§ 1. Система организационных форм осуществления местного самоуправления

Становление муниципальной системы в субъектах Федерации идет весьма противоречиво, поскольку рождается в исключительно сложных условиях современного российского общества и его еще не сложившейся политической организации. Это обусловлено также относительной неготовностью местного населения к новым политическим и социально-экономическим реалиям, сильным бюрократическим давлением государственных чиновников на формирующиеся институты местного самоуправления и отставанием федерального и регионального законодательства от объективных потребностей развития публичной власти на местах.

Есть, конечно, и более серьезная объективная причина медленного становления муниципального самоуправления. В нашей стране (и в дореволюционной России, и в СССР, и в современной России) всегда было и остается сверхцентрализованное управление, соединяющее правотворчество, исполнительную власть, которая на местах осуществлялась государственными структурами, подчиняющимися центру.

Местное самоуправление (в том числе дореформенное и пореформенное земство, городское самоуправление) никогда не

318

Глава 5

выходило в своей деятельности за пределы узкого круга вопросов местного хозяйственного значения. В России никогда не было в действительности территориальных уровней организации власти, которая была бы единственной территориальной властью общей компетенции, исполняющей предписания центральной государственной власти. Последняя, формировавшаяся в центре на отраслевых и функциональных основах, реализовывалась на местах ее органами. Например, в СССР было более 130 только общесоюзных и союзно-республиканских министерств и других центральных ведомств (в США, как правило, число федеральных министерств не превышает 12–14). В сущности, положение не изменилось и сейчас. Более того, четко просматривается тенденция роста армии государственного чиновничества, которая совершенно противопоказана целям формирования рыночной экономики.

Тем не менее система муниципального управления формируется, растет, преодолевает объективные и субъективные трудности. Продолжается процесс становления системы местного самоуправления как управляющей системы на местах, которая представляет собой совокупность управляющих подсистем (структур), объединенных разнообразными связями и взаимоотношениями в целях решения многообразных проблем и задач местного населения на территории субъектов Федерации и, следовательно, на территории всей России.

В основу системы организационных форм местного самоуправления должно быть положено традиционное для государственно-правовой науки деление на формы непосредственной демократии и формы представительной демократии. Под непосредственной демократией понимается механизм осуществления власти непосредственно населением путем принятия обязательных для исполнения решений и их исполнения. Что же касается представительной демократии, то в ее основе лежит передача населением части принадлежащей ему власти избираемым им коллегиальным органам или должностным лицам, осуществляющим свои полномочия от имени населения на постоянной основе.

К формам непосредственной демократии на местном уровне можно отнести собрания (сходы) жителей, местный референдум, выборы представительных органов и должностных лиц ме-

Формы осуществления местного самоуправления_____________ 319

стного самоуправления, народную правотворческую инициативу, а к формам представительной демократии – саму деятельность этих выборных органов. Территориальное общественное самоуправление нельзя отнести к формам непосредственной демократии, а следует считать специфичной формой осуществления местного самоуправления.