§ 1. Понятие гарантий осуществления прав местного самоуправления

В любом обществе гарантиями принято считать те реально объективные и субъективные факторы, которые обеспечивают существование и развитие различных общественных институтов, а также реализацию гражданами своих прав, свобод и обязанностей. В системе государственных гарантий особое место занимают юридические гарантии, которые не только обеспечивают законность формирования и деятельности различных демократических институтов, но и включают такое свойство, как охрану и защиту этих институтов и демократических свобод. Причем юридические гарантии защищают экономические, социальные, политические и другие интересы различных социальных объединений граждан. Это в полной мере относится и к местному самоуправлению в России.

Только конституционно-правовые и иные юридические нормы являются государственными гарантиями местного самоуправления. Конституция РФ содержит положение, согласно которому местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными

законами.

364

Глава 6

Конституция РФ предусматривает и закрепляет такую гарантию местного самоуправления, как запрет на ограничение его прав, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Этот запрет распространяется на любые попытки вмешательства в компетенцию любого вида местного самоуправления, на стремление государственных органов ликвидировать местное самоуправление, и т.д.

Во многих субъектах Федерации явно прослеживается тенденция ликвидировать территории муниципальных образований, особенно в сельских округах, станицах и городах районного и даже областного (краевого) подчинения.

Федеральное законодательство защищает местное самоуправление от стремления государственных органов субъектов Федерации ограничить его права. Так, Федеральный закон от 23 октября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» значительно расширил возможности осуществления местного самоуправления в виде муниципального управления1. Этот Закон применяется в целях защиты конституционных прав граждан России избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в части, не урегулированной законами субъектов Федерации и принятыми в соответствии с уставами муниципальных образований нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Поскольку реализация этих конституционных прав сдерживается нежеланием создавать муниципальные образования в субъектах Федерации, Закон дал полный перечень видов муниципальных образований субъектов Федерации. В соответствии с Законом в субъектах Федерации, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, муниципальными образованиями являются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов Федерации районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу Закона об общих принципах организации местного

1 См.: СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5497.

Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов 365

самоуправления местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами России (п. 1 ст. 2). В приложении к Закону дано Временное положение «О проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления». Оно установило порядок проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с Законами об общих принципах организации местного самоуправления и об обеспечении конституционных прав граждан.

Важнейшие положения и нормы этого Закона были дополнены Федеральным законом от 20 мая 1998 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»1. Новая редакция Закона предусматривает формирование муниципальных образований и проведение на их территории выборов депутатов в представительные органы местного самоуправления. Это необходимо осуществить в случаях нарушения избирательных прав граждан, когда муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству, или они упразднены или самораспущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия.

Запрет на ограничение прав местного самоуправления закреплен в ст. 43 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Он является конституционным принципом взаимоотношения между органами государственной власти и местного самоуправления. В частности, Закон содержит правовую норму, в соответствии с которой образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются (п. 3 ст. 17).

1 См.: СЗ РФ. – 1998. – № 26. – Ст. 3005.

366_______________________________________Глава 6

Важное значение имеет обязательность исполнения решений местного населения, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, которые приняты в пределах их полномочий, всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законами. Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. «О внесении дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» Кодекс был дополнен ст. 1933, предусматривающей наложение штрафа в размере до 20 МРОТ за неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.

К юридическим гарантиям относится также рассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти обращения подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым обращения направлены.

Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации (ч. 2 ст. 45 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Таким образом, органы местного самоуправления и граждане располагают широким кругом юридических возможностей для защиты прав на местное самоуправление и прав на участие в местном самоуправлении.

367

Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов

,,, К экономическим гарантиям следует отнести прежде всего муниципальную собственность, ее конституционно-правовое признание, закрепление и равную юридическую защиту наравне с другими формами собственности (частной, государственной и т.д.), а не абстрактное равноправие форм собственности. Юридическое обеспечение неприкосновенности всех объектов муниципальной собственности превращает ее в настоящую экономическую гарантию местного самоуправления, поскольку новая экономическая система в России еще не сформирована и многие принципиальные вопросы ее реформирования уже вызывают тревогу.

С большим сомнением можно говорить о политических гарантиях, так как в России окончательно не решены вопросы разделения власти, не определены полномочия России и ее субъектов, не сформированы государственные и муниципальные органы. Однако к таким гарантиям следует отнести превращение местного населения в главный субъект важнейших муниципальных отношений. При решении этого вопроса следует исходить прежде всего из положений ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, которая местное самоуправление закрепляет как форму народовластия наряду с государственной властью. Важнейшим политическим обеспечением народовластия на местах является самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). В сущности, местное население определяет форму муниципальной организации на своей территории, что является важнейшей ступенью процесса конституирования (учреждения) муниципального образования. Вместе с экономической гарантией (обеспеченной юридически) политическая гарантия будет способствовать становлению и развитию института местного самоуправления в России.

К политической гарантии тесно примыкает, вернее, составляет ее часть, организационно-правовая обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Здесь надо отметить, что Конституции РФ и субъектов Федерации предусматривают возможность наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей для их

368

Глава 6

осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Если государственные органы не обеспечили выполнение этих полномочий материально-финансовыми средствами, то ущерб, нанесенный муниципальному образованию, компенсируется на основе судебного решения по данному вопросу.

Закрепление конституционного права на судебную защиту является важнейшей гарантией существования самого местного самоуправления как формы народовластия. Конечно, большинство других интересов и полномочий также обеспечиваются путем судебной защиты. Это в равной мере относится к муниципальной собственности, компетенции субъектов местного самоуправления, другим вопросам экономического, политического, социального, юридического и иного характера, которые возникают в местном самоуправлении.

Однако выделение права на судебную защиту местного самоуправления в отдельное направление обеспечения гарантированно-сти его существования является весьма важной потому, что местное самоуправление – это не только публичная власть местного населения, но и важнейшее политическое право каждого гражданина России (см. ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Поэтому предметом большинства судебных споров по различным вопросам местного самоуправления являются конституционные права граждан на местное самоуправ-' ления, их права на участие в местном самоуправлении, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и т.д.

Учитывая это обстоятельство, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила многие решения нижестоящих судов и приняла к своему производству или направляла на новое решение дела об удовлетворении исков и жалоб заявителей на основании ст. 12, 32, 130–133 Конституции РФ, которые являются нормами прямого действия (см. ст. 15 Конституции РФ).

Судебная защита прав местного самоуправления значительно усилилась после принятия Пленумом Верховного Суда РФ постановления от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при

Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов 369

осуществлении правосудия»1. В этом постановлении указаны основания прямого применения норм Конституции РФ. В их число входят случаи, когда закон либо иной нормативный акт, принятый субъектом Федерации по предметам совместного ведения России и ее субъектов, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует (п. «г» ч. 2 постановления). Кроме того, если нормативный акт субъекта Федерации противоречит федеральному закону, принятому по предметам совместного ведения России и ее субъектов, то в силу ч. 5 ст. 76 Конституции РФ суд должен принять решение в соответствии с федеральным законом. В случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд, исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, обращается в Конституционный Суд РФ, который по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.

Эта практика судебной защиты местного самоуправления была юридически установлена в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»2. Этот Закон закрепил в ст. 3 единство судебной системы России (наряду с прочими факторами) путем применения всеми судами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также конституций (уставов) и других законов субъектов Федерации. Практика судебной защиты местного самоуправления получает все более широкое распространение, в ней уже участвует Конституционный Суд РФ.

После вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления Конституционный Суд РФ рассмотрел дело и принял постановление по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Зако-

1 См.: Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. решений федеральных судов. – М., 1997. – С. 123–132.

2 См.: СЗ РФ. - 1997. - № 1. - Ст. 1.

370____________________________________Глава 6

на Читинской области1. Исследуя материалы дела, Конституционный Суд РФ установил, что ч. 3 ст. 112 Устава области оспаривается заявителем, поскольку предписывает органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы. Так как эта норма противоречит ст. 12, п. «н» ст. 72 и ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ признал оспариваемую статью Устава Читинской области «не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 12 и 131 (ч. 1). Заявитель также оспаривал конституционность статьи 118 Устава, которая позволяет органам государственной власти передавать органам местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий. Как следует из статьи 132 (часть 2) Конституции РФ, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 2 ст. 6) также определяет, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Областная Дума является законодательным органом субъекта Российской Федерации, следовательно, она вправе в пределах принадлежащих ей полномочий посредством закона наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Поэтому оспариваемая ст. 118 Устава Челябинской области была признана соответствующей Конституции РФ.

Решая вопрос о конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, Конституционный Суд РФ справедливо отметил, что положения ст. 58 и 59 Закона, устанавливающие предельный срок выборов, а также предельный срок сохранения полномочий назначенных глав местных администраций (глав местного самоуправления), могут рассматриваться и как определенная гарантия таких закрепленных Конституцией РФ прав, как право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3), права граждан избирать и быть из-

1 См.: СЗ РФ. - 1996. - № 7. - Ст. 700.

371

Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов

бранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (ч. 2 ст. 130). Регулирование и защита такого рода прав согласно п. «в» ст. 71 Конституции РФ находится в ведении России, а их защита в соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 72 – в совместном ведении России и ее субъектов. Следовательно, эти вопросы могут решаться федеральным законом. Тем более, что эти предписания включены в раздел второй «Заключительные и переходные положения» и по своему характеру и направленности принадлежат к предписаниям, связанным с вступлением в силу этого Закона. Они не нарушают полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, поэтому Конституционный Суд РФ признал оспариваемые нормы закона (п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59) не противоречащими Конституции РФ.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»1 были признаны не соответствующими Конституции РФ положения:

предусматривающие образование представительных и исполнительных органов государственной власти таких городских поселений (район в городе и город, входящий в район), которые не имеют согласно ст. 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики;

закрепляющие назначение «управляющих сельсоветами и поселками»;

исключающие создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.п.), не имеющих статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики;

не предусматривающие учета мнения местного населения при досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления в случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского подчинения и соответствующего преобразования видов муниципальных образований

1 См.: СЗ РФ. - 1997. - № 5. – Ст. 708.

372

Глава 6

полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих статус административно-территориальных единиц;

о том, что глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с Советом депутатов района, города; взаимосвязанные с этим положение п. «к» ст. 13 о том, что к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности и положение ч. 7 ст. 21, в соответствии с которым заместители главы администрации назначаются по согласованию с Правительством Удмуртской Республики;

в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (ч. 1 ст. 2); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики.

Это постановление имеет большое значение для становления системы местного самоуправления на всей территории России. В сущности, нормы этого и других постановлений высшей судебной инстанции по защите Конституции РФ являются источником конституционного права. Их применение обязательно на всей территории России.

Конституционный принцип судебной защиты местного самоуправления и права на участие в местном самоуправлении получил свое юридическое закрепление в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. В соответствии со ст. 43 Закона граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов 373

Надо отметить, что конституционная гарантия местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, также обеспечивается, как правило, через суд.