§ 29. Процесс издания законов.

Хотя власть законодательная в России принадлежит, как замечено выше, всецело представителю верховной власти, Императору, не ограниченному, как в конституционных государствах, народными представителями, однако это не значит, чтобы на него возлагалась вся работа по изданию законов. В процессе издания законов следует различать несколько моментов, именно: 1) инициативу закона; 2) составление проекта закона; 3) обсуждение законопроекта; 4) санкцию его и 5) обнародование. Один из этих моментов, именно, санкция, представляется наиболее важным, так как он осуществляется лично самим Императором, тогда как в остальных моментах законодательной деятельности участие Императора не безусловно необходимо; в отношении их законодательная деятельность может осуществляться различными государственными установлениями и должностными лицами.

Законодательная инициатива может быть двоякого рода: официальная и частная. Первая имеет своим источником само правительство, т.е. непосредственные органы субъекта верховной власти, другие государственные установления и должностных лиц; последняя - частных лиц. Право законодательной инициативы принадлежит прежде всего Императору, затем высшим государственным установлениям - сенату, синоду и министерствам; однако государственный совет правом этим не пользуется. Местные государственные установления также, в известной степени, пользуются правом законодательного почина, что выражается в праве их представлять начальству, т.е. высшим установлениям, о тех случаях, в которых обнаруживается неясность или недостаток существующего закона. Местные административные установления обязаны в таких случаях приостановить рассмотрение дела до разрешения возникшего сомнения относительно закона высшими установлениями или представителем государственной власти. Исключение отсюда представляют установления судебные, которые недолжны останавливать решения дела "под предлогом неполноты, неясности или противоречия законов". Но правом инициативы пользуются и судебные установления, именно органы прокурорского надзора.

Частный законодательный почин выражается в праве прошений и ходатайств пред правительством, предоставленном как частным лицам, так и общественным корпорациям. Различие между официальной и частной инициативой закона заключается в том, что на основании первой вопрос об издании нового закона или об изменении прежнего считается официально возбужденным, между тем как частная инициатива никакого юридического значения не имеет, и не предполагает обязательного возбуждения в правительственных установлениях вопроса об издании закона[1]. В общем однако это деление инициативы закона на официальную и частную существенного значения не имеет.

Хотя в государствах конституционных весь процесс издания законов носит иной характер, нежели в государствах абсолютных; все же и там можно различать официальную и частную инициативу в том же самом смысле, как она различается у нас. Но в государствах конституционных и республиканских[2] существует еще третий вид инициативы закона; это инициатива со стороны народных представителей. Лишь в немногих конституционных государствах народное представительство не пользуется правом законодательной инициативы; таковы: Гессен, Саксен-Альтенбург, Реусс старшей линии и некот. другие. В большинстве же государств право законодательной инициативы принадлежит каждой палате в отдельности[3].

В Германии, как союзном государстве, право законодательной инициативы принадлежит как Рейхстагу, так я Союзному Совету (Bundesrath)[4].

Составление законопроектов по русскому положительному праву совершается или по Высочайшему повелению, или же по непосредственной инициативе тех учреждений и должностных лиц, которые пользуются правом законодательной инициативы, или, наконец, возлагается на государственную канцелярию. По требованию нашего законодательства, предложение новых законов должны обусловливаться действительной необходимостью, и законопроекты должны составляться с крайней осмотрительностью; редакция их должна быть составлена ясно, при том с указанием на существующие законы, их недостаточность или неудобства, доказанные опытом, а также с обозначением тех статей прежнего закона, которые предположены к изменению или отмене[5]. Хотя требования эти; высказаны лишь в отношении законопроектов, представляемых министрами, но нет сомнения, что они приложимы и ко всем другим законопроектам, идущим от различных государственных установлений и лиц.

По составлении проекта закона следует его обсуждение, которое может быть разделено на предварительное и окончательное. Предварительное обсуждение происходит: во 1) в совете министра, если законопроект составлен в министерстве; во 2) в государственной канцелярии, если министр найдет нужным войти в сношения с этим учреждением по связи вопроса с разработкою свода законов[6]; законопроекты, составляемые различными министерствами, могут быть вносимы на обсуждение еще и в совет министров, в видах сохранения их единства. Наконец, предварительная разработка и обсуждение законопроектов возлагаются нередко на особые, специально для этого составляемые, комиссии, хотя в самом законе и не предусмотрено этого способа обсуждения.

Окончательное обсуждение законопроекта происходит в государственном совете, который имеет право не только обсуждать представленный законопроект, принять или не принять его в целом, но и изменять его по каким бы то ни было соображениям; ввиду этого законопроект, после окончательного его обсуждения, может принять форму и содержание вовсе несоответствующие первоначальному его виду[7]. Это право государственного совета в весьма значительной степени возмещает отсутствие у него права законодательной инициативы. Окончательное обсуждение некоторых законопроектов принадлежит и другим учреждениям. Так, все дополнения и пояснения законов, касающихся исключительно военного ведомства, в особенности имеющие в виду вопросы технические, обсуждаются в военном совете, не подлежа обсуждению в государственном совете; то же надо сказать о проектах новых постановлений по технической и строевой части морского ведомства, которые обсуждаются в адмиралтействе совете[8]. За некоторыми исключениями, каждый законопроект проходит в государственном совете две стадии: обсуждается предварительно в одном из департаментов совета, а затем в общем его собрании[9].

В государствах конституционных и республиканских разработка и предварительное обсуждение законопроектов в формальном отношении представляют много общего с порядками, изложенными выше. Наибольшую долю участия в составлении и разработке законопроектов принимает правительство, в лице различных учреждений и государственного совета там, где он существует. Поручение предварительного обсуждения законопроектов особым комиссиям также весьма часто практикуется, причем комиссии могут быть двух родов: правительственные, составленные правительством и обсуждающие законопроекты еще до внесения их в законодательные собрания, и парламентские, образуемые палатами из депутатов и обсуждающие законопроекты или обыкновенно какие-либо отдельные вопросы и части законопроектов по поручению палат и во время их сессий; в состав этих комиссий обыкновенно приглашаются с совещательным голосом и представители правительства[10]. В конституциях обыкновенно, однако, не определяются вовсе способы составления законопроектов и их предварительного обсуждения; различные западноевропейские законодательства регламентируют лишь формы и способы окончательного обсуждения законопроектов, формы же предварительного обсуждения установляются чисто фактически[11].

Санкция законопроекта. Рассмотренный в государственном совете законопроект представляется на Высочайшее утверждение, что и называется санкцией законопроекта; только в силу такой санкции законопроект получает обязательную силу закона[12]. Ввиду того, что в неограниченной монархии законодательная власть принадлежит безраздельно государю, и характер санкции законопроекта вполне зависит от усмотрения последнего. Император может утвердить мнение большинства или меньшинства, или наконец, постановить собственную резолюцию; отдельные статьи закона могут быть также видоизменяемы или исключаемы по усмотрению Императора, так что постановления государственного совета имеют лишь характер мнений, необязательных для представителя верховной власти. Санкция законопроекта выражается подписанием его Императором[13].

Самая форма подписания бывает различной; Император или подписывает свое имя, или же выражает утверждение формулой "быть по сему"[14]. Иногда та и другая подпись встречаются одновременно[15].

Санкция законопроекта является необходимым, моментом в процессе издания законов не только в государствах абсолютных, но и в конституционных; до известной степени она существует и в государствах республиканских.

Большинство немецких государствоведов рассматривают санкцию законопроекта как важнейший момент в процессе издания закона, так как королю принадлежит, по их мнению, вся полпота государственной власти, и так как только благодаря санкции закона проект становится законом. Однако, вникая в сущность организации конституционной государственной власти, мы видим, что она выражается в гармоническом сочетании начал монархического и народно-представительного, и потому, если санкция законопроекта принадлежит королю, то лишь как представителю монархического начала и в то же время личному представителю государства, но не как носителю государственной власти. В конституционном государстве санкция настолько же необходима, как и другие моменты в процессе издания закона; законопроект, не принятый палатами, не может быть санкционирован королем. Отсюда различие между санкцией в абсолютном государстве и санкцией в государстве конституционном; в последнем это только окончательный момент законодательного процесса, имеющий однако такую же важность, как и другие моменты; в первом, напротив, это не только окончательный, но и абсолютно необходимый и важнейший момент в издании закона; другие моменты занимают совершенно второстепенное место, могут видоизменяться согласно воле монарха, так как последние не только личный представитель государства и носитель монархического начала, но и действительный орган государственной власти. Если в конституционном государстве король может санкционировать только принятые народным представительством законопроекты, то, с другой стороны, ему принадлежит право и отказать в санкции, произнести свое вето. Это совершенно согласно с сущностью исторически выработавшейся конституционной монархии; не будь у короля этого права, и самая санкция потеряла бы свое значение. Так называемое суспенсивное вето наиболее свойственно государствам республиканским, хотя иногда оно встречается и в монархиях, пример чего представляет нам Норвегия. Так же, как и всюду, законопроекты принятые Стортингом, представляются здесь для санкции королю, который, находя их нецелесообразными может отказать в своей санкции; такой отказ может быть повторен королем и в следующую сессию Стортинга, если последний вновь принимает и предлагает санкционировать тот же законопроект. Но если Стортинг в третий раз принимает законопроект, то он становится уже законном, хотя бы король и отказал в своей санкции; для того, однако, чтобы это могло иметь место, требуется, чтобы законопроект без изменений принимался собраниями Стортинга различных, хотя непосредственно один за другим следующих, избирательных периодов[16]. Ввиду того, что избирательный период в Норвегии 3 года, такая борьба из-за издания нового закона может длиться minimum шесть лет, если король не сделает уступки ранее.

Это суспенсивное вето короля, в связи с организацией Стортинга, значительно отличает Норвегию от других конституционных государств, приближая ее до некоторой степени к государствам республиканским.

В этих последних суспенсивное вето принадлежит президенту республики; так, во Франции президент республики, не соглашаясь с принятым обеими палатами законопроектом, имеет право требовать вторичного обсуждения законопроекта, и в этом ему не может быть отказано; но если и после вторичного обсуждения палаты остаются при прежнем решении, то закон издается, несмотря на несогласие президента[17].

То же самое следует сказать о Северо-Американских штатах, где суспенсивное вето принадлежит не только президенту союза, но и многим губернаторам отдельных государств, входящих в состав Северо-Американского союза[18]. Но президент Швейцарского союза не может быть поставлен на одну линию с президентами вышеупомянутых республик, так как по своей роли более подходит к президенту совета министров, хотя и называется президентом конфедерации; никакого вето в деле издания законов ему не принадлежит[19].

Из сказанного следует, что санкция законопроекта, необходимая в государствах монархических не имеет существенного значения в государствах республиканских. Если в первых она является одним из важнейших моментов в процессе издания закона, то в последних это только мера контроля, устанавливаемая в видах предупреждения издания законов, несогласных с существующими потребностями государственной жизни.

Обнародование закона. Хотя законопроект и получает обязательную силу закона по утверждении его субъектом верховной власти, однако самое осуществление закона и применение его в жизни делается возможным лишь после его обнародования.

По ст. 59 наших основных законов, закон получает обязательную силу не прежде, как со дня его объявления. Это объясняется тем, что введение в действие нового закона не всегда совпадает со временем его утверждения, и что исполнения закона можно требовать только тогда, когда он известен. Обнародование закона возлагается у нас на правительствующий сенат и подчиненные ему учреждения, т.е. в губерниях на губернские правления, в уездах на учреждения полицейские. Поэтому все выходящие вновь узаконения обязательно должны сообщаться в списках в сенат, который их печатает и повсеместно рассылает; местным установлениям принадлежит право до исполнения закона представлять сенату о неудобствах его; но в случае подтверждения его представителем верховной власти, местные установления обязаны привести его в исполнение непременно и безусловно, как выражается закон.

На сенат возлагается обязанность наблюдать за точным применением закона, определять порядок обнародования, разрешать возникающие при применении закона недоразумения и вообще пресекать всякие злоупотребления в отношении применения закона[20].

Раз изданный закон сохраняет свою силу до его отмены[21], которая может быть произведена также только законом. "Отмена закона существующего, говорится в ст. 73 основ. зак., совершается тем же порядком, какой означен для составления законов. Закон общий и всенародно объявленный отменяется не иначе, как таковым же общим законом. Указ, изданный за собственноручным Высочайшим подписанием, не иначе отменен быть может, как таковым же указом".

Необходимость обнародования закона и установления особых правил отмены закона признается всеми законодательствами, и если замечаются иногда в этом отношении некоторые разногласия, то они касаются по преимуществу установления сроков, с которых начинается обязательная сила законов. Санкционированные королевскою властью законы или только принятые палатами в том случае, когда королевской санкции не требуется, печатаются обыкновенно в сборниках законов и распоряжений или же вообще в официальных органах печати. Для того однако, чтобы закон мог считаться обязательным для населения, необходимо, чтобы напечатанное сделалось известным населению, в видах чего вновь изданные законы или действительно прочитываются в публичных местах, или расклеиваются, что возможно, конечно, далеко не всегда, или, наконец, делаются обязательными по истечении известного срока после получения в данном административном районе того нумера издания, в котором напечатан закон. Так, во Франции закон становится обязательным через день по получении его в соответствующем округе[22]. В Норвегии закон вступает в обязательную силу спустя четыре недели после его обнародования, т.е. напечатания, если в самом законе не сделано оговорки т.е. не указан другой срок[23]. В Италии - по истечении 15 дней после публикации. при чем однако на органы администрации возлагается обязанность всеми возможными способами сделать закон действительно известным населению[24]. В Испании - по истечении 4 дней после напечатания в провинциальной официальной газете[25]; в Португалии для столицы 3 дня после обнародования; для дистриктов 14 дней и для островов 8 дней по получении на них правительственного сообщения; для колоний установлен особый порядок[26]. В Дании закон получает обязательную силу для населения спустя 8 дней после напечатания[27]. В Швеции, кроме напечатания закона, требуется чтение его в церквях каждого прихода[28]. В германских государствах закон получает обязательную силу в различные сроки: так, в Пруссии[29], Гессене[30], Гамбурге[31] чрез 14 дней по напечатании, в Саксонии чрез 15 дней[32], в Брауншвейге[33], Шварцбург-Зондергаузен[34] и Шварцбург-Рудольфштадт[35] спустя 8 дней по напечатании. В герцогстве Заксен-Кобург-Гота спустя 4 дня[36]; в некоторых германских государствах, как напр. в Вюртемберге[37], закон получает обязательную силу в день получения в данной местности того нумера официального издания, в котором закон напечатан. В Австро-Венгрии[38] для общих законов установлен 45-дневный срок, для провинциальных законов (Landesgesetzgebung) 15 дней. Довольно продолжительный срок именно 20 дней, установлен в Нидерландах[39]; в Бельгии[40] же только 10-дневный срок; в Люксембурге[41] 3-дневный; наконец, есть государства, в которых вовсе не установлено того термина, с наступления которого вновь изданный закон получает обязательную силу для населения. Так, сюда относятся Американские Штаты, где закон получает обязательную силу немедленно по установлении соглашения о нем между законодательными факторами[42].

Из сказанного видно, что большинство законодательств установляет для наступления обязательной силы нового закона определенный срок, хотя каждое законодательство содержит в то же время оговорку, что время наступления обязательной силы нового закона может быть определено в самом этом законе.

--------------------------------------------------------------------------------

[1] Осн. Зак. ст. 19 и 52. Примечание 2 к ст. 52. 1892.

[2] Simjnet, Traite elementaire de droit public et administrative. 1885. P. 102. Holst, Das Staatsrecht d. Vereinigten Staaten v. America. S. 60.

[3] Schulze, Lehrb. d. Deutsch. Staatsrechtes, I, 521 ff.

[4] Laband, Das Staatsrecht d. Deutsch. Reiches. 74.

[5] Учрежд. Минист. ст. 162-163.

[6] Учрежд. Минист. ст. 164.

[7] ibid. ст. 168.

[8] Примечания 1-е и 2-е к ст. 50 Осн. зак. изд. 1892.

[9] Учрежд. госуд. совета. 1892 си. 28.

[10] ?Gareis, Allgemeines Stattsrecht. 73. 74. 174 u. and.

[11] Laband, Das Staatsrecht d. Deutsch Reiches, 74.

[12] Осн. зак. ст. 50.

[13] Ст. 54.

[14] Учрежд. госуд. совета ст. 116 и 117.

[15] Cм. Собр. Узак. 1890 ст. 106.

[16] Aschehoug. Das Staatsrecht d. vereinigten Konigsreiche Scheden u. Norwegen S. 148 ff.

[17] Simonet. Traite elementaire de droit public. 1885. p. 117. A. Lebon, Das Staatsrecht der franzosischen Republik. S. 49.

[18] Holst, Das Staatsrecht der Vereinigten Staaten von America. S. 61, 154 u. ff.

[19] Demombynes, Les constitutions europeennes. tome 2-me 1883 p. 334.

[20] Учрежд. правит. сената. 1892 ст. 2, 19.

[21] Осн. Зак. ст. 72.

[22] Simonet. Traite elementeire de droit public. p. 123.

[23] Aschehoug. S. 150.

[24] Brusa. Das Staatsrecht d. Konigreich Italien. S. 176..

[25] Torres Campos. Das Staatsrecht d. K. Spanien S. 38 ff.

[26] Povares de Medeiros. Portugiesisches Staatsrecht. S. 51.

[27] Goos und Hansen. Das Statsrecht d. K. Danemark. S. 77.

[28] Achehoug. S. 70.

[29] Ronne. S. 396.

[30] Gareis. S. 88. изд. Марквардсена.

[31] Vollfson. S. 22.

[32] Leuthold. S. 196. изд. Маркв.

[33] Otto. S. 105. ibid.

[34] Schambach S. 167. ibid..

[35] Forkel S. 130. ibid.

[36] Klinghammer. S. 148. ibid.

[37] Gaupp. S. 68.

[38] Lentner, Grundriss des Staatsrechts d. Ost. Und. Monarchie S. 229.

[39] Hartog. S. 44.

[40] Bauthier. S. 82.

[41] Eyschen. S. 81.

[42] Е. Schlief, Die Verfassung der Nordamerikanischen Union. 1880. S. 43.