§ 4. Собрание (сход) граждан

Местное сообщество как совокупность жителей может самоорганизовываться в виде собрания (схода) жителей. Институт собраний относится к древнейшим формам местного самоуправления, сложившимся задолго до государственной организации. С появлением последней и ростом городов значение собраний в общественной организации снизилось, однако полностью исключить их из системы демократического самоуправления невозможно.

Основным преимуществом собраний как института непосредственной демократии в системе местного самоуправления является органическое сочетание коллективного социального действия: обсуждение того или иного вопроса, выражение коллегиального мнения, принятия совместного решения с личной активностью участников собраний. Социальная ценность собраний, по мнению американских исследователей, состоит в том, что они «позволяют людям с различным положением и интересами найти взаимоприемлемый подход к общим проблемам»1. Людям суждено жить в одном городе, в одном квартале, на одной улице, и надо уметь отстаивать свои права, не нарушая интересов других лиц, своих соседей.

Следует различать собрание (сход) граждан как форму непосредственного участия граждан в местном самоуправлении, т.е. форму непосредственной демократии, когда она связана с выполнением функций представительного органа местного самоуправления, и собрание как форму территориального общественного самоуправления, когда оно проводится на части территории муниципального образования.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет, что в отдельных муниципальных образованиях уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации может предусматриваться возможность осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления собранием граждан. Как правило, это небольшие по территории и численности населения муниципальные образования. В этом случае уставами муниципальных

1 Мэтъюз Д., Макафи Н. Политика местной общины. – М., 1993. – С. 34.

Формы осуществления местного самоуправления __       343

образований и законами субъектов Федерации устанавливается периодичность созыва собрания и определяется процедура его созыва. При осуществлении полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан в соответствии с п. 2 ст. 24 Закона об общих принципах организации местного самоуправления собрание (сход) граждан считается правомочным, если в нем участвует более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом (т.е. достигшие 18-летнего возраста).

Общие собрания (сходы), конференции жителей соответствующей территории муниципального образования созываются органами территориального общественного самоуправления в порядке, установленном самими территориальными объединениями. В отсутствие этих органов они могут созываться инициативными группами жителей либо по инициативе представительного органа или главы муниципального образования.

Компетенция территориальных собраний (сходов), конференций жителей устанавливается самостоятельно населением соответствующей территории. К ведению собраний (сходов), конференций жителей, как правило, относятся следующие вопросы:

избрание органов и принятие положений (уставов) о них;

утверждение программ и смет расходов их деятельности и отчетов об их выполнении;

утверждение планов и программ социально-экономического развития населенного пункта;

утверждение штатов администрации и расходов на ее содержание;

направление коллективных обращений и жалоб в органы государственной власти и местного самоуправления; | установление самообложения;

распоряжение землями общего пользования;

контроль за деятельностью высшего должностного лица местного самоуправления;

решение других вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующей территории.

Правомочность собраний и конференций определяется порядком, устанавливаемым самими жителями. Принимаемые ими решения для органов территориального общественного само-

344

Глава 5

управления носят обязательный характер, а для жителей – рекомендательный.

В крупных по численности населения муниципальных образованиях могут проводиться конференции (съезды) граждан. Конференции – это собрания представителей от жителей муниципального образования.

Порядок созыва и проведения собрания (схода), конференции (съезда) граждан, принятия и изменения его решений, пределы их компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации.

Собрания (сходы) и конференции (съезды) граждан обычно созываются на основании решения, принятого на их предыдущих заседаниях, либо представительным органом по собственной инициативе, либо по требованию не менее 5% жителей. Конференции (съезды) считаются правомочными при участии не менее двух третей представителей (делегатов) жителей муниципального образования.

Решение о созыве собрания (схода) либо конференции (съезда) граждан, их повестка дня доводятся до жителей заблаговременно. Вопросы повестки дня собрания (схода) определяются инициаторами созыва и утверждаются на собрании большинством голосов присутствующих граждан. Для ведения собрания избираются председатель и секретарь. Возможность для ознакомления с проектами решения предоставляется не позднее чем за десять дней до собрания, конференции. Решения по наиболее важным вопросам местного значения могут приниматься на собрании (сходе), конференции (съезде) граждан тайным голосованием, и они являются обязательными для исполнения на территории муниципального образования. Изменять и отменять принятые собранием (сходом), конференцией (съездом) решения могут только сами собрание (сход), конференция (съезд) граждан, либо местный референдум, либо суд.

Так, в соответствии с Законом Тверской области от 27 февраля 1997 г. «О собраниях (сходах) граждан в Тверской области» к компетенции собраний граждан отнесено:

избрание старост и комитетов общественного самоуправления населения;

утверждение программ деятельности органов общественного самоуправления населения по социально-экономическому раз-

Формы осуществления местного самоуправления___________         345

витию соответствующей территории и отчетов об их выполнении;

заслушивание отчетов должностных лиц местного самоуправления, старосты, комитета общественного самоуправления, в том числе об исполнении программ социально-экономического развития, бюджета, использования внебюджетных фондов и муниципального имущества;

решение в установленном порядке вопросов административно-территориального устройства и других вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующий территории.

В собрании (сходе) граждане участвуют непосредственно, на равных основаниях, каждый имеет один голос. Участие в собрании (сходе) является свободным и добровольным. В этом Законе также предписано, что принятие решения на собрании (сходе) граждан осуществляется, как правило, открытым голосованием путем поднятия руки. Решения принимаются большинством голосов от общего числа граждан, фактически принявших участие в собрании (сходе). Протокол, который ведется на собрании и содержит необходимые атрибуты, передается в соответствующий орган местного самоуправления или орган территориального общественного самоуправления населения.

Кроме того, следует выделить еще один вид собраний населения. Речь идет о такой форме реализации конституционного права граждан, как право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ). Различие между этими формами непосредственной демократии состоит в том, что собрания (сходы) жителей как форма местного или территориального общественного самоуправления носят постоянный нормативный характер и служат целям решения вопросов местного значения. Собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования как форма реализации конституционного права не имеют жесткого нормативного ограничения ни по составу участников, ни по целям, формам и процедурам их проведения. Они используются, как правило, в качестве средства либо поддержки, либо давления на органы власти, в том числе муниципальной, с целью принудить их к принятию каких-либо решений.