§ 8. Ассоциации, союзы и иные объединения органов местного самоуправления

Муниципальные образования вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. Такие объединения подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Следует отметить, что в союзы и ассоциации объединяются именно муниципальные образования, а не органы местного самоуправления.

Правовую основу деятельности объединений муниципальных образований составляют Конституция РФ, ГК, Закон об общих принципах организации местного самоуправления, а также Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»1.

Основными целями союзов и ассоциаций местного самоуправления являются:

содействие в реализации прав граждан на местное самоуправление, координация деятельности муниципальных образований по более эффективному осуществлению своих прав и интересов, социально-экономическому развитию их территорий;

в содействии развитию и укреплению государственного устройства России, становлению, защите, развитию и укреплению местного самоуправления в России;

развитию экономической, правовой, организационной, территориальной основ местного самоуправления;

в отстаивании гарантированных законом прав муниципальных образований во взаимоотношениях с органами государственной власти.

1 См.: СЗ РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 145.

12»

356_______________________________________Глова 5

Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления (п. 2 ст. 10 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

В России функционирует Совет по местному самоуправлению, который является координационным центром при Президенте РФ, обеспечивающим рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту РФ.

Основными задачами Совета являются:

разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее реализации;

обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления при реализации государственной политики в области местного самоуправления;

рассмотрение проектов федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ по вопросам местного самоуправления;

рассмотрение проектов федеральных программ, затрагивающих вопросы местного самоуправления;

подготовка ежегодных докладов о положении дел в области местного самоуправления и направлениях его развития, о соблюдении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации законодательства о местном самоуправления;

развитие сотрудничества с международными и зарубежными организациями и иностранными государствами в области местного самоуправления;

осуществление взаимодействия с общественными объединениями, занимающимися вопросами местного самоуправления;

пропаганда и разъяснение целей и задач государственной политики в области местного самоуправления.

Для взаимодействия с ассоциациями и союзами муниципальных образований в состав Совета по местному самоуправлению введены руководители девяти объединений муниципальных образований различного уровня.

Объединения муниципальных образований, существующие в России, делятся на общероссийские, межрегиональные и регио-

Формы осуществления местного самоуправления            357

нальные. Отдельно можно выделить специализированные объединения.

Общероссийские объединения муниципальных образований.

Самым мощным из общефедеральных объединений долгое время считался Союз российских городов, который сыграл большую роль в подготовке разделов Конституции РФ, посвященных местному самоуправлению, федеральных законов о местном самоуправлении, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ по вопросам местного самоуправления1. 10 июня 1991 г. Минюст России зарегистрировал Союз российских городов, цели которого закреплены в его уставе. Союз содействует городам в различных отраслях хозяйства и культуры. Он неоднократно обращался к Президенту РФ, парламенту и Правительству РФ по различным вопросам городских финансов, планирования, экологии, культуры и т.д. В 1995 г. этот Союз наметил достижение двух целей в своей деятельности: 1) подготовка предложений федеральным государственным органам по проектам законов, других нормативных актов, касающихся местного самоуправления, и участие в их обсуждении и принятии; 2) подготовка законодательных и иных нормативных актов субъектов Федерации о местном самоуправлении. Союз старается постоянно сотрудничать с правительственными органами по вопросам финансового обеспечения городов, итогом чего в 1998 г. стал проект типового Соглашения о разграничении доходов и расходов между бюджетами субъектов Федерации и местного самоуправления. Можно отметить значительное достижение Союза в области экономики: при его активном участии создан Российский городской коммерческий банк, учредителями которого стали многие российские города. Президентом Союза российских городов является глава городского самоуправления Омска В. Рощупкин.

В 1995 г. создан Российский союз местных властей – также достаточно представительная ассоциация. Инициатива органов местного самоуправления по созданию Российского союза местных властей как общероссийского объединения муниципальных образований, активно содействующего становлению в Рос-

1 См. подробнее: Кирпичников В.А. О проблемах Союза российских городов и местного самоуправления/уЭтнополитический вестник. – М., 1995. – С. 138– 151.

13 Муниципальное право

358

Глава 5

сии института местного самоуправления, была одобрена Правительством РФ. Российскому союзу местных властей выделялись средства из федерального бюджета для организации взаимодействия с территориальными ассоциациями органов местного самоуправления. Председателем президиума Российского союза местных властей является А.И. Салтыков – глава местного самоуправления (мэр) Ижевска.

Союз малых городов России создан в 1991 г. Он призван объединить малые и средние российские города (с населением до 100 тыс. человек). У этих городов есть специфические проблемы: они отстают по уровню социально-экономического развития от больших городов, в них сказываются негативные демографические процессы, приводящие к сокращению численности населения малых и средних городов, сохранен низкий уровень социально-экономической активности и др. Союз малых городов России был основным разработчиком Федеральной комплексной программы развития малых и средних городов России в условиях экономической реформы, которая призвана помочь таким городам в решении их проблем. Сроки реализации программы – с 1997 по 2005 гг. Программа утверждена постановлением Правительства РФ от 28 июня 1996 г.1

Существующие общероссийские объединения муниципальных образований вели борьбу не только с федеральными и в особенности региональными властями, но и друг с другом. К сожалению, эта борьба выплескивалась и на страницы научных изданий2. Однако главный недостаток всех существующих общероссийских союзов и ассоциаций местного самоуправления состоит в том, что они защищают прежде всего интересы городов, интересы сельских и районных муниципальных образований в них практически не реализуются. Положение можно было исправить созданием единого российского объединения муниципальных образований. 22 октября 1998 г. был подписан Указ Президента РФ № 1281 «О Конгрессе муниципальных образований в Российской Федерации»3, которым одобрено предложение объединений (ассоциаций, союзов) муниципальных образо-

1 См.: СЗ РФ. - 1996. - № 28. - Ст. 3376; см. также: СЗ РФ. - 1996. - № 37.

2 См., например: Васильев В.И. Местное самоуправление. – М., 1999. – С. 346.

3 См.: СЗ РФ. - 1998. - № 43. - Ст. 5336.

Формы осуществления местного самоуправления       ___ 359

ваний об учреждении Конгресса муниципальных образований России.

Конгресс муниципальных образований создавался в целях эффективной реализации прав граждан на местное самоуправление, координации деятельности муниципальных образований и обеспечения их взаимодействия с федеральными органами государственной власти и международными организациями органов местного самоуправления. Учреждение Конгресса муниципальных образований значительно усиливает возможности местного самоуправления в решении своих материально-финансовых проблем и уточнения их взаимоотношений с органами государственной власти России и ее субъектов. О большей значимости учреждения Конгресса муниципальных образований свидетельствует Указ Президента РФ от 22 октября 1998 г. «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации»1. В этом правовом акте одобрено учреждение Конгресса, определены цели его деятельности, установлены каналы связи между главой Российского государства и Конгрессом через соответствующего представителя Президента РФ.

Конгресс является общероссийской организацией, представляющей интересы муниципальных образований страны. Он осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами России, в том числе Европейской хартией о местном самоуправлении, а также российским законодательством.

Конгресс представляет в Совет по местному самоуправлению РФ информацию о деятельности муниципальных образований, их объединений (ассоциаций, союзов), органов местного самоуправления и их должностных лиц по обеспечению прав и свобод граждан, решению других вопросов местного значения.

Конгресс может принимать участие в подготовке проектов федерального бюджета, федеральных законов, федеральных программ, иных нормативных актов по вопросам местного самоуправления.

В Конгрессе муниципальных образований предусмотрена должность представителя Президента РФ. Представитель Пре-

1 См.: СЗ РФ. - 1998. - № 43. - Ст. 5336.

п*

360________________________________________Глава 5

зидента РФ принимает участие в работе органов Конгресса, информирует Президента РФ о работе Конгресса. Представителем Президента РФ в Конгрессе назначен начальник Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления Б.И. Минц.

Конгрессу разрешено использовать в своем названии наименования «Российская Федерация», а в символике – изображение Государственного флага РФ.

Основным учредителем Конгресса является Союз российских городов. В Конгресс на правах коллективных членов входят межрегиональные ассоциации городов России. Одним из главных направлений своей деятельности Конгресс на своем первом заседании, состоявшимся 19 ноября 1998 г., определил формирование государственной политики по развитию местного самоуправления. Для этого предусмотрено разработать и принять концепцию развития местного самоуправления в России, социально-экономического развития муниципальных образований. Президент Союза российских городов В. Рощупкин, избранный главой Конгресса, заявил, что его целью является отстаивание принципов самостоятельности органов местного самоуправления и повышение их ответственности перед населением1. В апреле 2000 г. президентом Конгресса избран известный российский политик, бывший мэр г. Самары О.Н. Сысуев.

Межрегиональные объединения муниципальных образований. Задачи межрегиональных объединений муниципальных образований в принципе не отличаются от задач любых других объединений, но муниципальные образования, входящие в состав таких объединений, имеют проблемы, специфичные только для определенных территорий страны. Понятно, что города Крайнего Севера находятся в ином положении, чем города юга России. Объединение в межрегиональные объединения позволяет учитывать специфические особенности муниципальных образований: экономические, климатические, демографические.

Первой из межрегиональных объединений была создана в 1986 г. Ассоциация сибирских городов, позднее преобразовавшаяся в Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов. Членами Ассоциации являются около 80 городов Сибири и Дальнего Востока.

1 См.: Сегодня. – 1998. – 20 нояб.

формы осуществления местного самоуправления             361

Ассоциация городов юга России создана в 1991 г. и объединяет в основном крупные города юга России. Президентом этой Ассоциации избран В.А. Самойленко – мэр Краснодара (глава городского самоуправления).

Союз городов Северо-Запада России создан в 1996 г. Президент Союза – А.В. Корсунов – мэр Нижнего Новгорода.

Среди иных межрегиональных объединений муниципальных образований можно назвать Ассоциацию муниципальных образований «Города Урала» (президент – глава Екатеринбурга А. Чер-нецкий) и Союз городов Заполярья и Крайнего Севера.

Иногда межрегиональные объединения муниципальных образований существенно расширяют рамки своей деятельности. Например, четвертое внеочередное общее собрание Ассоциации сибирских и дальневосточных городов своим решением от 5 ноября 1998 г. внес предложения органам государственной власти по изменению и уточнению законодательства, многие из которых получили поддержку федеральных органов государственной власти и реализованы в законах и иных правовых актах.

Региональные объединения муниципальных образований. Задачи объединений муниципальных образований в субъектах Федерации тоже имеют определенную специфику. Они призваны осуществлять защиту прав местного самоуправления в органах государственной власти субъектов Федерации, обеспечивать обмен опытом организации местного самоуправления: ведь для них действуют единые законы субъекта Федерации. Через региональные объединения легче объединять усилия в решении задач социально-экономического развития муниципальных образований, координировать законодательную работу по созданию правовой базы местного самоуправления в конкретном субъекте Федерации, поскольку представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном органе власти субъекта Федерации.

Среди региональных объединений муниципальных образований перечислим:

Муниципальный союз Тюменской области, президентом которого является С.М. Киричук – мэр Тюмени;

Ассоциация малых вятских городов Кировской области. Ее возглавляет В.В. Иконников – председатель городского собрания г. Омутнинска Кировской области (глава администрации);

362

Глава 5

Ассоциация малых городов Владимирской области, возглавляет которую В.М. Рогов – глава местного самоуправления г. Покрова Владимирской области.

Региональные союзы и ассоциации муниципальных образований созданы также в Республиках Дагестан и Карелия, Астраханской, Иркутской, Калужской, Ленинградской, Московской, Оренбургской, Пермской и Ярославской областях.

Специализированные объединения муниципальных образований. Местное самоуправление в закрытых административно-территориальных образованиях имеет определенные особенности, установленные Законом о закрытом административно-территориальном образовании, поэтому они создают собственные объединения. К специализированным объединениям муниципальных образований относятся Ассоциация муниципальных образований закрытых административно-территориальных образований Минатома России (создана в феврале 1995 г., ее президентом является Н.А. Лубенец – глава г. Трехгорного Челябинской области) и Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Минобороны России, созданная в 1993 г.

По нашему мнению, вряд ли целесообразно создавать две ассоциации закрытых административно-территориальных образований, обусловленных ведомственной принадлежностью. Таких муниципальных образований в России около 40, и в тех сложных условиях, в которых находятся закрытые города и поселки, они конкурируют между собой.