§ 7. Исполнительные органы местного самоуправления

Работа исполнительных органов традиционно связывалась с осуществлением государственного управления, реализацией государственных административно-властных полномочий. До принятия Конституции РФ 1993 г. не существовало концепту-

Органы и должностные лица местного самоуправления 241

альных различий в организационно-правовом положении органов, осуществляющих исполнительную деятельность в различных территориальных образований, все они рассматривалась как субъекты государственного управления; после принятия Конституции положение существенно изменилось.

В соответствии с положениями Конституции РФ исполнительная власть, являясь составной частью государственной власти, осуществляется в России и в ее субъектах. Органы местного самоуправления в систему органов государственной (в том числе исполнительной) власти не входят, хотя безусловно обладают существенными административно-властными полномочиями. Поэтому говоря об исполнительной деятельности, надо иметь в виду не только работу органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление, но и органы, которые реализуют исполнительные полномочия на местном уровне, в муниципальных образованиях, участвуют в организации местного самоуправления.

Однако государственное управление и местное самоуправление не сводятся только к деятельности исполнительных органов. На основе многовекового опыта управления различными территориальными и государственными образованиями выработаны оптимальные системы и механизмы управления, в которых задействованы такие автономные управленческие структуры, как законодательная и исполнительная власть разных уровней, органы местного самоуправления, суды, банковская система, прокуратура и др. Все это – субъекты государственного управления в широком смысле этого слова. Каждому из них присущи самостоятельные, нередко свойственные только ему специфические методы осуществления управленческой деятельности.

Такой подход к государственному управлению принципиально отличается от концепции, существовавшей до принятия в 1993 г. Конституции РФ. Ранее государственное управление понималось в узком смысле этого слова, лишь как деятельность исполнительного аппарата органов государственной власти. Только исполнительные органы (правительства, министерства, ведомства, исполнительные комитеты Советов) признавались органами государственного управления. Они создавались и контролировались органами государственной власти (Советами народных депутатов всех уровней).

242

Глава 4

Конституция РФ, отказавшись от термина «органы государственного управления», фактически отошла от узкого понимания управления как атрибута исключительно исполнительных органов. Однако реализация методов государственного управления занимает разный объем в законодательной, исполнительной, судебной, прокурорской, банковской деятельности. Связано это прежде всего с тем, что управление включает не только принятие управленческого решения, но и осуществление непосредственного управленческого воздействия на объект управления, т.е. исполнение принятого решения.

Законодательные (представительные) органы занимаются в основном принятием управленческих решений в виде издания законов, других актов, в определенной степени и контролем за их исполнением. Деятельность по исполнению принятых решений составляет незначительный объем в работе законодательных органов. Аналогичная ситуация сложилась в работе органов судебной власти и прокуратуры.

Исполнительные же органы, помимо принятия управленческих решений в виде издания большого количества административно-правовых актов, ведут огромный объем полномочий, связанных с оказанием непосредственного управленческого воздействия на объекты управления, обеспечением выполнения установленных правил, проведением в жизнь требований законодательных и иных актов. Реализация мероприятий, связанных с обеспечением исполнения требований законов, других актов, называется исполнительной деятельностью, что и лежит в основе названия этих органов.

Однако, чтобы обеспечить исполнение объектами управления требований нормативных актов, принятых управленческих решений, субъекты управления должны обладать необходимыми юридически-властными полномочиями. Реализация этих полномочий путем ч использования соответствующих средств называется распорядительной деятельностью, что также присуще работе исполнительных органов. Не случайно поэтому деятельность исполнительных органов нередко обозначается как исполнительная и распорядительная.

Управление требует постоянного и непосредственного руководства управляемой системой. Это означает, что субъекты государственного управления и местного самоуправления должны

Органы и должностные лица местного самоуправления 243

ежедневно, а иногда в оперативном порядке, оказывать управленческое воздействие на огромное количество хозяйствующих, административно-политических, социально-культурных и иных объектов управления. Осуществление подобных полномочий, занимающих значительный объем всей государственно-управленческой деятельности, в деятельности по осуществлению местного самоуправления под силу лишь исполнительным органам в силу их природы и системы организационного построения.

Одна из главных особенностей организационного построения исполнительных органов, требующая особого внимания с точки зрения управленческой деятельности, – вертикальность (субординационность, иерархичность) их системы. Это означает, что нижестоящие органы в системе государственного управления или местного самоуправления подчинены вышестоящим, выполнение распоряжений которых для них обязательно. Подобная организация системы исполнительных органов, не свойственная ни законодательным (представительным), ни судебным органам, позволяет в отличие от них решать многие сложные управленческие задачи.

Однако, несмотря на фактический отход после принятия Конституции РФ от узкого понимания государственного управления как деятельности исключительно исполнительных органов и отказ от самого понятия «органы государственного управления», в юридической литературе, науке и практике государственного управления оно, как правило, традиционно трактуется по-старому и рассматривается как прерогатива органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность. Само же осуществление исполнительных и распорядительных полномочий продолжает считаться синонимом государственного управления. В таком устоявшемся терминологическом подходе, традиционном отождествлении исполнительной деятельности с государственным управлением в принципе нет ничего страшного. Во-первых, это привычно, во-вторых, работа исполнительных органов действительно направлена прежде всего на осуществление государственного управления, и наконец, государственно-управленческая деятельность безусловно осуществляется за счет функционирования системы исполнительных органов. Важно лишь при этом понимать, что работой органов исполнительной власти, других исполнитель-

244

Глава 4

ных органов, их должностных лиц не исчерпывается вся сложная и многообразная государственно-управленческая деятельность.

Подобной терминологической неоднозначности нет при рассмотрении сущности управления муниципальными образованиями. Согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления под органами местного самоуправления понимаются как выборные органы (в том числе представительные, осуществляющие законодательную деятельность в муници- : пальных образованиях), так и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. При этом в уставе муниципального образования, помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, могут быть предусмотрены и иные органы и должностные лица местного самоуправления.

В Законе не уточняется, какие органы и должностные лица местного самоуправления следует относить к «иным». Однако несложный анализ показывает, что эти так называемые иные органы и должностные лица осуществляют исполнительные и распорядительные функции в муниципальных образованиях. Действительно, в системе местного самоуправления нет своих структур судебной власти, прокуратуры, банка, являющихся государственными (федеральными или субъектов Федерации) органами. Нет и выполняющих соответствующие функции муниципальных должностных лиц.

В отличие от Федерального закона в законах многих субъектов Федерации, касающихся местного самоуправления, закреплено, что в число органов местного самоуправления входят исполнительные органы. Нередко перечисляются их основные функции, порядок образования, состав и другие вопросы организации и деятельности. Например, в Законе Воронежской области от 28 декабря 1994 г. «О местном самоуправлении в Воронежской области» содержится положение о том, что местное самоуправление осуществляется в городах и населенных пунктах, сельсоветах и районах через представительный орган, избираемый всем населением, и исполнительный орган, который или избирается, или нанимается в соответствии со схемой организации местного самоуправления данного поселения. Этот Закон определяет и название исполнительных органов во всех му-

245

Органы и должностные лица местного самоуправления

ниципальных образованиях Воронежской области: местная администрация, которая подотчетна представительному органу. Местная администрация осуществляет исполнительные и распорядительные функции в целях организации выполнения законов, иных нормативных актов органов государственной власти, правовых актов и решений представительных органов местного самоуправления, обеспечения прав и законных интересов граждан.

О наличии исполнительных органов в структуре органов местного самоуправления говорится в Уставе Свердловской области, принятым 28 октября 1994 г., Законах о местном самоуправлении Кабардино-Балкарской Республики от 18 октября 1995 г., Вологодской области от 5 сентября 1994 г., Рязанской области от 10 января 1996 г. и ряда других областей. В этих Законах определяется название исполнительных органов: администрация районов, городов, поселков, сельских поселений – местная администрация, в ряде случаев – ее структура, полномочия.

Однако как в федеральном законодательстве, так и в законах субъектов Федерации, не закреплено обязательное наличие в структуре органов местного самоуправления исполнительных органов, этот вопрос зачастую оставлен на усмотрение муниципальных образований. Наименование органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности – все это нередко определяется уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации. Так, в Уставе Астраханской области от 28 марта 1997 г., Законе «О местном самоуправлении», в законах некоторых других субъектов Федерации вопросы структуры органов местного самоуправления, организационных форм их деятельности отнесены к ведению муниципальных образований.

В разных субъектах Федерации и муниципальных образованиях в зависимости от того, является ли оно городским или сельским поселением, с учетом его особенностей, экономического развития, численности жителей и других факторов система органов, осуществляющих исполнительную деятельность, их наименование и само содержание деятельности сильно различаются. В городах органом общей компетенции являются, как правило, администрации, или мэрии, в районах – администрации, хотя встречаются и иные наименования, например управа.

246____________________________________             Глава 4

Во многих более или менее крупных муниципальных образованиях (в основном в городах и районах) действуют такие структурные подразделения органов общей компетенции, как управления, департаменты, комитеты, службы, отделы и др. Они выполняют отраслевые, межотраслевые, специальные функции в области здравоохранения, образования, жилищно-коммуналь-ного комплекса, транспорта, связи и решают другие вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования. Например, в Уставе г. Чебоксары – столицы Чувашской Республики (принят Чебоксарским городским Собранием депутатов Чувашской Республики 29 августа 1996 г.), Уставе местного самоуправления Одинцовского района Московской области (принят решением Собрания представителей Одинцовского района от 10 марта 1995 г.) предусмотрено наличие структурных подразделений администраций, которые осуществляют конкретные функции отраслевого характера, относящиеся к ведению данных муниципальных образований. На основании Устава г. Новосибирска, утвержденного решением Новосибирского городского Собрания (Совета) депутатов от 5 октября 1995 г., мэрия города является исполнительным органом, в состав которой входят департаменты, управления, комитеты, отделы. Уставом г. Челябинска, принятым населением на городском референдуме 17 декабря 1995 г., предусмотрено, что администрация города имеет структурные подразделения, которые занимаются: жи-лищно-коммунальным обслуживанием населения, транспортом, связью и благоустройством города, поддержкой предпринимательской деятельности'и развитием малого бизнеса, торговлей и бытовым обслуживанием, здравоохранением, образованием, культурой, спортом, градостроительными вопросами и архитектурой, социальной защитой населения, охраной общественного порядка, управлением муниципальной собственностью, бюд-жетно-финансовой деятельностью и рядом других вопросов. Устав не определяет конкретные названия соответствующих структурных подразделений администрации города, оставляя это на усмотрение главы города.

На основании Устава г. Иркутска, утвержденного решением городской Думы от 4 августа 1995 г., городская администрация является органом городского самоуправления, осуществляющим исполнительные и распорядительные функции. В ее состав вхо-

Органы и должностные лица местного самоуправления 247

дят структурные подразделения – комитеты, которые реализуют исполнительные и распорядительные функции в конкретных сферах управления. В Барнауле в соответствии с Уставом города, утвержденным решением Барнаульской городской Думы от 16 ноября 1995 г., органом управления также является городская администрация, которая включает такие структурные подразделения, как комитеты, главные управления, отделы, центры, инспекции, обеспечивающие права и законные интересы граждан и органов местного самоуправления на территории города.

В ряде городов (например, в Саратове) исполнительным органом общей компетенции является городская Управа, которая включает: управление делами, аппарат городского головы, управление планирования, бюджета, финансов и учета и др.

В больших городах нередко организуются территориальные органы администраций или мэрий – префектуры, районные управы и др. В Челябинске, например, в структуру администрации города входят администрации районов в городе и поселков в соответствии с внутригородским территориальным устройством города. Администрация района (районное отделение администрации города) наделена исполнительно-распорядительными и контрольными функциями в районе. Администрация поселка является отделением администрации района в городе и осуществляет исполнительно-распорядительные функции на территории поселка1.

В Чебоксарах система самоуправления включает исполнительные органы, которые также состоят из администрации города и администраций районов. При этом последние, созданные для управления районными территориальными образованиями и осуществления контроля за хозяйственной деятельностью, жи-лищно-коммунальным и социально-культурным обслуживанием населения, исполнением других управленческих функций, входят в общую структуру администрации города. В состав мэрии Новосибирска, помимо уже указанных выше департаментов, управлений, комитетов, отделов, входят также администрации районов города как структурное подразделение мэрии.

1 См. Устав г. Челябинска, принятый населением на городском референдуме 17 декабря 1995 г.

248________________________________________Глава 4

Уставом г. Москвы (принят Московской городской Думой 28 июня 1995 г.) устанавливается двойной статус органов власти города: они одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации. Исполнительным органом городского самоуправления (и исполнительным органом государственной власти Москвы) является Московская городская администрация (мэрия). В ее структуру входят коллегиальный орган исполнительной власти – правительство Москвы, Управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, иные органы! Городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имеет территориальные отделения в районах – Управы.

В соответствии с Законом г. Москвы от 11 сентября 1996 г. «О районной управе в городе Москве» в состав Управы входят районное Собрание и администрация района, возглавляемые главой Управы. Администрация района состоит из заместителей главы Управы и руководителей структурных подразделений администрации, возглавляет администрацию района глава Управы.

Муниципальные образования существуют и на территории Санкт-Петербурга1. При этом уставом муниципального образования могут быть предусмотрены избираемая муниципальным советом местная администрация и иные, избираемые советом органы и должностные лица местного самоуправления.

В целом, как отмечают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, структура местной администрации представляет собой сложное организационно-функциональное единство. Она включает совокупность руководящих должностных лиц (главу муниципального образования и его заместителей), аппарат администрации, отраслевые и функциональные структурные подразделения администрации2.

В аппарат администрации обычно входят: организационный и общий отделы, приемная по личным вопросам граждан, юри-

1 См. Устав Санкт-Петербурга, принятый Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г. (с изм. от 28 февраля 1998 г.) и Закон Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге».

2 См.: Выдрин КВ., Кокотов А.Н. Указ. соч. – С. 219–229.

Органы и должностные лица местного самоуправления 249

дический отдел или управление, информационно-аналитическая служба и некоторые другие подразделения. Отраслевые структурные подразделения администрации осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства. Наиболее важными и крупными из них, как правило, являются следующие управления (комитеты, отделы): здравоохранения, образования, внутренних дел, юстиции, культуры, благоустройства, архитектуры, жилищного и коммунального комплекса, транспорта и т.д. Функциональные подразделения местной администрации организуют свою деятельность во всех сферах му-" ниципального хозяйства, нередко координируют и контролируют работу отраслевых управлений и отделов. В число функциональных подразделений администрации обычно входят: финансовые управления или отделы, комитеты по экономике, экологии, земельным ресурсам и землеустройству и др.

В небольших муниципальных образованиях (в основном в сельских поселениях) подразделения, осуществляющие исполнительные и распорядительные функции, малочислены. Нередко в сельских и поселковых округах отсутствуют такие подразделения, а соответствующие функции исполняют от двух до пяти работников, которые занимаются земельными проблемами, муниципальным жильем, записью актов гражданского состояния, нотариальными действиями и некоторыми другими вопросами. В этих поселениях может быть избран староста, осуществляющий, помимо представительных, исполнительные, распорядительные и контрольные полномочия. Например, согласно Положению о старостах в поселковых и сельских округах Одинцовского района (Московская область) в сельских населенных пунктах и в поселках, входящих в сельский округ, местное самоуправление осуществляется непосредственно населением через сходы и выборными представителями этого населения – старостами1. Староста сельского населенного пункта: содействует претворению в жизнь решений органов местного самоуправления; организует на добровольных началах участие населения в работах по строительству, ремонту, благоустройству и озеленению общественных мест отдыха, дорог и тротуаров, лечебных и детских учреждений; организует население на систематическое

1 См.: Местное самоуправление: Нормативная база. – М., 1998. – С. 268–270.

250

Глава 4

проведение работ по благоустройству жилых домов, надворных построек и территорий домовладений, по своевременному ремонту и покраске жилых домов, ограждений, по посадке декоративных и фруктовых деревьев и кустарников на приусадебных участках; выдает главам индивидуальных хозяйств предписания в случаях самовольного строительства и ставит в известность об этом местную администрацию; осуществляет контроль за соблюдением противопожарных и санитарных правил, за содержанием в чистоте дворовых территорий, тротуаров и проезжей части дорог, а также мест общего пользования, культурно-бытовых и торговых предприятий, расположенных на территории населенного пункта; следит за состоянием прудов, водоемов, колодцев и подъездами к ним; оказывает содействие органам милиции в укреплении общественного порядка и соблюде* нии паспортного режима; содействует своевременной уплате населением налогов и иных платежей и выполнению ими других обязательств перед государством; принимает участие в разрешении земельных споров; осуществляет контроль по вопросам качества обработки земель, проявляет заботу об инвалидах, одиноких престарелых гражданах, многодетных семьях, детях, оставшихся без попечения родителей; рассматривает в пределах своих полномочий заявления, предложения, жалобы граждан.

Во многих муниципальных образованиях структура органов администрации не только не устанавливается населением, но даже не утверждается представительным органом. Как правило, это прерогатива главы местной администрации (в Омской области, Раменском районе Московской области, Астрахани, Тюмени, Хабаровске, Ярославле и др.). В Вологде, например, наоборот, структуру администрации определяет представительный орган.

Неодинаков порядок утверждения положений о структурных подразделениях администрации муниципальных образований. В большинстве случаев это входит в компетенцию главы администрации, хотя имеются исключения. Так, в Саратовской области в соответствии с областным Законом о местном самоуправлении данные положения утверждаются местными представительными органами; в Ногинском районе Московской области определение статуса отделов и управлений предоставлено самим руководителям этих подразделений администрации.

Органы и должностные лица местного самоуправления 251

В различных субъектах Федерации при формировании местной администрации используются несколько механизмов. Местная администрация:

формируется представительным органом местного самоуправления;

создается главой местного самоуправления самостоятельно;

формируется главой местного самоуправления с согласия представительного органа местного самоуправления;

главные должностные лица назначаются с согласия представительного органа местного самоуправления, а остальные – главой местного самоуправления самостоятельно1.

Вместе с тем назначение руководителей (в ряде случаев – и заместителей руководителей, других должностных лиц) структурных подразделений администрации, а также освобождение их от должности – прерогатива главы администрации. Исключение составляют некоторые должности, согласуемые с представительным органом. Руководитель администрации может сформировать новый отдел, управление, департамент, но в пределах средств, установленных соответствующим бюджетом.

Е.В. Мирошниченко в своей работе отмечает, что крайне важным является вопрос о взаимоотношениях между главой местного самоуправления и местной администрацией. Здесь можно выделить три варианта, когда глава местного самоуправления: 1) лично руководит деятельностью местной администрации; 2) осуществляет общее руководство; оперативное же руководство принадлежит назначенному представительным органом или нанятому на контрактной основе руководителю местной администрации, который подотчетен представительному органу; 3) не участвует в деятельности местной администрации; местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем местной администрации2.

Как правило, к ведению исполнительных органов муниципальных образований отнесены: владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; охрана общественного порядка; комплексное социально-экономическое

1 См.: Мирошниченко Е.В. Указ. соч. – С. 91.

2 Там же. – С. 92.

252________________________________________Глава 4

развитие на своей территории; жилищно-коммунальный комплекс; муниципальное здравоохранение; муниципальное образование; пожарная безопасность; регулирование земельных отношений; охрана окружающей среды; муниципальные дороги и муниципальный транспорт; муниципальные статистика и архивы; торговля, общественное питание и бытовое обслуживание; культура, физическая культура и спорт; социальная поддержка населения; муниципальные информационные системы, местные средства массовой информации.

В целом структура администрации муниципального образования представляет собой достаточно динамичное образование, которое в зависимости от возникающих задач, условий жизни граждан, конкретных обстоятельств подвержено различного рода новациям.