§ 9. Полномочия органов местного самоуправления в сфере безопасности и обороны страны, обеспечении законности и правопорядка

В ходе постепенного реформирования всех институтов власти в России важное значение придается созданию дееспособной системы местного самоуправления, решающей значительную часть общегосударственных проблем на местном уровне. К числу таких проблем можно отнести следующие основные объекты безопасности: личность – ее права и свободы; общество – его материальные и культурные ценности; государство – его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность1. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. А муниципальное образование – это как раз то пространство, где непосредственно реализуются права и свободы человека. При этом надо отметить, что основные права и свободы человека, определенные Конституцией РФ, разрешаются в основном на уровне местного самоуправления, а значит, на этом же уровне должна обеспечиваться и защита гражданских прав.

В сфере общественной деятельности местного самоуправления чаще всего применяются нормы отраслей публичного права, поскольку речь идет об обеспечении порядка на территории местного самоуправления, охране прав, свобод и законных интересов граждан, оказании социальной помощи различным категориям местного населения. Особенностью для этого направления является реализация органами местного самоуправления в основном полномочий и функций государственного характера, поэтому можно говорить об определенной «юридической централизации» деятельности муниципальных органов, их тесной связи с государственными органами.

Органы местного самоуправления и охрана общественного порядка. Российское государство создает специальную систему органов, обеспечивающих законность и правопорядок на всей

1 См. ст. 1 Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 Г.//ВСЦЦ РФ и ВС РФ. – 1992. - № 15. - Ст. 769.

276_______________________________________Глава 4

территории страны. К числу этих органов относятся: прокуратура, суд, органы ФСБ России и МВД России, адвокатура, нотариат и др.

Во взаимодействии с правоохранительными и правоприме-нительными органами муниципалитеты решают свое конституционное полномочие по превращению конституционных прав и свобод гражданина в основной институт, определяющий смысл, содержание и применение законов, а также деятельность местного самоуправления (ст. 18 Конституции РФ). Возложение на местное самоуправление обязанности соблюдать Конституцию РФ означает обеспечение и сохранение на местах основ конституционного строя (российской государственности, экономических, социально-политических прав, духовной и идеологической свободы гражданина России). Эти конституционные полномочия местного самоуправления закреплены в гл. 1 раздела первого Конституции РФ. Этой же цели служит и конституционная обязанность муниципального управления по осуществлению охраны общественного порядка (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).

Федеральное законодательство, развивая конституционные нормы и принципы организации и деятельности местного самоуправления, превращает его в организующий центр обеспечения режима законности и правопорядка на подведомственной территории. Это конституционное предписание выполняется органами местного самоуправления в их постоянной деятельности по реализации своей компетенции в различных отраслях местной жизни, по координации деятельности правоохранительных органов, функционирующих на территории муниципального образования. Эти вопросы в работе муниципальных органов обрели особую актуальность в период проведения экономических реформ, повлекших за собой обнищание населения, безработицу, рост преступности, особенно организованной, общую политическую нестабильность.

В этих условиях негативным тенденциям комплексного характера должна быть противопоставлена комплексная программа борьбы с ними. Органы муниципального управления все чаще, по мере накопления опыта защиты прав и свобод граждан, объединяют усилия правоохранительных и правоприменитель-ных органов по борьбе с преступностью, вводят в свою практику комплексное планирование борьбы с преступностью, под-

277

Органы и должностные лица местного самоуправления

ключают к этой работе прокурорские и судебные органы, починенные им органы внутренних дел, комиссии при главе муниципального образования, общественность. Таким образом они превращаются в территориальные центры обеспечения законности, правопорядка, защиты различных прав и свобод граждан. Надо отметить, что в нашей стране накоплен и обобщен интересный опыт привлечения населения и общественности, государственных органов к профилактике правонарушений и борьбы с ними, который следовало бы использовать в настоящее время1.

В России создана система правоохранительных органов, основу которых составляет МВД России. В систему этого Министерства входит милиция общественной безопасности, формируемая и действующая на уровне соответствующих муниципальных образований.

В соответствии со ст. 132 Конституции РФ и ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. Это предполагает создание ими на подведомственной территории условий, гарантирующих безопасности личности, беспрепятственную реализацию гражданами конституционных прав и свобод. Достижение указанной цели требует принятия комплекса мер. Пока наибольшую роль в данной сфере играет милиция общественной безопасности. Правовой основой ее деятельности являются принятый 18 апреля 1991 г. Закон РФ «О милиции»2 (в ред. от 31 марта 1999 г.) и Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 г. «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации»3.

Милиция общественной безопасности призвана решать следующие основные задачи: обеспечивать личную безопасность граждан; охранять общественный порядок и обеспечивать обще-

1 См., например: Веремеенко И.И. Оперативные отряды добровольных народных дружин. – М., 1976; Веремеенко И.И., Воробьев В.Ф. В помощь добровольным народным дружинам. – М., 1985; Основан B.C. и др. Местные Советы и законность. – М., 1970; Попов Л.Л. Основные направления деятельности добровольных народных дружин в борьбе с нарушениями антиалкогольного законодательства: Труды Академии МВД СССР «Участие трудящихся в охране общественного порядка». – М., 1986.

2 См.: ВВС РСФСР. - 1991. - № 16. - Ст. 503.

3 См.: САПП РФ. - 1993. - № 7. - Ст. 562.

278

Глава 4

ственную безопасность; предупреждать и пресекать преступле* ния и административные правонарушения; раскрывать и рас* следовать преступления, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно; оказывать в пределах своей компетенции помощь гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям.

Среди основных направлений деятельности милиции общественной безопасности можно выделить: защиту чести и достоинства граждан и их личную неприкосновенность; охрану правопорядка на территории муниципального образования и предотвращение административных и иных правонарушений; со* действие государственным и муниципальным органам в их деятельности по реабилитации и трудоустройству лиц, освобожденных из мест лишения свободы, контроль в пределах своей компетенции за их поведением. Наконец, они осуществляют меры по профилактике правонарушений несовершеннолетних и их трудоустройству. Сейчас в России более 2 млн детей школьного возраста не посещают школу. Найти им посильное полезное занятие становится все труднее. Это вызвано все набирающей скорость и масштабность тенденцией свертывания социально-культурной и воспитательной работы среди несовершеннолетних, закрытием различных кружков, спортивных секций и других организаций по интересам, продажей и сдачей их помещений в аренду индивидуальным предпринимателям и т.д. Муниципальные органы совместно с милицией общественной безопасности пытаются приостановить негативный процесс, передавая эти помещения в оперативное управление соответствующим муниципальным и иным структурам для детских занятий и общественной работы с ними1. В условиях нарастающей безработицы практически невозможно трудоустроить 14–16-летних подростков. Только тесный контакт муниципальных органов и местной милиции с предпринимателями и руководителями государственных хозяйственных предприятий может смягчить остроту этой проблемы.

1 См. постановление правительства Москвы от 31 марта 1994 г. «О состоянии и мерах по улучшению работы по физическому воспитанию и оздоровлению детей и подростков».

Органы и должностные лица местного самоуправления 279

Если сравнить задачи, права и обязанности милиции общественной безопасности с задачами, правами и обязанностями других субъектов правоохраны, таких, например, как частные детективные и охранные службы или возрождаемые в некоторых субъектах Федерации и муниципальных образованиях добровольные народные дружины, то становится понятным, почему основную нагрузку в деле защиты прав и свобод граждан несет милиция общественной безопасности. Частная охранно-сыскная деятельность рассчитана на оказание охранно-сыскных услуг индивидуально определенным на основании договора клиентам – физическим и юридическим лицам1. Ясно, что клиентами частных детективных и охранных предприятий могут быть лишь состоятельные граждане и экономически благополучные предприятия, учреждения и организации. Таким образом, круг охраняемых интересов и лиц у частных детективов и охранных предприятий значительно уже, чем у подразделений милиции общественной безопасности. Уровень же подготовки добровольных народных дружин по охране общественного порядка не позволяет эффективно защищать права и свободы граждан от преступных посягательств. Охрану общественного порядка и обеспечение общественной и личной безопасности должны осуществлять профессионалы, а не дилетанты.

Численность милиции общественной безопасности, содержащейся за счет средств федерального бюджета, устанавливается Правительством РФ, субъектов Федерации – органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Представительные органы муниципальных образований вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность подразделений милиции общественной безопасности. Аналогично решаются вопросы создания, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности.

В состав милиции общественной безопасности входят: дежурные части, подразделения ГИБДД с дорожно-патрульной службой, участковые инспектора милиции, подразделения охраны объектов по договорам, изоляторы для временного содержа-

1 См.: Правоохранительные органы Российской Федерации/Под ред. В.П. Божь-ева. - М., 1996. - С. 252.

280

Глава 4

ния задержанных и заключенных под стражу, отряды милиции особого назначения, подразделения по предупреждению право-1 нарушений несовершеннолетних (бывшие инспекции по делам несовершеннолетних), специализированные подразделения дознания, подразделения паспортно-визовой службы и некоторые другие.

Деятельность милиции общественной безопасности, если судить по ее задачам и составу, в большей степени призвана решать вопросы местного уровня. В связи с этим она подчиняется и подконтрольна не только вышестоящему органу внутренних дел, но и органу местного самоуправления в пределах его компетенции, т.е. имеет место двойное подчинение. Вместе с тем, исходя из требований закона, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в уголовно-процессуальную, оперативно-розыскную деятельность милиции и осуществляемое ею производство по делам об административных правонарушениях.

Вертикальная подчиненность вышестоящим государственным органам внутренних дел обусловлена факторами профессионального характера и ответственностью государства перед народом за правовую защиту прав, свобод и законных интересов граждан.

Органы местного самоуправления также несут аналогичную ответственность перед местным населением, поэтому соответствующие отделы и управления внутренних дел имеют и горизонтальную подчиненность перед соответствующими муниципальными органами. Последние участвуют в создании, реорганизации и упразднении местных органов внутренних дел, в финансировании их деятельности (ст. 5, 8 Положения о милиции общественной безопасности1).

Муниципальный контроль за деятельностью милиции общественной безопасности осуществляют выборные представительные и исполнительные органы местного самоуправления. Он проводится без вмешательства в оперативную деятельность ми-

1 В Положении предусмотрено государственное финансирование субъектами Федерации всей патрульно-постовой службы; ГИБДЦ, дорожно-патрульной службы (ДГТС) ГИБДЦ; службы участковых инспекторов, подчиненных также муниципальным органам (один участковый инспектор милиции на 3–3,5 тыс. человек в городе или на сельское и поселковое муниципальное образование).

Органы и должностные лица местного самоуправления 281

лиции и в производство по делам об административных правонарушениях.

Двойное подчинение органов внутренних дел всегда создавало трудности во взаимоотношениях между ними и местной властью. Современное российское законодательство закрепляет основные направления взаимосвязей между названными органами. Муниципальное управление – это территориальная публичная власть, являющаяся как бы продолжением государственной власти на местах, где она исполняет юридические веления государственной власти, поэтому она не может быть оторвана от государственной власти, в решении некоторых важных вопросов сотрудничает с ней. Это наиболее четко проявляется в вопросе об организации работы милиции на местах. Последняя обязана выполнять решения органов муниципальной власти, принятые в пределах ее компетенции, особенно по вопросам защиты конституционных и иных прав и свобод граждан, обеспечения законности и правопорядка на территориях муниципальных образований.

В настоящее время органы местного самоуправления вправе создавать, реорганизовывать и ликвидировать по согласованию с МВД России подразделения милиции, содержащиеся за счет местного бюджета, увеличивать в пределах имеющихся средств расходы на содержание милиции, а также устанавливать дополнительную штатную численность ее подразделений.

Начальник милиции общественной безопасности является заместителем начальника органа внутренних дел района, города, района в городе. Он назначается вышестоящим руководителем по согласованию с исполнительным органом или главой муниципального образования с последующим утверждением представительным органом местного самоуправления.

Назначение на должность участкового инспектора и освобождение от нее, перевод на другой участок осуществляется начальником горрайоргана внутренних дел по согласованию с органом местного самоуправления.

На заседаниях органов местного самоуправления могут заслушиваться отчеты руководителей милиции о состоянии охраны общественного порядка на подведомственной территории.

На органы местного самоуправления возложена обязанность по материально-техническому обеспечению милиции. Сю,г

282

Глава 4

входит, например, предоставление милиции служебных помещений, а участковым инспекторам – помещения для работы, оборудованные мебелью и средствами связи. Кроме того, в обязанность муниципальных органов входит обеспечение эксплуатации этих помещений, их отопление, освещение и капитальный ремонт.

Таким образом, органы местного самоуправления получили реальные возможности влиять на деятельность милиции общественной безопасности. Но все же ее нельзя пока отождествлять с муниципальной милицией (полицией), которая существует во многих зарубежных странах и составляет основу полицейской системы общества. Во-первых, сохраняется двойное подчинение милиции общественной безопасности. Сотрудникам органов внутренних дел следует помнить, что местное самоуправление – это территориальная публичная власть, государственная власть на местах, исполняющая юридические веления государственной власти. Это наиболее четко проявляется в вопросе организации работы милиции общественной безопасности на местах – последняя обязана выполнять решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции. Во-вторых, и это самое главное, пока еще значительная часть милиции общественной безопасности содержится за счет федерального бюджета и субъектов Федерации, а многие муниципальные образования не имеют возможности оказывать финансовую поддержку ее подразделениям. В определенной мере устарел и Закон о милиции: он был принят еще до начала реформы системы местного самоуправления в России. Следовательно, пока правильнее было бы расценивать милицию общественной безопасности лишь как переходную ступень к собственно муниципальной милиции, создание которой должно произойти в результате дальнейшего развития местного самоуправления в России.

Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»1 признано необходимым ускорить формирование муниципальных органов общественного порядка и разработать законопроекты, которые должны определить состав данных органов, порядок, формы и методы их взаимодействия с органами

1 См.: Российская газета. – 1996. – 7 июня.

Органы и должностные лица местного самоуправления 283

внутренних дел, права и обязанности служащих этих органов, условия и порядок контроля за их деятельностью со стороны государства, особенности организации охраны общественного порядка в Москве и Санкт-Петербурге. Рекомендовано учитывать положения этого Указа в актах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований, а в последних также предусматривать выборность населением руководителя муниципальных органов охраны общественного порядка. Однако упомянутые в Указе Президента РФ законопроекты, а здесь имеется в виду проект федерального закона «О муниципальной милиции», пока не приняты. Это означает, что законодатель не определился даже с концепцией муниципальной милиции. Представляется, что при сегодняшнем уровне развития местного самоуправления логичным было бы параллельное существование милиции общественной безопасности в структуре МВД России и муниципальных органов охраны общественного порядка, тем более, что отдельные функции милиции на определенных территориях органы местного самоуправления выполняют уже сейчас.

17 сентября 1998 г. Президент РФ подписал Указ «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления»1, в соответствии с которым создана Межведомственная комиссия при Совете по местному самоуправлению в России по проблемам реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка. Эксперимент проводился в Республиках Дагестан и Карелия, Новгородской, Астраханской и Саратовской областях, городах Ставрополье, Владикавказе, Иркутске, Братске, Шелехово, Тольятти и Бал-тийске2.

В настоящее время Указом Президента РФ от 2 июня 2000 г. № 1011 проведение эксперимента завершено.

Осуществление органами местного самоуправления функций органов внутренних дел в поселениях, где эти органы отсутствуют. Известно, что на территориях муниципальных образований, где отсутствуют органы внутренних дел, регистрационный учет граждан и паспортно-визовую службу выполняют органы местного самоуправления. Эта деятельность органов местного само-

1 См.: СЗ РФ. - 1999. - № 38. - Ст. 4783.

2 Подробнее об этом см.: Катанандов С. Почти домашняя милиция//Российская газета. – 1999. – 4 февр.

284

Глава 4

управления осуществляется при выполнении ими предписаний Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. и постановления Правительства РФ от 17 июля 1995 г. «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства и пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию». Конкретная работа органов внутренних дел и муниципальных структур в этой сфере юридически оформлена в Инструкции о применении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 23 октября 1995 г. № 393. Рекомендации органам местного самоуправления по осуществлению названной деятельности содержатся в приложении 32 к этой Инструкции1. В приложении дается юридическое определение понятия места жительства, перечень должностных, лиц, ответственных за регистрацию, документов, необходимых для временной регистрации; свидетельства о регистрации граждан по месту пребывания подписываются главами муниципальных образований и скрепляются гербовыми печатями (п. 2.4). Приложение содержит правила уплаты государственной пошлины за регистрацию, перечень причин отказа в регистрации, условия регистрации вынужденных переселенцев, возможности обжалования отказов (п. 5.1) и т.д. Деятельность органов местного самоуправления по применению норм административного права осуществляется и в других формах.

Организация милиции общественной безопасности (местной милиции) в Москве. Постановлением правительства Москвы от 1 июля 1997 г. утверждено Положение об управлении муниципальной милиции ГУВД г. Москвы. В соответствии с ним Управление муниципальной милиции ГУВД г. Москвы является структурным подразделением милиции общественной безопасности Главного управления внутренних дел г. Москвы, созданное правительством Москвы и действующее в соответствии с

1 См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 32. - Ст. 1227; СЗ РФ. - 1995. -№ 30. – Ст. 2939; Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. – 1996. – № 4. – С. 3.

шшаншуа

Органы и должностные лица местного самоуправления 285

законодательством России в целях обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности на закрепленных территориях (зонах ответственности) в административных округах Москвы.

Структура и штаты муниципальной милиции определяются правительством Москвы по представлению начальника ГУВД г. Москвы, а руководство муниципальной милицией осуществляется начальником Управления муниципальной милиции ГУВД г. Москвы, назначаемым начальником ГУВД г. Москвы по согласованию с правительством Москвы.

Муниципальная милиция финансируется за счет городского бюджета Москвы, а также за счет целевых средств, поступающих в бюджет города.

Полномочия органов местного самоуправления в иных сферах обеспечения безопасности. Органы местного самоуправления участвуют в реализации государственной политики обеспечения радиационной безопасности населения1 и разрабатывают в этой связи нормативные правовые акты. Местные органы проводят в жизнь федеральные, региональные, территориальные программы в области обеспечения радиационной безопасности, контролируют радиационную обстановку на своей территории и ведут учет доз облучения населения, вводят особые режимы проживания населения в зонах радиоактивного загрязнения, реализуют мероприятия по ликвидации последствий радиационных аварий и проводят оперативные мероприятия в случае угрозы возникновения радиационной аварии. Особое значение имеет работа органов местного самоуправления по созданию условий для реализации и защиты прав граждан и соблюдения интересов государства в области радиационной безопасности. Они контролируют ввоз источников ионизирующего излучения на свою территорию и их вывоз, информируют население о радиационной обстановке, а в случае отклонения от санитарных норм, правил и гигиенических нормативов приостанавливают проведение работ с источниками ионизирующего излучения до устранения обнаруженных нарушений и требуют привлечения виновных к ответственности.

1 См. Закон о радиационной безопасности населения//СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 141.

286

Глава 4

Обеспечение безопасности личности при осуществлении мер пожарной безопасности – одно из основных направлений деятельности органов местного самоуправления1. К полномочиям органов самоуправления в данной сфере относятся:

организация выполнения и осуществление мер пожарной безопасности;

участие в выполнении федеральных и региональных целевых программ;

разработка, утверждение и исполнение местных бюджетов в части расходов на пожарную безопасность, в том числе на содержание пожарной охраны;

создание, реорганизация и ликвидация в установленном порядке пожарной охраны, финансируемой за счет средств местных бюджетов;

осуществление в пределах их компетенции экономического и социального стимулирования обеспечения пожарной безопасности;

обучение населения мерам пожарной безопасности и его привлечение к предупреждению и тушению пожаров;

содействие деятельности добровольных пожарных и объединений пожарной охраны;

организация контроля за обеспечением пожарной безопасности на территории муниципального образования.

В деятельности местного самоуправления по обеспечению безопасности личности одним из главных направлений является борьба с терроризмом. В соответствии с Законом о борьбе с терроризмом органы местного самоуправления совместно с другими субъектами, привлекаемыми к этой работе, участвуют в реализации профилактических, режимных, организационных, воспитательных и иных мероприятиях с целью предупреждения, выявления и пресечения террористической деятельности2. Они создают и поддерживают в необходимой готовности силы и средства, предоставляют материально-технические и финансовые средства и информацию, транспортные средства и средства связи, медицинское оборудование и медикаменты, а также ока-

1 См. Закон о пожарной безопасности//СЗ РФ. – 1994. – № 35. – Ст. 3649.

2 См.: СЗ РФ. – 1998. - № 31. - Ст. 3808.

Органы и должностные лица местного самоуправления 287

зывают помощь органам, осуществляющим борьбу с терроризмом.

Органы местного самоуправления должны заниматься обеспечением безопасности в сфере дорожного движения. Закон о безопасности дорожного движения1 возлагает на них обязанности по ремонту и содержанию дорог, поддержанию их в состоянии, которое обеспечивало бы безопасность движения. Местные органы принимают меры к обустройству не только находящихся в их ведении дорог, но и предусмотренных при них объектов сервиса в соответствии с нормами проектирования, планами строительства и генеральными схемами размещения указанных объектов, организуют их работу в целях максимального удовлетворения потребностей участников дорожного движения и обеспечения их безопасности, представляют информацию участникам дорожного движения о расположении таких объектов и ближайших учреждениях здравоохранения и связи, об условиях движения на тех или иных участках дорог с целью обеспечения безопасности.

С целью обеспечения безопасности дорожного движения органы местного самоуправления в случае необходимости имеют право временно ограничивать или прекращать движение транспортных средств на дорогах и требовать от должностных лиц соответствующих дорожных или коммунальных служб, чтобы они не допускали изменения в организации дорожного движения для повышения пропускной способности дорог за счет снижения уровня безопасности движения.

Административно-правовая и контрольная деятельность органов местного самоуправления. Комиссии при местной администрации. Административно-правовая и контрольная деятельность представительных и выборных исполнительных органов местного самоуправления обусловлена его государственно-правовой природой и получила свое юридическое и прежде всего конституционное закрепление. Представительные органы могут принимать решения по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями, устанавливать правила по карантину животных и предусмотренных ветеринарными нормами. Местная администрация вправе налагать санкции в пределах своей компетенции.

1 См.: СЗ РФ. – 1995. - № 50. - С. 4873.

288

Глава 4

Решения муниципальных органов являются правовой основой всех органов, входящих в структуру муниципального управления, включая милицию общественной безопасности. Кроме того, правовые акты представительных и других выборных органов местного самоуправления являются важным инструментом по объединению усилий и координации на своей территории работы всех государственных и общественных органов по предупреждению административных правонарушений и борьбе с ними.

В настоящее время возрождается деятельность административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и наблюдательных комиссий при главе муниципального образования. Правовая основа и полномочия этих комиссий не изменились, продолжают действовать некоторые положения об этих комиссиях. Они также подотчетны представительному органу местного самоуправления.

Административные комиссии на районном и городском муниципальном уровне рассматривают дела об административных правонарушениях, связанных со многими вопросами медицинского характера и санитарно-эпидемиологического благополучия, землепользования, местных полезных ископаемых и недр, их разработкой, освоением и использованием, собственностью, охраной и использованием памятников истории и культуры, и т.д.

В сельских и поселковых муниципальных образованиях административные комиссии также рассматривают дела об административных правонарушениях, связанных со многими вопросами местной жизни. Нередко, вынося решение по делу об административном правонарушении, административные комиссии дают оценку деятельности милиции, судам, органам прокуратуры и другим правоохранительным и правоприменительным органам. Через эти комиссии муниципальные органы нередко обращаются к названным органам с различными предложениями по объединению усилий по борьбе с преступностью и другими правонарушениями.

Комиссии по делам несовершеннолетних рассматривают некоторые дела об административных правонарушениях несовершеннолетних, их родителей или лиц, их заменяющих, и др. Как правило, эти комиссии поддерживают связь с правоохранитель-

Органы и должностные лица местного самоуправления 289

ными и правоприменительными органами, администрацией школ, больниц, диспансеров и т.п.

Наблюдательные комиссии при главах муниципальных образований осуществляют постоянный общественный контроль за местами лишения свободы, проверяют деятельность их администрации, проводят прием осужденных, решают сложные вопросы социальной реабилитации лиц, отбывших срок наказания за совершенные преступления, возбуждают ходатайства о помиловании, и т.д.

Эти комиссии чаще, чем другие комиссии при исполнительной власти местного самоуправления и иные муниципальные органы, устанавливают тесные связи с общественностью и государственными органами, поскольку их деятельность касается судеб людей, потерпевших серьезные жизненные и социальные лишения.

Нотариальная и некоторые другие виды юридической деятельности органов местного самоуправления. На территории многих из 29 тыс. муниципальных образований отсутствуют государственные органы, осуществляющие нотариальную деятельность, применяющих нормы административного, гражданского и других отраслей права. Эту работу непосредственно выполняют органы местного самоуправления. Как правило, она затрагивает права и свободы конкретных граждан, их семей, имущества, проживания граждан на территории местного самоуправления.

Нотариальная деятельность. В случае отсутствия в населенном пункте нотариуса нотариальную деятельность совершают должностные лица органов исполнительной власти. Эти уполномоченные лица: удостоверяют завещания, доверенности, принимают меры к охране наследственного имущества, свидетельствуют подлинность подписи на документах и т.д.

Инструкция о порядке совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти, утвержденная Минюстом России 19 марта 1996 г., дает расширенное разъяснение по всем видам нотариальной деятельности, осуществляемой уполномоченными должностными лицами исполнительной власти. Методическое руководство этой работой осуществляют органы юстиции субъектов Федерации (ст. 2 Инструкции).

Опека и попечительство. Гражданско-семейное законодательство наделяет органы местного самоуправления полномочиями

10 Муниципальное право

290

Глава 4

органов опеки и попечительства (ст. 34 ГК, ст. 8, 121–123 Семейного кодекса РФ), которые защищают права и интересы детей, оставшихся без попечения родителей. Эти органы выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, ведут их учет и исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения родителей избирают формы устройства детей (п. 1 ст. 121, ст. 123 Семейного кодекса РФ). Эта работа органов местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований (п. 2 ст. 121 Семейного кодекса РФ). Порядок работы органов мест^ ного самоуправления определяется ст. 122 Семейного кодекса РФ.

Кроме того, как органы опеки и попечительства муниципалитеты контролируют условия содержания, воспитания и образования детей, находящихся на полном государственном попе^ чении в воспитательных, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и других аналогичных учреждениях (ст. 147 Семейного кодекса РФ).

Муниципальные органы призваны осуществлять и другие функции по оказанию всесторонней помощи наименее защищенным слоям населения.

Полномочия органов местного самоуправления по управлению обороной и гражданской обороной. В соответствии с действую^ щим законодательством органы местного самоуправления наделены определенным комплексом полномочий в сфере управления обороной. Эти полномочия реализуются ими в пределах подведомственной территории и в тесном взаимодействии с органами военного управления.

Деятельность органов местного самоуправления в этом направлении предполагает прежде всего обеспечение ими на своей территории соблюдения и исполнения законодательных и других правовых актов в области обороны. Местные органы призваны решать вопросы социально-правовой защиты военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, членов их семей (обеспечивать жильем, содействовать им в трудоустройстве, устанавливать для них дополнительные льготы и т.д.).

Законом об обороне на органы местного самоуправления возложена организация воинского учета, подготовка молодежи к военной службе, организация призыва граждан на военную службу и военные сборы и другие обязанности.

291

Органы и должностные лица местного самоуправления

Органы местного самоуправления в сфере обороны:

осуществляют бронирование граждан России из числа работающих в органах государственной власти, местного самоуправления и организациях на период мобилизации и в военное время, обеспечивают учет и мобилизационную подготовку транспортных и других технических средств в целях обороны;

обеспечивают потребности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов в материальных средствах, энергетических и других ресурсах и услугах по их заказам в порядке, установленном законодательством;

участвуют в разработке и обеспечивают выполнение мобилизационных планов органов исполнительной власти и местного самоуправления на работу в условиях военного времени, а также планов и заданий накопления материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов в организациях, имеющих мобилизационные задания на военное время;

обеспечивают выполнение государственного оборонного заказа организациями в пределах своих территорий.

В соответствии с Федеральным законом от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе»1 и Положением о воинском учете, утвержденным постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1998 г., органы местного самоуправления обязаны оповещать граждан о вызовах военного комиссариата; по запросам военного комиссара направлять ему необходимые для занесения в документы воинского учета сведения о гражданах, поступающих на воинский учет либо состоящих на воинском учете; осуществлять контроль за посещением гражданами, подлежащими призыву на военную службу, лечебно-профилактических учреждений, в которые они направлены для медицинского обследования или освидетельствования. Местные органы обязаны выявлять во взаимодействии с органами внутренних дел граждан, постоянно или временно проживающих на их территории и подлежащих постановке на воинский учет, а также разъяснять им их обязанности по воинскому учету и контролировать их выполнение.

Воинский учет граждан осуществляется военными комиссариатами районов, городов без районного деления и иных муни-

1 См.: СЗ РФ. IOOS. - № 13. - Ст. 1475. ю*

292________________________________________Глава 4

ципальных (административно-территориальных) образований по месту их жительства. В населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, первичный воинский учет граждан осуществляется органами местного самоуправления.

Для первоначальной постановки граждан на воинский учет глава органа местного самоуправления утверждает комиссию по постановке граждан на воинский учет. Он же организует призыв на военную службу граждан, не находящихся в запасе, совместно с военным комиссаром, а также содействует призывной комиссии, которая есть в каждом муниципальном образовании.

В состав призывной комиссии включаются: заместитель главы органа местного самоуправления (председатель комиссии), военный комиссар (заместитель председателя комиссии), секретарь, врач, руководящий работой по медицинскому освидетельствованию граждан, подлежащих призыву на военную службу, представитель соответствующего органа внутренних дел и соответствующего органа управления образованием. В призывную комиссию могут входить представители других органов и организаций.

Для работы призывных комиссий, проведения медицинского освидетельствования и осмотров граждан, поступающих на воинский учет, военную службу, призываемых на военные сборы, а также для призыва граждан на военную службу и военные сборы органы местного самоуправления обязаны обеспечивать предоставление и оборудование необходимых помещений и территорий, транспорта, медикаментов, медицинского оборудования, иных материально-технических средств, медицинского персонала и т.п. В органах местного самоуправления, осуществляющих ведение первичного воинского учета граждан, при наличии на воинском учете от 500 до 1000 граждан для целей воинского учета должен выделяться один освобожденный работник, от 1000 до 2000 – два и на каждые последующие 1000 граждан – еще по одному освобожденному работнику. Расходы, связанные с ведением воинского учета в органах местного самоуправления, производятся за счет средств этих органов.

Б сфере гражданской обороны по обеспечению безопасности личности органы местного самоуправления:

организуют совместно с органами государственной власти проведение мероприятий по гражданской обороне, разрабатывают и реализуют планы гражданской обороны;

Органы и должностные лица местного самоуправления 293

осуществляют меры по поддержанию сил гражданской обороны, органов управления гражданской обороной в состоянии постоянной готовности;

организуют подготовку гражданских организаций гражданской обороны и обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию технические системы управления гражданской обороны и объекты гражданской обороны;

проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению, развертыванию лечебных и других учреждений, необходимых для первоочередного обеспечения пострадавшего населения;

проводят мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;

создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;

осуществляют контроль за состоянием гражданской обороны1.