§ 2. Местный референдум

Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет местный референдум как голосование граждан по вопросам местного значения (ст. 1). Такое определение можно считать неудачным, так как оно не учитывает специфику референдума как процесса принятия гражданами непосредственно решения по наиболее важным вопросам местной жизни, имеющего высшую юридическую силу и не требующего утверждения органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления.

Представляется более правильным следующее определение: местный референдум – это голосование граждан России, постоянно или преимущественно проживающих на территории одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований (см. ст. 1 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан).

На местный референдум, как правило, выносятся такие вопросы, которые являются принципиально важными для организации жизни местного сообщества (например, структура органов местного самоуправления) либо по закону требуют выяснения воли жителей (например, изменение границ данного муниципального образования).

В соответствии с п. 3 ст. 13 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан на местный референдум не могут выноситься вопросы:

320

Глава 5

о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

о формировании состава органов местного самоуправления, персональном составе данных органов;

об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц;

о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Вопросы, выносимые на референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Указанные вопросы должны формулироваться таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования.

Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования, поэтому противоречат федеральному закону положения законов ряда субъектов Федерации о назначении местного референдума главой муниципального образования или любым иным органом или должностным лицом, кроме представительного органа местного самоуправления. Однако в том случае, если в муниципальном образовании представительный орган местного самоуправления не сформирован, местный референдум может назначаться главой местной администрации (главой местного самоуправления) по требованию граждан в количестве не менее 5% от числа избирателей муниципального образования.

Согласно п. 2 ст. 22 Закона об общих принципах организации местного самоуправления инициатива в проведении местного референдума может исходить от самого представительного органа местного самоуправления либо от населения муници-

Формы осуществления местного самоуправления            321

пального образования. Если референдум проводится по инициативе представительного органа, то она должна быть оформлена определенным числом депутатов: в одном случае это не менее одной трети депутатов (Калининградская область), в другом – не менее половины депутатов (Воронежская область). Непосредственно решение о проведении референдума принимается согласно большинству законов субъектов Федерации квалифицированным большинством – двумя третями голосов депутатов представительного органа.

Инициатива проведения местного референдума может принадлежать и населению муниципального образования. Как правило, для проведения местного референдума необходимо, чтобы требование о его проведении поддерживали 5–10% жителей. О других инициаторах в Законе не сказано, и поэтому расширение этого перечня законами субъектов Федерации или уставами муниципальных образований неправомерно.

В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе.

Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно дать лишь однозначный ответ. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

Если для реализации решения референдума требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Некоторые правоведы выделяют так называемые консультативные референдумы, решения которых не носят обязательного (императивного) характера. Его результаты могут учитываться органами и должностными лицами местного самоуправления при принятии соответствующих правовых актов. Представляется, что такие консультативные референдумы не являются собственно референдумами, и их целесообразно именовать опросами (консультативными опросами). По такому пути пошли, в частности, в Москве.

11 Муниципальное право

322

Глава 5

Референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории России, либо на территории (ее части), на которой предполагается проводить референдум, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Уставом муниципального образования может устанавливаться срок, в течение которого повторный местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Этот срок не может превышать двух лет со дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума.

Право на участие в местном референдуме имеют все граждане России, достигшие 18 лет, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом вне зависимости от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных взглядов. Это участие является свободным и добровольным. Основными принципами проведения местного референдума являются участие в нем граждан на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Не имеют права участвовать в местном референдуме лица, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Никто не в праве оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, на его свободное волеизъявление. Контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Деятельность комиссий референдума при подготовке и проведении референдума, подсчете голосов и установлении итогов голосования, определении результатов референдума осуществляется открыто и гласно.

Инициатива проведения референдума принадлежит гражданам, имеющим право на участие в референдуме. Каждый гражданин или группа граждан могут образовать инициативную группу для проведения местного референдума. Инициатором проведения референдума может также выступить общественное объединение, зарегистрированное органами юстиции за шесть месяцев до дня обращения с инициативой проведения референдума. В этом случае руководящий орган такого общественного объединения выступает в качестве инициативной группы по

Формы осуществления местного самоуправления_______________323

проведению местного референдума, независимо от численности. Законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований может быть предусмотрена реализация инициативы проведения местного референдума в форме собрания участников референдума. В случаях и при соблюдении условий, предусмотренных законодательством и уставом муниципального образования, проведение местного референдума является обязательным.

Инициативная группа по проведению референдума обращается в муниципальную избирательную комиссию, а в случае ее отсутствия – в представительный орган местного самоуправления с ходатайством о регистрации группы. В ходатайстве должны содержаться вопросы либо текст проекта нормативного правового акта, предлагаемого инициативной группой для вынесения на местный референдум. Там же указываются фамилии, имена, отчества, даты рождения, места жительства, серии и номера паспортов или заменяющих их документов членов инициативной группы, а также лиц, уполномоченных действовать от имени инициативной группы. К ходатайству прилагается протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума. Формулировка вопроса, выносимого на референдум, не может быть изменена после регистрации инициативной группы.

После поступления ходатайства муниципальная избирательная комиссия, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям закона субъекта Федерации, устава муниципального образования, принимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом представительный орган местного самоуправления и средства массовой информации.

Муниципальная избирательная комиссия может отказать в регистрации инициативной группы, в этом случае инициативной группе выдается решение с указанием оснований отказа. Таким основанием может быть только нарушение действующего законодательства и устава муниципального образования. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд. Принятие органами и должностными лицами местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум,

324_______________________________________Глава 5

не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по этому же вопросу.

После получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе организовать сбор подписей граждан в поддержку инициативы проведения референдума. Подписи граждан собираются в порядке и количестве, определяемых законом субъекта Федерации и уставом муниципального образования. Максимальное количество подписей не может превышать 5% числа граждан, имеющих право на участие в местном референдуме. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум. В случае вынесения на референдум проекта нормативного правового акта органа местного самоуправления лицо, собирающее подписи, должно представить текст этого проекта участнику референдума по первому его требованию. Период сбора подписей должен составлять не менее 20 дней. Учету подлежат подписи, собранные после даты регистрации инициативной группы. Расходы, связанные со сбором подписей, несет инициативная группа.

После окончания сбора подписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства подписные листы и итоговый протокол инициативной группы передаются в муниципальную избирательную комиссию. В случае обнаружения нарушения установленных требований при сборе подписей избирательная комиссия выносит постановление об отказе в проведении референдума. Члены инициативной группы, допустившей нарушения, не могут в течение двух лет со дня принятия этого постановления повторно выступать с инициативой проведения референдума.

Если соблюден порядок сбора подписей и их достоверность не вызывает сомнения, муниципальная избирательная комиссия в течение 15 дней со дня представления инициативной группой установленных законом документов принимает соответствующее постановление и направляет его копию и полученные документы в представительный орган местного самоуправления для назначения референдума.

Местный референдум назначается только на календарный выходной день, но не на праздничный день. Решение о проведении местного референдума должно быть официально опубли-

Формы осуществления местного самоуправления_______________325

ковано не позднее шести дней со дня его принятия и не менее 45 дней до дня голосования.

В бюллетене для голосования на референдуме точно воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами «да» или «нет», под которыми помещаются пустые квадраты. Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить федеральному законодательству соответствующего субъекта Федерации.

Подготовку и проведение местного референдума, защиту права граждан на участие в референдуме осуществляют муниципальные комиссии и участковые комиссии референдума. В качестве муниципальной комиссии референдума в соответствии с уставом муниципального образования либо по решению представительного органа местного самоуправления может действовать муниципальная избирательная комиссия.

Полномочия, порядок формирования и деятельности комиссий референдума устанавливаются Законом об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.

Решения муниципальной комиссии референдума, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для участковых комиссий референдума, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и участников референдума.

Территория, на которой проводится местный референдум, делится на участки, образуемые не позднее 45 дней до его проведения, решением главы местного самоуправления по согласованию с комиссией местного референдума из расчета от 100 до 3000 избирателей на одном участке (территории участков местного референдума могут совпадать с территориями избирательных участков).

Решение по вынесенному на местный референдум вопросу считается принятым, если за него проголосовало более 50% граждан, принявших участие в референдуме, при условии, что это составляет не менее 25% общего числа граждан, имеющих право участвовать в местном референдуме (причем число граждан, принявших участие в местном референдуме, определяется общим числом граждан, получивших бюллетени).

326

Глава 5

Результаты местного референдума могут быть признаны недействительными из-за допущенных в ходе референдума или при подсчете голосов нарушений закона о местном референдуме, повлиявших на результаты голосования. В случаях обнаружения таких нарушений результаты местного референдума могут быть обжалованы в судебном порядке в течение месяца со дня опубликования его итогов.

Итоги местного референдума публикуются в местных средствах массовой информации, а там, где они отсутствуют, доводятся до сведения граждан иным путем комиссией местного референдума не позднее десяти дней со дня окончания голосования.

Принятое на местном референдуме решение публикуется не позднее семи дней с даты последнего голосования по вопросу, вынесенному на референдум, и вступает в силу в день опубликования, если в самом решении референдума не предусмотрен иной срок.

Решения, принятые на местном референдуме, имеют обязательный характер и могут быть обжалованы в судебном порядке в случае нарушения законности при проведении референдума. Изменение или отмена решения, принятого местным референдумом, производится только местным референдумом.