Глава 6 ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья 111

Постановление от 11 декабря 1998 года N 28-П по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 52. Ст. 6447)

Правовые категории в Постановлении

Назначение Председателя Правительства РФ; организация власти в демократическом правовом государстве; функции и полномочия федеральных органов государственной власти; отклонение кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой; роспуск Государственной Думы и назначение выборов в Государственную Думу.

Заявитель

Государственная Дума (в порядке части 5 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения

Толкование положений части 4 статьи 111 Конституции РФ, касающихся роспуска Государственной Думы Президентом РФ после трехкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства РФ.

Позиция заявителя

Президент РФ не вправе повторно представлять одну и ту же кандидатуру Председателя Правительства РФ, а Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ только после отклонения ею трех разных представленных им кандидатур Председателя Правительства РФ; под представленными кандидатурами подразумеваются разные лица.

Итоговый вывод решения

Президент РФ при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. После трехкратного отклонения представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ - независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, - Государственная Дума подлежит роспуску.

Мотивы решения

В силу своего места в системе разделения властей Президент РФ в качестве главы государства определяет в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства, реализация которой возложена на Правительство РФ. Отсюда вытекает и роль Президента РФ в определении персонального состава Правительства РФ, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства РФ.

Выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства РФ является прерогативой Президента РФ.

Конституция РФ, не ограничивая право Президента РФ на выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства РФ, позволяет ему самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства РФ, давая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры.

Из Конституции РФ не вытекает возможность юридических ограничений названных правомочий участников данного процесса. Провозглашенная в преамбуле цель утверждения гражданского мира и согласия обусловливает и необходимость согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, которое в соответствии с Конституцией РФ обеспечивается Президентом РФ. Иное не отвечает конституционному предназначению государственной власти и ставит под угрозу стабильность конституционного строя РФ как демократического правового государства.

Существует необходимость согласованных действий Президента РФ и Государственной Думы в ходе реализации своих полномочий в процедуре назначения Председателя Правительства РФ. Поэтому указанная процедура предполагает поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией РФ или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

В дальнейшем не исключается возможность формирования конституционного обычая, основанного на каком-либо одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых Конституцией РФ и адекватных целям стабильного функционирования конституционного строя с учетом исторического контекста.

Обязательным последствием трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ - вне зависимости от того, какой из возможных вариантов представления кандидатов при этом использовался, - является назначение Президентом РФ Председателя Правительства РФ, роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов.

Особое мнение по данному делу представили судьи Н.В. Витрук, В.О. Лучин, В.И. Олейник.

Статья 112

1. Из положений статей 71 (пункт "г") и 76 (часть 1) Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 10, 11, 72 (пункт "н"), 77, 78 (часть 1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Из статьи 112 (часть 1) Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт "г"), 83 (пункт "д"), 110, 111, 114 и 115 следует, что содержащееся в ней понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ.

Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (статья 90 (часть 3) Конституции РФ). При этом, по смыслу статей 106 (пункт "а"), 114 (пункт "а" части 1) и 115 (часть 1) Конституции РФ, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год (см.: Постановление от 27 января 1999 года N 2-П).

2. Постановление от 20 мая 1992 года N 6-П по делу о проверке конституционности Закона РСФСР от 22 ноября 1991 года "О внесении изменений и дополнений в статью 3 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 27. Ст. 1571) <*>.

------------------------------------

<*> Постановление принято на основе статей Конституции РФ 1978 года (в ред. от 21 апреля 1992 года), имеющих аналогичный предмет регулирования, что и статья 122 и другие статьи Конституции РФ 1993 года, касающиеся организации Правительства.

Правовые категории в Постановлении

Разделение властей; разграничение компетенции между высшими государственными органами; статус Президиума Верховного Совета и его полномочия; обязанность Президента подписать закон.

Предмет рассмотрения

Положения Закона о выведении Антимонопольного комитета из состава Совета Министров и переподчинение Верховному Совету и его Президиуму, об утверждении Положения о Комитете Президиумом Верховного Совета, о назначении Председателя Антимонопольного комитета Верховным Советом.

Заявитель

Президент РФ (в порядке части первой статьи 165.1 Конституции РФ (в ред. от 21 апреля 1992 года).

Позиция заявителя

Оспоренным Законом нарушены конституционные положения о соотношении законов и иных актов, принятых Съездом народных депутатов и Верховным Советом, о составе Правительства, о порядке назначения руководителей министерств и государственных комитетов, о полномочиях Верховного Совета и его Президиума.

Итоговый вывод решения

Оспоренный Закон РФ не соответствует Конституции РФ. Обратить внимание Президента на нарушение им Конституции, выразившееся в несвоевременном подписании им Закона от 22 ноября 1991 года.

Мотивы решения

Законом от 22 ноября 1991 года нарушены установленный в РФ принцип разделения законодательной и исполнительной власти, а также закрепленное Конституцией разграничение компетенции между высшими государственными органами.

Выведение Антимонопольного комитета из состава Совета Министров РФ и переподчинение Верховному Совету и его Президиуму не согласуются с положениями Конституции, которые предусматривают, что председатели государственных комитетов РФ назначаются и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Председателя Совета Министров РФ, а министерства и государственные комитеты подчиняются Совету Министров.

Изменение Верховным Советом подчиненности Антимонопольного комитета противоречит и предоставленному Съездом народных депутатов Президенту праву самостоятельно решать вопросы реорганизации структуры высших органов исполнительной власти. При этом Верховный Совет в соответствии с Конституцией вправе осуществлять контроль за деятельностью Антимонопольного комитета. В соответствии со статьей 116 Конституции РФ Верховный Совет РФ правомочен создавать в своем составе постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета РФ, которые вправе осуществлять контроль за деятельностью Антимонопольного комитета.

Допущенное нарушение установленной Конституцией процедуры рассмотрения и подписания законов - несвоевременное подписание Президентом Закона от 22 ноября 1991 года - фактически могло вызвать отрицательные последствия для проведения экономической реформы и антимонопольных мероприятий. Однако это не могло послужить основанием для расширения компетенции Верховного Совета и его Президиума за счет ущемления полномочий высших органов исполнительной власти. Особое мнение по делу представил судья Н.В. Витрук.

Статья 114

Поскольку Правительство РФ, с одной стороны, в рамках своей компетенции обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, в том числе налоговой, политики (пункт "б" части 1 статьи 114 Конституции РФ), а с другой стороны, осуществляет иные полномочия, возложенные на него федеральным законом (пункт "ж" части 1 статьи 114 Конституции РФ), оно вправе на основании федерального закона установить порядок взимания сбора за пограничное оформление и конкретизировать установленные законодателем нормативные положения, определяющие существенные элементы налогового обязательства.

Отнесение к ведению Правительства РФ установления существенных элементов налогового обязательства не соответствует закрепленному действующим законодательством разграничению полномочий между органами законодательной и исполнительной власти (см.: Постановление от 11 ноября 1997 года N 16-П).

Статья 115

1. Федеральные налоги и сборы должны устанавливаться федеральным законодательным органом в форме федерального закона и с соблюдением установленной Конституцией законодательной процедуры. Правительство РФ, введя своим постановлением сбор за электроэнергию, фактически являющийся новым федеральным налогом, превысило свои полномочия, вмешалось в компетенцию федерального органа законодательной власти, нарушив принцип разделения властей и предусмотренный Конституцией порядок установления федеральных налогов и сборов (см.: Постановление от 1 апреля 1997 года N 6-П).

2. На федеральный орган исполнительной власти, входящий в единую систему исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ, могут возлагаться обеспечение законности и исполнения законов в подведомственной ему сфере и, соответственно, определенные контрольные функции, которые осуществляются присущими органам исполнительной власти методами, а также разрешение разногласий и споров между учреждениями по подведомственным ему вопросам, что само по себе не является нарушением прерогатив судебных или иных органов власти (см.: Постановление от 20 июля 1999 года N 12-П).

Статья 117

Положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (часть 3) Конституции РФ, - 450 депутатов (см.: Постановление от 12 апреля 1995 года N 2-П).