§ 2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Общие положения об ответственности. Все элементы структуры местного самоуправления, обеспечивая жизнедеятельность населения муниципального образования, вступают в широкий круг разнообразных общественных отношений, урегулированных нормами многих отраслей права, несут юридическую ответственность перед местным населением, государственными органами, юридическими лицами и гражданами. Ответственность как негативное юридическое последствие за противоправное деяние наступает в результате осуществления населением и государственными органами функций контроля и надзора за деятельностью муниципальных органов и должностных лиц, которые согласно ст. 48–52 Закона об общих принципах организации местного самоуправления подконтрольны, подотчетны и ответственны перед ними. Кроме того, нормы этих статей, а также некоторых законов субъектов Федерации закрепляют процедуру применения соответствующих санкций в отношении правонарушителей.

В ст. 47 Закона об общих принципах организации местного самоуправления определяется, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом.

Под юридической ответственностью в теории государства и права понимается применение к органам или лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном порядке. В зависимости от характера правонарушения и санкции за его совершение ответственность подразделяется на виды: уголовную, административную, дисциплинарную и гражданско-правовую. В ст. 48 Закона об общих принципах организации местного самоуправления выделена также ответственность перед местным населением – специфи-

374_______________________________________Глава 6

ческий вид ответственности. Уголовная ответственность наступает в результате совершения преступления, административная и дисциплинарная – соответственно за совершение административного правонарушения и дисциплинарного проступка, гражданско-правовая применяется для восстановления нарушенных прав или принуждения к исполнению невыполненных обязательств. При этом уголовная, административная и дисциплинарная ответственность могут применяться только к должностным лицам местного самоуправления, так как эти виды ответственности носят личный характер. К гражданско-правовой ответственности привлекаются лишь органы местного самоуправления.

Условия применения уголовной ответственности к должностным лицам местного самоуправления установлены в УК, административной – в КоАП, дисциплинарной – предусмотрены нормами трудового законодательства и законодательства о муниципальной службе, а гражданско-правовой – положениями ГК. В частности, в УК предусмотрена ответственность за отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140), воспрепятст-вование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий (ст. 141), а гл. 30 выделяет преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления и называет такие преступления, как злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, дача взятки, служебный подлог, халатность.

Следует отметить, что административное, трудовое законодательство находятся в совместном ведении России и субъектов Федерации. Следовательно, наряду с федеральными законами, действующими на всей территории России, условия применения административной или дисциплинарной ответственности должностных лиц местного самоуправления могут быть установлены и законами субъектов Федерации. Так, в соответствии со ст. 1933 КоАП неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий,

Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов 375

влечет наложение штрафа в размере до 20 МРОТ. А законом Ставропольского края «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Ставропольском крае» нарушение должностными лицами органов местного самоуправления установленного порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления (т.е. правонарушение, ответственность за которое федеральным законодательством не предусмотрена) влечет наложение штрафа в размере от 1 до 5 МРОТ.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Первоочередность закрепления ответственности органов и должностных лиц муниципального управления перед населением основана на сущности местного самоуправления как формы народовластия (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Основу этой ответственности составляют нормы конституционного права, предусматривающие ответственность органов и должностных лиц перед населением – основным субъектом властеотношений на территории муниципального образования, поэтому санкции при реализации этого института ответственности перед населением носят в основном конституционно-правовой характер.

В ст. 48 Закона об общих принципах организации местного самоуправления содержится специфический вид ответственности – ответственность перед населением муниципального образования. Ни в каком другом законодательном акте понятие ответственности перед населением не используется.

Закон устанавливает основание ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением – утрата доверия. Порядок и условия такой ответственности определяются уставом муниципального образования, а форма ответственности одна: отзыв депутата представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления. В Законе Калужской области «О местном самоуправлении Калужской области» установлена, например, ответственность за исполнение органами и должностными лицами местного самоуправления своих полномочий (п. 2.2 ст. 60), а в Законе Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области» – за нарушения ими местных правовых актов либо утраты доверия со стороны населения (п. 2 ст. 67)!.

1 См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. – Новосибирск, 1995. – С. 45, 46.

376

Глава 6

В законодательстве субъектов Федерации решены некоторые процессуальные вопросы реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, в Карелии предусмотрена возможность прекращения полномочий субъектов муниципальных правоотношений: представительный орган может досрочно прекратить свои полномочия на основе собственного решения, а также по итогам местного референдума о досрочном . прекращении полномочий Совета (представительного органа местного самоуправления). Полномочия главы местного самоуправления прекращаются досрочно, среди прочих оснований, на основе вступления в силу обвинительного приговора суда в отношении него и итогов местного референдума о его отзыве (ст. 20 Закона Республики Карелия «О местном самоуправлении в Республике Карелия»)1. В Свердловской области ответственность соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления реализуется через: выражение недоверия; досрочное прекращение полномочий этих органов; право отзыва депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Конкретные формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным населением закрепляются в уставах муниципальных образований (см., например ст. 68 Закона Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области»). В Калужской области при неисполнении своих полномочий органами и должностными лицами местное население вправе использовать процедуру отзыва выборных лиц местного самоуправления и роспуска органов местного самоуправления либо инициировать проведение досрочных выборов (п. 2 ст. 60 Закона Калужской области «О местном самоуправлении в Калужской области»).

Необходимо отметить, что данная ответственность не обязательно наступает в результате неправомерных действий органов или должностных лиц местного самоуправления. Например, население муниципального образования убеждено, что эффективность работы некоторых органов местного самоуправления или отдельных должностных ниже, чем в соседнем районе или городе. Статья 2 Закона Алтайского края от 2 октября 1996 г. «О по-

1 См.: Шугрина Е.С. Указ. соч. – С. 94–95.

Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов 377

рядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» устанавливает, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица являются:

утрата доверия избирателей (невыполнение предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб и заявлений, и т.п.);

совершение проступка, порочащего звание депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица;

систематическое, без уважительных причин невыполнение обязанностей, возложенных на депутата Законом Алтайского края «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления» ;

грубое нарушение выборным должностным лицом Конституции РФ, федеральных и краевых законов, устава муниципального образования.

Об утрате доверия населения можно говорить лишь применительно к выборным органам и должностным лицам местного самоуправления, ибо только они получают в результате выборов своеобразный «кредит доверия» от населения на решение вопросов местного значения.

Согласно указанному выше Закону Алтайского края инициировать процедуру отзыва имеют право граждане, местные отделения краевых избирательных объединений, местные (муниципальные) избирательные объединения, избирательные блоки, если под требованием о проведении голосования поставят свои подписи не менее 10% общего числа избирателей округа, в котором депутат, член выборного органа, выборное должностное лицо были избраны. Голосование об их отзыве считается состоявшимся, если в нем приняло участие не менее 25% избирателей, а депутат, член выборного органа, выборное должностное лицо считаются отозванными, если в результате голосования за отзыв каждого из них проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании.

Отзыв депутата представительного органа и выборного должностного лица следует отличать от местного референдума о досрочном прекращении полномочий органа или должностного лица местного самоуправления, так как в соответствии со ст. 13 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан на местный референдум не мо-

14 Муниципальное право

378

Глава 6

гут выноситься вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления; о даче согласия на освобождение от должности депутатов и должностных лиц. Таким образом, в законодательстве произведено четко разграничение между местным референдумом по данным вопросам и отзывом. Отзыв – форма индивидуальной, а не коллективной ответственности перед населением муниципального образования.

Осуществление процедуры отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления финансируется, как правило, за счет местного бюджета, и именно поэтому к ней прибегают чрезвычайно редко: ведь в случае отзыва придется финансировать повторные выборы депутата или должностного лица. Уменьшить расходы могла бы такая форма выражения недоверия, как сбор подписей населения за выражение недоверия должностному лицу органа местного самоуправления или депутату, однако она тоже практически не применяется, так как в этом случае невозможно обеспечить эффективный контроль за сбором подписей и гарантировать отсутствие злоупотреблений.

В уставе муниципального образования могут быть закреплены основания и виды ответственности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, которые замещают свою должность по контракту или по решению выборного органа или должностного лица местного самоуправления. В данном случае ответственность наступает не перед населением непосредственно, а перед органом или должностным лицом, которых население управомочило представлять и защищать свои интересы.

Устав муниципального образования может также содержать различные формы контроля со стороны населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее распространенной формой такого контроля являются отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Как правило, отчеты публикуются в местной печати. В небольших муниципальных образованиях целесообразнее заслушивать отчеты на собраниях (сходах) граждан.

Таким образом, ответственность соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным на-

Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов 379

селением в значительной мере является конституционно-правовой, поскольку речь идет об ответственности органов и должностных лиц, которым местное сообщество делегировало свои полномочия для решения вопросов местного значения.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Процесс становления системы местного самоуправления уже выявил всю сложность взаимоотношений между государственными органами и муниципальными образованиями. Конституционное обеспечение организационной обособленности местного самоуправления от органов государственной власти и его самостоятельности, конституционное признание и гарантированность этого института в России (ст. 12 Конституции РФ) превращают местную власть в одну из важнейших основ конституционного строя страны. Организационно-юридическая обособленность местного самоуправления от государства отнюдь не означает их функциональное обособление и изолированность. Обе эти властные системы тесно взаимодействуют, имеют взаимные обязательства и ответственность, несут юридическую ответственность по закону.

Государство как главная политическая, интегрирующая организация российского народа, гарантирует экономически, политически и юридически функционирование местного самоуправления и в то же время контролирует соблюдение им законности в своей деятельности, предусматривает юридическую ответственность перед государством за нарушение законодательства и норм, содержащихся в уставах муниципальных образований (п. 1 ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Кроме того, в Законе выделены два вида правонарушений органами и должностными лицами местного самоуправления, влекущие различные виды их юридической ответственности. Эти нарушения и санкции за них закреплены в ст. 49. В первом случае речь идет об ответственности за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами (п. 2). Во втором – если суд установит нарушение органами и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, конституций, уставов субъектов Федерации, федеральных и региональных законов, устава муниципаль-

380_______________________________________Глава 6

ного образования, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации может обратиться в соответствующий суд (Верховный Суд республики, краевой, областной или городской в городах федерального значения), за заключением о признании несоответствия их деятельности Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации, уставу муниципального образования.

Заключение суда о признании такого несоответствия является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа и выборного лица местного самоуправления. Прекращение их полномочий и одновременное назначение новых выборов осуществляется в соответствии с законом субъекта Федерации (см. п. 2–3 ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Основанием ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством является нарушение ими Конституции РФ, федеральных законов, конституции или уставов, а также законов субъекта Федерации, устава муниципального образования. Реальный ущерб при этом не обязательно причиняется государству или его органам: потерпевшими могут быть граждане, предприятия, учреждения, организации и иные субъекты. Формами ответственности перед государством являются также уголовная и административная ответственность.

По отношению к органам и выборным должностным лицам местного самоуправления можно говорить только о таком специфическом виде ответственности перед государством, как прекращение полномочий органа и выборного должностного лица местного самоуправления.

Пунктом 3 ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления введена специальная процедура прекращения полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления в случаях нарушения ими Конституции РФ, федеральных законов, конституции или уставов, а также законов субъекта Федерации, устава муниципального образования. Эта процедура является новой в российском законодательстве и не получила пока закрепления в процессуальном законодательстве на федеральном уровне.

Г$(рантии местного самоуправления и ответственность его органов           381

~flfr'––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

*(• Основанием для возбуждения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации данной процедуры является установление судом нарушения законов органами и выборными должностными лицами местного самоуправления. Следует отметить, что это основание не влечет с неизбежностью возбуждения процедуры прекращения полномочий, поскольку Закон не устанавливает обязанности органа государственной власти субъекта Федерации реагировать именно таким образом на решения суда. Нарушения допускают многие органы и должностные лица местного самоуправления, и поэтому законодательному органу субъекта Федерации достаточно отменить противоречащий закону правовой акт, чтобы нарушение не считалось таковым. Ответственность в виде прекращения полномочий органа местного самоуправления или выборного должностного лица носит исключительный характер, так как может вызвать паралич власти на местном уровне.

Нарушения закона могут быть установлены решением любого суда общей юрисдикции (в том числе районного) или арбитражного суда. Такое решение выносится в рамках процедуры, предусмотренной Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с изм.), а также по жалобам юридических лиц и заявлению прокурора.

Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность органа или должностного лица местного самоуправления за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина, а убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в порядке, установленном ГК.

Следующим этапом процедуры прекращения полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления является обращение органа государственной власти субъекта Федерации в соответствующий (субъекта Федерации) суд, за заключением дел о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов Федерации, уставу муниципального образования.

Однако в ГПК не предусмотрена возможность такого обращения. Некоторые ученые высказывают сомнения о конститу-

382

Глава 6

ционности самой этой процедуры1. Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством кон-' ституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Осуществление судом общей юрисдикции в рамках какого-либо из указанных видов судопроизводства действий, предусмотренных ч. 3 ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, невозможно. Создание специальных органов субъектов Федерации, уполномоченных давать заключения по обращениям представительных органов власти субъектов, также будет противоречить закону, так как в соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» правосудие в России осуществляется только судами, учрежденными в соответствии с Конституцией РФ и названным выше Федеральным конституционным законом. Создание же чрезвычайных судов и судов, не предусмотренных этим Законом, не допускается.

Заключение представительных органов как акт судебной власти не предусмотрено гражданско-процессуальным законодательством, кроме того, его вынесение будет противоречить и основополагающим принципам гражданского процесса, в соот-'ветствии с которыми установлена обязательность вступившего в законную силу судебного решения, поэтому представляется необходимым привести гражданско-процессуальное законодательство в соответствие с нормой ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Однако прецедент признания деятельности должностного лица местного самоуправления противоречащим законодательству уже есть. Верховный Суд Республики Бурятия, рассмотрев дело о признании деятельности главы местного самоуправления г. Улан-Удэ (мэра г. Улан-Удэ) не соответствующей Конституции РФ, Конституции Республики Бурятия, федеральным законам и законам Республики Бурятия, 15 сентября 1997 г. удовлетворил заявление Народного Хурала Республики Бурятия и признал деятельность главы местного самоуправления и мэра

1 См., например: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»/Под ред. Ю.А. Тихомирова. – М., 1997.

Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов 383

г. Улан-Удэ не соответствующей Конституции РФ, Конституции Республики Бурятия, федеральным законам и законам Республики Бурятия.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 21 ноября 1997 г., рассмотрев дело по кассационной жалобе мэра г. Улан-Удэ, оставила жалобу без удовлетворения, определив, что нарушений норм материального и процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела судом первой инстанции, не допущено.

Заключение о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов Федерации, уставу муниципального образования является факультативным при принятии решения о прекращении полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления представительным органом субъекта Федерации, так как данное заключение не обязывает представительный орган субъекта Федерации выносить решение о прекращении полномочий, но позволяет это сделать в действительно необходимых случаях. Представляется, что данный вид ответственности целесообразно применять к представительным органам местного самоуправления, так как на незаконную деятельность выборных должностных лиц распространяется дисциплинарная, административная или уголовная ответственность.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. Как юридические лица органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед физическими и юридическими лицами в порядке, установленном законами России, ее субъектов, уставами муниципальных образований (ст. 50 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Нормы гражданского и иных отраслей российского права, в соответствии с которыми наступает ответственность органов и должностных лиц, получили свое развитие и дополнение в законодательстве субъектов Федерации. Например, в Законе Калужской области «О местном самоуправлении в Калужской области» содержится норма, предусматривающая право местного /сообщества предъявлять иски к управляющим субъектам мест-,ной власти в случае невыполнения ими обязанностей по отно-

384

Глава 6'

шению к отдельному жителю муниципального образования или к местному сообществу в целом (п. 3 ст. 60). Иногда предусматривается право на обжалование в суде решения, а также действия (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления (см., например, ст. 70 Закона Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области»).

В ст. 50 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусматривается возможность привлечения органов местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности перед физическими и юридическими лицами. Необходимость установления данного рода ответственности обусловлена тем, что органы местного самоуправления являются субъектами гражданского права и выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами (ст. 124 ГК). Следовательно, на них распространяются положения гражданского законодательства, в том числе об ответственности за неисполнение обязательств и из причинения вреда, а такие ситуации возникают достаточно часто в связи с недостаточным объемом средств в местных бюджетах.

В качестве примера гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления можно привести ситуацию, сложившуюся в Оренбургской области. Мэрия г. Оренбурга поручилась за Бугурусланский хлебокомбинат перед коммерческим банком. Кредит не был своевременно возвращен, и суд по иску банка арестовал счета поручителя – Оренбургской мэрии.

В то же время основанием гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления может стать нарушение прав юридических и физических лиц в результате совершения незаконных действий или принятия незаконных решений. Незаконность действий или решений органов местного самоуправления устанавливает суд. Убытки, моральный вред, нанесенные физическому лицу, и убытки, причиненные юридическому лицу, в результате действий (решений), признанных судом незаконными, возмещаются в порядке, установленном ГК.

Следует отметить, что нередки случаи, когда орган местного самоуправления привлекается к ответственности за бездействие, т.е. за несовершение определенных действий, в результате кото-

Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов 385

рого гражданам и юридическим лицам может быть причинен материальный вред. Его возмещение граждане и юридические лица также вправе требовать в судебном порядке. Примерами такого бездействия являются неисполнение органами местного самоуправления своих обязанностей по уборке территорий населенных пунктов от снега, мусора, по теплоснабжению жилых домов и т.д.

Таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность за невыполнение требований законодательства не только перед государством, но и перед физическими и юридическими лицами, если результатом неисполнения правовых предписаний является причинение этим лицам убытков.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает также административную ответственность должностных лиц местного самоуправления за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления (ст. 26). Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления закреплено в ст. 33 Конституции РФ. Кроме того, они несут ответственность перед гражданами при нарушении их конституционных прав, предусмотренных ст. 24, 32, 33 Конституции РФ. Статья 24 обязывает органы местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Статья 50 Закона об общих принципах организации местного самоуправления не совсем корректно сформулирована в части установления ответственности должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. За неправомерные действия должностное лицо может быть привлечено к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности, но не к гражданско-правовой, так как оно не является субъектом гражданского права. В соответствии со ст. 16 ГК за незаконные действия (бездействие) должностного лица местного самоуправления, причинившее убытки физическому или юридическому лицу, ответственность несет орган местного самоуправления.

386

Глава 6

После привлечение к ответственности соответствующего органа местного самоуправления должностное лицо, действиями (бездействием) которого были причинены убытки физическим или юридическим лицам, может быть привлечено к материальной ответственности в порядке, установленном ст. 122 КЗоТ. Размер суммы, взыскиваемой с работника в качестве возмещения причиненного вреда, по приказу администрации не может превышать среднего месячного заработка. В случае, если причиненный вред превышает среднемесячный заработок, его возмещение производится путем предъявления вышестоящей администрации иска в суд.

Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Государственный надзор за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляет прокуратура (ст. 51 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Субъекты Федерации не всегда столь последовательно закрепляют государственный контроль и надзор за деятельностью органов и соответствующих должностных лиц местного самоуправления. Например, в Законе Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области» содержится норма, в соответствии с которой незаконные решения органов местного самоуправления могут быть отменены в судебном порядке либо опротестованы прокурором. В Калужской области к прокурорскому надзору прибавляется контрольная деятельность Законодательного Собрания и губернатора области, которые могут назначать независимые ревизии по вопросам исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (п. 1, 3 ст. 62 Закона Калужской области «О местном самоуправлении в Калужской области»).

Выявлению случаев нарушений органами и должностными лицами местного самоуправления нарушения федеральных законов, законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований служит прокурорский надзор за соблюдением законности в их деятельности.

Органы прокуратуры расположены во всех административно-территориальных единицах России, вплоть до городов и районов.

Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов 387

Выступая гарантом законности на территории муниципального образования, прокурор по своему усмотрению может либо принести протест на незаконный правовой акт органа местного самоуправления, либо обратиться по этому поводу непосредственно в суд. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт.

Протест подлежит обязательному рассмотрению в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Прокурору обязаны сообщить о дне заседания коллегиального органа, который рассматривает протест.

В целях организации контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления прокурор вправе знакомиться с протоколами заседаний представительного органа, участвовать в заседаниях представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Он может требовать проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам или обращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных органам местного самоуправления организаций, вызывать должностных лиц местного самоуправления по поводу нарушения законов.

Важной формой реагирования прокурора на нарушения законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления является представление прокурора об устранении нарушений закона. Представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору также сообщается о дне заседания.

Нормативные акты и документы

Международные документы

Европейская хартия местного самоуправления//Народный депутат. - 1993. -№ П. -С. 57-59.

Законодательные акты

Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991г. № 1032-1 (в ред. от 20 апреля 1996 г.)//СЗ РФ. – 1996. - № 17. - Ст. 1915.

Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 (в ред. от 31 августа 1998 г.у/ВСНД РФ и ВС РФ. - 1992. - № 11. - Ст. 527.

Закон РФ № 1026-1 «О милиции» от 18 апреля 1991 г. (в нов. ред.)//ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - № 16. - Ст. 503.

Закон РФ «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 (в ред. от 9 января 1996 г.)//СЗ РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 140.

Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г. № 3297-1//ВСНД РФ и ВС РФ. - 1992. – № 33. - Ст. 1915.

Закон РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1 (в ред. от 13 января 1996 г.) // СЗ РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 150.

Федеральный закон от 16 мая 1995 г. № 74-ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию»//СЗ РФ. – 1995.– № 21. – Ст. 1922.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления и Российской Федерации»//^ РФ. - 1995. - № 35. - Ст. 3506.

Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»//СЗ РФ. - 1996. - № 17. - Ст. 1918.

Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»//СЗ РФ. – 1996. – № 25. – Ст. 2965.

Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»//СЗ РФ. – 1996. – № 49. - Ст. 5497.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципаль-

436________________________________

ного имущества в Российской Федерации»//С3 РФ. – 1997. – № 30. – Ст. 3595.

Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»//С3 РФ. –1997. – № 38. – Ст. 4339.

Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»//С3 РФ. –

1997. - № 39. - Ст. 4464.

Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»//С3 РФ. – 1998. – № 2. – Ст. 224.                             ''

Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ//СЗ РФ. –'

1998. - № 31. - Ст. 3823.

Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ//СЗ РФГ - 1998. - № 19. - Ст. 2069.

Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146 ФЗ//СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3824.

Акты Верховного Совета Российской Федерации

Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г. «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних»//ВВС РСФСР. - 1967. - № 23. - Ст. 536.

Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»//ВСНД РФ и ВС РФ. – 1992. - № 9. - Ст. 89.

Акты Президента Российской Федерации

Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федера-ции»//САПП РФ. - 1993. - № 7. - Ст. 562.

Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425 (в ред. от 27 мая 1997 г.) «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации»//С3 РФ. - 1997. - № 18. - Ст. 2131.

Указ Президента РФ от 29 мая 1997 г. «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации»//С3 РФ. – 1997. – № 22. – Ст. 2571,

Указ Президента РФ от И июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федера-ции»//СЗ РФ. - 1997. - № 24. - Ст. 2741.

Нормативные акты и документы                                        437

Указ Президента РФ от 22 октября 1998 г. № 1281 «О Конгрессе муниципальных образований в Российской Федерации»//С3 РФ. – 1998. - № 43. – Ст. 5336.

Положение о делегации Российской Федерации в Конгрессе местных и региональных властей. Утверждено распоряжением Президента РФ от 29 мая 1995 г. № 243-рп//СЗ РФ. - 1995. - № 23. - Ст. 2209.

Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации//Российская газета. – 1999 г. - 21 окт.

Акты Правительства Российской Федерации

Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г, № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления»//^ РФ. - 1996. - № 2. - Ст. 121.

Постановление Правительства РФ от 6 марта 1996 г. № 266 «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции»//СЗ РФ. - 1996. - № 12. - Ст. 1139.

Постановление Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 875 «Об утверждении Положения об организации общественных работ»//СЗ РФ. - 1997. - № 29. - Ст. 3533.

Акты федеральных судебных органов

Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области//СЗ РФ. – 1996. – № 7. – Ст. 700.

Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»//С3 РФ. - 1997. - № 5. - Ст. 708.

Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»//С3 РФ. - 1998. - № 4. - Ст. 532.

Постановление Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»//Бюллетень Верховного Суда РФ. - 1996. - № 3.

Литература

Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. – М., 1998.

Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – М., 1996.

Васильев В.И. Местное самоуправление. – М., 1999.

Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – М., 1999.

Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. – М., 1990.

Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (XII – начало XX вв.): Учеб. пособие. – М., 1998.

Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – М., 1995.

Казанчев Ю.Д., Писарев А. Н. Муниципальное право России: Учебник. – М., 1998.

Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». - М., 1999.

Кононов A.M. Местное самоуправление в Российской Федерации. – Саратов, 1997.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. – М., 2000.

Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. – М., 1993.

Лаптева И.Е. Региональное и местное самоуправление в России (вторая половина XIX века). – М, 1998.

Местное самоуправление в зарубежных странах: информационный обзор. – М., 1994.

Местное самоуправление: Сборник нормативных правовых актов. – М., 1998.

Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие. – М., 1998.

Муниципальное право: Учебник/Под ред. А.И. Коваленко. – М., 1997.

439

Литература

О формировании органов местного самоуправления в Российской Федерации: Аналитические материалы Центральной избирательной комиссии РФ//Городское управление. – 1997. – № 8. - С. 40-67.

Писарев А. Н. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. пособие. – М., 1997.

Подпорина И. В. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»: оценка экспертам/Государственная власть и местное самоуправление в России. – М., 1998. – С. 139–142.

Постовой Н.В. Муниципальное право России. – М., 1998.

Прудников А.С., Лимонов A.M. Местное самоуправление в Российской Федерации. – М., 1998.

Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. решений федеральных судов. – М., 1997.

Шугрина Е.С. Муниципальное право. – М., 1999.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          37

местного населения, решение бюджетно-финансовых проблем местного самоуправления, поддержание и охрана общественного порядка, и др. Здесь проявляют свое регулирующее воздействие нормы многих отраслей права и законодательства (административного, гражданского, земельного, экологического, финансового, трудового, банковского, права социального обеспечения и др.)

Третью группу составляют отношения, складывающиеся в процессе реализации отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 132). Они могут возникнуть по решению различных государственных вопросов на территории муниципального образования (финансовые, осуществление государственного контроля за землепользованием соответствующих субъектов земельных отношений, охрана лесов, и т.д.).

В четвертую группу входят отношения, возникающие при обеспечении гарантий осуществления права на местное самоуправление: судебная защита и восстановление прав муниципального управления, компенсация расходов местного самоуправления, вызванная исполнением решений государственных органов, без компенсации со стороны последних. В таких случаях отношения регулируются нормами различных отраслей материального и процессуального права.

Конечно, названные общественные отношения не составляют их полный перечень, но характеризуют, выявляют сложность, многослойность предмета муниципального права.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          33

Но в последнее время прослеживается тенденция выделять отрасли права по объекту деятельности или соединять в правовую отрасль нормы, регулирующие совершенно разнородные общественные отношения. Так произошло и с муниципальным правом. Это неизбежно должно было произойти, но здесь нужен серьезный предметно-правовой анализ, а не цитирование авторов монографий по теории государства и права с механическим, безадресным переводом их научных положений в позитивное право. Отрасли права действительно тесно связаны между собой, постоянно взаимодействуют на институциональном и других уровнях, нередко обеспечивая реализацию своих норм с помощью норм других отраслей права. Это часто осуществляется несколькими органами управления, их должностными лицами, структурными подразделениями. Муниципальное образование в целом как самоуправляющаяся территориальная единица со своим населением – главным участником муниципальных отношений и органами муниципального самоуправления – применяет, реализует одновременно нормы многих отраслей права. Иначе говоря, местное самоуправление – это государство «местного» населения, поэтому муниципальное право считать вторичной, комплексной отраслью права, значит уйти от проблемы, которая действительно очень сложна и многогранна. Например, определение предмета муниципального права как отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления на различных территориях, вряд ли может быть признано удачным, так как этого предмета едва ли хватит на небольшую часть государственного и административного права, а местное самоуправление и его органы применяют и реализуют нормы почти всех отраслей права. Но проблема не исчерпывается этим. В литературе не исследован вопрос о месте публичного и частного права в организации и деятельности муниципального управления. Между тем в функционировании муниципального управления сочетаются публичные, групповые, сословие-классовые и частные интересы, нормы статического характера, например закрепляющие систему и структуру местного самоуправления, и нормы динамического характера, регулирующие широкий спектр общественных отношений и входящие в состав многих отраслей права.

Правоприменительная, исполнительная и правотворческая деятельность местного самоуправления создает соответствую-

2 Муниципальное право

34______________________________________Глава 1

щий правовой режим на подведомственной территории, обеспечивает правопорядок и законность. Здесь возникает проблема согласованности деятельности всех структур местного самоуправления, учета особенностей регулятивных методов отдельных отраслей права, и т.д.

Муниципальное право вобрало в себя огромную и сложную совокупность юридических норм разного отраслевого и предметного содержания и, следовательно, разной иерархии, что надо учитывать при решении сложных вопросов управления экономикой. Межотраслевой и многоотраслевой характер муниципальной деятельности ставит вопрос о применении и надлежащей увязке в актах органов местного самоуправления юридических методов регулирования, применяемых различными отраслями права.

Публичное право обеспечивает властное, императивное регулирование общественных отношений в одностороннем порядке. Оно являет здесь систему юридической централизации, которая проникнута духом субординации, принципом власти и подчинения. Не случайно в большинстве норм отраслей публичного права содержатся: полномочия, веления, поручения, запреты и другие императивные предписания (конституционное, административное, финансовое, земельное, экологическое и др.).

В нормах гражданского, жилищного, семейного и других отраслей права содержится больше норм разрешительного, диспо-зитивного, дозволительного, даже рекомендательного характера. Их применение в правовой деятельности также должно быть увязано с применением норм и методов отраслей публичного права. Для местного самоуправления применение отраслей права, имеющих различные юридические методы регулирования, представляет сложную проблему. Но еще большие сложности возникают в правотворческой деятельности самих органов местного самоуправления. Они могут издавать правила общего поведения по значительному кругу вопросов своей деятельности. Практика показала, а теория права подтвердила отсутствие единого метода правового регулирования для всех отраслей права1.

1 Эту концепцию выдвинул и обосновал В.Д. Сорокин в первой половине 70-х гг., издавший книгу «Метод правового регулирования. Теоретические проблемы». (М., 1976). Эта книга подвела итог дискуссии по данному вопросу.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          35

Это еще раз убедительно подтверждает положение о недопустимости рассмотрения муниципального права как отрасли правовой системы России.

Многоотраслевая правовая деятельность муниципального управления ставит не проблему отраслевой «вторичности» муниципального права, а превращение его в эффективный правовой регулятор тех отношений, в которых муниципальные органы юридически компетентны. Даже видные теоретики права говорят о «вторичных» отраслях как о правовых комплексах (многоотраслевых), в которых содержатся нормы различных отраслей права, обеспечивающих комплексное правовое регулирование разнообразных, различных по содержанию общественных отношений, что, как правило, дает весьма положительный правовой эффект1. Надо стремиться создавать такие законодательные акты, которые включали бы нормы ряда отраслей права, применяемые органами местного самоуправления. Это будут акты не отраслевого, а межотраслевого характера. По содержанию они должны все больше становиться кодификационными актами, не актами отрасли права, а юридическими актами отрасли законодательства, в данном случае муниципального.

Есть апробированный зарубежный опыт, который позволяет избежать пустой полемики о муниципальном праве как отрасли. Во многих странах с различными муниципальными системами практикуется издание законов, охватывающих основные стороны и направления деятельности муниципальных органов. В Великобритании, например, Парламент принимает весьма емкие законы об отдельных видах муниципальных органов, а затем ежегодно или по мере необходимости – дополнительные и издает их отдельными брошюрами, книжками. По мере накопления таких законов Парламент может принять закон о местном управлении, инкорпорировав в него все действующие нормы этих законов. Все это обеспечивает отточенность законодательства о муниципальном управлении, повышает эффективность его правового регулирования, к тому же постоянно обновляется законодательная основа муниципального управления. Интересно, что в Великобритании, Франции, Италии, Германии, других

1 См.: Алексеев С.С. Структура советского права. – М., 1975. – С. 27–30, 44–78; он же: Теория права. – М., 1994. – С. 91–92, 109–112.

36

Глава 1

европейских странах, а также в США важную научную информацию об организационно-юридических проблемах муниципалитетов можно получить в учебниках, статьях и монографиях по конституционному, административному, финансовому, гражданскому и другим отраслям права и законодательства. И в России юридическое обоснование муниципальной деятельности выдвигается в ряд неотложных проблем реформы местного самоуправления.