Глава 3 ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО
Статья 66
1. Постановление от 14 июля 1997 года N 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 29. Ст. 3581)
Правовые категории в Постановлении
"Вхождение" автономного округа в состав края, области; равноправие субъектов РФ; разграничение полномочий между автономным округом и краем, областью; избирательные права в автономном округе.
Заявители
Тюменская областная Дума; Дума Ханты-Мансийского автономного округа; Дума Ямало-Ненецкого автономного округа (в порядке части 5 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения
Конституционные положения о вхождении автономного округа в состав края, области, в том числе о характере отношений между ними и о правовых последствиях такого "вхождения".
Позиция заявителей
Тюменская областная Дума считает, что "вхождение" автономного округа в состав края, области означает включение территории и населения автономного округа в состав территории и населения края, области. Вследствие этого население автономного округа должно участвовать в выборах законодательной (представительной) и исполнительной (главы администрации) власти края, области; "вхождение" автономного округа в состав края, области предполагает частичное распространение на него юрисдикции органов государственной власти края, области, определяемой на основе взаимного согласия и федерального закона.
Законодательные органы автономных округов полагают, что "вхождение" автономного округа в состав края, области является формой взаимодействия двух субъектов РФ, объединенных общими региональными интересами, и не изменяет конституционно-правовой статус автономного округа как равноправного субъекта РФ, имеющего свою территорию и свое население. При этом они рассматривают Тюменскую область только как совокупность ее "южных районов". "Вхождение" не может служить основанием для создания автономным округом и краем, областью "совмещенных" органов государственной власти, а также для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Отношения автономного округа с краем, областью могут регулироваться только на основе взаимного согласия, то есть договором. Что касается федерального закона, то им могут быть урегулированы отношения автономного округа с краем, областью, касающиеся участия обоих субъектов РФ в реализации полномочий Российской Федерации.
Итоговый вывод решения
Толкование части 4 статьи 66 Конституции РФ имеет общее значение и распространяется на отношения всех автономных округов, входящих в состав края, области. Настоящее толкование касается только конституционного положения о вхождении автономного округа в состав края, области в связи с теми вопросами, которые поставлены перед Конституционным Судом органами законодательной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.
"Вхождение" автономного округа в состав края, области и по смыслу части 4 статьи 66 Конституции РФ означает такое конституционно правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом РФ, одновременно составляет часть другого субъекта РФ - края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами РФ: "вхождение" предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов РФ обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области.
"Вхождение" автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов РФ и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. "Вхождение" не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта РФ, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией РФ.
Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются наряду с другими конституционными гарантиями тем, что для изменения его статуса в соответствии со статьей 66 (часть 5) Конституции РФ не требуется согласия или предварительного разрешения края, области.
"Вхождение" автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территорий и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов РФ и договором между их органами государственной власти.
Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономного округа.
В сфере совместного ведения РФ и ее субъектов полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом, и договоров между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Во всяком случае, федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит.
Данное Конституционным Судом в настоящем Постановлении толкование является официальным и общеобязательным.
2. Постановление от 18 июля 2003 года N 13-П по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 30. Ст. 3101)
Правовые категории в Постановлении
Конституции (уставы) субъектов РФ; исключительная компетенция субъектов РФ; конституционное судопроизводство; исключительная компетенция Конституционного Суда по делам об оспаривании конституций (уставов) субъектов РФ; компетенция судов общей юрисдикции; право обращения прокурора в суды общей юрисдикции и Конституционный Суд.
Заявители
Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан, Государственный Совет Республики Татарстан (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ), Верховный Суд Республики Татарстан (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения
Взаимосвязанные нормы, наделяющие суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов РФ, поскольку они допускают возможность разрешения судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций (уставов) субъектов, а также наделяющие прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов РФ противоречащими закону, поскольку они допускают обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций (уставов) субъектов РФ противоречащими федеральному закону.
Позиция заявителей
В силу статей 5 (часть 2), 66 (части 1 и 2), 118 (часть 2), 125 (пункт "б" части 2) и 126 Конституции РФ конституции (уставы) субъектов РФ как учредительные по своей природе акты, определяющие конституционно-правовой статус субъектов РФ, могут быть проверены только в рамках конституционного судопроизводства Конституционным Судом РФ, а потому наделение судов, осуществляющих гражданское и административное судопроизводство, полномочием проверять законность конституций (уставов) субъектов РФ и, соответственно, закрепление полномочия прокурора обращаться в такие суды с заявлением (требованием) о признании их противоречащими федеральному закону недопустимо.
Итоговый вывод решения
Не соответствует Конституции, ее статьям 66 (части 1 и 2), 76 (части 3, 4, 5 и 6), 118 (часть 2), 125 (части 2, 3 и 5), 126 и 128 (часть 3) содержащееся во взаимосвязанных нормах ГПК РСФСР и ГПК РФ положение, которое наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов РФ в той мере, в какой оно допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций (уставов) субъектов РФ;
- не соответствует Конституции, ее статьям 66 (части 1 и 2), 76 (части 3, 4, 5 и 6), 118 (часть 2), 125 (части 2, 3 и 5), 126 и 128 (часть 3) содержащееся во взаимосвязанных нормах Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и ГПК РФ положение, наделяющее прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов РФ противоречащими закону в той мере, в какой оно допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций (уставов) противоречащими федеральному закону.
Вместе с тем данная норма - по ее конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательства - не исключает для Генерального прокурора РФ возможность обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций (уставов) субъектов РФ, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле.
Мотивы решения
Конституции (уставы) субъектов РФ находятся в особой связи с Конституцией РФ и не могут считаться актами, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства. Это вытекает из Конституции РФ, которая последовательно различает конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты субъектов РФ. Особый характер конституций (уставов) подтверждается и усложненными по сравнению с обычными законами порядком их принятия и порядком внесения в них изменений и дополнений, чем обеспечивается их повышенная стабильность по сравнению с текущим законодательством.
Конституции (уставы) субъектов РФ по своему характеру являются учредительными документами, определяют организацию субъектов РФ и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения. В вопросах совместного ведения РФ и ее субъектов конституции (уставы) субъектов РФ служат основой законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних. Конституция (устав) субъекта РФ - это целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта РФ, и такой силой обладает любое его положение. Поэтому нельзя разделить нормы конституций (уставов) субъектов РФ на имеющие и не имеющие учредительный характер.
Конституционные принципы федеративного устройства, учредительный характер Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ обеспечивают органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования и тем самым единство конституционно-правового пространства, которое не должно нарушаться текущим федеральным законодательством.
Выявление соответствия конституций (уставов) субъектов РФ федеральным законам без установления их соответствия Конституции РФ не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) субъекта РФ утратившей юридическую силу и потому не подлежащей применению. Разрешение такого рода вопросов влечет за собой необходимость применения процедур конституционного судопроизводства, в котором только и может быть осуществлена проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов РФ. Согласно Конституции РФ, Конституционный Суд выступает в качестве судебной инстанции, уполномоченной на оценку соответствия актов, определяющих конституционный статус субъектов РФ, федеральному закону, так как оценка конституционности обосновывается закрепленным в самой Конституции РФ разграничением предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами.
Проверка соответствия конституций (уставов) субъектов РФ федеральным законам в судах общей юрисдикции не согласуется также с принципами правосудия, в силу которых надлежащим судом для рассмотрения дела признается суд, компетенция которого определена законом, обосновывающим как разграничение видов судебной юрисдикции, так и определение предметной, территориальной и инстанционной подсудности, а также определением подсудности, при котором одна и та же категория дел подведомственна судам разной юрисдикции или разного уровня. Вместе с тем суды общей юрисдикции вправе подтверждать, что нормы конституции (устава) субъекта РФ аналогичны по содержанию нормам других учредительных актов, ранее признанным Конституционным Судом не соответствующими Конституции РФ и потому недействительными (см.: Постановления от 11 апреля 2000 года N 6-П; от 16 июня 1998 года N 19-П; Определение от 8 февраля 2001 года N 15-О).
Правом подтверждать аналогичность положений конституций (Уста-Вов) субъектов РФ нормам, ранее признанным противоречащими Конституции РФ и федеральным законам, обладают не только суды общей юрисдикции, но и сам Конституционный Суд. Субъект РФ, не согласный с соответствующим решением суда общей юрисдикции, может поставить перед Конституционным Судом вопрос о том, является ли оспоренная в суде общей юрисдикции норма его конституции (устава) аналогичной по содержанию норме учредительного акта другого субъекта РФ, которая была признана Конституционным Судом антиконституционной. Право принять окончательное решение по данному вопросу принадлежит только Конституционному Суду. Соответствующие процедуры, которые используются в конституционном правосудии, требуют в том числе толкования и разъяснения ранее вынесенных решений Конституционного Суда, что может быть сделано только им самим. Субъекты РФ, если они не обращаются в Конституционный Суд с такого рода заявлениями, обязаны устранить из своих учредительных актов положения, признанные судами общей юрисдикции аналогичными по своему содержанию положениям, лишенным юридической силы на основании решений Конституционного Суда.
Исходя из полномочий прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов, право соответствующего прокурора опротестовывать правовые акты законодательного органа субъекта РФ, включая их конституции (уставы), корреспондирует исключительному полномочию Конституционного Суда проверять их соответствие Конституции РФ и федеральным законам.
Такие полномочия органов прокуратуры и исключительные полномочия Конституционного Суда в области судебного конституционного контроля предопределяют для Генерального прокурора РФ возможность обращаться в Конституционный Суд по вопросу о соответствии Конституции РФ конституций (уставов) субъектов РФ, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле.
3. Устав субъекта РФ занимает высшее место в иерархии нормативных актов, принимаемых субъектом РФ, что не означает его верховенства по отношению к Конституции РФ и федеральным законам, которым он не может противоречить (см.: Постановление от 1 февраля 1996 года N 3-П).
4. Статья 66 (часть 5) Конституции РФ предусматривает, что статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако из этого не следует, что он не устанавливается самой Конституцией РФ: именно Конституция РФ является актом, определяющим такой статус, а любое соглашение РФ и ее субъекта, а также федеральный конституционный закон по своей юридической силе не могут быть выше Конституции РФ, что вытекает из ее статей 4 и 15, а также из пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" (см.: Постановление от 7 июня 2000 года N 10-П).
5. Постановление от 11 мая 1993 года N 9-П по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 года "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 28. Ст. 1083) <*>.
------------------------------------
<*> Постановление принято на основе статей Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1992 года), имеющих тот же предмет регулирования, что и статья 66 и другие статьи Конституции РФ 1993 года, касающиеся статуса автономных округов.
Правовые категории в Постановлении
Конституционно-правовой статус автономного округа; "вхождение" автономного округа в состав края, области; разделение и объединение субъектов РФ.
Заявители
Народный депутат РФ, малый Совет Магаданского областного Совета народных депутатов (в порядке части первой статьи 165.1 Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1992 года)).
Предмет рассмотрения
Закон РФ от 17 июня 1992 года в целом с точки зрения возможности выхода Чукотского автономного округа из состава Магаданской области и его конституционно-правового статуса как субъекта РФ.
Позиция заявителя
Оспоренный Закон не соответствует Конституции РФ с точки зрения содержания норм и порядка его принятия.
Итоговый вывод решения
Оспоренный Закон соответствует Конституции РФ.
Мотивы решения
Нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход, не влияет на его конституционно-правовой статус как самостоятельного субъекта РФ, а также на государственное устройство и состав РФ. Отношения между краем/областью и автономным округом строятся на основе Конституции РФ, федеральных законов, собственных нормативных актов и договоров между соответствующими субъектами РФ.
Понятия "вхождение" автономного округа в край или область либо "выход" его из края или области не совпадают с понятиями "разделение" и "объединение" субъектов РФ. Положения о разделении и объединении субъектов РФ распространяются на такие территориальные преобразования, которые влекут за собой изменение состава РФ, появление в результате разделения или объединения существующих субъектов РФ новых субъектов.
Нахождение автономного округа в крае или области не означает поглощения его территории, являющейся составной частью края или области, краем или областью. Территории субъектов РФ, в том числе автономных округов, образуют единую территорию Российской Федерации, и Конституция РФ не указывает на территориальную принадлежность автономных округов.
Статья 68
1. Постановление от 16 ноября 2004 года N 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан "О языках народов Республики Татарстан", части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан", пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан "Об образовании" и пункта 6 статьи 3 Закона РФ "О языках народов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 47. Ст. 4691)
Правовые категории в Постановлении
Правовой статус государственного языка РФ и государственных языков республик; право республик устанавливать свои государственные языки; равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств, в том числе национальности, языка и места жительства; гарантии прав каждого на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества; право на образование; право родителей или лиц, их заменяющих, на выбор образовательного учреждения с тем или иным языком воспитания и обучения детей.
Заявители
Гражданин С.И. Хапугин (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ), Государственный Совет Республики Татарстан, Верховный Суд Республики Татарстан (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения
Положения Закона Республики Татарстан "О языках народов Республики Татарстан" (в редакции Закона Республики Татарстан "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан") и Закона Республики Татарстан "Об образовании", согласно которым татарский и русский языки как государственные языки Республики Татарстан в общеобразовательных учреждениях и учреждениях начального и среднего профессионального образования изучаются в равных объемах; положения Закона РФ "О языках народов Российской Федерации" о строении алфавита государственных языков республик на графической основе кириллицы и о возможности установления иных графических основ алфавитов государственных языков республик федеральными законами.
Позиция заявителей
Оспариваемые нормы обязывают учащихся общеобразовательных учебных заведений с русским языком обучения изучать татарский язык в большом объеме, для них - при соблюдении установленных максимальной учебной нагрузки и обязательного минимума содержания основных образовательных программ - ограничивается возможность углубленного изучения иных предметов учебного плана, а также освоения дисциплин по выбору (факультативно). Тем самым граждане РФ, проживающие в Республике Татарстан, ставятся в неравное положение в реализации права на образование по сравнению с проживающими в других субъектах РФ, чем нарушаются гарантии данного права, закрепленные в статье 43 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 6 (часть 2), 17 (часть 3), 19 (часть 2) и 55 (части 2 и 3).
Установление графической основы алфавита как органической составной части государственного языка республики, по смыслу статей 68 (часть 2), 71, 72, 73 и 76 (части 4 и 6) Конституции РФ, не относится ни к ведению РФ, ни к совместному ведению РФ и ее субъектов, и, следовательно, в этом вопросе республики обладают всей полнотой государственной власти; выбор графической основы алфавита государственного языка является правомочием, производным от конституционного права республики устанавливать свои государственные языки, и, соответственно, составляет исключительную компетенцию самих республик. Федеральный законодатель, предусмотрев в пункте 6 статьи 3 Закона РФ "О языках народов Российской Федерации", что графические основы алфавитов государственных языков республик устанавливаются федеральными законами, в нарушение статей 68 (части 2 и 3), 73 и 76 (части 4 и 6) Конституции РФ неправомерно вторгся в компетенцию этих субъектов РФ, которые вправе осуществлять в данной сфере собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Итоговый вывод решения
Нормативное положение, содержащееся в пункте 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан "О языках народов Республики Татарстан" (в редакции части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан") и пункте 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан "Об образовании", устанавливающее, что татарский и русский языки как государственные языки Республики Татарстан в общеобразовательных учреждениях и учреждениях начального и среднего профессионального образования изучаются в равных объемах, не противоречит Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в действующей системе нормативного регулирования оно предполагает, что изучение татарского языка должно осуществляться в соответствии с определенными законодательством РФ федеральными государственными образовательными стандартами и не препятствовать прохождению итоговой аттестации, выдаче документа о получении основного общего образования и получению образования более высокого уровня.
Положения пункта 6 статьи 3 Закона РФ "О языках народов Российской Федерации" о строении алфавита государственных языков республик на графической основе кириллицы и возможности установления иных графических основ алфавитов данных языков федеральными законами не противоречат Конституции РФ.
Мотивы решения
Конституция РФ - с учетом обусловленных факторами исторического и национального характера особенностей конституционно-правового статуса республик в составе РФ - признает за ними право устанавливать свои государственные языки и использовать их в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком РФ (часть 2 статьи 68) и гарантирует всем народам РФ право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (часть 3 статьи 68), что в свою очередь служит интересам сохранения и развития в РФ двуязычия (многоязычия).
Вопросы, касающиеся правового статуса государственных языков республик, затрагивают конституционные права как граждан - носителей соответствующего государственного языка республики, в том числе проживающих в РФ за пределами данной республики, так и граждан, проживающих в ней и не владеющих этим языком, включая права в области общения, воспитания, обучения, творчества, изучения и развития родных языков (статьи 26 (часть 2), 68 (часть 3) Конституции РФ), а также в сфере культуры, включая право на доступ к культурным ценностям (статья 44 (часть 2) Конституции РФ).
По смыслу Конституции РФ (статей 71 (пункты "в", "е"), 72 (пункты "б", "е" части 1)) федеральный законодатель вправе устанавливать основы правового регулирования языков народов РФ, включая общие вопросы языковой политики, в том числе относящиеся к статусу государственных языков республик в его соотношении со статусом государственного языка РФ. Статус государственных языков республик в составе РФ, как затрагивающий статус государственного языка РФ, права и свободы ее граждан в сфере образования и культуры, не может быть предметом исключительного ведения субъектов РФ.
В целях обеспечения на территории Республики Татарстан использования татарского языка во всех сферах официальных отношений законодатель Республики Татарстан вправе - по смыслу статьи 68 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьей 43 и в соответствии с федеральным законодательством - предусмотреть его изучение как государственного языка Республики Татарстан при получении основного общего образования.
Тем самым проживающим в Республике Татарстан лицам, которые не владеют татарским языком, предоставляется возможность изучать его. Однако регулирование статуса татарского языка как государственного языка Республики Татарстан, его защита и развитие, изучение (преподавание) в рамках основного общего образования как обязательной учебной дисциплины должны осуществляться без ущерба для функционирования и изучения русского языка как государственного языка РФ в соответствии с общефедеральными государственными стандартами с учетом того, что в отличие от русского языка татарский язык не является официальным языком на территориях других субъектов РФ. В противном случае создавалась бы возможность нарушения гарантированных Конституцией РФ принципов равенства прав и свобод человека и гражданина и несения гражданами РФ равных обязанностей на всей ее территории, в том числе применительно к реализации права на образование и языковых прав и свобод (статьи 6 (часть 2), 19 (часть 2), 43 и 68).
Оспариваемые нормы законов Республики Татарстан об изучении русского и татарского языков в равных объемах распространяются на всех лиц, получающих основное общее образование в Республике Татарстан, в том числе в общеобразовательных учреждениях с русским языком обучения, имеющих государственную аккредитацию, - на тех, для кого татарский язык является родным, и на тех, для кого он родным языком не является; на тех, кто изучает татарский язык с начального уровня образования, и на тех, кто начинал обучение в образовательных учреждениях РФ, где татарский язык не преподавался.
Между тем данному требованию нельзя придавать абсолютный характер. Изучение в Республике Татарстан русского и татарского языков в равных объемах может иметь место при соблюдении установленных законодательством РФ федеральных государственных образовательных стандартов, в том числе относящихся к обязательному изучению русского языка как государственного языка РФ, и при наличии соответствующих условий, в полной мере гарантирующих право на образование, не допускающих умаление других конституционных прав и свобод. Поэтому к реализации законоположений об изучении татарского языка в образовательных учреждениях Республики Татарстан в рамках программы общего образования необходим дифференцированный подход.
Изучение татарского языка как государственного языка Республики Татарстан не может осуществляться в ущерб федеральному компоненту федерального базисного учебного плана и примерных учебных планов для общеобразовательных учреждений РФ и препятствовать реализации права учащихся на углубленное изучение иных предметов учебного плана, включая русский язык, дисциплин по выбору и т.п. При этом учебные планы и программы должны быть составлены с учетом разнообразных жизненных ситуаций, с тем чтобы для тех учащихся, для которых татарский язык не является родным и которые не имели возможности изучать его как учебную дисциплину в необходимом объеме, не создавались препятствия к прохождению итоговой аттестации и выдаче документа о получении основного общего образования, а также к реализации права на получение образования более высокого уровня.
В противном случае - имея в виду неравные требования, предъявляемые в различных республиках к изучению государственных языков, - не исключаются не только негативные последствия для преемственности обучения в едином федеральном образовательном пространстве, но и нарушения принципа равенства в осуществлении конституционного права на образование, а также права на получение основного общего образования на родном языке, гарантий общедоступности основного общего образования и равного объема обязанностей, выполнение которых необходимо для его получения, и, кроме того, ограничение закрепленного статьей 27 (часть 1) Конституции РФ права на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства.
Государственные языки республик - один из элементов конституционного статуса этих субъектов РФ, который определяется Конституцией РФ и конституцией республики (статья 66 (часть 1) Конституции РФ) и вместе с тем обусловлен федеративным устройством РФ. В силу принципов федеративного устройства (статья 5 (часть 3) Конституции РФ) и исходя из того, что Конституция РФ относит установление основ федеральной политики и федеральные программы в области культурного и национального развития РФ, в том числе основ государственной языковой политики, и содействие развитию государственных языков республик к ведению РФ (пункты "б", "е" статьи 71), федеральный законодатель вправе урегулировать принципиальные вопросы статуса государственных языков республик, затрагивающие интересы всей РФ и конституционные права и свободы граждан, а также определить общие принципы правового регулирования этих языков, к которым должны предъявляться особые требования по сравнению с иными языками, не имеющими статус государственных.
Использование (употребление) языка в качестве государственного в различных сферах государственной деятельности и в официальных отношениях предполагает его существование не только в словесной (устной), но и в письменной форме. Поэтому обязательным и важным компонентом правового статуса государственного языка является графическая основа его алфавита, то есть системы знаков, употребляемых в письменности.
Установление той или иной графической основы алфавита государственного языка (кириллицы, латиницы или другой) обусловливается не только и не столько особенностями фонетики языка, сколько происходящими в обществе переменами социально-культурного и национально-исторического характера, а также интересами государства на разных этапах его развития, в том числе в сфере международных отношений. Соответственно, смена графической основы алфавита государственного языка должна осуществляться с учетом исторических и политических факторов, национальных и культурных традиций, быть научно обоснованной и отвечать общественным ожиданиям, что в конечном счете требует проявления суверенной воли государства.
Установив единую графическую основу алфавитов государственного языка РФ и государственных языков республик, федеральный законодатель прежде всего констатировал и легитимировал исторически сложившиеся в РФ реалии - существование и развитие языков народов России, получивших статус государственного языка, на графической основе кириллицы. Такое законодательное решение в настоящее время обеспечивает - в интересах сохранения государственного единства - гармонизацию и сбалансированное функционирование общефедерального языка и государственных языков республик, направлено на достижение их оптимального взаимодействия в рамках общего языкового пространства и не препятствует реализации гражданами РФ прав и свобод в языковой сфере, в том числе права на пользование родным языком.
Вместе с тем федеральный законодатель не исключил возможность изменения графической основы алфавитов государственных языков республик, употреблявшейся ими на момент принятия Конституции РФ. При этом он не вправе действовать произвольно, по своему усмотрению, - такое изменение допустимо, если только оно преследует конституционно значимые цели, отвечает историко-культурным, социальным и политическим реалиям, а также интересам многонационального народа РФ. Решение же этого вопроса республикой в одностороннем порядке, без учета вытекающих из Конституции РФ требований и гарантий в языковой сфере, могло бы привести не только к ослаблению федеративного единства, нарушению полномочий РФ в языковой сфере, но и к ограничению конституционных прав и свобод граждан, в том числе проживающих за пределами республики, для которых данный язык является родным, - на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества, на участие в культурной жизни, на доступ к культурным ценностям, многие из которых созданы на основе исторически сложившейся письменности.
2. Конституция РФ (часть 2 статьи 68) закрепляет право республик устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком РФ, что обусловлено государственной целостностью РФ, единством системы государственной власти, особенностями федеративного устройства РФ и служит интересам сохранения двуязычия (многоязычия) их многонациональных народов. Из этого, однако, не вытекает ни обязанность республик устанавливать государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах главы государства (см.: Постановление от 27 апреля 1998 года N 12-П).
Статья 70
1. Постановление от 19 мая 1992 года N 5-П по делу о проверке конституционности Постановления Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года "О толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР" (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. N 2 - 3; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 23. Ст. 1247) <*>
------------------------------------
<*> Постановление принято на основе Конституции РФ 1978 года (в ред. от 21 апреля 1992 года), в частности ее статьи 183, имеющей тот же предмет регулирования, что и статья 70 (часть 2) Конституции РФ 1993 года.
Правовые категории в Постановлении
Разграничение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления; правовая природа закона как нормативного правового акта; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов; статус столицы РФ.
Заявители
Группа народных депутатов РФ (в порядке части первой статьи 165.1 Конституции РФ 1978 года (в ред. от 21 апреля 1992 года)).
Предмет рассмотрения
Содержание и форма Постановления Верховного Совета РСФСР, дающего разъяснение нормам, регулирующим статус столицы, и функционированию в ней органов государственной власти и местного самоуправления.
Позиция заявителя
Данное Постановление по форме не соответствует Конституции РФ, один закон (не два и более) должен регулировать единый статус города Москвы.
Итоговый вывод решения
Оспариваемое Постановление Верховного Совета РСФСР не соответствует положениям Конституции РФ о статусе столицы, предметах ведения органов государственной власти Федерации, ее субъектов, совместного ведения.
Мотивы решения
(а) Столичные органы власти имеют государственный характер и не являются органами местного самоуправления, к ним нельзя применять законодательство о местном самоуправлении. Данная правовая позиция в настоящее время верна только отчасти, так как после вступления в силу Конституции РФ 1993 года положения федерального законодательства о местном самоуправлении применимы в том числе и к городам Москве и Санкт-Петербургу.
(б) Статус столицы, структуру и компетенцию ее городских органов власти федеральный законодательный орган может устанавливать только в форме законе. Указанная правовая позиция сохранила актуальность частично, так как структура и компетенция органов государственной власти Москвы определяются сегодня также Уставом и законами города Москвы с учетом положений Конституции РФ 1993 года и федеральных законов.
(в) При официальном толковании нормативного акта толкующий орган не вправе выходить за пределы собственно толкования, то есть разъяснения смысла положений и понятий толкуемого акта, и устанавливать новые нормы. В случае аутентичного толкования нормы издавшим его органом целесообразно давать толкование в той же правовой форме, в которой была издана толкуемая норма.
Конституционный Суд заложил также основы для формирования правовой позиции о возможности существования опережающего законодательства субъектов РФ по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов при отсутствии федерального регулирования.
Особое мнение по данному делу представил судья Б.С. Эбзеев.
2. Постановление от 2 апреля 1993 года N 6-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 года "О дополнительных полномочиях органов управления города Москвы на период проведения радикальной экономической реформы", совместного Постановления Президента Российской Федерации и Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 3 января 1992 года "Об административно-территориальном делении города Москвы", Указа Президента Российской Федерации от 12 января 1992 года "Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в городе Москве", статьи 10 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. N 2 - 3; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 621) <*>
------------------------------------
<*> Постановление принято на основе статей Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1992 года), касающихся организации власти в городе Москве как субъекте РФ.
Правовые категории в Постановлении
Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей; разграничение компетенции между высшими органами государственной власти и управления РФ; разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ, органами власти субъектов РФ и местным самоуправлением.
Заявители
Пять народных депутатов РФ (в порядке части первой статьи 165.1 Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1992 года)).
Предмет рассмотрения
Взаимосвязанные положения четырех нормативных правовых актов, посвященных функционированию органов представительной и исполнительной власти города Москвы.
Позиция заявителя
Данные нормативные правовые акты не соответствуют Конституции РФ, закрепленным ею принципам разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ, органами власти субъектов РФ и местным самоуправлением.
Итоговый вывод решения
Статья 10 Закона РФ от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" в части, распространяющей на город Москву общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти, а также в части, создающей возможность для действия Закона РФ от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в Российской Федерации" на территории города Москвы, не вступая в противоречие с Конституцией РФ, соответствует Конституции РФ.
Не соответствуют Конституции РФ:
- положения Указа Президента РФ от 29 декабря 1991 года N 334 о поручении мэру Москвы разработать и представить на утверждение Президенту РФ проект положения об ускорении приватизации муниципальных предприятий и организаций и о предоставлении мэру Москвы полномочий проводить ускоренную приватизацию муниципальной собственности по самостоятельно разработанным правилам и графику, вводить дополнительные местные налоги, сборы и штрафы, самостоятельно образовывать и распоряжаться внебюджетными фондами, суммами текущего превышения доходов над расходами, свободными остатками бюджетных средств, как противоречащие Конституции РФ по содержанию норм, порядку принятия с точки зрения разделения властей, разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов;
- совместное Постановление Президента РФ и Председателя Верховного Совета РФ от 3 января 1992 года;
- положения указанного совместного Постановления, устанавливающие новую схему административно-территориального деления города Москвы и содержащие предписание "переориентировать" работу народных депутатов районных Советов города Москвы на работу в Советах муниципальных округов, на территории которых они избраны, как не соответствующие разделению властей, разграничению компетенции между высшими органами государственной власти и управления, разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов;
- положения Указа Президента РФ от 12 января 1992 года, устанавливающие, что приватизацию муниципальных предприятий осуществляет Комитет по управлению имуществом города Москвы (Москомимущество) как представитель собственника, Фонд имущества города Москвы осуществляет контроль за ходом приватизации, средства от продажи объектов приватизации зачисляются на специальный счет Правительства города Москвы, как противоречащие Конституции РФ по содержанию норм с точки зрения разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами;
- статья 10 Закона РФ от 5 марта 1992 года в части распространения Закона РФ от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в Российской Федерации" на органы представительной и исполнительной власти города Москвы.
Мотивы решения
Раскрывая принцип разделения властей, Конституционный Суд указал на необходимость использования особого механизма предварительного контроля со стороны законодательного органа за соответствием проектов указов Президента законам РФ, представляющего собой элемент системы сдержек и противовесов, присущий принципу разделения властей. В настоящее время данная правовая позиция не действует, так как предписание статьи 90 Конституции РФ 1993 года, согласно которой указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, совершенно непреложно.
Принцип разделения властей предполагает, что не существует возможности издания совместных актов законодательной и исполнительной власти, должностные лица не могут издавать акты за пределами своей компетенции. Акты должны издаваться только в предусмотренной для этого форме. Все эти правовые позиции сохраняют свою актуальность.
Конституционный Суд сформулировал принцип равенства возможностей граждан в приватизации, согласно которому сосредоточение у одного органа (в данном случае - Москомимущества) функций продавца приватизируемого имущества и организатора проведения приватизации (соединение функций исполнения и контроля за исполнением у одного органа) недопустимо.
Проверяя конституционность Закона РФ от 5 марта 1992 года, Конституционный Суд указал, что федеральные органы государственной власти сохраняют за собой право устанавливать лишь общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти, а полномочия краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга расширены и позволяют осуществлять последующее правовое регулирование в данной сфере на основе принципов, сформулированных федеральным законодателем, а также на то, что факт превращения Москвы в субъект РФ означает изменение принципов определения компетенции его представительных и исполнительных органов. Эти правовые позиции были верны применительно к действовавшей в тот момент Конституции РФ 1978 года. Сегодня город Москва на основе норм и принципов Конституции РФ и федеральных законов самостоятельно регулирует организацию государственной власти и местного самоуправления на своей территории.
Статья 71
1. Постановление от 4 марта 1997 года N 4-П по делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 11. Ст. 1372)
Правовые категории в Постановлении
Разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами; общеправовой классификатор отраслей законодательства; гражданское законодательство; правовые основы единого рынка; законодательство о рекламе; единство экономического пространства; право на информацию.
Заявители
Законодательное Собрание Омской области, Московская городская Дума (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения
Положения статьи 3 Федерального закона, согласно которым законодательство РФ о рекламе состоит из данного Федерального закона и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов; отношения в данной сфере могут регулироваться также иными федеральными нормативными актами.
Позиция заявителей
Оспариваемая норма противоречит Конституции РФ, так как не предусматривает возможность издания субъектами РФ нормативных актов по вопросам, урегулированным Законом, которые относятся к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.
Итоговый вывод решения
Оспоренное нормативное положение соответствует Конституции РФ, поскольку оно распространяется на регулирование тех отношений в области рекламной деятельности, которые относятся к сфере гражданского законодательства и составляют основы единого рынка.
Мотивы решения
Реклама может полностью или частично являться объектом авторского права и смежных прав. Отношения, являющиеся предметом регулирования оспариваемой нормы, по своей природе гражданско-правовые и должны регулироваться гражданским законодательством.
Законодательство о рекламе, регулирующее гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности, не может находиться ни в совместном ведении РФ и ее субъектов, ни в ведении субъектов РФ, и они не вправе осуществлять собственное правовое регулирование в этой сфере, так как Конституция РФ, согласно пункту "о" статьи 71, относит гражданское законодательство к ведению РФ.
Реклама рассматривается законодателем как средство продвижения товаров, работ и услуг на общий рынок РФ и призвана содействовать формированию единого экономического пространства, установление правовых основ которого относится, согласно пункту "ж" статьи 71 Конституции, к ведению РФ. В связи с этим и учитывая, что целью Федерального закона является защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы, правовое регулирование рекламной деятельности в той части, в какой это регулирование связано с установлением правовых основ единого рынка, относится к компетенции федерального законодателя.
Единство экономического пространства не может быть достигнуто без создания единой информационной системы рынка, частью которой является реклама. Право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию относится к основным правам и свободам человека и гражданина, регулирование которых находится в ведении РФ согласно пункту "в" статьи 71 Конституции РФ.
Вместе с тем рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, то есть не являются предметом ведения РФ, субъекты РФ могут осуществлять их законодательное регулирование в конституционных рамках. Соответствующие полномочия в данной сфере вправе иметь и органы местного самоуправления.
Особое мнение по данному делу представил судья В.Д. Зорькин.
2. Постановление от 27 января 1999 года N 2-П по делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 6. Ст. 866)
Правовые категории в Постановлении
Система федеральных органов исполнительной власти; структура федеральных органов исполнительной власти; полномочия Президента РФ по определению системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
Заявитель
Государственная Дума (в порядке части 5 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения
Конституционные положения о регулировании системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности.
Позиция заявителя
В соответствии со статьями 71 (пункт "г") и 76 (часть 1) Конституции РФ система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности определяются законодательным путем, а понятие "система федеральных органов исполнительной власти" включает в себя Правительство РФ, порядок деятельности которого устанавливается федеральным конституционным законом, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться федеральным законом. Понятие "структура федеральных органов исполнительной власти", используемое в статье 112 (часть 1) Конституции РФ, означает внутреннюю организацию каждого отдельного федерального органа исполнительной власти; именно эту внутреннюю организацию и представляет Председатель Правительства РФ Президенту РФ для утверждения.
Итоговый вывод решения
Из положений статей 71 (пункт "г") и 76 (часть 1) Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 10, 11, 72 (пункт "н"), 77, 78 (часть 1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Из статьи 112 (часть 1) Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт "г"), 83 (пункт "д"), 110, 111, 114 и 115 следует, что содержащееся в ней понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ.
Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (часть 3 статьи 90 Конституции РФ). При этом, по смыслу статей 106 (пункт "а"), 114 (пункт "а" части 1) и 115 (часть 1) Конституции РФ, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.
Мотивы решения
Под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (статья 71 (пункт "г") Конституции), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.
С понятием "система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти", используемым в статье 71 (пункт "г") Конституции, тесно связано понятие "система федеральных органов исполнительной власти". Являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти в свою очередь также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру. При этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом, - Конституция РФ применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства, устанавливает его состав, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (часть 1 статьи 78).
По смыслу статей 71 (пункт "г"), 72 (пункт "н"), 76 (части 1 и 2) и 77 (часть 1) Конституции, определение видов федеральных органов исполнительной власти постольку, поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции, устанавливающих полномочия Президента (статьи 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства (статьи 110, 112, 113 и 114).
Конституционным Судом подтверждена правовая позиция, согласно которой действительный смысл положений статьи 76 Конституции, устанавливающих формы законодательного регулирования по предметам ведения РФ, не может быть понят в отрыве от других конституционных положений; как следует из статей 90, 115 и 125 (пункт "а" части 2) Конституции, Президент и Правительство принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения РФ (см.: Постановление от 9 января 1998 года N 1-П).
Таким образом, само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению РФ не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона. Следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов Президент может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности. Однако такого рода акты не могут противоречить Конституции и федеральным законам (статьи 15 (часть 1), 90 (часть 3), 115 (часть 1) Конституции).
Что касается понятия "структура федеральных органов исполнительной власти", то из статьи 83 (пункт "д") следует, что структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства предлагает Президенту, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве (статья 112 (часть 2) Конституции). Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в статье 114 Конституции и конкретизированными в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством структуру федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией РФ (статьи 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе - Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" и указами Президента. Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации могут также вноситься указами Президента.
3. Постановление от 13 мая 2004 года N 10-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (Собрание законодательства Российской Федерации. N 29. Ст. 3773)
Правовые категории в Постановлении
Предметы совместного ведения РФ и ее субъектов; предмет исключительного ведения РФ; гражданская оборона; статус военнослужащего войск гражданской обороны; предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций; органы исполнительной власти субъектов Федерации.
Заявитель
Администрация Псковской области (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения
Положение Закона Псковской области, согласно которому руководители органов управления по делам гражданской обороны и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ГОЧС) являются заместителями руководителей соответствующих органов исполнительной власти.
Позиция заявителя
Указанное положение соответствует Конституции РФ в части, касающейся наделения начальников Главного управления по делам ГОЧС Псковской области статусом заместителя главы администрации Псковской области, как по содержанию, так и с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами.
Итоговый вывод решения
Положение Закона Псковской области, согласно которому руководители органов управления по ГОЧС являются заместителями руководителей соответствующих органов исполнительной власти, не противоречит Конституции РФ, поскольку наделение таким статусом не влечет возложения на указанное лицо обязанностей, не связанных с организацией гражданской обороны и защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или с координацией деятельности органов публичной власти, организаций и их должностных лиц в соответствующих сферах, совместимо со статусом военнослужащего войск гражданской обороны и отвечает природе данной должности.
Мотивы решения
Регулирование, осуществляемое законодателем субъекта РФ в данной области, должно основываться на закрепленных Конституцией РФ принципах федеративного устройства и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Так, по смыслу статьи 71 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 11, 76, 77 и 78, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения РФ и полномочия федеральных органов исполнительной власти. При этом органы государственной власти субъектов РФ участвуют в соответствующих отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.
Гражданская оборона находится в ведении РФ, при этом она предполагает взаимодействие органов исполнительной власти РФ и ее субъектов в решении задач гражданской обороны.
Оспоренное положение само по себе не может квалифицироваться как вторжение субъекта РФ в полномочия РФ, предусмотренные статьями 71 (пункт "г") и 72 (пункт "н" части 1) Конституции РФ. Данное положение не противоречит Конституции РФ как по содержанию, так и с точки зрения разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами, поскольку наделение руководителей органов управления по делам ГОЧС полномочиями заместителей руководителей соответствующих органов исполнительной власти не влечет возложения на данных лиц обязанностей, не связанных с вопросами организации ГОЧС.
4. Постановление от 17 июня 2004 года N 12-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 27. Ст. 2803)
Правовые категории в Постановлении
Единство экономического пространства; бюджетная система; регулирование финансовых отношений; функции Банка России; ясность и недвусмысленность законодательного регулирования.
Заявители
Администрация Санкт-Петербурга, Законодательное Собрание Красноярского края (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ), Красноярский краевой суд, Арбитражный суд Республики Хакасия (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения
Взаимосвязанные положения Бюджетного кодекса РФ, предписывающие обслуживание счетов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований Банком России и его территориальными учреждениями, а также относящие к основаниям принятия мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства открытие счетов бюджетов субъектами РФ и муниципальными образованиями в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России.
Позиция заявителей
Оспариваемые положения ограничивают право муниципальных образований самостоятельно выбирать кредитное учреждение для кассового обслуживания бюджета, устанавливают приоритет Банка России перед кредитными организациями; дозволение кредитным организациям в отдельных случаях выполнять функции Банка России по обслуживанию счетов бюджетов создает для субъектов РФ неравные условия по управлению государственной собственностью, чем нарушается конституционный принцип равноправия субъектов РФ.
Итоговый вывод решения
Взаимосвязанные положения пункта 2 статьи 155 и пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса РФ не противоречат Конституции РФ, поскольку предполагается, что установленный ими порядок обслуживания счетов бюджетов не нарушает финансовую самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований, а также не исключает возможность открывать счета бюджетов в кредитных организациях в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом; положение абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса РФ не соответствует Конституции РФ, поскольку в системе действующего правового регулирования оно не отвечает требованиям определенности нормативного содержания.
Федеральному законодателю надлежит обеспечить надлежащее правовое регулирование ответственности за нарушения установленного действующим бюджетным законодательством порядка обслуживания счетов бюджетов с учетом настоящего Постановления.
Мотивы решения
Гарантиями принципа единства экономического пространства являются установление - в рамках предметов ведения РФ - правовых основ единого рынка, осуществление финансового, в том числе бюджетного, регулирования, а также запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.
У федерального законодателя существует обязанность обеспечить в процессе финансового регулирования такую регламентацию финансовых отношений, при которой достижение конституционной цели - экономического обеспечения государственного единства и государственной целостности РФ - не должно приводить к умалению финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований.
Извлечение дополнительной экономической выгоды в результате операций со средствами бюджетов не может являться целью финансовой деятельности государства и местного самоуправления. В правовом режиме обслуживания счетов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований бюджетные права сохраняются за их носителями. Оспоренными положениями определяется лишь субъект обслуживания счетов бюджетов, что не влечет ни ограничение права собственности субъектов РФ и муниципальных образований на соответствующие бюджетные средства, ни ограничение их бюджетных полномочий, включая полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по самостоятельному исполнению бюджетов.
Само по себе регулирование организации территориальных учреждений Банка России не может рассматриваться как нарушающее установленный Конституцией РФ принцип равноправия субъектов РФ или конституционные права местного самоуправления.
Положение о "невозможности выполнения учреждениями Банка России функции по обслуживанию счетов бюджетов" должно рассматриваться как означающее фактическую и юридически признанную невозможность осуществления учреждениями Банка России обслуживания счетов бюджетов. Если обстоятельств, объективно препятствующих территориальному учреждению Банка России в выполнении функции по обслуживанию счетов бюджетов, не имеется, данное учреждение не вправе отказаться от заключения с органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления соответствующего договора. При этом публичные субъекты бюджетных отношений в любом случае не могут остаться без обслуживания счетов бюджетов.
Согласно оспариваемому заявителями положению, открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России является основанием применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ.
Из конституционного принципа равенства вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями.
Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит, к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Приведенная правовая позиция имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования, в том числе для финансового регулирования.
В Бюджетном кодексе РФ не определены основные элементы состава правонарушения, объективной стороной которого является открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России; не закреплены в нем и отсылочные нормы, позволяющие установить состав такого правонарушения в ином нормативном правовом акте.
Положение абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса РФ не отвечает вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, а потому не соответствует конституционным принципам юридической ответственности.
5. Поскольку по предметам ведения Российской Федерации, в том числе установленным в пункте "о" статьи 71 Конституции РФ, субъекты не могут принимать собственные законодательные акты, постольку Калининградская областная Дума не имела права самостоятельно урегулировать уголовно-правовые аспекты статуса своих депутатов, их неприкосновенности. Если Калининградская областная Дума полагала, что данный вопрос не урегулирован законом федерального уровня, она могла обратиться с соответствующей законодательной инициативой в Государственную Думу Федерального Собрания (см.: Постановление от 30 ноября 1995 года N 16-П).
6. При принятии решения о неконституционности квоты на поселение в городах, вводимой органом государственной власти субъекта РФ, Конституционный Суд исходил из принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов: ограничение на выбор места жительства и сфера регулирования прав и свобод человека и гражданина относятся к исключительному ведению Российской Федерации (см.: Постановление от 4 апреля 1996 года N 9-П).
7. Регулирование федеральных налогов и сборов, в том числе связанных с использованием федеральных путей сообщения, является прерогативой федерального законодателя. Однако федеральный законодатель и в сфере своей компетенции не вправе разрешать вопросы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов РФ, без учета конституционных основ федеративного устройства. Тем более недопустимо произвольное сужение правовых возможностей субъектов Федерации (см.: Постановление от 15 июля 1996 года N 16-П).
8. Законодательство субъектов РФ не может исключать возможность привлечения депутата к уголовной либо административной ответственности, установленной федеральным законодателем, и тем самым устанавливать какой-либо иной порядок осуществления правосудия и судопроизводства, чем тот, который предусмотрен Конституцией РФ и федеральным законом.
Органы государственной власти субъектов РФ участвуют в финансовых, валютных и кредитных отношениях, имеющих общефедеральное значение в той мере и постольку, в какой и поскольку это предусмотрено и допускается федеральными законами, иными правовыми актами федеральных органов государственной власти (см.: Постановление от 10 декабря 1997 года N 19-П).
9. Федеральный законодатель не вправе передать в совместное ведение РФ и ее субъектов вопрос о назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, которые создаются для осуществления полномочий по предметам ведения РФ. Это связано с тем, что в соответствии с пунктом "г" статьи 71 Конституции РФ вопросы установления системы, порядка организации и деятельности, а также формирования федеральных органов исполнительной власти относятся к ведению РФ, а по смыслу статьи 71 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 11, 76, 77 и 78, федеральными конституционными и федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, договорами, соглашениями не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения и соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти.
Пункты "и" и "м" статьи 71 Конституции РФ относят расщепляющиеся материалы, а также производство ядовитых веществ и порядок их использования к ведению Российской Федерации. "Складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ" охватывается указанным выше понятием, следовательно, решение вопросов о таком складировании также относится к исключительному ведению Федерации.
Любые полномочия судов, как и процедура установления факта совершения лицом умышленного преступления, также могут определяться только федеральным законодателем, что относится и к случаям, когда субъект РФ предусматривает совершение умышленного преступления в качестве основания конституционной ответственности. Но федеральное законодательство не допускает подтверждение совершения преступления заключением суда, поскольку это противоречило бы конституционным принципам уголовного судопроизводства: из статьи 49 (часть 1) Конституции РФ следует, что виновность в совершении преступления устанавливается в предусмотренном федеральным законом порядке только на основании приговора суда (см.: Постановление от 7 июня 2000 года N 10-П).
10. Необходимость адекватных мер федерального воздействия в целях защиты Конституции РФ, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных на ней федеральных законов на всей территории РФ, что требует от органов государственной власти субъектов РФ соблюдения федеральной Конституции и федеральных законов, вытекает непосредственно из закрепленных Конституцией РФ основ конституционного строя Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод, единство статуса личности на всей территории РФ, а также защиту других конституционных ценностей, таких как суверенитет и государственная целостность РФ, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства (см.: Постановление от 4 апреля 2002 года N 8-П).
11. Вопрос о неприкосновенности депутатов в той мере, в какой он затрагивает сферу действия уголовного и уголовно-процессуального законодательства и основные принципы административной ответственности, относится к ведению Федерации. Поэтому для депутатов законодательных органов субъектов РФ особые условия привлечения к уголовной и административной ответственности законами субъектов РФ устанавливаться не могут (см.: Постановление от 12 апреля 2002 года N 9-П).
12. Процедуры предоставления возможности субъектам РФ изложить свою позицию относительно законопроекта по предметам совместного ведения не должны препятствовать реализации полномочия Федерального Собрания по принятию и изменению федеральных законов. Не предполагается, что при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения требуется обязательное направление соответствующих законопроектов субъектам Российской Федерации и специальное рассмотрение их предложений Федеральным Собранием (см.: Постановление от 23 апреля 2004 года N 8-П).
13. Поскольку отказ в доверии всем кандидатам, включенным в избирательный бюллетень, является элементом субъективного избирательного права, а предусмотренный федеральным законодателем институт голосования против всех кандидатов имеет юридическое значение при признании выборов состоявшимися, субъекты РФ, по смыслу взаимосвязанных положений статей 71 (пункт "в") и 72 (пункт "б" части 1) Конституции РФ, не вправе принимать законодательные решения, направленные на снижение федеральных гарантий осуществления права граждан РФ на свободное волеизъявление при голосовании на выборах, включая право голосовать против всех (см.: Постановление от 29 ноября 2004 года N 17-П).
14. Постановление от 17 сентября 1993 года N 17-П по делу о проверке конституционности постановлений Верховного Совета Северо-Осетинской ССР от 6 марта 1993 года "О программе комплексного решения проблемы беженцев, вынужденных переселенцев и лиц, покинувших территорию Северной Осетии" и от 26 марта 1993 года "О переговорах официальных делегаций Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики 18 - 20 марта 1993 года" (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. N 6)" <*>
------------------------------------
<*> Постановление принято на основе Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1992 года), в частности ее статьи 32, имеющей частично тот же предмет регулирования, что и статья 71 Конституции РФ 1993 года.
Правовые категории в Постановлении
Равенство прав и свобод человека и гражданина; права национальных меньшинств; разграничение полномочий органов государственной власти РФ и ее субъектов в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина; пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина; свобода пребывания и выбора места жительства.
Заявитель
Группа народных депутатов РФ (в порядке части первой статьи 165.1 Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1992 года)).
Предмет рассмотрения
Положения оспоренных актов, указывающие на невозможность совместного проживания граждан Северо-Осетинской ССР ингушской и осетинской национальностей.
Позиция заявителя
Оспоренные акты не соответствуют Конституции РФ.
Итоговый вывод решения
Оспоренные положения не соответствуют Конституции РФ с точки зрения разграничения полномочий и предметов ведения между РФ и республиками в составе РФ, поскольку регулирование прав и свобод человека и гражданина, согласно Конституции РФ и Федеративному договору, отнесено к ведению федеральных органов государственной власти.
Мотивы решения
В соответствии с ранее действовавшим Законом о Конституционном Суде законы и другие нормативные правовые акты высших органов государственной власти республик рассматривались Конституционным Судом с точки зрения их соответствия разграничению предметов ведения между РФ и республиками. Кроме того, в своем решении Конституционный Суд основывался на действовавших положениях Федеративного договора, который в настоящий момент действует в части, не противоречащей Конституции РФ.
Действующая Конституция РФ воспроизвела положения о том, что регулирование прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств находится в исключительном ведении РФ. Это не исключает участия субъектов РФ в защите прав и свобод человека и гражданина, однако субъекты РФ не должны нарушать установленные Федерацией стандарты и гарантии прав и свобод человека и гражданина.
Оспоренные положения о невозможности совместного проживания граждан различных национальностей противоречат положению Конституции о равенстве всех перед законом и судом и не соответствуют обязанности государства гарантировать равенство прав и свобод человека независимо от национальности, места жительства и т.п. Ограничения прав и свобод человека и гражданина возможны только на основании федерального закона, в предусмотренных Конституцией целях и лишь в пределах, необходимых для нормального функционирования демократического общества.
Лица, виновные в действиях, направленных на насильственное изменение основ конституционного строя, разжигание расовой, национальной, религиозной ненависти, пропаганду войны и насилия, подлежат установленной законом ответственности, но сами такие действия не являются основанием для установления ограничительных условий пользования правами в зависимости от национальной принадлежности, места жительства и других обстоятельств.
Оспоренные положения нарушают также право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.
Международно-правовые документы,
использованные в Постановлении
Всеобщая декларация прав человека (преамбула, пункт 2), Международный пакт о гражданских и политических правах (часть 1 статьи 2), Устав ООН (преамбула), Итоговый документ Всемирной конференции по правам человека, состоявшейся в Вене 14 - 25 июня 1993 года (пункт 5), закрепляющие принцип соблюдения прав и свобод человека.
15. Из статьи 71 (пункты "ж", "р") Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 8 (часть 1), 29 (часть 4), 34 и 114 (пункт "б" части 1) следует, что в РФ официальный бухгалтерский учет служит инструментом финансового регулирования и проведения единой финансовой (в том числе налоговой) политики; обеспечивая реализацию конституционного права на информацию в сфере предпринимательской деятельности и экономики, основанной на принципах юридического равенства сторон и договорных отношениях, конкуренции и риске, бухгалтерский учет является одной из конституционных гарантий единого рынка, единства экономического пространства как одной из основ конституционного строя РФ.
Исходя из этого федеральный законодатель вправе возложить на участников предпринимательской и иной экономической деятельности обязанность по ведению официального бухгалтерского учета, а определенным участникам рынка и лицам, действующим в официальном качестве (в том числе налоговым органам), - предоставить право доступа к информации по бухгалтерскому учету и проверки его достоверности (см.: Постановление от 1 апреля 2003 года N 4-П).
16. Федеральный законодатель, реализуя свои полномочия по регулированию предпринимательской деятельности, вправе определять порядок и условия ее осуществления и, исходя из специфики производства и оборота тех или иных видов продукции как объектов гражданских прав, устанавливать дополнительные требования, а также ограничения, которые, однако, должны соответствовать конституционным критериям.
Ограничение свободы предпринимательской деятельности, перемещения товаров и услуг в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на основе критериев, определяемых не РФ в лице федерального законодателя, а непосредственно субъектом РФ, приводит к нарушению принципа юридического равенства хозяйствующих субъектов, неправомерному ограничению конституционного права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (см.: Постановление от 12 ноября 2003 года N 17-П).
17. Действующая Конституция РФ воспроизвела положения о том, что регулирование прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств находится в исключительном ведении Российской Федерации. Это не исключает участия субъектов РФ в защите прав и свобод человека и гражданина, однако субъекты РФ не должны нарушать установленные Федерацией стандарты и гарантии прав и свобод человека и гражданина (см.: Постановление от 17 сентября 1993 года N 17-П).
18. На конституционном федеральном уровне провозглашен принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, определена судебная система, закреплены независимость, неприкосновенность и несменяемость судей, установлено, что регулирование гарантий независимости и неприкосновенности судей, а также определение сроков их полномочий осуществляются только федеральным законом. Установление правового статуса судей является сферой исключительного ведения РФ (см.: Постановление от 30 сентября 1993 года N 18-П).
Статья 72
1. К совместному ведению РФ и ее субъектов относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе, следовательно, и тех принципов, которые относятся к статусу, правам и обязанностям депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует Калининградской областной Думе принять собственный нормативный акт, что следует из смысла статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции РФ и вытекает из природы совместной компетенции. Однако по предметам совместного ведения тот или иной вопрос должен быть решен в соответствии с главой 1 Конституции РФ, закрепляющей основы конституционного строя, другими положениями Конституции и базирующейся на них системой федеральных правовых актов, в которых эти положения воспроизводятся и конкретизируются.
Вопрос о неприкосновенности депутатов в сфере административной ответственности и иных административных мер в том виде, как он решен в статьях 23 и 24 Временного положения, затрагивает не только организацию системы органов государственной власти субъекта РФ, но и принципы, основные положения и институты административного права и административной ответственности, то есть, по сути дела, относится к основам административного права, установленным действующим федеральным законодательством. Изъятия из него по такому кругу вопросов не могут быть введены актом субъекта (см.: Постановление от 30 ноября 1995 года N 16-П).
2. Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом Конституцией Удмуртской Республики. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д.
Решение данного вопроса не находится в совместном ведении РФ и ее субъектов и не подпадает под правило статьи 72 (пункт "н" части 1) Конституции РФ. Поэтому Удмуртская Республика сама вправе решить этот вопрос с тем условием, чтобы население городских, сельских поселений и других территорий не было лишено конституционного права на осуществление местного самоуправления, то есть права на самостоятельное решение вопросов местного значения (см.: Постановление от 24 января 1997 года N 1-П).
3. Рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, то есть не являются предметом ведения РФ, субъекты РФ могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией РФ, в том числе ее статьями 72 и 73 (см.: Постановление от 4 марта 1997 года N 4-П).
4. Регулирование федеральными законами региональных налогов носит рамочный характер и предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется законодателем субъекта РФ. Установление налога субъектом РФ означает его право самостоятельно решать, вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог, поскольку исчерпывающий перечень региональных налогов порождает только право, но не обязанность установить налог. Установление регионального налога означает также конкретизацию общих правовых положений (см.: Постановление от 21 марта 1997 года N 5-П).
5. Вопросы обеспечения демократических периодических выборов при формировании представительных органов государственной власти субъектов РФ непосредственно связаны с основами конституционного строя, разделением предметов ведения между РФ и ее субъектами, со статусом субъектов РФ и в данной части относятся к общим принципам организации системы органов государственной власти, установление которых находится в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов. При этом само по себе наличие правовой базы как предпосылки проведения выборов имеет значение общего принципа организации государственной власти (см.: Постановление от 30 апреля 1997 года N 7-П).
6. Федеральный законодатель был вправе предусмотреть возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (см.: Постановление от 16 октября 1997 года N 14-П).
7. Законодательство субъектов РФ не может исключать возможность привлечения депутата к уголовной либо административной ответственности, установленной федеральным законодателем, и тем самым устанавливать какой-либо иной порядок осуществления правосудия и судопроизводства, чем тот, который предусмотрен Конституцией РФ и федеральным законом. Руководитель органа внутренних дел субъекта РФ входит в единую систему исполнительной власти в РФ. Поэтому решение федерального органа исполнительной власти (в данном случае - МВД России), возглавляющего соответствующую систему, при его назначении имеет приоритетное значение. Региональный орган власти при согласовании вправе высказать свое мнение по поводу кандидатуры, но не утверждать ее (см.: Постановления от 10 декабря 1997 года N 19-П).
8. Из статей 11 (часть 3), 72 (пункты "в", "г", "д" и "к" части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции РФ следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и субъектов РФ. При этом, однако, должны быть также соблюдены требования Конституции РФ, в том числе ее статей 9 и 36, относящиеся к праву собственности на природные ресурсы и к их использованию (см.: Постановление от 9 января 1998 года N 1-П).
9. Определение конкретных условий и порядка проведения местного референдума в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, поскольку это не касается совместного ведения РФ и ее субъектов, относится к ведению субъектов РФ и местного самоуправления, что вытекает из смысла положений статей 72 (пункт "н" части 1), 73 и 130 Конституции РФ и подтверждается Федеральным законом от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 6 статьи 22). Однако это не означает, что пределы усмотрения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления не могут быть ограничены федеральным законодателем исходя из интересов обеспечения прав граждан в сфере местного самоуправления и общих принципов его организации в Российской Федерации (см.: Постановление от 10 июня 1998 года N 17-П).
10. Согласно статье 72 (пункт "а" части 1) Конституции РФ обеспечение соответствия законов субъектов РФ федеральным законам относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Из федеративной природы их взаимоотношений вытекает также недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти РФ всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, то есть без учета интересов субъектов РФ и роли их органов власти в системе публичной власти.
Это имеет место, в частности, при признании судами общей юрисдикции законов субъектов РФ недействительными в силу их несоответствия федеральному закону.
Разрешение публично-правовых споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в области разграничения нормотворческой компетенции должно основываться прежде всего на толковании компетенционных норм Конституции РФ в порядке конституционного судопроизводства.
Однако если суд общей юрисдикции выносит - в соответствии с действующим процессуальным законом - решение о том, что закон субъекта РФ не подлежит применению, то это не препятствует возможности проверки Конституционным Судом РФ конституционности противоречащих друг другу федерального закона и закона субъекта РФ, в том числе если заявитель, оспаривая решение суда общей юрисдикции, считает закон субъекта РФ подлежащим действию.
Вместе с тем законодатель может, исходя из предписаний статьи 72 (пункт "а" части 1) Конституции РФ, дополнительно урегулировать в федеральном конституционном законе полномочия не только судов общей юрисдикции, но и конституционных (уставных) судов субъектов РФ по проверке соответствия федеральному закону законов субъектов РФ (см.: Постановление от 11 апреля 2000 года N 6-П).
11. Субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет РФ.
Вместе с тем с Российской Федерации и ее субъектов не снимается вытекающая из статьи 9 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях (см.: Постановление от 7 июня 2000 года N 10-П).
12. При наличии федерального регулирования в относящейся к совместному ведению РФ и ее субъектов сфере экологической безопасности и охраны окружающей среды субъект РФ не должен принимать противоречащие этому регулированию правовые акты (статья 76 (часть 5) Конституции РФ) и исключать их действие на своей территории. При этом в любом случае с РФ не снимается обязанность обеспечивать необходимую экологическую безопасность и охрану окружающей среды, в том числе сохранение земли и природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ (статья 9 (часть 1), статья 72 (пункт "д" части 1) Конституции РФ) (см.: Постановление от 7 июня 2000 года N 10-П).
13. Статья 72 (пункт "н" части 1) Конституции РФ относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению РФ и ее субъектов, что позволяет субъекту РФ в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной области, если этому не препятствуют Конституция РФ и федеральные законы (см.: Постановление от 30 ноября 2000 года N 15-П).
14. Постановление от 10 сентября 1993 года N 15-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 года "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации" (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. N 4 - 5) <*>
------------------------------------
<*> Постановление принято на основе статей Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1992 года), имеющих такой же предмет регулирования, как и статья 72 (пункт "г" части 1) Конституции РФ 1993 года.
Правовые категории в Постановлении
Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; участие субъектов РФ в решении вопросов, относящихся к предметам совместного ведения; согласительные процедуры; разграничение государственной собственности; топливно-энергетический комплекс как объект государственной собственности.
Заявители
Иркутский областной Совет народных депутатов, Красноярский краевой Совет народных депутатов, народные депутаты РФ (в порядке части второй статьи 165.1 Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1992 года).
Предмет рассмотрения
Положения Указа Президента РФ об акционировании предприятий электроэнергетики; положения Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", касающиеся предприятий топливно-энергетического комплекса.
Позиция заявителей
Указ Президента РФ нарушает права и интересы области и края как субъектов РФ, издан без согласия их органов власти.
Постановлением Верховного Совета РФ предприятия топливно-энергетического комплекса отнесены исключительно к объектам федеральной собственности, что противоречит Конституции РФ.
Итоговый вывод решения
Не соответствуют Конституции РФ:
- положения Указа Президента РФ от 15 августа 1992 года в части, касающейся внесения в качестве вклада в уставный фонд государственного Российского акционерного общества энергетики и электрификации ряда электростанций, находящихся на территории Иркутской области;
- положения Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года в части отнесения к объектам исключительно федеральной собственности предприятий топливно-энергетического комплекса и предприятий и объектов электроэнергетики.
Мотивы решения
Рассматриваемое дело является спором о компетенции между органами государственной власти Иркутской области и Красноярского края, с одной стороны, и федеральными органами государственной власти - с другой. Вопросы разграничения государственной собственности на территории субъекта РФ относятся к совместному ведению РФ и ее субъектов. Президент РФ, отнеся своим Указом соответствующие объекты электроэнергетики к федеральной собственности в одностороннем порядке, нарушил конституционное право субъекта РФ решать вопросы, отнесенные к сфере совместного ведения. К исключительному ведению Федерации относятся лишь федеральная государственная собственность и управление ею, федеральные энергетические системы.
Несмотря на то что предприятия топливно-энергетического комплекса, расположенные на территории субъекта РФ, могут находиться в разных формах собственности, в том числе полностью в федеральной собственности, решение указанного вопроса должно осуществляться с участием соответствующих субъектов на основе достижения баланса интересов РФ и ее субъектов. При выработке решений по вопросам, отнесенным к совместному ведению, федеральные органы государственной власти должны обеспечить соответствующие условия для выражения мнения по этим вопросам субъектами РФ.
Особые мнения по данному делу представили судьи А.Л. Кононов и Т.Г. Морщакова.
Статья 73
Рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, то есть не являются предметом ведения РФ, субъекты РФ могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией РФ, в том числе ее статьями 72 и 73 (см.: Постановление от 4 марта 1997 года N 4-П).
Статья 74
Ограничение свободы предпринимательской деятельности, перемещения товаров и услуг в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на основе критериев, определяемых не РФ в лице федерального законодателя, а непосредственно субъектом РФ, приводит к нарушению принципа юридического равенства хозяйствующих субъектов, неправомерному ограничению конституционного права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (см.: Постановление от 12 ноября 2003 года N 17-П).
Статья 75
1. Постановление от 21 марта 1997 года N 5-П по делу о проверке конституционности абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 13. Ст. 1602)
Правовые категории в Постановлении
Предметы ведения РФ и ее субъектов; установление налогов и сборов; общие принципы налогообложения и сборов; единая налоговая система; единство экономического пространства; равное налоговое бремя.
Заявители
Конституционный Суд Республики Коми (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ), администрация Иркутской области, Алтайское краевое Законодательное Собрание, Законодательное Собрание Владимирской области, Волгоградская областная Дума (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения
Абзац второй пункта 2 статьи 18 оспоренного Закона РФ, согласно которому органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством РФ, равно как и повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей; абзац первый пункта второго статьи 20 этого же Закона, согласно которому некоторые налоги республик в составе РФ, краев, областей, автономной области и автономных округов устанавливаются законодательными актами РФ.
Позиция заявителей
Оспариваемые положения не предусматривают полномочий органов государственной власти субъектов РФ по установлению налогов и сборов и поэтому противоречат статье 72 (пункт "и" части 1) Конституции РФ, в соответствии с которой установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ находится в совместном ведении РФ и ее субъектов.
Итоговый вывод решения
Абзац второй пункта 2 статьи 18 Закона РФ от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" соответствует Конституции РФ, поскольку его положения не препятствуют субъектам РФ осуществлять регулирование налогообложения и сборов с соблюдением общих принципов, содержащихся в федеральном законе.
Абзац первый пункта второго статьи 20 Закона с учетом вытекающего из части первой статьи 1 данного Закона права органов государственной власти субъектов РФ устанавливать и отменять налоги и сборы, а также льготы налогоплательщикам в соответствии с общими принципами налогообложения соответствует Конституции РФ.
Мотивы решения
В соответствии с частью 3 статьи 75 Конституции РФ рассматриваемый Закон РФ устанавливает общие принципы налогообложения и сборов. Поэтому законы субъектов РФ по этому предмету совместного ведения должны приниматься в соответствии с данным Законом (статья 76 (часть 2) Конституции).
Принципы налогообложения и сборов в части, непосредственно предопределяемой положениями Конституции РФ, в соответствии с ее статьей 71 (пункт "а") находятся в ведении РФ. К ним относятся: а) обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя и единую налоговую политику; б) единство налоговой системы; в) равное налоговое бремя, в сфере налоговых отношений означающее, что не допускается установление дополнительных, а также повышенных по ставкам налогов в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика и иных носящих дискриминационный характер оснований; г) установление налоговых изъятий только на основании закона. Применительно к налогам субъектов РФ "законно установленными" по требованию статьи 57 Конституции могут считаться только те налоги, которые введены законодательными органами субъектов РФ в соответствии с общими принципами налогообложения и сборов, закрепленными в федеральном законе.
Одним из таких общих принципов налогообложения и сборов является исчерпывающий по своему характеру перечень региональных налогов, которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов РФ, и вытекающие из него ограничения по введению дополнительных налогов и по повышению их ставок.
Таким образом, органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать налоги и сборы, что означает право субъекта РФ самостоятельно решать, вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог из исчерпывающего перечня региональных налогов, и конкретизировать общие положения, то есть определять субъекты и объекты налогообложения, порядок и сроки уплаты налогов и т.д.
2. Федеральные налоги и сборы следует считать "законно установленными", если они установлены федеральным законодательным органом, в форме федерального закона, в предусмотренном законом порядке и введены в действие в соответствии с законодательством (см.: Постановление от 18 февраля 1997 года N 3-П).
3. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом, принятым в соответствии с определенной законодательной процедурой (см.: Постановление от 1 апреля 1997 года N 6-П).
Статья 76
1. Отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует законодательному (представительному) органу субъекта РФ принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона акт субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним (см.: Постановление от 1 февраля 1996 года N 3-П).
2. Определение в федеральном законе предельных сроков проведения выборов не нарушает право органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления назначать конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные рамки по времени.
Порядок проведения выборов в органы местного самоуправления и установление самой системы местного самоуправления входит в компетенцию субъектов РФ и местного самоуправления (см.: Постановление от 30 мая 1996 года N 13-П).
3. Отсутствие федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан не препятствовало субъекту РФ урегулировать порядок выборов депутатов законодательного органа собственным законом, что вытекает из природы совместной компетенции РФ и ее субъектов. Однако с принятием федерального закона субъект РФ должен привести свою законодательную базу в соответствие с ним (см.: Постановление от 21 июня 1996 года N 15-П).
4. Пока федеральный закон не отменен или не признан не соответствующим Конституции РФ в порядке конституционного судопроизводства, он не может считаться недействующим.
В оценке противоречия оспоренных норм Конституции Республики Хакасия федеральному закону содержится правовая позиция, согласно которой термин "закон", используемый в части 5 статьи 76 Конституции РФ, охватывает не только законы в узком смысле, но и конституции (уставы) субъектов РФ (см.: Постановление от 24 июня 1997 года N 9-П).
5. Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из статей 11 (часть 3), 72 (пункты "в", "г", "д" и "к" части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции РФ следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.
Действительный смысл положения части 2 статьи 76 Конституции РФ не может быть понят в отрыве от других конституционных положений. Данная статья регулирует не вопрос о том, вправе ли федеральные органы государственной власти издавать нормативные акты подзаконного характера, а вопрос о том, как действует федеральный закон и как он соотносится с актами, принимаемыми субъектами РФ: в каких случаях приоритет имеют федеральные законы (части 1, 2 и 5), а в каких, напротив, нормативные правовые акты субъектов РФ (части 4 и 6) (см.: Постановление от 9 января 1998 года N 1-П).
6. По смыслу статей 71 (пункт "г"), 72 (пункт "н"), 76 (части 1 и 2) и 77 (часть 1) Конституции РФ, определение видов федеральных органов исполнительной власти постольку, поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции, устанавливающих полномочия Президента РФ (статьи 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства РФ (статьи 110, 112, 113 и 114) (см.: Постановление от 27 января 1999 года N 2-П).
7. Из принципа прямого действия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов следует: если в законодательстве субъекта РФ отсутствовали положения, в соответствии с которыми одно и то же лицо не может избираться на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ более двух сроков подряд, то это само по себе не является препятствием для прямого действия нормы пункта 5 статьи 18 Федерального закона, которым предусмотрено такое ограничение. Данное установление федерального законодателя, выполнение которого - безусловная обязанность соответствующих правоприменителей, не нуждается в подтверждении в законодательстве субъектов РФ (см.: Постановление от 9 июля 2002 года N 12-П).
8. По вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов законодатель субъекта РФ может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений; при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов РФ федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим признание за субъектами РФ права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для законодателя в субъектах РФ, так и для федерального законодателя и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом (см.: Постановление от 15 декабря 2003 года N 19-П).
Статья 77
1. Постановление от 30 ноября 1995 года N 16-П по делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 50. Ст. 4969)
Правовые категории в Постановлении
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов; статус депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ; депутатская неприкосновенность и порядок ее лишения; организация и деятельность судебной системы; полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры.
Заявитель
Калининградская областная Дума (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения
Нормы Временного положения, устанавливающие неприкосновенность депутатов Калининградской областной Думы в сфере уголовного, уголовно-процессуального, административного и административно-процессуального права и порядок лишения их неприкосновенности, с точки зрения соответствия этих норм конституционным положениям о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.
Позиция заявителя
Данные положения подлежат действию вопреки официально принятым решениям органов судебной власти, поскольку вопрос о депутатской неприкосновенности урегулирован областной Думой в рамках конституционных полномочий законодательного органа субъекта Федерации.
Итоговый вывод решения
Указанные положения не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 71 (пункты "г" и "о"), 72 (пункты "к", "н" части 1), 76 (части 1, 2 и 5), 77 (часть 1), 118, 120 (часть 1) и 129 (часть 5), поскольку вторгаются в исключительную компетенцию Федерации.
Решения Калининградской областной Думы и иных органов, основанные на этих положениях, не подлежат исполнению.
Федеральному Собранию надлежит урегулировать вопрос о статусе депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ, основных гарантиях беспрепятственного и эффективного осуществления депутатских полномочий.
Мотивы решения
Уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство находятся в исключительном ведении Федерации, в данных сферах регулирование осуществляется федеральными законами, действующими на всей территории Федерации. Самостоятельно урегулировав соответствующие аспекты статуса депутата, Калининградская областная Дума вторглась в сферу исключительной компетенции Федерации, на что не имела права.
Административное законодательство и административно-процессуальное находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, регулирование здесь осуществляется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними актами субъектов РФ, которые не должны противоречить федеральным законам. Предусмотрев для депутатов изъятия из действующих норм федерального законодательства по вопросам административных правонарушений и административной ответственности, Калининградская областная Дума нарушила разграничение предметов ведения и полномочий.
Порядок организации и деятельности судебной власти, осуществление правосудия относятся к исключительной компетенции Федерации. Положения о невозможности привлечения депутатов Калининградской областной Думы к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, а также проведения задержания, обыска, ареста, личного досмотра и допроса без согласия самой Думы устанавливают особый, не предусмотренный Конституцией и федеральными законами порядок осуществления правосудия и судопроизводства, вторгаясь в сферу полномочий Федерации.
Федеральный законодатель закрепил принцип, согласно которому одной из гарантий деятельности депутата является обязательное подключение прокурора вышестоящего уровня при решении вопросов привлечения к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом. В связи с лишением депутата неприкосновенности Калининградская областная Дума установила особые полномочия и порядок деятельности прокурора области, тогда как, согласно Конституции, полномочия и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом.
2. Постановление от 18 января 1996 года N 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 4. Ст. 409)
Правовые категории в Постановлении
Организация государственной власти в субъектах РФ; разделение властей; принцип единства государственной власти; формирование и прекращение полномочий органов государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц; право выразить недоверие должностным лицам администрации; компетенция органов государственной власти субъектов РФ; взаимодействие законодательной и исполнительной власти; законодательный процесс; право вето и промульгация законов.
Заявитель
Администрация Алтайского края (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения
Положения одиннадцати статей Устава Алтайского края, регламентирующие вопросы образования краевых органов государственной власти, разграничения их полномочий и порядка взаимодействия.
Позиция заявителя
Установленная оспариваемыми нормами система органов государственной власти края противоречит основам конституционного строя, принципу разделения властей, самостоятельности органов государственной власти, не обеспечивает право граждан участвовать в управлении делами государства, в частности в выборах главы исполнительной власти края, нарушает единство системы органов государственной власти, а также установленный Конституцией порядок правового регулирования в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Итоговый вывод решения
Соответствуют Конституции РФ следующие нормы Устава Алтайского края:
- относящие к компетенции Законодательного Собрания края установление порядка образования в крае внебюджетных и валютных фондов, утверждение положений об этих фондах, а также предусматривающие, что порядок получения и выдачи кредитов на хозяйственные и социальные цели устанавливается федеральными законами и законами края;
- относящие к компетенции Законодательного Собрания утверждение схемы управления краем и структуры администрации, внесение в них изменений и дополнений;
- о том, что деятельность Законодательного Собрания не может быть приостановлена или досрочно прекращена решением любого органа государственной власти РФ; это возможно лишь по решению самого Законодательного Собрания;
- о возможности отстранения от должности главы администрации края на основании решений судов общей юрисдикции или краевого арбитражного суда, подтверждающих наличие в его действиях признаков грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, Устава, законов края, однако при условии, что это положение предполагает освобождение главы администрации от должности лишь на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений либо временное отстранение от должности до вынесения приговора по обвинению в совершении преступления;
- о праве Законодательного Собрания выражать недоверие должностным лицам администрации, как не устанавливающие обязательность ухода в отставку должностных лиц, которым выражено недоверие;
- об обязанности главы администрации ежегодно представлять Законодательному Собранию доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной государственной власти края постольку, поскольку данное положение не вводит общую подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти.
Не соответствуют Конституции РФ, ее статье 10, следующие нормы Устава Алтайского края:
- предусматривающие полномочие Председателя Законодательного Собрания подписывать законы края;
- требующие согласия Законодательного Собрания на освобождение главой администрации от должности перечисленных в ней должностных лиц;
- о праве Законодательного Собрания утверждать структуру Совета администрации;
- об избрании главы администрации Законодательным Собранием, как противоречащую статьям 3 (часть 2), 5 (часть 3), 10 и 77 Конституции РФ.
Мотивы решения
Конституционный Суд, подтверждая конституционное право субъектов Федерации устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов, особо подчеркнул, что такие акты должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти (часть 1 статьи 77), другим положениям федеральной Конституции и конкретизирующим их федеральным правовым актам. На основе интерпретации конституционных норм в Постановлении был сформулирован ряд правовых позиций, касающихся организации государственной власти в субъектах РФ.
Определяющей является правовая позиция, согласно которой: (а) конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Это означает, что (б) государственная власть в субъектах РФ должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, единства государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, самостоятельности их органов. (в) Разделение властей предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие.
(г) Поскольку федеративное устройство РФ основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные. Из смысла конституционных норм следует, что высшее должностное лицо субъекта РФ получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно.
(д) Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.
(е) Недопустимо также устанавливать нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение.
(ж) К нарушению баланса властей в сфере законотворчества приводит принятие и промульгация (подписание и обнародование) законов одним и тем же органом. Право главы администрации подписать и обнародовать закон, а также его право вето в отношении принятого закона может уравновесить закрепление порядка преодоления вето главы администрации законодательным органом.
На основе этих правовых позиций Конституционный Суд дифференцированно оценил оспоренные положения Устава Алтайского края, признав одни из них конституционными, а другие - не соответствующими конституционным принципам народовластия, разделения властей, федеративного устройства, организации власти в субъектах Федерации.
Особые мнения по данному делу представили судьи Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, Ю.Д. Рудкин.
3. Постановление от 1 февраля 1996 года N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 7. Ст. 700)
Правовые категории в Постановлении
Организация государственной власти в субъектах РФ; разделение властей; компетенция органов государственной власти субъектов РФ; разграничение полномочий и взаимодействие законодательной и исполнительной власти; нормотворческая компетенция субъектов РФ; законодательный процесс; устав субъекта РФ; назначение и освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти; судебная система; назначение судей; образование органов местного самоуправления.
Заявитель
Администрация Читинской области (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения
Взаимосвязанные положения тринадцати статей Устава Читинской области, регламентирующие вопросы формирования органов государственной власти области, разграничения их полномочий и порядка взаимодействия.
Позиция заявителя
Предусмотренный оспариваемыми положениями порядок формирования и полномочия органов государственной власти области противоречат основам конституционного строя, в том числе принципам разделения властей и самостоятельности органов государственной власти, содержащимся в Конституции РФ предписаниям о разграничении предметов ведения в РФ, о порядке организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ.
Итоговый вывод решения
Соответствуют Конституции РФ следующие положения Устава Читинской области:
- согласно которым Устав области имеет высшую юридическую силу по отношению к правовым актам области;
- устанавливающие право областной Думы на участие в формировании исполнительного органа власти;
- согласно которым областная Дума устанавливает порядок организации и деятельности исполнительного органа власти области;
- в соответствии с которыми Дума по представлению главы администрации утверждает проекты областного бюджета, отчетов о его исполнении, схем управления областью и структуры органов администрации области, а глава администрации в установленном порядке обнародует принятый областной Думой закон;
- о том, что судебная система области входит в судебную систему РФ;
- согласно которым до принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, субъекты РФ вправе принимать законы и иные нормативные акты самостоятельно;
- о том, что если глава администрации области в установленный срок не обнародует и не отклонит закон, то закон обнародуется Думой;
- устанавливающие, что при повторном принятии закона, ранее отклоненного главой администрации, последний обязан обнародовать закон в течение семи дней;
- о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
- о том, что организация исполнительной власти области в течение шести месяцев должна быть приведена в соответствие с положениями Устава и на их основании проводятся выборы главы администрации области.
Не соответствуют Конституции РФ следующие нормы Устава Читинской области:
- в соответствии с которыми принятые областные законы подписываются Председателем областной Думы, как не соответствующие статьям 5 (часть 3) и 10 Конституции РФ;
- об утверждении областной Думой освобождения руководителей органов администрации области, а также о подотчетности администрации области областной Думе, как не соответствующие статье 10 Конституции РФ;
- о согласовании областной Думой назначения на должность председателя областного суда, председателя областного арбитражного суда, как не соответствующие статье 128 Конституции РФ;
- о согласовании назначения и освобождения от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти во всех случаях, а не только в предусмотренных Конституцией РФ или федеральным законом, как не соответствующие статье 78 (часть 1) Конституции РФ;
- предписывающие органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы, как не соответствующие статьям 12 и 131 (часть 1) Конституции РФ.
Мотивы решения
Конституционный Суд, подтверждая конституционное право субъектов РФ устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов, особо подчеркнул, что такие акты должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти (часть 1 статьи 77), другим положениям Конституции РФ и конкретизирующим их федеральным правовым актам. На основе интерпретации конституционных норм в Постановлении был сформулирован ряд правовых позиций, касающихся организации государственной власти в субъектах РФ.
Определяющей явилась правовая позиция, согласно которой (а) конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ исходили в основном из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Это означает, что (б) государственная власть в субъектах РФ должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, единства системы государственной власти, а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, самостоятельности их органов. (в) Разделение властей предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, подконтрольности одной ветви власти другой, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие. (г) Поскольку федеративное устройство РФ основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные (см.: Постановление от 18 января 1996 года N 2-П).
(д) Недопустимо устанавливать норму, ставящую исполнительную власть в подчинение представительному органу, что не исключает обязанности исполнительной власти отчитываться в установленном порядке по определенным вопросам перед представительной властью. (е) К нарушению баланса властей в сфере законодательного процесса приводят принятие и промульгация (подписание и обнародование) законов одним и тем же органом, исключение необходимости подписания законов высшим должностным лицом субъекта РФ.
Относительно компетенции субъектов РФ в области нормотворчества Конституционный Суд установил, что (ж) устав субъекта РФ занимает высшее место в иерархии нормативных актов, принимаемых субъектом РФ, что не означает его верховенства по отношению к Конституции РФ и федеральным законам, которым он не может противоречить.
(з) До принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, в частности в сфере организации власти, выборов главы исполнительной власти, субъекты РФ вправе сами урегулировать соответствующий вопрос, что вытекает из природы совместной компетенции. После издания федерального закона по предмету совместного ведения нормативные акты субъекта РФ должны быть приведены в соответствие с ним.
(и) Допустимость использования понятия "судебная система области", если оно не означает создания какой-то особой областной судебной системы наряду с единой судебной системой РФ, которая установлена и действует на основе соответствующих предписаний Конституции и законодательства РФ.
(к) Из Конституции не вытекает и обязанность согласования с субъектами РФ назначения федеральных судей, руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.
(л) Из Конституции и федерального законодательства следует, что в обязательном порядке создаются только выборные органы местного самоуправления, а иные - по усмотрению местных сообществ, а также что (м) законодательный орган субъекта РФ вправе в пределах принадлежащих ему полномочий посредством закона наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Особое мнение по данному делу представил судья Н.В. Витрук.
4. Постановление от 30 апреля 1996 года N 11-П по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 19. Ст. 2320)
Правовые категории в Постановлении
Единство системы органов исполнительной власти; назначение выборов глав органов исполнительной власти субъектов РФ; организация исполнительной власти в субъектах РФ; полномочия Президента РФ по изданию указов, восполняющих пробелы в законодательстве; подписание и обнародование законов субъектов РФ; разделение властей.
Заявители
Государственная Дума Федерального Собрания, Курганская областная Дума, Законодательное Собрание Камчатской области (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения
Пункт 2 Указа от 3 октября 1994 года, устанавливающий, что назначение на должность и освобождение от должности глав администраций субъектов РФ и применение к ним мер дисциплинарной ответственности производятся указами Президента РФ, а также предусматривающий, что вопрос о назначении выборов глав администраций решается Президентом РФ; пункт 2.3 Положения о главе администрации, согласно которому законы, принятые законодательным (представительным) органом субъекта РФ, подписываются и обнародуются главой исполнительной власти данного субъекта.
Позиция заявителей
Пункт 2 Указа противоречит статье 77 (часть 1) Конституции РФ, так как вопрос организации органов исполнительной власти субъектов РФ должен решаться на основании федерального закона (в его отсутствие - на основании Закона РСФСР от 24 октября 1991 года "О выборах главы администрации"), а не иных нормативных правовых актов, включая указы Президента РФ; пункт 2.3 Положения противоречит принципу разделения властей в РФ.
Итоговый вывод решения
Оспоренные нормативные положения не противоречат Конституции РФ.
Мотивы решения
Согласно Конституции РФ, ее статьям 72 (пункт "н" части 1), 77 (часть 1), система органов государственной власти в субъектах РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. До принятия такого федерального закона субъекты РФ вправе принимать свои законы в порядке опережающего правового регулирования с условием приведения их в соответствие с федеральным законом после его принятия. Оспариваемый Указ Президента не умаляет данного права субъектов РФ, а действует в отношении их лишь в случае, когда собственное законодательное регулирование организации системы органов государственной власти в субъекте РФ отсутствует. Указ не отрицает принципа выборности глав исполнительной власти, вытекающего из взаимосвязанных статей 3 (часть 2) и 32 Конституции.
При наличии надлежащей законодательной базы субъект РФ сам определяет порядок формирования исполнительных органов государственной власти и не может быть лишен права самостоятельно назначать и проводить выборы главы исполнительной власти, а препятствующие такому праву решения могут быть обжалованы в каждом конкретном случае в суды общей юрисдикции.
Президент в соответствии со статьей 80 Конституции РФ является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов. Оспоренные положения Указа не претендуют на роль установления общих принципов организации исполнительных органов государственной власти, о которых говорит статья 77 Конституции. Указ носит временный характер.
Участие главы исполнительной власти в законодательном процессе (подписание и обнародование законов, право вето) соответствует принципам разделения властей и единства системы государственной власти (статьи 5 (часть 3), 10 Конституции РФ) и закреплено применительно к законодательному процессу на федеральном уровне (статьи 84 (пункт "д"), 107 и 108 Конституции РФ).
Особое мнение по данному делу представил судья В.О. Лучин.
5. Постановление от 24 декабря 1996 года N 21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 2. Ст. 348)
Правовые категории в Постановлении
Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; организация системы органов государственной власти субъектов РФ; формы непосредственной демократии; институт отзыва депутата; право избирать и быть избранным в органы государственной власти; ограничение прав и свобод.
Заявитель
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения
Закон Московской области от 28 апреля 1995 года, устанавливающий не предусмотренный федеральным законодательством институт отзыва депутата, с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.
Позиция заявителя
Субъекты РФ лишены права предусматривать в своих законах иные, нежели это предусмотрено в Федеральном законе "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", основания прекращения полномочий депутата, в том числе его отзыв, поскольку, согласно Конституции РФ, система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Итоговый вывод решения
Оспоренный Закон в части установления института отзыва депутата соответствует Конституции РФ с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.
Мотивы решения
Согласно Конституции РФ, субъекты РФ вправе устанавливать систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. До принятия соответствующего федерального закона субъекты РФ могут осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения, включая установление принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, если это не противоречит основам конституционного строя и не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина.
Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", на который ссылается заявитель, не устанавливает общие для федерального парламента и органов народного представительства в субъектах РФ принципы организации, и поэтому отсутствие в нем института отзыва депутата не препятствует установлению этого института законом субъекта РФ.
Субъект РФ в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа. Установление законом субъекта РФ данного института не нарушает предусмотренное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина, поскольку содержанием прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти охватывается только процесс избрания, а не последующие отношения между депутатами и избирателями.
Вместе с тем, по смыслу Конституции, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п. Сама процедура отзыва должна гарантировать защиту прав депутата и всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву.
Особые мнения по данному делу представили судьи М.В. Баглай, Н.В. Витрук, А.Л. Кононов, Т.Г. Морщакова.
6. Постановление от 10 декабря 1997 года N 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст. 5877)
Правовые категории в Постановлении
Организация государственной власти в субъектах РФ; разграничение полномочий и взаимодействие между законодательной и исполнительной властью в субъекте РФ; разграничение полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов; разделение властей; формирование органов государственной власти субъектов РФ; законодательный процесс; неприкосновенность депутата законодательного органа субъекта РФ; срок исполнения председателем законодательного органа субъекта РФ своих полномочий; основания досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти субъекта РФ.
Заявитель
Президент РФ (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения
Положения Устава Тамбовской области, регламентирующие вопросы образования органов государственной власти области, разграничения их полномочий и порядка взаимодействия, а также неприкосновенности депутатов областной Думы.
Позиция заявителя
Оспариваемые нормы не соответствуют таким основам конституционного строя, как народовластие; осуществление государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную и признание их самостоятельности; признание единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов в качестве оснований федеративного устройства РФ (статьи 3, 5 (часть 3) и 10 Конституции РФ).
Итоговый вывод решения
Соответствуют Конституции РФ следующие положения Устава Тамбовской области:
- об отнесении к ведению области финансового, валютного, кредитного регулирования в пределах компетенции области, поскольку это положение содержит оговорку "в пределах компетенции области", не затрагивает прерогативы федеральных органов государственной власти и при условии, что эти полномочия области определены в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством;
- о неприкосновенности депутатов, поскольку Устав не исключает привлечение депутатов областной Думы к уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом;
- о предварительном согласовании с областной Думой назначения на должность главой администрации области первых заместителей главы администрации области при условии, что увольнение указанных должностных лиц входит в полномочия главы администрации области, а не областной Думы;
- о подписании председателем областной Думы принятых в установленном порядке областной Думой законов при условии, что они промульгируются (подписываются и обнародуются) главой администрации области;
- об определении структуры, порядка формирования, полномочий и организации работы структурных подразделений администрации области Уставом области, положениями об этих органах, федеральным и областным законодательством при условии, что этим регулированием обеспечивается действие принципа разделения властей и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти.
Не соответствуют Конституции РФ следующие положения Устава Тамбовской области:
- об утверждении областной Думой руководителя органа внутренних дел области, как противоречащие статьям 5 (часть 3), 72 (пункты "б", "л" части 1) и 77 (часть 2) Конституции РФ;
- об исполнении председателем областной Думы своих обязанностей до избрания председателя областной Думы нового созыва, как противоречащие статьям 3 (часть 1) и 32 (часть 1) Конституции РФ;
- о прекращении полномочий главы администрации области досрочно в случае его выезда на постоянное место жительства за пределы области, как противоречащие статьям 27 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции РФ;
- о подотчетности и подконтрольности администрации области областной Думе, не определяющие исчерпывающим образом контрольные полномочия областной Думы, как противоречащие статье 10 Конституции РФ.
Мотивы решения
Конституционный Суд подтвердил в контексте оценки конкретных норм Устава сформулированные ранее правовые позиции о том, что:
а) участие законодательного органа в формировании органа исполнительной власти, в частности путем предварительного согласования с последним кандидатур на должность первых заместителей главы администрации области, не противоречит принципу разделения властей и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти;
б) законодательное определение схемы управления областью, структуры органов администрации области, порядка организации и деятельности исполнительного органа власти соответствует конституционным задачам законодательного органа, но исполнительная власть на этой основе вправе принимать собственные подзаконные правовые акты;
в) контроль со стороны законодательного органа за деятельностью органов исполнительной власти допустим, но в юридически точных пределах, сферах и формах, без умаления статуса исполнительной власти, так как иное приводило бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей;
г) промульгация областных законов - функция главы администрации области, что, однако, не исключает их подписания председателем законодательного органа при условии, что данная подпись имеет значение лишь для удостоверения подлинности текста закона и является свидетельством принятия его законодательным органом (см.: Постановления от 18 января 1996 года N 2-П; от 1 февраля 1996 года N 3-П).
Регламентируя неприкосновенность депутатов законодательного органа субъектов РФ, законодательство субъектов РФ не может исключать возможность привлечения депутата к уголовной либо административной ответственности, установленной федеральным законодателем, и тем самым устанавливать какой-либо иной порядок осуществления правосудия, чем тот, который предусмотрен Конституцией РФ и федеральным законом (см.: Постановление от 30 ноября 1995 года N 16-П).
В отношении других вопросов Конституционный Суд пришел к следующим выводам:
д) органы государственной власти субъектов РФ могут участвовать в финансовых, валютных и кредитных отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку это предусмотрено и допускается федеральными законами, иными федеральными правовыми актами, то есть не затрагивает прерогатив федеральных органов;
е) учитывая, что руководитель органа внутренних дел субъекта РФ входит в единую систему исполнительной власти в РФ, приоритетное значение при его назначении имеет решение федерального органа исполнительной власти - МВД России, возглавляющего соответствующую систему. Региональный орган власти при согласовании вправе высказать свое мнение по поводу кандидатуры, но не утверждать ее;
ж) субъект РФ не вправе предусматривать в качестве основания досрочного прекращения полномочий главы администрации области его выезд на постоянное место жительства за пределы области, так как федеральное законодательство не устанавливает ограничений в зависимости от места жительства применительно к возможности занятия гражданином РФ должности главы администрации субъекта РФ и исполнения им соответствующих полномочий;
з) продление исполнения обязанностей председателя областной Думы до избрания председателя областной Думы нового созыва означает, по существу, необоснованное продление депутатских полномочий и является нарушением рамок законной легислатуры, что связано с утратой права на представительство народа, а потому противоречит принципу народовластия и праву граждан РФ участвовать в управлении делами государства через своих представителей.
Особое мнение по данному делу представил судья Б.С. Эбзеев.
7. Постановление от 4 апреля 2002 года N 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 15. Ст. 1497)
Правовые категории в Постановлении
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов; меры федерального воздействия в отношении органов государственной власти (должностных лиц) субъектов РФ; досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа и высшего должностного лица субъекта РФ; формирование органов исполнительной власти в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ; временное отстранение высшего должностного лица от исполнения обязанностей в случае предъявления ему обвинения в совершении преступления.
Заявители
Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Совет Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения
Положения оспоренного Федерального закона, в которых устанавливаются непосредственно не закрепленные Конституцией РФ меры федерального воздействия, применяемые в случаях неисполнения судебных решений о признании нормативных правовых актов субъектов РФ не соответствующими Конституции РФ и федеральным законам, а именно досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, а также досрочное прекращение каждым из этих органов полномочий другого в связи с отказом от приведения принятого им нормативного правового акта в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией, уставом субъекта РФ.
Позиция заявителей
Применение к законодательному (представительному) и исполнительному органам государственной власти субъекта РФ мер федерального воздействия в случае неисполнения судебных решений о признании нормативных правовых актов субъектов РФ не соответствует Конституции РФ и федеральным законам не может быть урегулировано на уровне федерального закона, так как данное регулирование отсутствует в Конституции РФ, в силу чего соответствующие положения Федерального закона противоречат статьям 72, 73, 76 и 77 Конституции РФ; положения о возможности досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ по решению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ и отставки последнего в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом субъекта РФ, а также о возможности принятия законодательным (представительным) органом решения о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ нарушают принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и противоречат статьям 11, 73 и 77 Конституции РФ, поскольку осуществляют регулирование, не относящееся к общим принципам организации органов государственной власти субъектов РФ, и препятствуют субъектам РФ самостоятельно устанавливать взаимоотношения этих органов.
Итоговый вывод решения
Оспоренные положения не противоречат Конституции РФ в их конституционно-правовом смысле, выявленном в настоящем Постановлении.
Мотивы решения
Осуществление Российской Федерацией принадлежащих ей в соответствии с пунктом "а" статьи 71 и пунктом "а" части 1 статьи 72 Конституции РФ полномочий по защите Конституции и контролю за ее соблюдением, а также за соблюдением федеральных законов не может не предполагать наступления для органов государственной власти субъектов РФ - в случае невыполнения ими указанной конституционной обязанности - негативных правовых последствий, включая применение мер федерального воздействия.
По смыслу положения о досрочном прекращении полномочий (роспуске) законодательного (представительного) органа субъекта РФ и о порядке отрешения высшего должностного лица субъекта РФ от должности исходя из их места в системе федеральных законодательных актов, предполагается, что процедура реализации данной меры федерального воздействия, завершающаяся принятием федерального закона (при роспуске законодательного органа) или изданием указа Президента РФ (при отрешении высшего должностного лица от должности), включает в себя в качестве обязательных элементов решение суда о признании нормативного акта субъекта РФ не соответствующим Конституции и федеральным законам, а также решение суда, которым подтверждается уклонение от исполнения первоначального судебного акта и признается необходимость федерального воздействия в целях его исполнения. При этом данная мера федерального воздействия не может быть реализована в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта субъекта РФ (нормативного акта высшего должностного лица либо исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) федеральному регулированию, поскольку ее применение обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке того, что неправомерный нормативный акт и его несвоевременное устранение из правовой системы РФ повлекли массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ.
Конституционный Суд подтвердил выраженные им ранее правовые позиции, согласно которым:
а) прекращение полномочий органа власти именно законом является существенной гарантией (см.: Постановление от 16 октября 1997 года N 14-П);
б) существует возможность принятия федеральных законов особого, по сути распорядительного, характера (см.: Постановление от 20 июля 1999 года N 12-П);
в) досрочное прекращение полномочий выборных должностных лиц исполнительной власти субъектов РФ в связи с их незаконными решениями и действиями (бездействием) в принципе допустимо (см.: Постановления от 18 января 1996 года N 2-П; от 7 июня 2000 года N 10-П; Определение от 14 января 1999 года N 37-О);
г) обеспечение соразмерности федерального воздействия негативным последствиям нарушения субъектами РФ конституционной обязанности следовать Конституции РФ и федеральным законам - при наличии подтвержденных судебными решениями законодательно предусмотренных оснований - является условием признания предусмотренных рассматриваемым Федеральным законом мер федерального воздействия соответствующими Конституции РФ и конституционной характеристике Российской Федерации как правового государства (см.: Постановления от 11 марта 1998 года N 8-П; от 12 мая 1998 года N 14-П; от 15 июля 1999 года N 11-П);
д) принятие федерального закона о досрочном прекращении полномочий (роспуске) законодательного (представительного) органа субъекта РФ - даже при наличии установленных в судебном порядке оснований применения данной меры федерального воздействия - представляет собой не обязанность, а право федерального законодателя, реализующего таким образом политическую волю Российской Федерации (см.: Постановления от 16 октября 1997 года N 14-П; от 1 декабря 1999 года N 17-П).
Конституционный Суд признал не противоречащими Конституции РФ положения об отставке высшего исполнительного органа субъекта РФ в связи с отрешением Президентом РФ высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ от должности, поскольку эти положения во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 17 и подпунктом "в" пункта 7 статьи 18 Федерального закона направлены на беспрепятственное осуществление вновь избранным высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ полномочия самостоятельно формировать возглавляемый им орган.
В отношении возможности выражения недоверия высшему должностному лицу и досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа Конституционный Суд подтвердил правовую позицию (см.: Определение от 8 июня 2000 года N 91-О), согласно которой положения, относящиеся к возможности применения соответствующих мер воздействия, затрагивают существенные стороны взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в РФ; они призваны обеспечивать стабильность функционирования представительной демократии в России как федеративном правовом государстве и единство системы государственной власти и, следовательно, относятся к общим принципам, а потому в соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции РФ подлежат закреплению именно в федеральном законе. При этом, однако, должна быть предусмотрена система гарантий от необоснованного одностороннего прекращения полномочий соответствующего органа (должностного лица).
Закрепление соответствующих отношений в федеральном законе не препятствует конкретизации их регулирования в конституциях, уставах и законах субъектов РФ.
В отношении права Президента РФ по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления Конституционный Суд подтвердил сформулированную им ранее правовую позицию (см.: Постановление от 18 января 1996 года N 2-П), в силу которой допускается временное отстранение от должности высшего должностного лица субъекта РФ на период расследования в отношении его уголовного дела - до вынесения приговора по обвинению в совершении преступления. Временное отстранение такого лица от должности не в общем, а в специальном порядке не является произвольным отступлением от принципа равенства перед законом и судом. Лицо, занимая высокую публичную должность, добровольно соглашается с особенностями публично-правового статуса, связанными с такой должностью; вместе с тем оно в любом случае не лишается возможности судебного обжалования временного отстранения от должности (см.: Постановление от 23 марта 1999 года N 5-П).
Особые мнения по данному делу представили судьи Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, Т.Г. Морщакова, В.Г. Ярославцев.
8. Постановление от 12 апреля 2002 года N 9-П по делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 16. Ст. 1601)
Правовые категории в Постановлении
Разделение властей; неприкосновенность депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ; разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; привлечение депутата к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке.
Заявители
Гражданин А.П. Быков (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ), Верховный Суд РФ, Законодательное Собрание Красноярского края (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения
Положения Федерального закона, касающиеся неприкосновенности депутата законодательного органа субъекта РФ.
Позиция заявителей
Гражданин А.П. Быков и Законодательное Собрание Красноярского края считают, что положения Федерального закона о депутатской неприкосновенности соответствуют Конституции РФ; по мнению Верховного Суда РФ, закрепленный Федеральным законом институт неприкосновенности депутата законодательного органа субъекта РФ, в том числе необходимость получения согласия законодательного органа субъекта РФ на осуществление в отношении депутата уголовного и административного преследования, противоречит Конституции РФ, ее статьям 15, 91, 98 и 122.
Итоговый вывод решения
Соответствуют Конституции РФ положения Федерального закона:
- согласно которым депутат законодательного органа субъекта РФ обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий, поскольку ими закрепляется принцип парламентской неприкосновенности в качестве гарантии беспрепятственного осуществления депутатских полномочий;
- о недопустимости привлечения депутата к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий, кроме случаев, когда со стороны депутата были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.
Не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 10, 19 (часть 1), 46 (часть 1), 118 и 126, положения Федерального закона:
- в той мере, в какой ими устанавливается запрет на привлечение депутата к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и на осуществление обусловленных этим мер уголовно-процессуального и административно-процессуального характера без согласия законодательного органа субъекта РФ;
- согласно которым в случае возбуждения дела, предусматривающего уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий депутата, не связанных с осуществлением им своих полномочий, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям такое дело не может быть передано в суд без согласия законодательного органа субъекта РФ, а также положение, на основании которого для получения такого согласия прокурор субъекта РФ вносит представление в законодательный орган субъекта РФ.
Мотивы решения
Институт парламентской неприкосновенности предполагает надлежащую защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских прав, выполнении депутатских обязанностей), но не иной деятельности депутата. Поэтому депутата нельзя привлечь к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, за выступления в парламенте и позицию, выраженную при голосовании, а также за другие действия, обусловленные статусом депутата. При этом в силу общеправового принципа недопустимости злоупотребления правом неприкосновенность не может служить основанием освобождения от ответственности за публичные оскорбления, клевету и другие подобные им не совместимые с предназначением данного института и со статусом депутата правонарушающие деяния, предусматриваемые федеральным законом.
Вопрос о неприкосновенности депутатов в той мере, в какой он затрагивает сферу действия уголовного и уголовно-процессуального законодательства и основные принципы административной ответственности, относится к ведению РФ (см. также: Постановления от 30 ноября 1995 года N 16-П; от 20 февраля 1996 года N 5-П; от 10 декабря 1997 года N 19-П). Законодатель субъекта РФ, регулируя в пределах своей компетенции вопросы статуса депутата, не может предусматривать освобождение его от уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом, поскольку это было бы вторжением в сферу ведения и полномочий РФ. Поэтому для депутатов законодательных органов субъектов РФ особые условия привлечения к уголовной и административной ответственности законами субъектов РФ устанавливаться не могут. Федеральный же законодатель, принимая соответствующий нормативный акт, должен соблюдать требования Конституции РФ, составляющие конституционно-правовую основу такого регулирования.
Из положений статей 71 (пункт "о"), 72 (пункт "к" части 1), 76 (части 1 и 2) во взаимосвязи со статьями 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 5 (часть 3), 10 и 11 Конституции РФ следует, что федеральный законодатель, закрепляя принцип неприкосновенности депутатов в субъектах РФ, не может освобождать их от уголовной и от административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, но вправе предусмотреть особые условия привлечения их к такой ответственности, в частности участие прокурора вышестоящего уровня в принятии решения и обязательность согласия суда на проведение соответствующих процессуальных действий.
Применительно к институту неприкосновенности ограничение полномочий судебной власти по разрешению дел, связанных с назначением мер уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, может иметь место лишь в том случае, если они предусмотрены непосредственно Конституцией РФ. Введение же федеральным законом - помимо Конституции РФ - такого условия, как согласие парламента субъекта РФ на привлечение депутата к соответствующим видам ответственности, на применение к нему ареста и иных мер процессуального принуждения, означало бы исключение судебных прерогатив и предоставление судебных функций парламенту, что, по смыслу статей 10, 19 (часть 1), 22 (часть 2), 118 и 126 Конституции РФ, недопустимо.
Участие законодательного органа власти субъекта РФ в процедуре лишения депутата неприкосновенности возможно только в отношении действий, совершаемых им при осуществлении депутатских полномочий.
9. Постановление от 9 июля 2002 года N 12-П по делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) "О выборах Президента Республики Саха (Якутия)" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 28. Ст. 2909)
Правовые категории в Постановлении
Принципы формирования и функционирования государственной власти в субъектах РФ; статус высшего должностного лица субъекта РФ; порядок исчисления числа сроков полномочий высшего должностного лица (главы высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ; соотношение федерального и регионального регулирования по предметам совместного ведения; прямое действие федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.
Заявители
Группы депутатов Государственной Думы (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ), Верховный Суд Республики Саха (Якутия) (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения
Оспоренные положения Федерального закона, согласно которым в качестве общего принципа организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ закрепляется положение о том, что одно и то же лицо не может избираться на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ более двух сроков подряд, и определяются условия и порядок его применения, а также статья 108 Конституции Республики Татарстан в редакции, действовавшей до 19 апреля 2002 года, как допускающая избрание одного и того же лица на должность Президента Республики Татарстан неограниченное число сроков.
Позиция заявителей
Оспоренное положение Федерального закона расходится с нормами Конституции РФ об установлении субъектами РФ своей системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; отсутствие в статье 108 Конституции Республики Татарстан нормы о том, что одно и то же лицо не может избираться Президентом Республики более двух сроков подряд, не соответствует статье 72 (пункт "а" части 1) Конституции РФ и пункту 5 статьи 18 названного Федерального закона и, следовательно, не подлежит действию.
Итоговый вывод решения
Не противоречат Конституции РФ следующие нормативные положения:
- положение статьи 30.1 Федерального закона во взаимосвязи с пунктом 5 его статьи 18, поскольку данное положение в его конституционно-правовом истолковании означает, что норма пункта 5 статьи 18, содержащая общий принцип, согласно которому одно и то же лицо не может избираться на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ более двух сроков подряд, вступила в силу 19 октября 1999 года. Поэтому для субъектов РФ, законодательство которых на этот момент не содержало ограничения числа сроков избрания одного и того же лица на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ, первым сроком из числа двух возможных для любого лица, в том числе для замещавшего на тот момент соответствующую должность, является срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999 года; субъекты РФ, которые в порядке опережающего правового регулирования предусмотрели в своих конституциях и уставах не противоречащее названному общему принципу ограничение, вправе самостоятельно решить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки - продолжается ли исчисление, ранее установленное субъектом РФ, либо оно начинается после вступления в силу названного Федерального закона;
- норма статьи 108 Конституции Республики Татарстан, в которой не было указано, что одно и то же лицо не может избираться Президентом Республики более двух сроков подряд, так как в период после вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах..." и до принятия 19 апреля 2002 года новой Конституции Республики Татарстан эта норма не могла рассматриваться как препятствующая непосредственному действию находящихся в системном единстве положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 названного Федерального закона в их конституционно-правовом истолковании, данном в настоящем Постановлении.
Мотивы решения
Действие конституционного требования о сменяемости высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов РФ, реализация которого в отсутствие федерального закона была возможна в различных формах, не могло блокироваться отсутствием в течение длительного времени федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти и должно было обеспечиваться самими субъектами РФ с учетом вытекающих из Конституции пределов их усмотрения. Поэтому до принятия Федерального закона "Об общих принципах..." субъекты РФ самостоятельно устанавливали сроки легислатуры высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов), а также различные формы их ротации (включая число возможных повторных сроков замещения конкретной должности одним и тем же лицом). Последующее введение Федеральным законом ограничения количества сроков полномочий высших должностных лиц направлено на обеспечение равного статуса высших должностных лиц субъектов РФ и одинаковых для всех субъектов РФ условий и порядка замещения одним и тем же лицом соответствующей должности и согласуется с конституционным принципом равноправия субъектов РФ, в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (статья 5 (части 1 и 4) Конституции РФ). Вследствие невозможности придания соответствующим нормам обратной силы их действие статьей 30.1 Федерального закона было распространено на отношения, возникшие после вступления Федерального закона в силу.
Конституционный Суд определил также порядок применения пункта 5 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах..." в субъектах, которые в порядке опережающего правового регулирования предусмотрели в своих законах ограничение количества сроков избрания главы субъекта. В случае если в субъекте РФ будет принят закон, в соответствии с которым ранее действовавшие нормативные положения утрачивают силу, то к лицу, на день вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах..." замещавшему должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ, положение пункта 5 статьи 18 применяется без учета начавшегося до вступления в силу данного Федерального закона срока. Если же ранее установленные субъектом РФ законоположения, запрещавшие занимать соответствующую выборную должность более двух сроков подряд, им не отменены (не признаны утратившими силу), то в таком случае пункт 5 статьи 18, как содержащий идентичную норму, по существу, придает законоположению субъекта РФ силу федерального регулирования.
Из принципа прямого действия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов следует: если в законодательстве субъекта РФ отсутствовали положения, в соответствии с которыми одно и то же лицо не может избираться на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ более двух сроков подряд, то это само по себе не является препятствием для прямого действия нормы пункта 5 статьи 18 Федерального закона. Данное установление федерального законодателя, выполнение которого безусловная обязанность соответствующих правоприменителей, не нуждается в подтверждении в законодательстве субъектов РФ.
Международно-правовые документы,
использованные в Постановлении
Конвенция о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола N 1 к Конвенции), пункты "а" и "b" статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, касающиеся права граждан на участие в выборах в органы власти.
10. Субъект РФ осуществляет принадлежащую ему власть на всей своей территории и, обладая правом самостоятельно устанавливать систему органов для осуществления этой власти, может предусмотреть как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъекта РФ.
Глава администрации такой административно-территориальной единицы и его заместители являются должностными лицами самостоятельного исполнительного органа государственной власти именно данной административно-территориальной единицы, а не должностными лицами структурного подразделения вышестоящего органа власти субъекта РФ, и назначение и освобождение от должности главы администрации и его заместителей не может быть отнесено к компетенции органов государственной власти субъекта РФ; нормы, закрепляющие возможность отмены актов органов государственной власти административно-территориальных единиц с особым статусом органами власти субъекта, не могут носить неопределенный характер, допуская возможность нарушения принципа разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти (см.: Постановление от 24 января 1997 года N 1-П).
11. В силу статей 11 (часть 2) и 77 (часть 1) край, область вправе формировать свои представительные и исполнительные органы государственной власти путем их избрания всем населением края, области, включая население автономных округов, что создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий по согласованию между органами власти края, области и автономного округа. Тем самым исключается создание параллельной, дублирующей власти, так как органы государственной власти края, области не должны вторгаться в компетенцию автономного округа. Одной из гарантий этого является отнесение обеспечения соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам к совместному ведению РФ и ее субъектов (статья 72 (пункт "а" части 1) Конституции РФ). Положения указанных нормативных правовых актов, в том числе и о порядке формирования органов государственной власти края, области, должны быть взаимосогласованы (см.: Постановление от 14 июля 1997 года N 12-П).
12. Руководитель органа внутренних дел субъекта РФ входит в единую систему исполнительной власти в РФ. Поэтому решение федерального органа исполнительной власти (в данном случае - МВД России), возглавляющего соответствующую систему, при его назначении имеет приоритетное значение. Региональный орган власти при согласовании вправе высказать свое мнение по поводу кандидатуры, но не утверждать ее (см.: Постановление от 10 декабря 1997 года N 19-П).
13. Самостоятельно устанавливая систему своих органов государственной власти и образуя их, субъекты РФ обязаны действовать в соответствии с основами конституционного строя РФ, в том числе с принципом свободных выборов (часть 3 статьи 3), гарантируя свободу волеизъявления граждан и не нарушая демократические принципы и нормы избирательного права (см.: Постановление от 27 апреля 1998 года N 12-П).
14. Самостоятельность в установлении системы органов государственной власти субъекта РФ в соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции РФ ограничена тем, что ее правовые пределы определяются основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (см.: Постановление от 29 мая 1998 года N 16-П).
15. Наделение Президента РФ полномочием временно отстранять высшее должностное лицо субъекта РФ на основании представления Генерального прокурора РФ также связано со статусом высших должностных лиц исполнительной власти субъектов РФ, которые в силу принципов единства системы государственной власти (статьи 5 (часть 3), 77 (часть 2) Конституции РФ) находятся в отношениях субординации непосредственно с Президентом РФ, поскольку он несет ответственность за согласованное функционирование органов государственной власти на основе взаимосвязанных положений статей 19 (части 1 и 2), 77 (часть 1), 78 (часть 4) и 80 (части 1 и 2) Конституции РФ (см.: Постановление от 4 апреля 2002 года N 8-П).
16. В силу статьи 77 (часть 1) Конституции РФ общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти устанавливаются федеральным законом. Общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, установление которых находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (статья 72 (пункт "н" части 1) Конституции РФ), в том числе, следовательно, и те принципы, которые относятся к статусу депутата законодательного органа субъекта РФ, закрепляются в федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ (статья 76 (часть 2) Конституции РФ) (см.: Постановление от 12 апреля 2002 года N 9-П).
17. Постановление от 3 июня 1993 года N 13-П по делу о проверке конституционности Закона Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "Об упразднении постов президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР", постановления Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР "Об упразднении постов президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР"", Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 года "Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 30. Ст. 1183) <*>
------------------------------------
<*> Постановление принято на основе статей Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1999 года), имеющих тот же предмет регулирования, что и статья 77 Конституции 1993 года, касающаяся организации государственной власти в субъектах РФ.
Правовые категории в Постановлении
Предметы исключительного ведения субъектов РФ; система органов исполнительной власти субъекта РФ; полномочия Президента РФ; разделение властей; принцип народовластия.
Заявители
Группа народных депутатов РФ, В.Д. Гуслянников, избранный в 1991 году Президентом Мордовской ССР, Верховный Совет РФ (в порядке части первой статьи 165.1 Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1992 года)).
Предмет рассмотрения
Положения Закона Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года и Указа Президента РФ от 8 апреля 1993 года, касающиеся организации исполнительной власти в Мордовской ССР, института Президента Республики.
Позиция заявителей
Оспоренные нормативные акты не соответствуют Конституции РФ.
Итоговый вывод решения
Закон Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года, касающийся учреждения постов Президента и вице-президента Республики, соответствует Конституции РФ с точки зрения закрепленного в ней разграничения предметов ведения между РФ и республиками в ее составе; положение Указа Президента РФ от 8 апреля 1993 года N 430 о признании решений Верховного Совета Мордовской ССР об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР нарушающими Конституцию РФ и вторгающимися в предметы ведения РФ, не соответствует Конституции РФ с точки зрения закрепленного в ней разграничения предметов ведения между РФ и республиками в ее составе.
Мотивы решения
Республика вправе самостоятельно решать вопросы установления и изменения системы своих государственных органов при условии соблюдения требований Конституции РФ. При учреждении института Президента Республики без вынесения этого вопроса на всенародное голосование (референдум) упразднение данного института не требует прямого волеизъявления народа. Упразднение постов Президента и вице-президента Республики не относится к ведению Федерации или к совместному ведению РФ и республик. Следовательно, не нарушены принципы народовластия и федерализма, компетенция федеральных органов государственной власти и закрепленное Конституцией РФ разграничение предметов ведения между РФ и республиками.
К полномочиям Президента РФ не относится оценка конституционности законов, принятых в субъекте РФ. Президент РФ не наделен также правом приостанавливать действие законов субъектов РФ. Иное означает вмешательство Президента РФ в компетенцию законодательной и судебной власти и нарушает Конституцию РФ.
Особые мнения по данному делу представили судьи Н.В. Витрук и А.Л. Кононов.
18. Постановление от 7 июня 1993 года N 14-П по делу о проверке конституционности Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 16 апреля 1993 года "О проекте постановления Верховного Совета Российской Федерации, представленном Президентом Российской Федерации, о решении Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года "О решении малого Совета от 14 января 1993 года N 1 "О дне выборов главы областной администрации"", Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 января 1993 года "О толковании пункта 2 постановления седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации "О главах администраций"", постановления Верховного Совета Российской Федерации от 15 апреля 1993 года "О порядке применения Закона РСФСР "О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов" и Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации"", решения Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года "О решении малого Совета от 14 января 1993 года N 1 "О дне выборов главы областной администрации"" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 27. Ст. 1044) <*>
------------------------------------
<*> Постановление принято на основе статей Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1992 года), имеющих тот же предмет регулирования, что и статья 77 и другие статьи Конституции РФ 1993 года, касающиеся организации государственной власти в субъектах РФ и полномочий Президента РФ.
Правовые категории в Постановлении
Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; организация исполнительной власти в субъектах РФ; выборы главы администрации субъекта РФ; разделение властей.
Заявитель
Группа народных депутатов РФ (в порядке части первой статьи 165.1 Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1992 года)).
Предмет рассмотрения
Постановление Верховного Совета РФ от 16 апреля 1993 года и решение Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года, касающиеся выборов главы администрации.
Позиция заявителя
Оспоренные правовые акты не соответствуют установленному Конституцией РФ принципу разделения властей и разграничению компетенции между Федерацией и ее субъектами.
Итоговый вывод решения
Решение Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года о назначении выборов главы областной администрации соответствует Конституции РФ;
Постановление Верховного Совета РФ от 16 апреля 1993 года, признавшее указанное решение областного Совета соответствующим законодательству РФ, не соответствует Конституции РФ с точки зрения установленного в РФ разделения законодательной, исполнительной и судебной властей.
Мотивы решения
Федеральные органы государственной власти вправе устанавливать лишь общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ. Решение вопросов, не отнесенных к исключительному ведению Федерации и к совместному ведению Федерации и ее субъектов, осуществляется субъектом РФ самостоятельно. Приняв решение о выборах главы областной администрации, органы власти области действовали в пределах своих полномочий, не нарушили компетенцию федеральных органов государственной власти, общие принципы организации системы органов государственной власти.
Ни Конституция РФ, ни федеральный закон не требуют подтверждения актов субъектов РФ, принятых в пределах их полномочий, федеральными органами государственной власти. Конституционность или законность акта субъекта РФ могут быть оспорены в судебном порядке. Приняв указанное Постановление, содержащее оценку решения областного Совета, Верховный Совет вторгся в компетенцию судебной власти и нарушил принцип разделения законодательной и судебной властей. Президент РФ, направив в Верховный Совет проект постановления, касающийся оценки решения Челябинского областного Совета, также вышел за пределы своих конституционных полномочий, не позволяющих главе исполнительной власти в РФ вмешиваться в сферу полномочий представительной власти.
Конституционный Суд, таким образом, при рассмотрении дела исходил из правовой позиции, согласно которой каждый орган или должностное лицо публичной власти обязаны действовать в пределах своей должным образом установленной компетенции.
Особое мнение по данному делу представил судья А.Л. Кононов.
Статья 78
1. Из Конституции не вытекает обязанность согласования с субъектами РФ назначения руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти (см.: Постановление от 1 февраля 1996 года N 3-П).
2. Федеральный законодатель не вправе передать в совместное ведение РФ и ее субъектов вопрос о назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, которые создаются для осуществления полномочий по предметам ведения РФ. Вместе с тем, если на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются полномочия Федерации по предметам совместного ведения, то федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта РФ назначения на должность руководителей территориальных органов, поскольку такие должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения на всех уровнях (см.: Постановление от 7 июня 2000 года N 10-П).
«все книги «к разделу «содержание Глав: 14 Главы: < 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. >