Глава 8 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Статья 130

1. Постановление от 30 мая 1996 года N 13-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996 года) (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2811)

Правовые категории в Постановлении

Общие принципы организации местного самоуправления; самостоятельность органов местного самоуправления; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

Заявители

Президент РФ и Глава Республики Коми (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения

Взаимосвязанные положения оспоренного Федерального закона, устанавливающие, что выборы представительных органов местного самоуправления, а также выборных должностных лиц местного самоуправления проводятся не позднее чем через 16 месяцев со дня вступления указанного Закона в силу. Главы местных администраций (местного самоуправления), назначенные на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти, а также в ином порядке, чем это предусмотрено данным Законом, сохраняют свои полномочия до избрания (назначения) соответствующего органа, должностного лица с учетом положений Закона, но не более 16 месяцев со дня вступления его в силу.

Позиция заявителей

Определение сроков выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления не относится к общим принципам организации местного самоуправления, установление которых находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, и, следовательно, данный вопрос не должен решаться в федеральном законе. Глава Республики Коми считает, что определение сроков выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления - компетенция субъектов РФ, а Президент РФ - что это компетенция органов местного самоуправления.

Итоговый вывод решения

Оспоренные нормативные положения не противоречат Конституции РФ.

Мотивы решения

Конституционный Суд принял решение исходя из закрепленного в статье 12 Конституции РФ принципа самостоятельности органов местного самоуправления и конституционных положений об отнесении к совместному ведению РФ и ее субъектов установления общих принципов организации местного самоуправления (пункт "н" части 1 статьи 72). Федеральный законодатель имел основания сам определить период, в течение которого на основе положений Конституции РФ должны быть проведены соответствующие выборы. Правовая позиция Конституционного Суда состоит в том, что после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов органы государственной власти уже не вправе своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов, так как иначе будет налицо вмешательство в деятельность органов местного самоуправления.

Действие оспариваемых положений рассчитано исключительно на переходный период становления системы местного самоуправления. Федеральный законодатель, таким образом, вправе упорядочить процесс формирования системы органов местного самоуправления и не допустить затягивания создания выборных органов местного самоуправления, не вмешиваясь в их деятельность.

Определение в федеральном законе предельных сроков проведения выборов не нарушает право органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления назначать конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные рамки по времени. Равным образом оспариваемые положения не регламентируют порядок проведения выборов в органы местного самоуправления и не устанавливают саму систему местного самоуправления, что входит в компетенцию субъектов РФ и местного самоуправления.

Особое мнение по данному делу представил судья Э.М. Аметистов.

2. Постановление от 10 июня 1998 года N 17-П по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 25. Ст. 3002)

Правовые категории в Постановлении

Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; местный референдум; запрет выносить на местный референдум отдельные вопросы; референдум субъекта РФ; соотношение форм непосредственной демократии; право контроля граждан за деятельностью органов местного самоуправления; голосование "против всех" кандидатов; условия реализации пассивного избирательного права; принцип равенства избирательных округов; двухпалатный законодательный орган субъекта РФ.

Заявители

Совет Федерации и Законодательное Собрание Республики Карелия (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения

Положения Федерального закона, согласно которым: 1) на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления; 2) на референдум субъекта РФ не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ и ее субъектов; 3) выборы признаются несостоявшимися в случае, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов; 4) федеральный законодатель вправе вводить связанные с возрастом ограничительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, а также устанавливать требование примерного равенства избирательных округов по числу избирателей и пределы допустимых отклонений от этого равенства.

Позиция заявителей

Оспоренные законоположения означают вмешательство в компетенцию субъектов РФ, вторжение в самостоятельность местного самоуправления, ограничивают право граждан на непосредственное осуществление власти через референдум и право на местное самоуправление, нарушают принцип прямого волеизъявления избирателей.

Итоговый вывод решения

Соответствуют Конституции РФ оспоренные законоположения:

- о возможности установления законами субъектов РФ дополнительных (ограничительных) условий реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, связанных с достижением гражданином определенного возраста, только в пределах, предусмотренных федеральным законом (с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов);

- о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении их досрочных выборов;

- о том, что при проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ избирательные округа должны образовываться при соблюдении их примерного равенства по числу избирателей с допустимыми отклонениями от средней нормы представительства избирателей, предусмотренными данными положениями;

- о том, что выборы признаются соответствующей избирательной комиссией несостоявшимися, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

Не соответствует Конституции РФ положение о том, что на референдум субъекта РФ не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ и ее субъектов.

Мотивы решения

а). Определение конкретных условий и порядка проведения местного референдума в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, поскольку это не касается совместного ведения РФ и ее субъектов, относится к ведению субъектов РФ и местного самоуправления. Однако это не означает, что пределы усмотрения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления не могут быть ограничены федеральным законодателем исходя из интересов обеспечения прав граждан в сфере местного самоуправления и общих принципов его организации в РФ.

Таким ограничением является запрет выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления. Это обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа. Этим запретом не ограничивается право граждан на осуществление контроля над деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах, он не является неправомерным вмешательством РФ в сферу ведения ее субъектов, что подтверждается ранее выраженной правовой позицией (см.: Постановление от 16 октября 1997 года N 14-П).

б). Субъекты РФ, обладая правом осуществлять собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения, могут самостоятельно определять и вопросы, по которым проводится референдум субъекта РФ, если этими вопросами не затрагиваются полномочия РФ и если они не решены в федеральном законе. Нормативное значение актов, как одобряемых на референдуме, так и принимаемых органом законодательной власти субъекта РФ, является идентичным, в том числе по юридическим последствиям, поэтому запрет выносить на референдум субъекта РФ вопросы, относящиеся к совместному ведению, ущемляет конституционно-правовой статус субъектов РФ и не соответствует Конституции РФ. Вместе с тем институт референдума субъекта РФ не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта РФ воле федерального законодателя.

в). Воля избирателей может быть выражена голосованием не только за или против отдельных кандидатов, но и в форме голосования против всех внесенных в избирательный бюллетень кандидатов. Такое волеизъявление означает в условиях свободных выборов не безразличное, а негативное отношение избирателей ко всем зарегистрированным и внесенным в избирательный бюллетень по данному избирательному округу кандидатам. Его конституционно-правовой смысл заключается в том, что кандидатам отказывается в праве представлять народ в выборных органах публичной власти. При этом выборы основаны на приоритете воли большинства избирателей, принявших участие в голосовании.

г). Субъект РФ вправе принять решение об отказе от установления дополнительных условий реализации российским гражданином пассивного избирательного права, связанных с достижением определенного возраста, обеспечивая при этом единый стандарт прав человека и гражданина, закрепленный в Конституции РФ (см.: Постановление от 27 апреля 1998 года N 12-П).

д). Осуществляемое регулирование федеральным законом избирательных прав на выборах в субъектах РФ и пределы федеральных полномочий в этой области обусловлены необходимостью обеспечения принципа равных выборов, гарантируемых в том числе установлением в федеральном законе требований к примерному равенству избирательных округов по числу избирателей. Тем самым обеспечивается соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве представительство народа в выборных органах государственной власти и местного самоуправления.

Оспариваемое положение не препятствует реализации права субъекта РФ самостоятельно устанавливать собственную систему органов государственной власти и территориального устройства с учетом особенностей государственно-территориальной организации публичной власти в конкретном субъекте РФ, в том числе путем создания двухпалатной структуры законодательных органов, при которой одна из палат состоит из представителей административно-территориальных единиц или муниципальных образований. Но и в этом случае полномочия палат должны быть сбалансированы, с тем чтобы решения палаты, депутаты которой избираются по избирательным округам с примерно равным числом избирателей и представляют непосредственно население, не блокировались палатой, формируемой без обеспечения равного представительства.

Особое мнение по данному делу представил судья Н.В. Витрук.

3. Постановление от 2 апреля 2002 года N 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 14. Ст. 1374)

Правовые категории в Постановлении

Отзыв выборного должностного лица местного самоуправления.

Заявители

Гражданин А.Г. Злобин и мэр поселка городского типа Палана Корякского автономного округа Ю.А. Хнаев (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения

Взаимосвязанные положения семи статей Закона Красноярского края и трех статей Закона Корякского автономного округа, регламентирующие основания и порядок отзыва (досрочного прекращения полномочий) выборного должностного лица местного самоуправления, находящиеся в нормативном единстве с соответствующими положениями уставов муниципальных образований Игарки и Паланы.

Позиция заявителя

Указанные положения допускают произвольное использование института отзыва выборного должностного лица местного самоуправления и не содержат гарантий от злоупотребления им. Произвольное использование отзыва противопоставляется институту выборов и нарушает, таким образом, конституционное право граждан на участие в осуществлении власти через органы местного самоуправления, конституционный принцип равенства всех перед законом и судом, а также умаляет достоинство личности.

Итоговый вывод решения

Не противоречат Конституции РФ положения статей 5, 6, 10 и пункт 9 статьи 13 Закона Красноярского края, поскольку они предусматривают уведомление отзываемого лица о принимаемых процедурных действиях.

Не соответствуют Конституции РФ:

- положения Закона Красноярского края и Закона Корякского автономного округа, допускающие применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке, как противоречащие Конституции РФ, ее статьям 3 (части 2 и 3), 12, 46 (части 1 и 2), 130 и 133;

- положения Закона Красноярского края, касающиеся установления числа подлежащих сбору подписей, как неопределенные по содержанию и не соответствующие Конституции РФ, ее статьям 19 (часть 2) и 130, что не исключает правомочия муниципальных образований самостоятельно решать вопрос о введении института отзыва, осуществлять в своих уставах его необходимую нормативную конкретизацию, в том числе в целях придания определенности соответствующим способам установления числа подлежащих сбору подписей;

- положения Закона Красноярского края и Закона Корякского автономного округа, в силу которых отзыв выборного должностного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано, что противоречит статьям 3 (части 2 и 3), 32 (часть 2) и 130 Конституции РФ.

Мотивы решения

Конституционный Суд руководствовался конституционными принципами, регулирующими организацию местного самоуправления, и сформулировал ряд принципиальных правовых позиций по устройству системы местного самоуправления в РФ.

а). Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования. Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе путем воздействия в различных, не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления.

б). Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. Однако право муниципальных образований вводить конкретный порядок и условия такого воздействия, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии.

Исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (статьи 130 и 131 (часть 1) Конституции РФ), (в) законы субъектов РФ не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Муниципальные образования самостоятельны в регулировании института отзыва и наделены правом устанавливать в своем уставе процедуры отзыва или включать в него отсылки к законодательству субъекта РФ по данному поводу.

г). При отсутствии регулирования института отзыва выборного должностного лица законом субъекта РФ муниципальные образования вправе самостоятельно определять порядок осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции РФ (статьи 12, 130 и 131 (часть 1)) и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Конституционный Суд указал на уже выраженные им правовые позиции о том, что (д) уровень, на котором создаются муниципальные образования, должен максимально способствовать приближению органов местного самоуправления к населению для наиболее полного решения вопросов местного значения (см.: Постановление от 24 января 1997 года N 1-П), и о том, что (е) право муниципальных образований вводить конкретный порядок и условия отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии (см.: Постановление от 10 июня 1998 года N 17-П).

Конституционный Суд распространил позицию об отзыве должностных лиц государственной власти на отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления и указал, что (ж) облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблениям его использованием, недопустима (см.: Постановления от 7 июня 2000 года N 10-П; от 24 декабря 1996 года N 21-П).

Согласно статье 46 (части 1 и 2) Конституции РФ, судебному обжалованию могут подлежать любые действия (бездействие), связанные с основанием и процедурой отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. Из смысла данной конституционной нормы следует, что (з) не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих конституционное право на осуществление местного самоуправления, (и) а также судебная защита отзываемого выборного должностного лица, органа местного самоуправления, самих избирателей.

Конституционный Суд сформулировал также ряд позиций по гарантиям от злоупотреблений в рамках процедуры отзыва. (к) Отзываемому лицу должна быть предоставлена возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва. (л) Лица, инициирующие процедуру отзыва, должны учитывать общие принципы демократических правовых процедур, в том числе и обязанность выслушать обе стороны и обеспечить уведомление о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве. (м) Должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении кандидатуры на выборах. (н) Процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва, должны гарантировать волеизъявление избирателей. За отзыв должно проголосовать не меньшее число избирателей, чем то, которым отзываемое лицо было избрано.

Международно-правовые документы, использованные

в Постановлении

Преамбула и статья 3 Европейской хартии местного самоуправления (обеспечение одновременно эффективного и приближенного к гражданам управления и регламентирования значительной части публичных дел наделенными реальными полномочиями органами местного самоуправления).

Особое мнение по данному делу представил судья Н.В. Витрук.

4. Постановление от 15 декабря 2003 года N 19-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 52 (ч. 2). Ст. 5101)

Правовые категории в Постановлении

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов; местное самоуправление; муниципальная служба; статус муниципального служащего; конкурс на замещение вакантных должностей муниципальных служащих; трудовой договор (контракт) с муниципальным служащим; выражение недоверия муниципальному служащему; соотношение полномочий судов по нормоконтролю.

Заявитель

Законодательное Собрание Ивановской области (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения

Взаимосвязанные положения пяти статей Закона Ивановской области от 13 мая 1999 года, регламентирующие особенности трудовых отношений муниципальных служащих в области.

Позиция заявителя

Указанные положения были приняты в пределах конституционных полномочий законодательного органа субъекта РФ и в соответствии с федеральными законами, как того требует Конституция РФ при издании закона субъекта РФ по предмету совместного ведения РФ и ее субъектов. Решение суда общей юрисдикции об их признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению неправомерно.

Итоговый вывод решения

Соответствуют Конституции РФ следующие положения оспоренного Закона:

- согласно которым органы местного самоуправления осуществляют организацию и проведение конкурсов на замещение вакантных муниципальных должностей, в частности муниципальной должности категории "В";

- согласно которым заключение контракта (трудового договора) с муниципальным служащим, замещающим должность категории "Б", ограничивается сроком, на который избрано или назначено лицо по должности категории "А", исполнение полномочий которого он обеспечивает;

- устанавливающие, что увольнение муниципального служащего по инициативе руководителя муниципального органа может быть осуществлено в случаях признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу, лишения его права занимать муниципальные (государственные) должности муниципальной (государственной) службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу, а также отказа от предоставления сведений, предусмотренных Законом Ивановской области от 13 мая 1999 года;

- согласно которым муниципальная служба может быть прекращена также в случае сложения муниципальным служащим, замещающим муниципальную должность категории "Б", полномочий перед лицом, вновь избранным или назначенным на соответствующую должность категории "А";

- устанавливающие возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, исключающему продолжение прежней работы;

- устанавливающие возможность увольнения муниципального служащего вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации.

Не соответствует Конституции РФ, ее статьям 37 (часть 1), 55 (часть 3) и 76 (часть 5), положение статьи 42 Закона Ивановской области от 13 мая 1999 года в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, не исключающему продолжение прежней работы.

Не соответствует Конституции РФ, ее статьям 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 55 (часть 3) и 76 (часть 5), положение статьи 42 Закона Ивановской области от 13 мая 1999 года в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случае выражения недоверия представительным органом местного самоуправления.

Мотивы решения

а). Решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта РФ признан противоречащим федеральному закону (как произошло с рядом положений Закона Ивановской области от 13 мая 1999 года), по своей природе не является подтверждением недействительности закона, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения в силу не подлежащим применению.

б). Окончательное установление соответствия актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам осуществляется Конституционным Судом РФ.

Конституционный Суд вновь обратился к своей правовой позиции о том, что (в) по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов законодатель субъекта РФ может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений; при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов РФ федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина (см.: Постановления от 1 февраля 1996 года N 3-П; от 16 октября 1997 года N 14-П; от 3 ноября 1997 года N 15-П). В связи с этим (г) признание за субъектами РФ права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для законодателя в субъектах РФ, так и для федерального законодателя, и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом (см.: Постановление от 21 марта 1997 года N 5-П).

д). Представительный орган местного самоуправления может выражать недоверие только тем лицам, которые получили право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления.

На основании указанных позиций, а также норм трудового законодательства РФ Конституционный Суд дифференцированно оценил различные положения Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области", признав некоторые из них конституционными, а другие - неконституционными.

5. Из Конституции и федерального законодательства следует, что в обязательном порядке создаются только выборные органы местного самоуправления, а иные - по усмотрению местных сообществ (см.: Постановление от 1 февраля 1996 года N 3-П).

6. Определение в федеральном законе предельных сроков проведения выборов не нарушает право органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления назначать конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные рамки по времени.

Порядок проведения выборов в органы местного самоуправления и установление самой системы местного самоуправления входит в компетенцию субъектов РФ и местного самоуправления (см.: Постановление от 30 мая 1996 года N 13-П).

7. Не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти территорий, не обладающих, согласно конституции (уставу) субъекта РФ, статусом административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в ее состав. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему государственной власти.

Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ.

Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом Конституцией субъекта РФ. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д. (см.: Постановление от 24 января 1997 года N 1-П).

8. Деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нормативным правовым актам (см.: Постановление от 16 октября 1997 года N 14-П).

9. Подтверждением муниципальной природы местных представительных органов (как и местных администраций) является содержание их полномочий. Исключается какая-либо подчиненность одного муниципального образования другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения.

Территориальная сфера местного самоуправления определяется целью приближения местного самоуправления к населению, не должна лишаться необходимой эффективности и призвана учитывать особенности правовой и фактической ситуаций. Наличие органов, предназначенных для решения местных вопросов в районах, городах республиканского подчинения, районах городов, обозначает лишь верхний территориальный уровень местного самоуправления и не может исключать его на низовых уровнях. Выборные органы - необязательный элемент муниципального образования, их полномочия вправе осуществлять собрания (сходы) граждан.

Не могут создаваться государственные органы представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в состав субъекта РФ (см.: Постановление от 15 января 1998 года N 3-П).

10. В отношении помещений, находящихся в муниципальной собственности (и собственности субъектов РФ), Конституционный Суд сформулировал правовую позицию, согласно которой не только право частной собственности, но и право собственности муниципальных образований (и субъектов РФ) может быть ограничено лишь федеральным законом и лишь если это необходимо для защиты указанных конституционных ценностей, и если такое ограничение является соразмерным (см.: Постановление от 22 ноября 2000 года N 14-П).

11. Из статьи 130 (часть 1) Конституции РФ следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти: возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения в федеральном законодательстве отсутствует. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения, не может быть ограничен законодателем субъекта РФ вопреки требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции РФ.

Этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования (см.: Постановление от 30 ноября 2000 года N 15-П).

12. Контроль населения за деятельностью органов местного самоуправления, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. Однако право муниципальных образований вводить конкретный порядок и условия такого воздействия, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии (см.: Постановление от 2 апреля 2002 года N 7-П).

Статья 131

1. Постановление от 24 января 1997 года N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708)

Правовые категории в Постановлении

Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; организация государственной власти в субъектах РФ; территориальное устройство субъектов РФ; территориальные органы государственной власти субъектов РФ; территориальные уровни местного самоуправления; формирование органов местного самоуправления; статус глав местных администраций; прекращение полномочий органов местного самоуправления.

Заявители

Президент РФ, группа депутатов Государственной Думы (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ) и группа граждан (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения

Положения Закона Удмуртской Республики, касающиеся организации государственной власти, местного самоуправления и территориального устройства Удмуртской Республики.

Позиция заявителей

Оспариваемые положения нарушают конституционные принципы разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, гарантии местного самоуправления, право граждан на осуществление местного самоуправления.

Итоговый вывод решения

Соответствует Конституции РФ положение статьи 1 Закона о том, что Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, во взаимосвязи с преамбулой и частью первой статьи 1 Закона.

Не противоречит Конституции РФ положение статьи 2 Закона, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (районов и городов), определенных статьей 74 Конституции Удмуртской Республики.

Не соответствуют Конституции РФ следующие положения Закона:

- об образовании представительных и исполнительных органов государственной власти таких городских поселений (район в городе и город, входящий в район), которые не имеют, согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики, статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики;

- регламентирующие статус представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район, и их должностных лиц и являющиеся производными от содержащегося в статье 2 положения, предусматривающего образование представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район (то есть города районного подчинения);

- согласно которым в сельские поселения и поселки районным Советом депутатов по представлению главы администрации назначаются "управляющие сельсоветами и поселками";

- о том, что территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.п.), не имеющих статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики;

- допускающие возможность изменения территориального уровня муниципальных образований без учета мнения населения соответствующих саморегулирующихся территорий;

- допускающие возможность отмены актов представительных и исполнительных органов государственной власти района, города органами государственной власти Удмуртской Республики с нарушением конституционных принципов разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти;

- о том, что глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики по согласованию с Советом депутатов района, города;

- положения главы IV Закона в той мере, в какой органы местного самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти (превращение глав администраций в государственных должностных лиц и т.п.).

Мотивы решения

Исходя из конституционных принципов организации публичной власти, в данном Постановлении Конституционный Суд сформулировал ряд правовых позиций:

- из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в Конституции РФ, вытекает, что территориальное устройство субъектов РФ находится в их исключительном ведении, следовательно, субъект вправе сам определить в конституции (уставе) административно-территориальные единицы, которые непосредственно входят в его состав;

- субъект РФ осуществляет принадлежащую ему власть на всей своей территории и, обладая правом самостоятельно устанавливать систему органов для осуществления этой власти, может предусмотреть как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъекта РФ;

- глава администрации такой административно-территориальной единицы и его заместители являются должностными лицами самостоятельного исполнительного органа государственной власти именно данной административно-территориальной единицы, а не должностными лицами структурного подразделения вышестоящего органа власти субъекта РФ, и назначение, и освобождение от должности главы администрации и его заместителей не могут быть отнесены к компетенции органов государственной власти субъекта РФ; нормы, закрепляющие возможность отмены актов органов государственной власти административно-территориальных единиц с особым статусом органами власти субъекта РФ, не могут носить неопределенный характер, допуская возможность нарушения принципа разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти;

- не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти территорий, не обладающих, согласно конституции (уставу) субъекта РФ, статусом административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в ее состав. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему государственной власти;

- определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ;

- учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом Конституцией субъекта РФ. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д.;

- в случае создания органов государственной власти административно-территориальных единиц, имеющих статус единиц, непосредственно входящих в состав субъекта РФ, и соответствующего преобразования видов (форм) самоуправления полномочия органов самоуправления таких административно-территориальных единиц не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами субъекта РФ, принятыми в соответствии с Конституцией РФ. Наиболее адекватной формой учета мнения населения при таких обстоятельствах является референдум. Такой референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если требование не заявляется, то для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления.

Особые мнения по данному делу представили судьи Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев.

2. Постановление от 3 ноября 1997 года N 15-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 45. Ст. 5241)

Правовые категории в постановлении

Муниципальное образование, его правовой статус; порядок образования, преобразования и упразднения муниципальных образований; территория местного самоуправления; соотношение полномочий РФ и ее субъектов в регулировании вопросов местного самоуправления; право граждан на осуществление местного самоуправления; назначение муниципальных выборов.

Предмет рассмотрения

Положения Федерального закона от 26 ноября 1996 года, согласно которым в субъектах РФ, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, муниципальными образованиями являются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов РФ районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу указанного Федерального закона местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами РФ.

Заявитель

Тульский областной суд (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Позиция заявителя

Федеральный законодатель взял на себя функцию определения муниципальных образований, в которых должны быть назначены выборы в органы местного самоуправления, исходя при этом из существующего административно-территориального деления субъектов РФ; между тем данный вопрос может быть урегулирован только субъектом РФ.

Итоговое решение по делу

Пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" признан соответствующим Конституции РФ.

Мотивы решения

Вопросы местного самоуправления, согласно статье 72 (пункт "н" части 1) Конституции РФ, относятся именно к совместному ведению РФ и ее субъектов, поэтому их решение не может находиться ни в исключительной компетенции РФ (осуществляемой на основании статей 71 и 76 (часть 1) Конституции РФ), ни в исключительной компетенции ее субъектов (реализуемой в соответствии со статьями 73 и 76 (части 4 и 6) Конституции РФ). В данном случае совместное ведение, которое предполагает разделение полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов в порядке статьи 76 (часть 2) Конституции РФ, означает, что при отсутствии федерального закона субъект РФ вправе самостоятельно урегулировать соответствующий вопрос; с принятием федерального закона закон субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним. В свою очередь, если субъект РФ не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных статьями 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции РФ, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере. Такое регулирование посредством федерального закона осуществляется в целях реализации конституционных положений о местном самоуправлении и обеспечения предусмотренного статьей 15 (часть 1) Конституции РФ принципа, согласно которому Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ.

Проведение муниципальных выборов позволит сформировать систему выборных органов местного самоуправления. В результате этого они смогут в полном объеме осуществлять свои полномочия, права и обязанности, в том числе и те, которые требуют урегулирования законами субъектов РФ, если даже такие законы и не приняты. Это вытекает как из статьи 2 рассматриваемого Федерального закона, так и из статьи 57 (часть 1) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой впредь до принятия субъектами РФ законов, предусмотренных данным Федеральным законом, вопросы, подлежащие регулированию законами субъектов РФ, могут регулироваться уставами муниципальных образований, принятыми в соответствии с Конституцией РФ и данным Федеральным законом.

3. Федеральные законы, регламентирующие муниципальные отношения, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации как в тех случаях, когда субъекты РФ не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты, так и тогда, когда последние противоречат федеральному закону. Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления (см.: Постановление от 15 января 1998 года N 3-П).

4. Право на осуществление местного самоуправления означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная пунктами 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области, противоречит предписаниям Конституции РФ и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории РФ как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа РФ, закрепленную в Конституции РФ (статьи 3 (части 1 и 2), 12 и 131 (часть 1)).

Регулирование прав и свобод человека и гражданина, включая избирательные права, отнесено Конституцией РФ к ведению РФ (пункт "в" статьи 71), а установление общих принципов организации местного самоуправления - к совместному ведению РФ и ее субъектов (пункт "н" части 1 статьи 72). Конституция РФ непосредственно закрепляет, что население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (статья 12 и часть 1 статьи 131), а следовательно, организацию представительных органов местного самоуправления и определение периодичности их выборов. Установление органами государственной власти субъектов РФ сроков полномочий представительных органов местного самоуправления недопустимо (см.: Постановление от 30 ноября 2000 года N 15-П).

Статья 132

1. Постановление от 30 ноября 2000 года N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943)

Правовые категории в Постановлении

Передача органам местного самоуправления государственных полномочий; передача органам государственной власти полномочий органов местного самоуправления; самостоятельность местного самоуправления; право на осуществление местного самоуправления; отказ от права на местное самоуправление; территориальные основы местного самоуправления; разграничение полномочий между РФ и ее субъектами по вопросам местного самоуправления; установление срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления; пределы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Заявитель

Государственная Дума (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения

Положения Устава Курской области, регулирующие вопросы организации местного самоуправления.

Позиция заявителя

Оспоренные положения нарушают конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, ограничивают право населения на осуществление местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления.

Итоговый вывод решения

Не соответствуют Конституции РФ следующие нормы Устава Курской области:

- допускающие передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не законом, а решением органа государственной власти района;

- допускающие передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно;

- предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта РФ;

- допускающие произвольное истолкование дополнительных условий организации и осуществления местного самоуправления в области и ограничивающие реализации права граждан на осуществление местного самоуправления на определенной территории области по усмотрению органов государственной власти области;

- устанавливающие пятилетний срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления области, поскольку срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления определяется в соответствии с федеральным законом в уставах муниципальных образований;

- создающие возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения.

Мотивы решения

В решении определены условия наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

а). Как следует из статьи 132 (часть 2) Конституции РФ, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем - федеральным или субъекта РФ - и только в форме закона с учетом установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. Следовательно, передача органам местного самоуправления государственных полномочий решением районного Совета народных депутатов или районной администрации противоречит Конституции РФ.

б). Из статьи 130 (часть 1) Конституции РФ следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти: возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения в федеральном законодательстве отсутствует. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения, не может быть ограничен законодателем субъекта РФ вопреки требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции РФ.

Этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.

в). Упразднение местного самоуправления или отказ населения муниципального образования от права на местное самоуправление, даже если решение принято населением "самостоятельно и добровольно через референдум", невозможно, так как местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа, а право на местное самоуправление возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

г). Территориальные органы исполнительной власти субъекта РФ могут создаваться только в административно-территориальных единицах, непосредственно входящих, согласно конституции (уставу) субъекта РФ, в его состав (см.: Постановления от 24 января 1997 года N 1-П; от 15 января 1998 года N 2-П). На иных территориях должно осуществляться местное самоуправление.

Этим, однако, не ставится под сомнение право населения в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и не противоречащими им законами субъекта РФ в установленном порядке самостоятельно определять территориальные основы местного самоуправления при условии соблюдения вытекающих из Конституции РФ требований об осуществлении местного самоуправления на всей территории РФ.

д). Установленные Уставом области основные принципы, влияющие на выбор территории муниципального образования, в силу неопределенности содержания допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по произвольному усмотрению органов государственной власти области и вопреки волеизъявлению населения выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление, что недопустимо.

е). Конституция РФ непосредственно закрепляет, что население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (статья 12 и часть 1 статьи 131), а следовательно, организацию представительных органов местного самоуправления и определение периодичности их выборов. Сроки полномочий органов местного самоуправления устанавливаются уставом соответствующего муниципального образования, а не органами государственной власти субъекта РФ.

ж). Конституция РФ в статье 132 (часть 2) устанавливает, что государству подконтрольна реализация лишь переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, но не иная деятельность органов местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления устанавливает лишь минимальные гарантии независимости и самостоятельности местного самоуправления. Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий по сравнению с Хартией уровень гарантий. Из этого следует, что субъекты РФ не вправе устанавливать более низкий уровень гарантий по сравнению с Конституцией РФ и федеральными законами, даже если этот уровень соответствует закрепленному в Хартии.

Контролирующий орган не должен иметь право самостоятельно определять пределы и способы контроля за местным самоуправлением. Органы государственной власти субъекта РФ не вправе принимать самостоятельные решения, прекращающие или приостанавливающие действие актов органов местного самоуправления либо влекущие невозможность применения этих актов. Отмена или изменение органами субъекта РФ незаконных актов органов местного самоуправления должно быть в обязательном порядке опосредовано судебным контролем. Ответственность же органов местного самоуправления и их должностных лиц может наступать исключительно на основании федерального закона и только по решению суда.

Международно-правовые документы, использованные

в Постановлении

Статья 8 Европейской хартии местного самоуправления о гарантиях самостоятельности местного самоуправления.

Особые мнения по данному делу представили судьи Н.В. Витрук и Г.А. Гаджиев.

2. Постановление от 11 ноября 2003 года N 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 46 (ч. 2). Ст. 4509)

Правовые категории в Постановлении

Территориальные основы местного самоуправления; разграничение бюджетных полномочий муниципальных образований; финансовая самостоятельность муниципальных образований; равноправие муниципальных образований; выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Заявитель

Челябинский областной суд (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения

Оспоренные положения как предполагающие возможность передачи предусмотренных ими полномочий органами государственной власти Челябинской области органам местного самоуправления муниципальных образований - районов, в границах которых находятся другие муниципальные образования (сельсоветы, поселки), и, соответственно, включения последних в сферу бюджетного регулирования в рамках осуществления районными муниципальными образованиями переданных им государственных полномочий.

Позиция заявителя

Оспоренные положения нарушают закрепленные в статье 132 Конституции РФ гарантии самостоятельности местного самоуправления, поскольку ставят сельские, поселковые муниципальные образования в подчиненное положение от органов местного самоуправления более крупных муниципальных образований (районов) при разработке и принятии местного бюджета, распоряжении бюджетными средствами.

Итоговый вывод решения

Не противоречат Конституции РФ следующие положения Закона:

- предусматривающие право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между местными бюджетами муниципальных образований регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в Законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности, поскольку такому распределению подлежат средства собственных бюджетных доходов субъекта РФ, полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований - районов ограничены применением единых принципов и методик установления нормативов отчислений от регулирующих доходов и распределения средств финансовой помощи, а реализация этих полномочий не должна нарушать финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований;

- предусматривающие право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий, а также по составлению и представлению свода отчетов об исполнении местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории, поскольку реализация указанных полномочий должна осуществляться в целях координации и взаимодействия муниципальных образований.

Не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 12, 19 (часть 1), 76 (часть 5) и 132, положение Закона, предусматривающее право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов, поскольку оно характеризуется неопределенностью нормативного содержания, вследствие чего его реализация в системе действующего правового регулирования может повлечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.

Мотивы решения

Конституционный Суд подтвердил выраженную им ранее правовую позицию (см.: Постановление от 24 января 1997 года N 1-П), согласно которой определение территориальной основы, на которой создаются муниципальные образования, может быть различным и зависит от особенностей того или иного субъекта РФ. Район, непосредственно входящий в состав субъекта РФ, являясь муниципальным образованием, может включать в себя городские, сельские поселения, каждое из которых, в свою очередь, вправе быть муниципальным образованием, поскольку население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (статья 131 (часть 1) Конституции РФ). Согласно Закону Челябинской области об административно-территориальном устройстве Челябинской области территориальная организация местного самоуправления в Челябинской области включает: район как муниципальное образование, на территории которого находятся сельсоветы, а также городские поселения (города районного значения, поселки городского типа); сельсовет, поселок городского типа (рабочий, курортный поселок) как муниципальные образования, входящие в состав района.

Финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления. Самостоятельность местного самоуправления в сфере бюджетной деятельности гарантируется также запретом на установление подчиненности одного муниципального образования другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения.

В соответствии со статьей 73 Конституции РФ распоряжение собственными доходами относится к бюджетной компетенции субъектов РФ, на основании которой они вправе передавать доли региональных налогов или устанавливать процентные отчисления от региональных налогов для их последующего зачисления в местные бюджеты с целью выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Наделение органами государственной власти субъекта РФ органов местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между их местными бюджетами регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из бюджета субъекта РФ в порядке бюджетного регулирования, возможно в том случае, если (а) распределению подлежат средства собственных доходов субъекта РФ; (б) такое распределение осуществляется на основе единых принципов и условий, определяемых в законе субъекта РФ, которые не могут изменяться органами местного самоуправления; (в) реализация указанных полномочий не нарушает финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах других муниципальных образований. Кроме того, муниципальные образования, получающие финансовую помощь из бюджета субъекта РФ, должны иметь возможность проконтролировать методику ее расчета, полученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки предоставления, а также возможность согласовать с субъектом РФ вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта РФ о бюджете. Местному самоуправлению в лице муниципальных образований, находящихся в границах других муниципальных образований, гарантируется право на судебную защиту (статья 133 Конституции РФ) в связи с распределением между ними регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи в порядке бюджетного регулирования в субъектах РФ.

Полномочия по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития и по составлению и представлению свода отчетов об исполнении местных бюджетов в отношении муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории, не влияют на объем материальных бюджетных прав, определяющих финансовую самостоятельность местного самоуправления, а соответствующие положения Закона Челябинской области не противоречат Конституции РФ, поскольку реализация соответствующих полномочий должна осуществляться в целях координации и взаимодействия муниципальных образований, не допуская отношений подконтрольности и подчиненности между ними.

Нормативное содержание любого акта, в том числе закона субъекта РФ о разграничении доходов бюджетов муниципальных образований (которое непосредственно связано с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями), находящихся в границах территорий других муниципальных образований, должно характеризоваться определенностью, непротиворечивостью содержания. Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19 (часть 1) Конституции РФ), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями (см.: Постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П; от 15 июля 1999 года N 11-П).

Международно-правовые документы, использованные

в Постановлении

Пункт 5 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления, устанавливающий, что защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов.

3. Законодательный орган субъекта РФ вправе в пределах принадлежащих ему полномочий посредством закона наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (см.: Постановление от 1 февраля 1996 года N 3-П).

4. Федеральные законы, регламентирующие муниципальные отношения, имеют прямое действие на всей территории РФ как в тех случаях, когда субъекты РФ не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты, так и тогда, когда последние противоречат федеральному закону. Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления (см.: Постановление от 15 января 1998 года N 3-П).

Статья 133

1. Население муниципального образования вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (статья 133 Конституции РФ), в том числе путем воздействия в различных, не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения.

По смыслу Конституции, не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих конституционное право на осуществление местного самоуправления, а также судебная защита отзываемого выборного должностного лица, органа местного самоуправления, самих избирателей (см.: Постановление от 2 апреля 2002 года N 7-П).

2. Поскольку часть третья статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, допускает возможность передачи имущества без согласия собственника - субъекта РФ или муниципального образования в хозяйственное ведение перечисленным в этой норме организациям и предприятиям, она, по существу, означает ограничение права собственности субъектов РФ и муниципальных образований, в частности права на ее признание и защиту прав с иными формами собственности (см.: Постановление от 22 ноября 2000 года N 14-П).

3. Контролирующий орган не должен иметь право самостоятельно определять пределы и способы контроля за местным самоуправлением. Органы государственной власти субъекта РФ не вправе принимать самостоятельные решения, прекращающие или приостанавливающие действие актов органов местного самоуправления либо влекущие невозможность применения этих актов. Отмена или изменение органами субъекта РФ незаконных актов органов местного самоуправления должны быть в обязательном порядке опосредованы судебным контролем. Ответственность же органов местного самоуправления и их должностных лиц может наступать исключительно на основании федерального закона и только по решению суда (см.: Постановление от 30 ноября 2000 года N 15-П).