§ 3. Предметы ведения местного самоуправления

Федеральное законодательство относит к предметам ведения муниципальных образований вопросы местного значения, а

1 Это дает основание для признания ошибочным мнения, в соответствии с которым «местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муниципальном образовании, совершенно независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании» (Кута-фин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М., 1997. - С. 124).

Органы и должностные лица местного самоуправления 203

также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления (ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Следовательно, содержание деятельности местного самоуправления составляет решение им этих вопросов и осуществление отдельных государственных полномочий. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к их ведению законами субъектов Федерации, а также не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти (п. 2 ст. 6). Законодательство и уставы муниципальных образований относит к вопросам местного значения положения о компетенции органов местного самоуправления (абз. 5 п. 2 ст. 8). В законодательстве (федеральном и региональном) используется различная терминология, отражающая и закрепляющая компетенцию местного самоуправления. Нередко передаются полномочия и «вопросы местного самоуправления» (п. 2, 3 ст. 7), собственная компетенция органов местного самоуправления (п. 3 ст. 14), сфера исключительного ведения представительного органа местного самоуправления (п. 3 ст. 15). В федеральном и региональном законодательстве, в уставах муниципальных образований закреплены вопросы, решаемые местным населением только в формах прямой (непосредственной) демократии.

Таким образом, правильное уяснение смысла предметов ведения местного самоуправления возможно лишь в их связи с другими категориями функционально-юридического характера, с понятием компетенции местного самоуправления как вида народовластия, организованного в городах и других видах поселений.

Следует отметить, что включение вопросов местного значения в предметы ведения местного самоуправления означает юридическое закрепление тех сфер деятельности, в решении которых участвуют все структурные элементы конкретного уровня местного самоуправления. В этой структуре исключительные полномочия конкретных органов и должностных лиц местного самоуправления не только определены и закреплены, но и юридически связаны с осуществлением функций всех субъектов местного самоуправления по решению вопросов ме-

204________________________________________Глава 4

стного значения. Например, решение таких вопросов, как тепло- и водоснабжение, медицинское, торговое или культурное обслуживание населения всегда связано с организацией этой работы, с деятельностью по содержанию учреждений, финансированию этой работы местного самоуправления, и т.д. А это означает, что вместе с вопросами местного значения закреплены функции и задачи по их решению. Законодательство о местном самоуправлении развивается именно в таком направлении. Оно закрепляет исключительные полномочия местного населения по решению ряда вопросов, исключительные полномочия представительных органов и некоторых должностных лиц, полномочия других субъектов в различных предметах ведения местного самоуправления. Такая организация публичной власти на местах позволяет ей превратить волю местного населения в решающий элемент местного самоуправления.

Следовательно, компетенция местного самоуправления – это юридическое единство полномочий (прав и обязанностей) всех субъектов, обеспечивающих решение местных вопросов в интересах жизнеобеспечения населения соответствующего вида поселений.

Кроме того, включение в предметы ведения отдельных государственных полномочий органов местного самоуправления, которыми они могут наделяться, может расширить круг этих предметов ведения. Закон об общих принципах местного самоуправления закрепляет порядок и условия осуществления этих государственных полномочий. В соответствии с Законом наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству; условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Федерации (п. 4 ст. 6).

В практике закрепления предметов ведения этот вопрос представляет наибольшую сложность, если в пределах одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования. В таких случаях (за исключением города) предме-

Органы и должностные лица местного самоуправления 205

ты ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований – уставом города.

Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между ними. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается (п. 3 ст. 6).

Конституция РФ однозначно признает местное самоуправление разновидностью народовластия, ее особую форму – власть самоорганизующегося местного населения, осуществляемую им под свою ответственность. Для местного самоуправления общность предметов ведения вполне логична, поскольку в рамках местного самоуправления каждого звена и вида решаются однотипные экономические и иные социальные вопросы. Однако следует отметить, что юридическое проявление такой однозначности (закрепление единых предметов ведения и равное право принимать юридические акты нормативного и ненормативного характера) требуют раскрытия юридического понятия «компетенция», поскольку в единстве с вопросами местного значения, задачами деятельности субъектов местного самоуправления и их функциями только компетенция является юридической категорией и представляет единство прав и обязанностей субъектов местного самоуправления по осуществлению соответствующих функций в отношении вопросов местного значения.

При решении вопросов местного значения субъекты местного самоуправления действуют в двух юридических формах: 1) исполняют нормы действующего законодательства по различным вопросам местного значения или 2) принимают нормативные акты по различным вопросам формирования управленческих структур местного самоуправления и решения задач, стоящих перед местной властью.

Сама юридическая модель закрепления предметов ведения позволяет относительно четко выделить две группы вопросов, которые входят в предметы ведения муниципальных образований. К числу первой группы следует отнести вопросы, решение которых создает структуру конкретной ячейки местного само-

206                                                                                     Глава 4

управления: формирование структуры местного самоуправления, образование его органов и замещение соответствующих должностей, статус которых регулируется нормами законодательства о муниципальной службе или нормами других отраслей права и законодательства, организация муниципальной службы. К этой группе вопросов относятся и проблемы организации и функционирования институтов прямой (непосредственной) демократии. Большинство перечисленных вопросов решаются на основе норм конституционного и трудового права, а также законодательства о муниципальной службе. Вторую группу вопросов составляют предметы ведения, решение которых обеспечивает комплексное социально-экономическое развитие территории местного самоуправления и хозяйственного, культурно-бытового и иного обслуживания местного населения. Наконец, важнейшим направлением деятельности публичной власти на местах является охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; обеспечение режима законности на подведомственной территории.

Юридическая форма решения этих и других вопросов местного значения зависит прежде всего от полноты правовой урегулированное™ компетенции субъектов местного самоуправления в соответствующих сферах местного хозяйства. Местное нормо-творчество, исполнение правовых предписаний и правоприменение являются юридическими формами муниципальной деятельности, использование которых зависит от характера решаемых местных вопросов, правовой урегулированное™ отношений, возникающих в процессе решения этих вопросов. Наконец правовая деятельность органа местного самоуправления зависит от характера его компетенции. Так, осуществление отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления возможно только путем исполнения юридических предписаний органов государственной власти, наделивших их этими полномочиями. Уже имеющийся опыт формирования системы местного самоуправления показывает, что наделение его органов государственными полномочиями создает однотипность государственной власти и местного самоуправления (две формы народовластия). Поэтому на государственном уровне институ-циализация народовластия не заканчивается и, следовательно,

207

Органы и должностные лица местного самоуправления

взаимосвязь этих форм не только не исключается, а наоборот, необходима и неизбежна. Этот процесс способствует уточнению компетенции различных уровней власти, степени децентрализации и деконцентрации государственно-властных полномочий в управлении экономикой, сферой социально-культурного и бытового обслуживания населения. Конечно, этот процесс не может не быть управляемым и, разумеется, он имеет свои пределы. Передача органам муниципального управления государственных полномочий может затрагивать вопросы государственных социальных стандартов социального обслуживания населения, например требований к уровню организации и качества бесплатной медицинской помощи, предусмотренных Основами законодательства об охране здоровья граждан, или к уровню и содержанию основного общего и среднего, начального профессионального образования, решению ряда неотложных задач по оказанию материальной и иной помощи отдельным категориям граждан, и т.д. К числу таких полномочий государственного характера можно отнести права органов муниципального управления по участию в установлении правового статуса предприятий и организаций различных форм собственности, общественных объединений, средств массовой информации, а также регистрации актов гражданского состояния (регистрация организуемых и преобразуемых предприятий, лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, регистрация местных общественных объединений и средств массовой информации, нотариальные действия и т.п.). Можно также предоставить государственные полномочия органам некоторых видов муниципальных образований по государственному контролю и учету использования земли и других природных ресурсов, а также в охране окружающей среды, осуществлению градостроительного контроля, контроля за деятельностью некоторых государственных учреждений (например, военкоматов, санитарно-эпидемиологической службы, пожарной безопасности), осуществление некоторых юрисдикционных функций (разрешение споров между некоторыми землепользователями или субъектами градостроительной деятельности).

При решении столь важного, вопроса государственной значимости должны соблюдаться три обязательные условия: 1) правовой основой решения этого вопроса должен быть только за-

208________________________________________Глава 4 /

кон России или ее субъекта; 2) этот вопрос решается одновременно с передачей соответствующим местным органам необходимых материально-финансовых средств; 3) сохранение государственного контроля за органами местного самоуправления по осуществлению предоставленных им государственных полномочий. Такой контроль включает возможность дачи указаний по осуществлению государственных полномочий, оценку этой деятельности по качеству и содержанию принимаемых соответствующими местными органами правовых актов, отмену последних и т.д. Но контрольная деятельность государственных органов должна соответствовать требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении, т.е. чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство предполагает защитить1.

Основные полномочия местного самоуправления по принятию нормативных актов. Решение многих вопросов, входящих в предмет ведения муниципальных образований, требует от соответствующих субъектов местного самоуправления осуществления нормотворческой деятельности. Надо отметить, что исполнительская деятельность – это основная форма реализации компетенции местного самоуправления, но и нормотворчество также занимает важное место в работе муниципального управления, поэтому его можно выделить в самостоятельное направление деятельности местного населения и других субъектов муниципального управления.

Правовая основа местного самоуправления позволяет ее субъектам (населению, формируемым им органам и назначаемым должностным лицам) решать многие вопросы своей компетенции в форме правовых актов, многие из которых могут содержать общие и обязательные правила поведения, т.е. нормы права. Например, местное население может осуществлять свои конституционные полномочия по самостоятельному осуществлению права муниципальной собственности (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ) только на основе утвержденного им нормативного правового акта; таким же образом решается вопрос об органах, самостоятельно управляющих муниципальной собственностью

1 См.: Конституция Российской Федерации: Комментарий. – М., 1994. – С. 564-567.

209

Органы и должностные лица местного самоуправления

(ч. 1 ст. 132), о самостоятельном определении структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131) и др., в том числе утверждение устава муниципального образования. В этих нормативных актах нередко содержатся нормы конституционного права других отраслей, которые должны быть реализованы теми, кому они адресованы, если нормативные правовые акты приняты в пределах компетенции принявших их органов.

Мировая практика показывает, что местная власть «законодательствует» по вопросам местного значения в трех случаях: 1) когда по указанным вопросам государственная правовая регламентация отсутствует полностью и нет никакой необходимости в ее существовании. Это касается вопросов как компетен-ционных (например, местного налогообложения, благотворительной деятельности, лицензирования), так и собственной организации и деятельности (формирование собственного управленческого аппарата, образование постоянных комиссий, принятие регламентов и др.; 2) когда вопросы урегулированы нормами права в общем виде и требуется их «местная юридическая конкретизация» (в законодательстве закреплены основы, общие принципы или намечена правовая фиксация общих гарантий муниципальной деятельности), например установление процентной ставки налога на недвижимость, конкретизация в решении вопроса о принудительном отчуждении земельных участков по различным правовым основаниям и для различных целей, реализация законодательных норм по вопросам содержания рекреационных территорий и других зон отдыха; 3) когда законодательство не в состоянии охватить все многообразие местных особенностей, в нем нередко правовая регламентация деятельности муниципальных органов осуществляется закреплением их функций как задач, позитивных обязываний, поэтому местное позитивное правовое регулирование неизбежно. В этом отношении особенно примечателен Градостроительный кодекс РФ1. В Кодексе закреплены предметы ведения субъектов градостроительных отношений, в том числе органов местного самоуправления, к числу которых относятся: определение видов использования земельных участков, проектирование, строительство и реконструкция объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также на-

1 См.: СЗ РФ. - 1998. - № 19. - Ст. 2069.

210________-_______________________________Глава 4/

^

циональных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений; разработка градостроительной документации (о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке); зонирование (деление территории на зоны при градостроительном планировании, развитие территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование, и т.д.). В Кодексе также закреплены полномочия соответствующих органов по предметам их ведения: принятие решений, содержащих правила застройки, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства; утверждение и реализация градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке, за исключением утверждения градостроительной документации, предусмотренной законодательством, схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства указанных территорий; разработка проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований и внесение в соответствующий орган государственной власти предложений об их утверждении; организация и проведение инвентаризации земель, других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований; принятие решений об обеспечении потребностей населения в земельных участках из земель, находящихся в муниципальной собственности или переданных в ведение органов местного самоуправления, для осуществления градостроительной деятельности и т.п. (п. 1 ст. 23).

Для выполнения этих нормативных предписаний органы местного самоуправления обеспечивают разработку экспертизы, согласование и представление на утверждение в установленном порядке градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке, проведение научно-исследовательских работ в области градостроительства; участвуют во всех стадиях реализации нормативных градостроительных актов (районных планировок), осуществляют контроль за градостроительством.

211

Органы и должностные лица местного самоуправления

Конечно, местное нормотворчество, особенно при осуществлении дискреционных полномочий, таит в себе опасность административного усмотрения, противоречащего законности. Однако оно позволяет устранить юридические пробелы законодательства и уставов муниципальных образований.