§ 6. Глава муниципального образования

Правовой статус главы муниципального образования. В соответствии с п. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации

1 Федеральный закон от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» отсрочки от призыва на военную службу по этому основанию не предусматривает в отличие от ранее действовавшего законодательства.

230________________________________________Глава 4

местного самоуправления уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования – выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Норма этого пункта диспозитивна, поэтому в одном муниципальном образовании глава может быть, в другом сочтут, что такая должность не нужна.

Этот институт в структуре местного самоуправления занимает особое место. Глава муниципального образования соединяет в своем правовом и фактическом статусе черты префекта департамента Франции и председателя исполкома местного Совета. В муниципальном управлении эта должность обеспечивает координацию деятельности всех органов структуры местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Термин «глава муниципального образования» введен в научный оборот Законом об общих принципах организации местного самоуправления, до вступления в силу этого Закона последовательно применялись понятия «глава местной администрации»1 и «глава местного самоуправления»2, хотя четкого толкования их не было. А в Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденным Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»3 они рассматриваются как синонимы.

Наименование главы муниципального образования определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации. Однако следует отметить некоторые общие тенденции. В городских муниципальных образованиях глава обычно именуется мэром, а в сельских районах – главой района.

Срок полномочий главы муниципального образования также определяется уставом муниципального образования в соответст-

' См. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. //ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010.

2 См. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»//САПП РФ. – 1993. – № 52. – Ст. 5071.

3 См.: САПП РФ. - 1993. - № 44. - Ст. 4188.

Органы и должностные лица местного самоуправления 231

вии с законами субъекта Федерации, однако он не может быть менее двух лет (согласно ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления) и более пяти лет (в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан), поэтому в большинстве уставов муниципальных образований он равен четырем годам. Изменить срок полномочий главы муниципального образования можно только после истечения срока полномочий действующего органа местного самоуправления.

Глава муниципального образования, как правило, осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Широкий круг вопросов, решаемых им, делает практически невозможным совмещение этой должности с другой основной работой.

Законы субъектов Федерации предусматривают полномочия, права, обязанности и гарантии для выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав муниципальных образований. Так, согласно Закону Ленинградской области от 22 декабря 1997 г. «О статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ленинградской области» выборные лица местного самоуправления не вправе:

занимать государственную должность, а также иную выборную муниципальную должность, за исключением случая избрания выборного должностного лица местного самоуправления выборным органом местного самоуправления из своего состава;

использовать в целях, не связанных с осуществлением полномочий выборного лица местного самоуправления, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое муниципальное имущество и служебную информацию;

получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, деньги, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им обязанностей выборного лица местного самоуправления;

: выезжать в командировки, связанные с исполнением полномочий выборного лица местного самоуправления, за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе;

232________________________________________Глава 4

заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности;

заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными и областными законами, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

получать гонорары за выступления и публикации в качестве выборного лица местного самоуправления;

принимать участие в забастовках.

Выборное должностное лицо, в том числе глава муниципального образования, обязано передать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время нахождения на выборной муниципальной должности находящиеся в его собственности доли (пакеты акции) в уставном капитале коммерческих организаций.

На первый взгляд может показаться, что для глав муниципальных образований устанавливаются такие же ограничения прав, как и для муниципальных служащих, однако это не так. Для последних правовой статус предусмотрен Законом об основах муниципальной службы и детализируется в местных законах, а для выборного должностного лица – только региональным законодательством. Кроме того, в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления выборные должностные лица местного самоуправления имеют определенные гарантии. Так, глава муниципального образования на территории муниципального образования не может быть задержан (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнут обыску по месту жительства или работы, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Федерации (п. 7 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Выборы главы муниципального образования. Закон об общих принципах организации местного самоуправления допускает альтернативу выбора главы муниципального образования. Он может избираться либо гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, рав-

Органы и должностные лица местного самоуправления 233

ного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации. Непосредственно этот вопрос решается в уставах муниципальных образований и зависит от расклада политических сил. Если в уставе предусмотрено, что главу муниципального образования избирает представительный орган, то последний может оказывать определенное влияние на деятельность главы муниципального образования. Если в уставе отдано предпочтение варианту избрания главы муниципального образования непосредственно населением, то население может и отозвать главу муниципального образования, да и то только в тех случаях, когда такая возможность предусмотрена уставом муниципального образования. Избранный населением глава муниципального образования может наделяться правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях, а также в соответствии с уставом данного образования может быть подотчетен непосредственно населению и представительному органу.

Таким образом, вопрос о механизме выборов главы муниципального образования решается законами субъектов Федерации. Так, Уставом Астраханской области от 28 марта 1997 г. не определено однозначно, как избирается глава муниципального образования. Допускаются несколько возможных вариантов его избрания: путем всеобщего равного, прямого и тайного голосования; собранием (сходом) граждан в случае наделения его полномочиями представительного органа или органа местного самоуправления; представительным органом местного самоуправления из своего состава. В Законе Кабардино-Балкарской Республики от 18 октября 1995 г. «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» глава местного самоуправления является должностным лицом, совмещающим должности председателя Совета и главы местной администрации. Председатель Совета избирается из числа депутатов на первой сессии вновь избранного Совета; его кандидатуру предлагает Президент Кабардино-Балкарской Республики. Президент Республики назначает его главой администрации соответствующего муниципального образования, который одновременно также становится главой местного самоуправления.

234____________________________Глово 4

Законы субъектов Федерации могут определять минимальный возраст кандидата на должность главы муниципального образования, но с 21 года; установление максимального возраста не допускается. Не допускается также установление ценза оседлости (т.е. срока постоянного проживания кандидата на территории субъекта Федерации или муниципального образования), так как федеральным законодательством это не предусмотрено; не может устанавливаться и образовательный ценз.

Законы некоторых субъектов Федерации предусматривают участие в выборах главы муниципального образования органов государственной власти субъекта Федерации. Например, в соответствии со ст. 69 Устава г. Москвы, принятого Московской городской Думой 28 июня 1995 г., глава Управы района избирается советниками районного Собрания по представлению мэра города. Закон Саратовской области от 21 ноября 1995 г. «О местном самоуправлении в Саратовской области» предоставляет право губернатору области предложить представительному органу кандидатуру на должность главы администрации. Такое положение безусловно ущемляет права местного самоуправления и противоречит федеральному законодательству. Тем более незаконно прямое назначение главы муниципального образования органами государственной власти субъекта Федерации. Так, в соответствии с Законом Республики Башкортостан «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» глава местной администрации района, города назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Башкортостан. Это положение Закона признано Конституционным Судом РФ не соответствующим ст. 5 (ч. 3) и 10 Конституции РФ.

Полномочия главы муниципального образования. Полномочия главы муниципального образования, как и иного выборного должностного лица местного самоуправления, начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица. Вступление в должность часто оформляется торжественно. Например, в соответствии с Уставом Шатурского района Московской области глава района в торжественной обстановке в присутствии депутатов Совета депутатов и членов избирательной комиссии при вступлении в должность приносит присягу: «Клянусь при

Органы и должностные лица местного самоуправления 235

осуществлении полномочий главы Шатурского района обеспечивать и защищать права граждан на осуществление местного самоуправления, твердо отстаивать их интересы, верно служить народу».

Глава муниципального образования компетентен решать вопросы местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Он обладает, как правило, обширными полномочиями по сравнению с иными органами и должностными лицами местного самоуправления. Конкретные полномочия главы муниципального образования закрепляются в уставах муниципальных образований, законодательных актах субъектов Федерации.

Так, в соответствии с Уставом г. Воронежа, утвержденным постановлением Воронежского городского муниципального Совета от 29 декабря 1995 г., работой муниципального Совета руководит глава города (председатель муниципального Совета), который председательствует на заседаниях муниципального Совета и обладает правом совещательного голоса во время обсуждения вопросов, а также правом решающего голоса в случае, когда при голосовании голоса депутатов разделились поровну. А согласно Уставу г. Калининграда, утвержденному решением городской Думы от 25 сентября 1996 г., глава местного самоуправления входит в состав городского Совета, председательствует на его заседаниях и участвует в принятии решений только с правом совещательного голоса. Широкие полномочия имеет глава города в Пензе. В соответствии с Уставом города (утвержден решением Пензенской городской Думы от 29 января 1996 г.) он председательствует на сессиях городской Думы и подписывает принимаемые решения, участвует в принятии решений Думы с правом решающего голоса. Глава города осуществляет также полномочия городской Думы в случае досрочного прекращения ее деятельности до первого заседания вновь избранной Думы.

В Челябинске глава города, будучи выборным должностным лицом и возглавляя деятельность по осуществлению городского самоуправления, также входит в состав городской Думы, является ее председателем, созывает и ведет заседания Думы, координирует работу депутатов и комиссий Думы, осуществляет целый ряд других полномочий. В соответствии с Уставом г. Челябинска, принятым 17 декабря 1995 г., его администрация, будучи

236

Глава 4

исполнительным и распорядительным органом городского самоуправления, осуществляет свою деятельность под руководством главы города. Однако глава города формально не является главой администрации города. Но в Челябинске, как и во многих других больших городах, предусмотрены должности глав администраций районов города. Они назначаются и освобождаются главой города по согласованию с городской Думой.

Е.С. Шугрина в своей работе пишет, что в крупных городах в границах административных районов или внутри муниципальных образований города создаются структурные подразделения городской администрации – районные администрации, окружные управы и др. (аналогичные схемы используются, если в границах города расположены сельские поселения). Руководители таких территориальных структурных подразделений городской администрации назначаются на должность и освобождаются от должности, как правило, по согласованию с представительным органом местного самоуправления1. Такой подход, кроме Челябинска, закреплен в Уставах Новосибирска, Краснодара и многих других крупных городов. Однако такой крупный город, как Ярославль, состоящий из шести территориальных районов, не имеет внутригородских муниципальных образований, т.е. его территориальные районы не являются муниципальными образованиями.

Интересна организация самоуправления в Москве. Уставом г. Москвы устанавливается двойной статус органов власти города – правовое положение, согласно которому эти органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации. Исполнительным органом городского самоуправления (и исполнительным органом государственной власти Москвы) является Московская городская администрация (мэрия). В ее структуру входят коллегиальный орган исполнительной власти – правительство Москвы, Управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, иные органы. Городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имеет территориальные отделения в районах – Управы.

1 См. Шугрина Е.С. Указ. соч. – С. 171 – 172.

237

Органы и должностные лица местного самоуправления

В соответствии с Уставом г. Москвы и Законом г. Москвы от 11 сентября 1996 г. «О районной управе в городе Москве» в состав Управы входят районное Собрание и глава Управы, который возглавляет районное Собрание и администрацию района. Глава Управы имеет право решающего голоса, председательствует на заседаниях Собрания, поручает выполнять функции председательствующего заместителю председателя районного Собрания либо одному из советников. Глава Управы избирается советниками районного Собрания по представлению мэра. При этом мэр Москвы может предложить в качестве главы Управы одного их советников районного Собрания или другого кандидата. В случае, если советники районного Собрания отклоняют кандидатуру, предложенную мэром, то последний вносит другую кандидатуру либо назначает ранее предложенного кандидата исполняющим обязанности главы Управы на срок до шести месяцев. По истечении этого срока проводится повторное голосование по кандидатуре на должность главы Управы. Если и она отклоняется, то мэр обязан представить другую кандидатуру. Срок полномочий главы Управы – два года. Глава Управы: обеспечивает на территории района реализацию единой общегородской социально-экономической политики; выполняет исполнительно-распорядительные, координирующие и контрольные функции; организует работу Управы; осуществляет правомочия Управы как юридического лица; является распорядителем финансовых ресурсов района, открывает и закрывает счета Управы в банках; представляет Управу во всех организациях и учреждениях, судебных органах; обеспечивает работу районного Собрания; руководит деятельностью администрации района; выполняет некоторые другие функции.

Муниципальные образования существуют и на территории Санкт-Петербурга. Согласно Уставу г. Санкт-Петербурга, принятому Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г., и Закону Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования – главы местной администрации. Подобным наименованием этого должностного лица особо подчеркивается его двойной статус. Выборы главы муниципального образования производятся депутатами муници-

238

Глава 4

пального совета из своего состава. Глава муниципального образования – глава местной администрации наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.

Таким образом, можно выделить три варианта статуса глав муниципальных образований, влияющего на его полномочия:

1) глава муниципального образования является председателем представительного органа местного самоуправления, не являясь депутатом и главой местной администрации;

2) будучи избранным депутатом, глава муниципального образования является председателем представительного органа местного самоуправления и возглавляет местную администрацию;

3) глава муниципального образования, являясь главой местной администрации и представляя муниципальное образование, может в отдельных случаях председательствовать на заседаниях представительного органа.

Различается и характер взаимоотношений между главой местного самоуправления и местной администрацией. Так, глава местного самоуправления:

лично руководит деятельностью местной администрации. При этом в наименовании его должности либо в сочетании со словами «глава местного самоуправления», «глава муниципального образования» присутствуют слова «глава администрации», «глава местной администрации» (например, «глава муниципального образования – глава администрации»), или он называется только главой местного самоуправления, главой муниципального образования и т.д. (хотя руководит в том числе исполнительно-распорядительной деятельностью в муниципальном образовании), или только главой администрации, главой местной администрации;

осуществляет общее руководство муниципальным образованием, деятельностью по осуществлению местного самоуправлению, обладает незначительным объемом полномочий исполнительно-распорядительного характера. Оперативное же руководство различными сферами жизни образования, подавляющее большинство исполнительно-распорядительных функций осуществляется руководителем местной администрации, назначенным представительным органом (или нанятым на контрактной основе) и подотчетным представительному органу (главе местного самоуправления);

Органы и должностные лица местного самоуправления 239

практически не участвует в осуществлении исполнительных полномочий, в деятельности местной администрации; местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем местной администрации.

Если параллельно с главой местного самоуправления имеется глава администрации, то статус главы местного самоуправления принципиально отличается и в зависимости от формы его участия в назначении на должность руководителя местной администрации. Последний может назначаться самим главой местного самоуправления, главой местного самоуправления по согласованию с представительным органом, представительным органом по согласованию с главой местного самоуправления, представительным органом по представлению главы местного самоуправления (или даже без такого представления).

Полномочия главы муниципального образования можно разделить на несколько групп:

представительские. Он является представителем интересов населения в отношениях с органами государственной власти, другими органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями; официально представляет муниципальное образование внутри страны и за ее пределами; имеет право принимать участие в работе органов государственной власти субъекта Федерации, пользуется правом законодательной инициативы; содействует развитию региональных, межрегиональных и международных связей муниципального образования;

руководство исполнительными органами местного самоуправления. Глава муниципального образования руководит аппаратом местной администрации, определяет ее штат; организует работу с кадрами муниципальных служащих (назначает и освобождает от должности руководителей структурных подразделений и других служащих администрации, применяет к ним меры поощрения и налагает на них дисциплинарные взыскания в соответствии с действующим законодательством); в необходимых случаях отменяет приказы руководителей структурных подразделений администрации;

взаимоотношение с представительным органом местного самоуправления. Он может наделяться правом входить в состав представительного органа, принимать участие в заседаниях с правом решающего голоса, председательствовать на заседаниях; вносит

240________________________________________Глава 4

в представительный орган местного самоуправления проект местного бюджета, отчет о его исполнении, проекты иных нормативных правовых актов; представляет программы и планы социально-экономического развития муниципального образования; отчитывается о своей деятельности; подписывает нормативные акты представительного органа местного самоуправления, организует их исполнение, может быть наделен правом вето на решения представительного органа;

управление муниципальным хозяйством. Глава осуществляет функции, связанные с разработкой порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; распоряжается средствами местного бюджета; открывает и закрывает счета администрации в банковских учреждениях, подписывает финансовые документы, заключает договоры и соглашения с государственными органами и общественными объединениями, органами местного самоуправления других муниципальных образований, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе зарубежными; формирует муниципальный заказ; управляет муниципальной собственностью; создает, реорганизует и ликвидирует муниципальные предприятия, утверждает их уставы; назначает и освобождает руководителей муниципальных предприятий; обеспечивает законность, правопорядок, охрану прав и свобод граждан на территории муниципального образования; осуществляет мероприятия по защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций; ведет прием населения, организует рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, принятие по ним решений, и т.д.

Приведенный перечень полномочий главы муниципального образования не является закрытым и обязательным, а может дополняться и детализироваться в законах субъектов Федерации.