нарушения таможенных правил, ответственность лиц за их совершение; виды взысканий, классификация (перечень) видов нарушений таможенных правил и ответственность (с указанием конкретного вида взыскания). Второй подраздел – это таможенно-процессуальные нормы, регулирующие порядок производства по делам о нарушениях таможенных правил.

Значительными особенностями отличается такой блок, как таможенный контроль, который носит как бы "сквозной" ха­рактер и проявляется практически на всех стадиях таможен­ной деятельности – в частности, в процессе перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств.

Все это свидетельствует о целостности таможенного дела и вместе с тем об объективной дифференцированности его со­ставных частей, каждая из которых имеет свое назначение и обладает соответствующими особенностями. Такая специфика имеет существенное значение для правового, в том числе кодексно-законодательного, регулирования статуса каждого из блоков.

В связи с общей характеристикой таможенного дела, его содержания и структуры необходимо хотя бы кратко опреде­лить наиболее часто употребляемые в "обороте" понятия. К их числу следует отнести прежде всего такие, как "таможня", "таможенная территория", "таможенная граница", "таможен­ные органы", "таможенная система", "таможенная служба", "таможенная политика", "таможенное законодательство". Со­держание ряда других понятий, относящихся к таможенному делу, раскрывается в ст. 18 ТК ("товары", "российские това­ры", "иностранные товары", "транспортные средства", "пере­мещение через таможенную границу Российской Федерации", "лица", "российские лица", "иностранные лица", "лица, пе­ремещающие товары", "декларант", "перевозчик", "таможен­ный режим", "выпуск", "условный выпуск", "таможенное оформление", "таможенный контроль", "меры экономической политики", "таможенные платежи", "таможенная пошлина", "налоги"). Всего – 20 понятий, используемых при закрепле­нии соответствующих норм ТК.

Что касается первой группы понятий, то их, ввиду кон­цептуального значения, рассмотрим более подробно.

Термин таможня произошел от слова "тамга", означав­шего у тюркских народов знак – клеймо (тавро), которое проставлялось на товаре, имуществе. Получение ханских яр­лыков сопровождалось сбором, который в сущности являлся пошлиной, взимавшейся при торговле на рынках и ярмарках. От слова "тамга" был образован глагол "тамжить", т. е. обла­гать товар пошлиной, а место, где товар тамжили, стало называться таможней. С тех пор, конечно, содержание данного понятия существенно видоизменилось. В настоящее время та­можня – это правоохранительный по своему характеру орган исполнительной власти, входящий в единую систему таможен­ных органов Российской Федерации.

Таможенную территорию Российской Федерации, соглас­но ТК, составляют сухопутная территория, территориальные и внутренние воды и воздушное пространство над ними. В нее включаются также находящиеся в исключительной экономи­ческой зоне Российской Федерации искусственные острова, установки и сооружения, над которыми Российская Федерация обладает исключительной юрисдикцией в отношении таможен­ного дела.

Понятие таможенная граница Российской Федерации оз­начает пределы таможенной территории Российской Федера­ции, а также периметры свободных таможенных зон и свобод­ных складов.

Таможенные органы – это правоохранительные органы исполнительной власти (в отличие от правоохранительных ор­ганов судебной власти), непосредственно осуществляющие таможенное дело. Они составляют единую систему, в которую входят Государственный таможенный комитет Российской Фе­дерации (ГТК России), региональные таможенные управле­ния, таможни, таможенные посты.

Таможенная система – собирательное понятие; оно под­разумевает не только действующую структуру таможенных органов, но и нормы таможенного законодательства, в том числе подзаконные и иные нормативно-правовые акты.

Система таможенного управления включает все струк­турные компоненты таможенных органов, непосредственно связанные с функционированием механизма государственного управления в таможенном деле, а также те таможенно-правовые акты, которые определяют правовой статус, компетен­цию таможенных органов, порядок их взаимодействия.

Под системой таможенных органов следует понимать только материальный компонент таможенной системы – соб­ственно исполнительные и распорядительные органы государ­ства, осуществляющие реализацию таможенной политики. Необходимо подчеркнуть, что для любой системы управления наиболее существенным признаком является наличие строгой субординации отношений, иерархической административной подчиненности. С этой точки зрения (являющейся, кстати го­воря, не бесспорной) в систему таможенных органов нельзя включить целый ряд государственных и коммерческих структур, учреждений, организаций, которые хотя и занимаются решением отдельных вопросов таможенного дела, но не нахо­дятся в подчинении центрального или местных таможенных органов.

 Термин таможенная служба в самом общем виде обозна­чает организацию государственной службы в таможенных орга­нах. При исследовании ее аспектов главным объектом высту­пают не система таможенных органов и не отдельный орган, а сотрудники данных учреждений как особая группа государ­ственных служащих.

Можно условно различать широкое и узкое понятие та­моженной службы. В первом случае речь идет о совокупнос­ти таможенных органов, органов таможенной охраны, об иных звеньях и структурах, непосредственно участвующих в тамо­женном деле, а также о правовом статусе должностных лиц таможенных органов, о порядке и правовых условиях прохож­дения государственной службы в таможенных органах, лабо­раториях, вычислительных центрах, НИИ, вузах и иных уч­реждениях таможенного профиля. Во втором случае – о та­моженной службе только как о виде государственной служ­бы, т. е. о порядке и условиях ее прохождения в таможенных органах.

В настоящей книге термин "таможенная служба" употреб­ляется преимущественно в широком смысле.

Руководство таможенным делом – одна из форм управ­ления, координации и контроля за реализацией таможенной политики. Оно входит в компетенцию государственной власти Российской Федерации – Федерального Собрания, Президен­та, Правительства.

Управление таможенным делом (или таможенное управ­ление) следует определить как организацию и осуществление управленческой деятельности, нацеленной на проведение в жизнь таможенной политики на различных территориальных уровнях: в рамках Российской Федерации в целом, на регио­нальном – республиканском, краевом, областном уровнях; на уровне территории деятельности таможенных постов.

Прежде чем перейти к вопросу о содержании и месте таможенной политики в структуре таможенного дела, необ­ходимо еще раз сказать о следующем. Включение таможен­ной политики в понятие таможенного дела, как это сделано в ТК (ст. 1), – новшество, причем не бесспорное. Многое за­висит от того, какое содержание вкладывать в понятие "та­моженная политика". В предыдущих таможенных кодексах, в том числе в ТК СССР 1991 г., таможенная политика не вклю­чалась в понятие "таможенное дело". Она рассматривалась от­дельно, только как составная часть внешней и внутренней политики страны. В действующем российском ТК таможенная политика включена в состав понятия "таможенное дело". Од­нако цели этой политики, которые подробно определены в ч. 2 ст. 2 ТК, выходят далеко за рамки приведенного в ст. 1 оп­ределения таможенного дела. По смыслу ч. 2 ст. 2 ТК, тамо­женная политика – это нечто более широкое, охватывающее стимулирование и защиту национальной экономики России, регулирование товарооборота, проведение структурной пере­стройки и другие масштабные процессы*.

* Определение таможенной политики, даваемое в ФЗ о внесении изм. и дополн. в ТК РФ, не решает этой сложной проблемы. Поскольку де­финиция: "таможенная политика РФ является составной частью ее внутренней и внешней политики и представляет систему мер, применя­емых государством с целью защиты национальной экономики, повыше­ния внешнеэкономических связей РФ" включает меры тарифного и не­тарифного регулирования, т. е. также содержит неравноценные поло­жения и нормы.

Во-первых. Таможенная политика призвана обеспечивать не только защиту национальной экономики, но и ее разви­тие, прогресс и, в конечном счете, процветание.

Во-вторых. В приведенном выше определении наряду с масштабными и правильными положениями и нормами вклю­чены относительно вторичные правовые предписания, в част­ности, касающиеся мер тарифного и нетарифного регулиро­вания.

Наличие среди составляющих таможенного дела столь обобщенного и многопланового понятия, как таможенная поли­тика, и одновременно относительно частных, хотя и весьма важных, таможенных инструментов и рычагов, таких, как по­рядок и условия перемещения через таможенную границу това­ров и транспортных средств, взимание таможенных платежей, таможенное оформление, таможенный контроль и "другие средства проведения" таможенной политики в жизнь, вызыва­ет некоторые сомнения и вопросы. Насколько обоснованно по­добное совмещение? Правильно ли ставить на один уровень саму таможенную политику и средства ее проведения? Мы обратили внимание на эти моменты, чтобы отметить некоторую внутреннюю несогласованность данного в ТК определения тамо­женного дела и одновременно подчеркнуть возможность его расширительного толкования. Такое толкование обусловлено, в частности, ст. 8, 9, 17, 34, 35, 74 Конституции РФ. В его пользу говорит также включение в ТК раздела "Валютный контроль".

Из содержания статей, составляющих этот раздел, вытекает, что валютный контроль входит в таможенное дело, и таможен­ные органы обладают здесь определенной компетенцией. По таким же основаниям к таможенному делу можно причислить предусмотренное в разделе XII ТК распоряжение товарами и транспортными средствами (конфискованными и обращенными в федеральную собственностью).

Таможенная политика России – это система политико-правовых, экономических, организационных и иных широко­масштабных мероприятий в сфере таможенного дела, направ­ленных на реализацию и защиту внутри- и внешнеэкономи­ческих интересов. Это самое общее определение таможенной политики. Ее специфика, цели и принципы определены в ТК.

Таможенная политика является составной частью внутрен­ней и внешней политики Российской Федерации. Ее "причаст­ность" к внутренней политике Российского государства оче­видна и обоснованна. Таможенная политика как продолжение внутренней политики, инструмент и средство решения внутриэкономических задач приобрела в условиях приватизации, формирования и развития рыночных отношений большую зна­чимость. Во-первых, она призвана стимулировать всестороннее развитие отечественной экономики, придать ей новые импуль­сы. Во-вторых, ее цель – ограждать эту экономику от проник­новения деструктивных элементов.

Как составная часть внутренней политики, таможенная по­литика является по своему характеру правоохранительной, сто­ящей на страже государственных интересов, прав предприятий, хозяйственных объединений, предпринимателей, граждан. При­чем ее правоохранительная направленность все более возраста­ет, особенно с принятием российского ТК. Не случайно в ст. 8 ТК таможенные органы отнесены к числу правоохранительных.

Не будет преувеличением утверждать: таможенная поли­тика служит обеспечению и реализации внешнеэкономических задач и интересов России. Причем продуманная и сбалансиро­ванная таможенная политика призвана, во-первых, создать условия для оздоровления и подъема российской экономики, а во-вторых, активно способствовать ее интегрированию в ми­ровое хозяйство.

Один из основополагающих принципов – единство тамо­женной политики, осуществляемой в Российской Федерации. Это исключает возможность ее разделения между Федерацией и ее субъектами (по Конституции, это республики, края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономная об­ласть, автономные округа).

Принцип единства таможенной политики обусловливает отнесение таможенного регулирования к ведению Российской федерации. В соответствии со ст. 74 Конституции, имеющей прямое отношение к характеристике таможенной политики, как, впрочем, и таможенного законодательства: 1) на терри­тории России не допускается установление таможенных гра­ниц, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для сво­бодного перемещения товаров, услуг и финансовых средств;

2) ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья лю­дей, охраны природы и культурных ценностей.

Что касается субъектов Российской Федерации, то целе­сообразно всемерно учитывать их потребности и интересы, а также опираться на информационно-консультативную помощь с их стороны в ходе подготовки нормативных документов в области таможенного дела, проектов дислокации таможен, обеспечения их инфраструктурой и т. д. Такой подход к инте­ресам субъектов Российской Федерации реализован в ряде указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ по таможенным вопросам.

Учитывая также тесную "соприкасаемость" таможенных и других государственных органов, необходимо всесторонне углублять взаимодействие между ними. Такой характер взаимоотношений предусмотрен ст. 13 ТК. В ней установлено, что таможенные органы Российской Федерации в целях решения задач таможенного дела (а они реализуются посредством та­моженной политики) взаимодействуют с иными правоохрани­тельными и другими государственными органами, предприяти­ями, учреждениями, организациями и гражданами. Более того, в третьем абзаце данной статьи говорится: "В соответ­ствии с законодательными актами Российской Федерации та­моженные органы Российской Федерации вправе допускать выполнение под своим контролем отдельных действий, отно­сящихся к их компетенции, другими государственными орга­нами, предприятиями, учреждениями и организациями".

Основные цели таможенной политики Российской Феде­рации, в соответствии со ст. 2 ТК, – наиболее эффективное использование инструментов таможенного контроля и регули­рования товарообмена на таможенной территории Российской Федерации, участие в реализации торгово-политических задач по защите российского рынка, стимулированию развития на­циональной экономики, содействию структурной перестройке и другим задачам экономической политики Российской Федерации.

Конечно, это далеко не полный перечень. Но он дает до­статочно ясное представление об основных контурах и пара­метрах таможенной политики, а также позволяет (в какой-то мере) выявить ее соотношение с таможенным законодатель­ством.

Поскольку мы непосредственно подошли к характеристи­ке таможенного законодательства, следует остановиться на понятии таможенного регулирования, которое используется в ряде статей (71, 106) Конституции РФ.

По нашему мнению, данное понятие весьма не однознач­но. Конечно, речь идет о регулировании таможенного дела, а не какой-то иной сферы. Причем подразумевается преимуще­ственно правовое регулирование, хотя, заметим сразу, этого явно недостаточно. Вот почему таможенное регулирование предполагает использование целого спектра способов, методов, приемов (организационно-управленческих, экономических, технологических и т. д.). Даже самые тщательные с юридичес­кой точки зрения нормы не будут "работать" на практике. Когда речь идет о таком многоплановом понятии, как таможен­ное регулирование, прежде всего надо иметь в виду, что его необходимо рассматривать только в теснейшей, органической связи с еще более сложным явлением, каким представляется современная таможенная политика России. А она в настоящее время отличается не только новыми подходами и динамизмом, но и недостаточной стабильностью, а подчас – непоследова­тельностью и противоречивостью.

Если кратко охарактеризовать правовую основу современ­ного российского таможенного дела, то условно можно гово­рить о трех ее составных частях: 1) конституционные нормы, прямо или косвенно регулирующие таможенное дело; 2) нор­мы законодательства (в узком смысле слова), т. е. собственно таможенные законы, и нормы иных законов, регулирующие таможенное дело; 3) текущие нормативно-правовые акты (из­даваемые Президентом, Правительством, а также ГТК России либо этим органом совместно с другими министерствами, го­сударственными комитетами) по вопросам таможенного дела.

В связи с этим представляется явно неточной формули­ровка ст. 7 ТК об осуществлении Президентом и Правитель­ством Российской Федерации общего руководства таможенным делом. Следовало бы ввести понятие непосредственного регу­лирования таможенного дела указами Президента и постанов­лениями Правительства Российской Федерации. Ведь реально это регулирование осуществляется, причем по ключевым на­правлениям, – таким, как таможенный контроль; порядок пе­ремещения физическими лицами через таможенную границу товаров, не предназначенных для производственной или иной коммерческой деятельности; ставки ввозных таможенных по­шлин; создание и развитие таможенной инфраструктуры.

Что касается понятия таможенное законодательство, то возможны разные его трактовки. Предпочтительна, по нашему мнению, широкая трактовка, которую подразумевают соответ­ствующие правовые нормы Конституции (в частности, п. "ж" ст. 71; ст. 74; п. "в" ст. 106), федеральные конституционные за­коны, федеральные законы, нормативные акты Президента, постановления Правительства, акты некоторых министерств и государственных комитетов. В данном случае содержание тер­минов "правовая основа таможенного дела" и "таможенное за­конодательство" однозначны. При ином подходе сфера таможен­ного законодательства искусственно сужается. Из нее необоснованно исключаются многочисленные и очень важные правовые акты по вопросам таможенного дела, изданные Прези­дентом, Правительством Российской Федерации, ГТК России, министерствами (внешних экономических связей, финансов) и некоторыми другими федеральными органами исполнительной власти.

В таможенное законодательство могут быть включены не только законы и иные правовые акты, прямо регулирующие таможенное дело. Например, Закон Российской Федерации "О вывозе и ввозе культурных ценностей" от 15 апреля 1993 г. говорит о перемещении любыми лицами и в любых целях че­рез таможенную границу Российской Федерации культурных ценностей, находящихся на территории Российской Федера­ции, без обязательства их обратного ввоза (ст. 15), о функциях ГТК России по государственному регулированию вывоза и ввоза культурных ценностей и контроля за этим процессом (ст. 12, п. 3 ст. 15), о порядке использования культурных цен­ностей, задержанных или конфискованных таможенными орга­нами (ст. 39), об экспортной таможенной политике относитель­но культурных ценностей (ст. 52).

Теперь перейдет к вопросу о соотношении таможенной политики и таможенного законодательства. Поскольку ст. 1 ТК включает таможенную политику в само понятие "таможенное дело" (более того, она поставлена в этом определении на первое место), можно сделать два вывода. Во-первых, она в известной мере обусловливает характер и специфику такого многопланового феномена, каким является таможенное дело. Во-вторых, именно таможенная политика определяет обще­стратегические и конкретно-прикладные задачи, которые призвано решать таможенное законодательство. Учитывая до­вольно быстро изменяющиеся политические и социально-эко­номические условия в России, ее таможенная политика при­звана быть динамичной, маневренной, гибкой и в то же вре­мя достаточно устойчивой и стабильной, когда дело касается экономического суверенитета, стимулирования отечественной экономики, соблюдения коренных интересов России при ее интеграции в мировое хозяйство.

Таким образом, целями и конкретными задачами, кото­рые формулируются таможенной политикой, определяются характер и специфика таможенного законодательства Рос­сийской Федерации. Но это только самый общий взгляд. Не­обходимо иметь в виду и структуру таможенного дела. Одни его блоки и элементы меньше других подвержены сиюминут­ным колебаниям политической конъюнктуры и в целом имеют довольно стабильный характер. К ним относятся, например, институты таможенного оформления, таможенной статистики. Другие части таможенного дела – в первую очередь таможен­ные платежи, таможенно-тарифное регулирование, ставки таможенных пошлин, таможенные режимы, процедуры и пра­вила перемещения через таможенную границу товаров, транс­портных средств, физических лиц, формы и методы таможенного контроля – весьма подвижны. Регулирование этих бло­ков во многом обусловлено учетом политических, экономичес­ких, социальных, природных, криминогенных и ряда других факторов. Поэтому можно сказать, что таможенная полити­ка – основа таможенного дела, а все остальные блоки служат ее совершенствованию и эффективной реализации.