§ 8. Полномочия органов местного самоуправления при решении различных вопросов местного значения

Полномочия в хозяйственно-экономической сфере. Хозяйственно-экономическая деятельность местного самоуправления, его содержание обусловлено проводящимися реформами, порождающими новый характер работы местной власти в условиях становления рыночного предпринимательства. Право очерчивает лишь примерный круг вопросов экономического содержания в муниципальной практике. Надо отметить, что организующим началом здесь является реализация муниципалитетами права на комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований, возможность составления ими местных финансовых балансов и свободное распоряжение всеми объектами муниципальной собственности.

Публичная власть на местах в России становится ключевым звеном в проведении экономических реформ, хотя здесь еще не заработали по-настоящему правовые и экономические рычаги1. Однако

1 См.: Кудрин А.Л. Особенности создания финансовой базы реформ в Санкт-Петербурге//Местные власти и рыночная экономика: Уроки европейского опыта. - СПб., 1996. - С. 265-267.

Органы и должностные лица местного самоуправления 253

создана правовая основа для включения местного самоуправления в экономические и социально-культурные отношения.

Многие органы местного самоуправления, создавая новую экономическую инфраструктуру в условиях почти полного прекращения централизованного финансирования местных расходов, тем не менее не прибегли к апробированному методу решения бюджетного дефицита – повышению налогообложения населения, а наоборот, или установили лимиты на повышение налогов, или даже освободили многие хозяйствующие субъекты от налоговых платежей, провели налоговую «амнистию». Это выразилось в том, что учреждения, успешно работающие в новых условиях, увеличивающие объем производства и дающие прибыль за счет этого роста, оставляют в своем распоряжении 50% прибыли, зачисляемой в местный бюджет, т.е. льготная ставка составила 11, а не 22%. В Челябинской области, например, с многих учреждений списаны штрафы за просроченные платежи, различные пени. В результате такой амнистии в отношении 20 учреждений было погашено 6867 млн руб. долгов, в том числе актами взаиморасчетов 3364 млн. Это позволило не только продолжить наращивание объемов производства, но и привлечь все учреждения к финансированию социальной и коммунальной служб городов на пропорциональной основе1.

Деятельность органов муниципального управления направлена на создание такой экономики на местах, которая работала бы на всех жителей муниципального образования. И местные власти стараются создать денежно-финансовые основы этой экономики. Все чаще органы местного самоуправления реализуют свое право на приватизацию объектов муниципальной собственности (см. ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Особое внимание уделяется прежде всего «малой приватизации», которая создает условия для развития среднего и малого бизнеса. Так, Магнитогорский городской муниципалитет приватизировал в 1994 г. 14 промышленных предприятий, на которых занято около 14 тыс. человек. На 1 января 1995 г. из 219 муниципальных предприятий розничной и оптовой торговли города приватизировано 217 (99%), из 50 предприятий общепита – 49 (98%), из 131 объекта бытового

1 См.: Местные власти и рыночная экономика: Уроки европейского опыта. – С. 267-270.

254________________________________________Гпова 4

обслуживания – 103 (78,6%). В этом же городе идет процесс приватизации земельных участков юридическими лицами. Получаемые финансовые средства дают муниципалитету возможность поддерживать малый и средний бизнес. При содействий муниципальной администрации создан Фонд поддержки развития предпринимательства, среди основных направлений кото-' рого нашлось место оказанию консультационных услуг, организации различных форм учебы и переподготовки кадров и т.д. Муниципальные органы города проводят инвестиционные конкурсы, обеспечивают организационно-правовую основу реализации инвестиционных проектов в сооружении производственных объектов, возводящихся с участием финансов города и иностранных инвесторов1.

Во многих городах муниципальные органы связывают выполнение программы возрождения российских городов с интенсивным развитием малого и среднего бизнеса. Примером может служить деятельность органов местного самоуправления г. Сызрань. Администрация города создала с помощью государственных органов Самарской области центр по оказанию помощи бизнесу и предпринимательству при городской администрации. Этот центр зарегистрирован как юридическое лицо и принимает непосредственное участие в решении государственной задачи возрождения российских городов. На центр возложена обязанность определения приоритетных направлений развития малого и среднего бизнеса в городе. К таким приоритетным направлениям относятся: производство и переработка сельскохозяйственной продукции; производство продовольственных товаров, товаров народного потребления, для детей; строительство жилья и объектов производственного, социального и природоохранного назначения (включая ремонтно-строительные работы). Задача центра состоит в том, чтобы постоянно обосновывать изменения в приоритетах и выдвигать новые направления хозяйственно-экономической деятельности муниципального управления. В период первоначального накопления муниципального капитала центр превратился в орган стратегического планирования и прогнозов в различных отраслях городской экономики –

1 См.: Клювгант. А. Ход реформ в г. Магнитогорске//Местные власти и рыночная экономика: Уроки европейского опыта. – С. 281–285.

255

Органы и должностные лица местного самоуправления

это, в сущности, весьма удачное и творческое использование зарубежного опыта (Великобритании, Франции, Японии, Германии и др.).

Центр не только оказывает консультационно-методическую и юридическую помощь, но сам становится крупным участником различных экономических и гражданско-правовых отношений. Он, в частности, добился включения в бюджет на 1995 г. отдельной статьей расходов на поддержку малого и среднего бизнеса. Малому бизнесу было выделено из городского бюджета 658 млн руб. льготных кредитов. Фонд занятости оказал финансовую поддержку в размере 273,5 млн. руб. на создание 303 новых рабочих мест; в 1994 г. на эти цели из бюджета выделено 1 млрд руб., а Фондом занятости – 307 млн руб. для создания 266 новых рабочих мест1.

Законодательство России и ее субъектов закрепляет полномочия местной власти по решению других вопросов местного значения, которые позволяют ей обеспечивать нормальные условия жизни населения, в частности муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения, планировка застройки территории муниципального образования, использование водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; эксплуатация и развитие муниципальных энергетических коммуникаций и пультов их управления; охрана окружающей среды, и т.д. (см. п. 5, 9, 12–15, 16, 20, 29 и др. ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Все эти и иные задачи муниципалитеты решают в пределах имеющихся у них полномочий.

Муниципальный заказ. Закон об общих принципах организации местного самоуправления решает эту важную проблему путем закрепления муниципального заказа, в соответствии с которым органы местного самоуправления наделяются правом выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию

1 См.: Клювгант. А. Указ. соч. – С. 277–280.

256

Глава 4

услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств (ст. 33). Эта норма вводит местное самоуправление в гражданско-правовой оборот, который значительно расширяет материально-финансовые и юридические возможности решения экономических, социальных и иных вопросов местного значения1.

Муниципальный заказ направлен на возведение школ, больниц, жилого фонда, сооружений и обслуживание различных коммуникаций социальной инфраструктуры.

Муниципальное хозяйство является тем экономическим комплексом, в котором имеется множество объектов с различными производительной мощностью, назначением, возможностями для удовлетворения потребностей населения. На территории города или другого вида поселения могут быть организации и учреждения, не находящиеся в ведении местной власти, но отнюдь не безразличные ей. И этот фактор тоже свидетельствует о необходимости многозвенности местного самоуправления, о причастности каждой местной общности к местному хозяйству, а не к хозяйству местного подчинения, о чем в конце 20-х гг. писал Л. Велихов. Он справедливо замечал, что необходимо наделять компетенцией все городские общины, их органы, но и учитывать их объективные и субъективные возможности. Еще до принятия Конституции СССР 1936 г. он давал характеристику самоуправленческой деятельности местных советских органов. В те годы местные советские органы действовали как органы местного самоуправления, решали вопросы местного значения2.

Неравнозначность и неравноценность объектов местного хозяйства предопределяло в то время предоставление различной по объему и содержанию компетенции выше- и нижестоящим муниципальным образованиям, другим территориям, имеющим местное самоуправление. Основной недостаток законодательства о местных советах состоял в том, что в законах о различных ви-

1 См.: Российская Федерация сегодня. – 1998. – № 23. – С. 41.

2 См.: Основы городского хозяйства: В 2 ч. Ч. I. – М., 1928. – С. 48.

Органы и должностные лица местного самоуправления 257

дах местных органов власти закреплялись одинаковые функции, а также полномочия по их осуществлению, что порождало дублирование в работе местных советов различных звеньев безответственность их исполнительного аппарата, грубый диктат со стороны исполкома вышестоящего совета по отношению к нижестоящему.

Муниципальный заказ состоит в том, что органы местного самоуправления заключают различные гражданско-правовые сделки с контрагентами на конкурсной основе. Эта форма хозяйствования порождает добросовестную конкуренцию, обеспечивает снижение цен на товары и услуги, их качественное и своевременное выполнение.

Вопрос о муниципальном заказе решает не глава муниципального образования или его заместители, а конкурсная комиссия, положение о которой утверждает представительный орган местного самоуправления. Комиссия работает не на постоянной основе, ее организационная деятельность обеспечивается специальным департаментом или отделом местной администрации.

Основой муниципального заказа могут быть профильные заявки соответствующих департаментов в местную администрацию, которые поступили еще до утверждения местного бюджета. Но в этих условиях возникают противоречия между интересами органов местной администрации.

Муниципальный заказ может формироваться на основе разработанных целевых программ (например, «Семья», «Образование», «Здоровье», «Мой дом» и др.). К подготовке этих частей муниципального заказа привлекаются не только муниципальные служащие, но и специалисты, общественность, население. Программы утверждаются одновременно с решением об утверждении местного бюджета.

Для того, чтобы стать исполнителем муниципального заказа или части его, претендент должен подтвердить: право на ведение предлагаемого вида деятельности (представить лицензию, если этот вид деятельности лицензируется), знания, квалификацию, опыт, наличие оборудования и материальных средств, стабильность финансового положения и т.д.1

1 См.: Российская Федерация сегодня. – 1998. – № 23. – С. 41.

9 Муниципальное право

258

Глава 4

Местное самоуправление и кооперация. Это направление деятельности местного самоуправления становится настолько значимым в настоящее время, что федеральное законодательство содержит нормы, рекомендующие органам исполнительной власти решать вопросы развития кооперации совместно с органами местного самоуправления. Примером таких нормативных актов может быть постановление Правительства РФ от 7 января 1999 г. «О повышении роли потребительской кооперации в обеспечении населения продовольствием»1. В п. 2 постановления рекомендуется исполнительным органам субъектов Федерации совместно с органами местного самоуправления:

оказывать организациям потребительской кооперации поддержку в их деятельности по увеличению объемов закупок сельскохозяйственных продуктов и сырья, переработки этой продукции, продажи населению и поставок для государственных нужд за счет максимального восстановления сети приемозагото-вительных пунктов, складов, овощехранилищ, торгово-закупочных предприятий, магазинов, перерабатывающих предприятий и эффективного использования имеющихся производственных мощностей;

выделять организациям потребительской кооперации площади на муниципальных и других рынках для осуществления торгово-закупочной деятельности;

предусматривать выделение средств региональных лизинговых фондов для обеспечения организаций потребительской кооперации оборудованием для пищевых и перерабатывающих предприятий, складским и торговым оборудованием, автотранспортом;

осуществлять меры по межрегиональному вовлечению в оборот закупаемой в крестьянских (фермерских) и личных хозяйствах граждан сельскохозяйственной продукции, гарантируемому ее сбыту, обеспечению активного участия организаций потребительской кооперации в проводимых ярмарках и торгах, создании розничной торговой сети по продаже сельскохозяйственных продуктов в городах и промышленных центрах;

привлекать организации потребительской кооперации к участию в создании оптовых продовольственных рынков, эффек-

1 См.: СЗ РФ. - 1999. - № 3. - Ст. 338.

Органы и должностные лица местного самоуправления 259

тивно используя для этих целей их материально-техническую базу и кадры;

содействовать открытию магазинов «на дому» в отдаленных малонаселенных деревнях и поселках в целях бесперебойного снабжения продуктами питания и товарами повседневного спроса проживающего в них населения;

рассматривать финансовое состояние организаций потребительской кооперации и определять меры по повышению их деятельности. При необходимости подготавливать в соответствии с установленным порядком предложения о поддержке убыточных организаций потребительской кооперации, в том числе о введении единого налога на вмененный доход, и выносимых на обсуждение общих собраний пайщиков;

содействовать выполнению организациями потребительской организации требований Закона о потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) об активном участии пайщиков как хозяев потребительских обществ, в управлении ими и контроле за их деятельностью, а также обеспечению информирования пайщиков о работе потребительских обществ через средства массовой информации и кооперативную газету «Российская кооперация»;

содействовать реализации принятых потребительскими обществами и их союзами программ стабилизации и развития потребительской кооперации до 2002 г., предусматривающих практические меры по расширению заготовительной, производственной и торговой деятельности.

Полномочия в сфере образования. В соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»1 учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта, находящиеся в ведении органов государственной вла-

1 См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1992. - № 9. - Ст. 89.

260

Глава 4

сти и управления республик в составе России, краев, областей, автономной области и автономных округов, были переданы в муниципальную собственность. Органы местного самоуправления, кроме муниципальной собственности, получили и ряд полномочий по управлению этими объектами, которые определены в принятых в последующем законах.

В соответствии со ст. 31 Закона об образовании органы местного самоуправления ответственны за реализацию права граждан на получение обязательного основного общего образования, а также за ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях.

Закон об образовании не разграничивает компетенцию представительных органов и местной администрации в области образования. Это разграничение регулируется в порядке, устанавливаемом уставом муниципального образования.

К исключительной компетенции органов местного самоуправления в области образования относятся:

планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования;

формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;

обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения;

регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;

создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

создание и ликвидация муниципальных органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления

Органы и должностные лица местного самоуправления 261

образованием руководителей местных органов управления образованием;

назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;

строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями;

использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования;

установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования.

Между муниципальными образованиями разных уровней компетенция в области образования разграничивается в порядке, устанавливаемом законодательством субъекта Федерации, а между органами самоуправления данного уровня – в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Федеральный закон от 16 мая 1995 г. № 74-ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и мораторий на их приватизацию» (с изм. от 12 апреля 1999 г.)1 в целях сохранения системы государственного образования и обеспечения государственных гарантий на получение гражданами России доступного и бесплатного образования ввел мораторий на приватизацию государственных и муниципальных образовательных учреждений всех типов. К ним, кроме образовательных учреждений, относятся объекты их производственной и социальной инфраструктуры, в том числе: жилые помещения, располагающиеся в учебных корпусах, составляющих единый архитектурный ансамбль, а также в домах, находящихся в сельской местности; клинические базы учреждений медицинского образования; учебно-опытные, учебно-производственные хозяйства и другие научные, проектные, производственные предприятия, учреждения и организации, ведущие научные ис-

1 См.: СЗ РФ. - 1995. - № 21. - Ст. 1922.

262________________________________________Гпова^

I

следования и обеспечивающие функционирование и развитие' образования. Первоначально этот мораторий был введен сроком на три года, но потом продлен на неопределенный срок.

В соответствие со ст. 3 указанного Закона изменение состава учредителей государственных и муниципальных образовательных учреждений допускается только в случае включения в него других учредителей из числа законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации или органов местного самоуправления.

Ликвидация образовательного учреждения, учредителем которого является наряду с другими учредителями орган местного самоуправления, возможна только с согласия представительного органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого находится это учреждение. Условия ликвидации, реорганизации или изменения статуса муниципального образовательного учреждения и изменение состава его учредителей должны определяться договором между учредителем и самим образовательным учреждением.

Полномочия в сфере здравоохранения. В соответствии со ст. 41 Конституции РФ каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно. В России принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека.

При разграничении государственной собственности на федеральную, субъектов Федерации и муниципальную учреждения и объекты здравоохранения в субъектах Федерации (кроме областных больниц и диспансеров) переданы в муниципальную собственность и составили основу муниципальной системы здравоохранения.

К муниципальной системе здравоохранения относятся муниципальные органы управления здравоохранением и находящиеся в муниципальной собственности лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, образовательные учреждения, которые являются юридическими лицами и осущест-

263

Органы и должностные лица местного самоуправления

вляют свою деятельность в соответствии с федеральными законами, законами и иными правовыми актами субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии с Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-I1 муниципальные органы управления здравоохранением несут ответственность за санитарно-гигиеническое образование населения, обеспечение доступности населению гарантированного объема медико-социальной помощи, развитие муниципальной системы здравоохранения на подведомственной территории, осуществляют контроль за качеством оказания медико-социальной и лекарственной помощи предприятиями, учреждениями и организациями государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, а также лицами, занимающимися частной медицинской практикой.

Финансирование деятельности предприятий, учреждений и организаций муниципальной системы здравоохранения осуществляется за счет средств бюджетов всех уровней, целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан, и иных источников, не запрещенных российским законодательством.

Органы местного самоуправления лицензируют медицинскую и фармацевтическую деятельность на подведомственной территории по поручению органов государственного управления соответствующего субъекта Федерации.

Полномочия в сфере труда и занятости населения. Целями правового регулирования отношений в сфере труда и занятости органами местного самоуправления являются создание условий для непрерывного и эффективного функционирования всех предприятий, учреждений и организаций на территории муниципального образования, а в случае невозможности обеспечить это по той или иной причине – снизить, насколько возможно, негативное воздействие этого фактора на местную жизнь. От того, как справляются органы местного самоуправления с этой задачей, зависит решение многих социальных проблем на местном уровне.

Среди правовых актов, регламентирующих полномочия органов местного самоуправления в области регулирования трудо-

1 См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 33. - Ст. 1318.

264

Глава 4

вых отношений и занятости населения, следует выделить Закон РСФСР «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 (с изм.)1 и Положение об организации общественных работ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 8752.

Закон о занятости населения определяет занятость как деятельность граждан, связанную с удовлетворением личных и об-щественных потребностей, не противоречащую законодательству, и приносящую, как правило, им заработок, трудовой доход. Государственная политика России направлена на обеспечение возможно более полной занятости. В связи с этим в случаях массового высвобождения работников и затруднений в их дальнейшем трудоустройстве органы местного самоуправления по предложению службы занятости, профсоюзных органов могут приостановить на срок до шести месяцев решение о высвобождении работников или принять решение о проведении поэтапного их высвобождения в течение года, осуществляя финансирование данных мероприятий за счет средств местного бюджета.

При поисках подходящей работы для безработного учитываются его профессиональная подготовка, условия последнего места работы, состояние здоровья и транспортная доступность рабочего места. При этом максимальная удаленность подходящей работы от места жительства безработного определяется соответствующим органом местного самоуправления с учетом развития сети общественного транспорта в данной местности.

Закон О' занятости населения устанавливает, что жены (мужья) военнослужащих, уволенных с военной службы, при прочих равных условиях имеют преимущественное право поступления на работу на государственные и муниципальные унитарные предприятия (п. 4 ст. 13).

Органы местного самоуправления имеют право устанавливать квоты для приема на работу лиц, особо нуждающихся в социальной защите. Квота – это минимальное число рабочих мест для лиц, особо нуждающихся в социальной защите (в процентах от среднесписочной численности работников предприятий, учреждений, организаций), которых работодатель обязан

1 См.: СЗ РФ. - 1996. - № 17. - Ст. 1915.

2 См.: СЗ РФ. - 1997. - № 29. - Ст. 3533.

Органы и должностные лица местного самоуправления 265

трудоустроить на своем предприятии. К группам населения, для которых в первую очередь производится квотирование рабочих мест, относятся: инвалиды; выпускники образовательных учреждений основного общего, начального и среднего профессионального образования; молодежь из числа сирот и лишенных попечения родителей; лица моложе 18 лет; лица, освобожденные из мест лишения свободы; женщины, воспитывающие детей-инвалидов. Естественно, работодатель не заинтересован в приеме таких лиц на работу, поэтому квотирование рабочих мест производится не волевым решением органов местного самоуправления, а на основании договора с предприятиями, учреждениями, организациями. Рабочие места для данных категорий лиц могут создаваться за счет средств Государственного фонда занятости населения РФ, местного бюджета и внебюджетных фондов, а также за счет средств работодателей. В тех случаях, когда работодатели выделяют средства или самостоятельно создают рабочие места, органы местного самоуправления устанавливают им льготы в пределах своих полномочий в соответствии с действующим законодательством.

Деятельность местного самоуправления по организации общественных работ. Переориентация экономики на работу в условиях рыночных отношений, избрание для российских условий ошибочной монетаристской модели реформирования хозяйственных связей привели к серьезным негативным последствиям в занятости населения, к увеличению безработицы, понижению жизненного уровня. В Положении об организации общественных работ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г.1, установлены порядок организации оплачиваемых общественных работ и условия участия в этих работах граждан. Положение определяет оплачиваемые общественные работы как общедоступные виды трудовой деятельности, как правило, не требующей предварительной профессиональной подготовки работников, имеющей социально полезную направленность и организуемой для обеспечения временной занятости граждан, ищущих работу (ст. 2). В организации этих работ участвуют государственные органы и органы местного самоуправления. Общественные работы внедряются на предприятиях, в

1 См.: СЗ РФ. - 1997. - № 29. - Ст. 3533.

266

Глава 4

учреждениях и других организациях региона независимо от формы собственности. Эти предписания правительственного акта полностью соответствуют нормам Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Закон закрепляет юридические основы взаимоотношения органов местного самоуправления с неподчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями. В соответствии с Законом отношения строятся на основе договора. Органы местного самоуправления вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, но не могут устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Федерации (ст. 32).

Статья 6 Положения так определяет порядок организации общественных работ и их основные направления:

строительство автомобильных дорог, их ремонт и содержание, прокладка водопроводных, газовых, канализационных и других коммуникаций;

проведение сельскохозяйственных мелиоративных (ирригационных) работ, работ в лесном хозяйстве;

заготовка, переработка и хранение сельскохозяйственной продукции;

строительство жилья, реконструкция жилого фонда, объектов социально-культурного назначения, восстановление истори-ко-архитектурных памятников, комплексов, заповедных зон;

обслуживание пассажирского транспорта, работа учреждений связи;

эксплуатация жилищно-коммунального комплекса и бытовое обслуживание населения;

озеленение и благоустройство территорий, развитие лесопаркового хозяйства, зон отдыха и туризма;

уход за престарелыми, инвалидами и больными;

обеспечение оздоровления и отдыха детей в период каникул, обслуживание санаторно-курортных зон;

организация сбора и переработки вторичного сырья и отходов,

Органы и должностные лица местного самоуправления 267

проведение мероприятий общественно-культурного назначения (перепись населения, спортивные соревнования, фестивали и т.д.).

Для обеспечения временной занятости населения органы местного самоуправления могут организовывать оплачиваемые общественные работы на предприятиях, находящихся в муниципальной собственности, и в других учреждениях – по договорам. Они вправе разрабатывать и принимать районные, городские программы развития общественных работ и формировать на их базе систему организации временных рабочих мест. С лицами, которые принимают участие в общественных работах, заключается срочный трудовой договор (на срок не более шести месяцев), и они считаются временно занятыми. Участие в общественных работах засчитывается в общий трудовой стаж.

Общественные работы помогли многим государствам обеспечить в период экономического кризиса своих граждан минимальными средствами к существованию. Широко использовались общественные работы в Германии и США в 20–30-х гг. В Германии, например, вся существующая ныне сеть магистральных автодорог создана именно таким способом. В России же, несмотря на массовую безработицу, общественные работы организуются достаточно редко. Причин этому явлению можно назвать несколько. Так, безработица распространена в основном в мелких и средних городах и поселках, которые испытывают трудности с доходной частью бюджета: денег на организацию общественных работ просто нет. В тех же случаях, когда общественные работы все-таки организуются, не всегда удается привлечь к ним безработных, так как оплата труда не намного превышает размер минимальной оплаты.

Полномочия в сфере социальной защиты населения. В компетенции органов местного самоуправления находятся вопросы обеспечения социальной поддержки населения. Местные органы вправе устанавливать доплаты к пенсиям, пособиям за счет собственных средств.

Федеральный закон от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»1 определяет права органов местного самоуправления по созданию му-

1 См.: СЗ РФ. - 1995. - № 32. - Ст. 3198.

268________________________________________Глава 4/

/

ниципального сектора социального обслуживания. В него вхб-дят местные органы управления социальным обслуживанием и учреждения муниципального подчинения, предоставляющие со1 циальные услуги.

Местные органы управления социальным обслуживанием несут ответственность за обеспечение его качества и доступности, за развитие муниципального сектора социального обслуживания на подведомственных территориях, а также обеспечивают контроль за соблюдением государственных стандартов качества социального обслуживания в муниципальном и негосударственном секторах социального обслуживания.

Органы местного самоуправления предоставляют муниципальным учреждениям социального обслуживания помещения для организации социального обслуживания, а также выделяют площади для создания специализированных производств для трудоустройства инвалидов и граждан пожилого возраста.

Органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные центры социального обслуживания на подведомственных территориях. Муниципальные центры социального обслуживания организуют практическую и координационную деятельность по оказанию различных видов социальных услуг.

Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 36 утверждено Примерное положение о центре социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов. В соответствии с ним этот центр является некоммерческой организацией, создаваемой в форме учреждения социального обслуживания, находящегося в ведении органов социальной защиты населения субъектов Федерации или муниципальных органов социальной защиты населения. Он осуществляет организационную, практическую и координационную деятельность по оказанию социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам на территории муниципального образования. Центры создаются, реорганизуется и ликвидируется органами исполнительной власти субъектов Федерации или местного самоуправления на подведомственной территории.

Муниципальные центры социального обслуживания занимаются выявлением граждан пожилого возраста и инвалидов, нуждающихся в социальном обслуживании, определяют необходимые для них виды социальных услуг, обеспечивают их пре-

269

Органы и должностные лица местного самоуправления

доставление в полустационарных и нестационарных условиях, осуществляют срочное социальное обслуживание, а также оказывают населению социально-консультативную помощь.

В целях решения вопросов трудоустройства инвалидов, граждан пожилого возраста и трудовой реабилитации инвалидов муниципальные центры могут создавать цехи, производственные мастерские, подсобные хозяйства, надомные производства, а также организовывать курсы профессиональной подготовки и переподготовки. Цехи, производственные мастерские, надомные производства и подсобные хозяйства находятся в ведении администраций муниципальных центров социального обслуживания и подлежат льготному налогообложению в порядке, предусмотренном налоговым законодательством. Доход от их деятельности поступает на развитие социального обслуживания в муниципальные центры социального обслуживания.

При муниципальных центрах могут создаваться магазины по торговле продовольственными и промышленными товарами первой необходимости по льготным ценам для малообеспеченных граждан пожилого возраста и инвалидов.

Деятельность муниципальных центров социального обслуживания финансируется из средств соответствующих бюджетов, целевых социальных фондов, доходов от их хозяйственной деятельности и других источников, не запрещенных законом. В основном финансирование деятельности муниципальных центров социального обслуживания осуществляется из средств местных бюджетов.

Для оказания помощи в деятельности администрации муниципального центра социального обслуживания могут создаваться общественные (попечительские) советы.

Органы местного самоуправления вправе создавать муниципальный жилищный фонд социального использования для граждан пожилого возраста и инвалидов. Такой фонд включает жилые дома и жилые помещения, в том числе специализированные дома, предназначенные для постоянного или временного проживания и социального обслуживания указанных граждан. Архитектура, планировка и оборудование специализированных домов и жилых помещений должны соответствовать возрастным и физиологическим особенностям граждан пожилого возраста и инвалидов.

270

Глава 4/

Муниципальный жилищный фонд социального использова'-ния для граждан пожилого возраста и инвалидов является составной частью муниципального сектора социального обслуживания, создается и содержится органами местного самоуправления на подведомственных территориях за счет средств местного бюджета.

Жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда социального использования для граждан пожилого возраста и инвалидов предоставляются одиноким гражданам, гражданам, родственники которых по объективным причинам не могут обеспечить им помощь и уход, при условии сохранения указанными гражданами способности к самообслуживанию и несоответствия условий их проживания требованиям жилищного законодательства, а также в некоторых других случаях. Жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда социального использования для граждан пожилого возраста и инвалидов предоставляются в порядке, установленном жилищным законодательством. Жилые помещения в специализированных домах и иные жилые помещения муниципального жилищного фонда социального использования для граждан пожилого возраста и инвалидов являются муниципальной собственностью и не подлежат приватизации, обмену, сдаче в поднаем или аренду. Гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в указанных жилых помещениях, не разрешается заниматься их разделом, регистрировать других лиц, а также вселять временных жильцов без разрешения на то органов местного самоуправления.

Социальная помощь и поддержка может осуществляться и в иных не запрещенных законом формах. Например, решением Ставропольской городской Думы от 29 октября 1997 г. в целях социальной поддержки и защиты прав пожилых граждан при отчуждении занимаемой ими жилой площади утверждено Положение о порядке заключения договоров пожизненного содержания с иждивением, которое устанавливает порядок и условия заключения договоров пожизненного содержания с иждивением при передаче пожилыми гражданами жилых помещений в муниципальную собственность Ставрополя.

Реформирование и совершенствование социально-культурной и бытовой инфраструктуры муниципальных образований. Эти вопро-

Органы и должностные лица местного самоуправления 271

сы муниципальные органы начали решать в очень неблагоприятной для них ситуации, сложившейся в начале гайдаровских реформ. Централизация финансов на федеральном уровне привела к нищенским местным бюджетам, прекращению какой-либо помощи государственной власти в деятельности местных органов по решению вопросов социально-культурного и бытового обслуживания населения. Однако изменение характера экономических отношений в обществе, их юридическое закрепление в законодательстве и прежде всего в Конституции РФ позволили многим муниципалитетам правильно организовать свою работу в новых условиях и не только восстановить жизнеобес-печивающую инфраструктуру, но и обновить экономические и юридические начала.

Прежде всего муниципалитеты начали формировать внебюджетные средства и создавать фонды социально-культурной и жилищной направленности, которые позволили им обеспечить финансирование строительства жилья и объектов социально-культурного назначения. Кроме того, инвестирование в это строительство муниципальные органы организуют путем объединения, кооперации финансовых средств юридических и физических лиц на строительство жилья и покупку квартир на льготных условиях. Уже имеется положительный опыт. Так, в Сыктывкаре широкое распространение местных облигационных займов с высоким уровнем доходов, их беспрепятственное конвертирование и высокий процент годовых, массовая скупка страховыми фирмами позволило уменьшить остроту жилищной проблемы, особенно среди нуждающихся граждан, и улучшить жилищные условия жителей, стоявших в очереди на получение квартир. В этом же городе весьма успешно используется фонд жилищного строительства, созданный в соответствии с Указом Президента РФ «О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы». Накопленные в этом фонде финансовые средства позволили городской власти обеспечить получение квартир в новых домах пропорционально суммам, внесенным в фонд юридическими и физическими лицами. Эта инвестиционная практика способствовала созданию новых рабочих мест, снижению социальной напряженности в городе1.

1 См.: Клювгант. А. Указ. соч. – С. 271–277.

272

Глава 4

Органам местного самоуправления только предстоит овла^-деть умением реализовать предоставленные им полномочия tio организации, содержанию и развитию муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; по содержанию и использованию муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, по развитию муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечению санитарного благополучия населения; по сохранению и охране памятников истории и культуры, созданию условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании и реализации других социальных услуг местному населению.

На местных органах лежит общая обязанность по решению вопросов ликвидации детской безнадзорности, продолжение реализации президентской Программы «Дети России»1, предоставления различных льгот детям-инвалидам, осуществления компенсационных выплат муниципальным школам, социальной реабилитации лиц без определенного места жительства, защите прав потребителей и т. п.

Вся деятельность органов местного самоуправления должна быть направлена не только на выравнивание жизненного уровня людей во всех регионах России, но и, главное, на создание нового качества жизни российских граждан. Этому должен способствовать Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. «Об организации подготовки государственных минимальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов». Президент РФ первым принял меры к реализации нормы Закона об общих принципах организации местного самоуправления (см, п. 6, 11 ст. 4). Правительство РФ, выполняя Указ Президента РФ, разработало такие нормативы, утвердило их и рекомендовало субъектам Федерации и органам местного самоуправления использовать их в своей планово-бюджетной деятельности2.

Акты подобного рода приняты в России впервые. Утвержденные в них социальные показатели имеют юридически ориентированный характер при разработке планов развития территорий муниципальных образований. Сейчас в развитие актов о

1 См.: СЗ РФ. - 1996. - № 9. - Ст. 799.

2 См.: СЗ РФ. - 1996. - № 29. - Ст. 3504, 3516.

Органы и должностные лица местного самоуправления 273

государственных, минимальных социальных стандартах Правительство РФ разработало ряд других федеральных программ, выполнение которых возможно только при непременном участии органов местного самоуправления (например, Федеральную целевую программу «Свой дом»). Эти программы предусматривают направление и содержание деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов по решению социальных вопросов на территориях муниципальных образований.

Полномочия в сфере физкультуры и спорта. Физическая культура и спорт – одно из основных средств профилактики заболеваний, укрепления здоровья, поддержания работоспособности человека, воспитания патриотизма граждан, профилактики распространения наркомании среди детей и подростков.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере физкультуры и спорта определены Федеральным законом от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»1. В соответствии с этим Законом органы местного самоуправления взаимодействуют с физкультурно-спортивными объединениями по всем вопросам развития физической культуры и спорта, в том числе:

координируют в установленном законодательством порядке свою деятельность по проблемам физкультурно-спортивного и олимпийского движения, проводят спортивные соревнования, спартакиады, другие физкультурно-спортивные мероприятия, организуют пропаганду физической культуры и спорта, осуществляют профессиональную подготовку работников физкультур-но-спортивных организаций и повышение их квалификации, обеспечивают эффективное использование спортивных сооружений и строительство новых спортивных сооружений;

оказывают помощь физкультурно-спортивным объединениям, содействуют выполнению ими уставных задач, заслушивают информацию по основным вопросам развития физической культуры и спорта, принимают соответствующие решения и контролируют их исполнение.

Органы местного самоуправления по согласованию с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Фе-

1 См.: СЗ РФ. - 1999. - № 18. - Ст. 2206.

274________________________________________Глава 4

дерации имеют право вводить дополнительные физкультурно-спортивные занятия в дошкольных и других образовательных учреждениях. Они могут принимать муниципальные программы развития физкультуры и спорта, в которых предусматриваются реконструкция и строительство спортивных залов, плавательных бассейнов и спортивных городков, создание детско-юношеских спортивных школ, детско-юношеских клубов физической подготовки и врачебно-физкультурных диспансеров, создавать условия для занятий физической культурой граждан по месту жительства и в местах массового отдыха. Так, решением Самарской городской Думы от 27 мая 1999 г. № 217 утверждена Концепция развития физической культуры и спорта в Самаре на 1999-2005 гг.

В некоторых муниципальных образованиях создаются специальные структурные подразделения органов местного самоуправления, отвечающие за развитие на подведомственной территории физкультуры и спорта. Например, в Калининграде –. это отдел физической культуры и спорта мэрии г. Калининграда, в Твери – специальная комиссия по молодежной политике, физической культуре, спорту и туризму городской Думы.

Содержание физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений по месту жительства граждан, ремонт таких сооружений, организация массовых спортивных мероприятий, оплата труда работников физкультурно-спортивных организаций, проводящих занятия с жителями микрорайонов или поселков, осуществляются в порядке, определенном правовыми актами органов местного самоуправления. Они же могут регулировать цены за посещение спортивных соревнований, аренду спортивных сооружений, находящихся в муниципальной собственности, продавать абонементы гражданам на пользование такими сооружениями, разрешать проводить в муниципальных спортивных сооружениях занятия бесплатно или на льготных условиях для определенных категорий лиц, а также в случае необходимости предусматривать компенсацию соответствующим спортивным сооружениям за счет средств местных бюджетов или других не запрещенных законом источников.