§ 5. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления

Решение жизненно важной проблемы повышения эффективности деятельности представительного органа муниципального управления во многом зависит от правового и фактического статуса депутата, члена представительного органа местного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления, развивая нормы Конституции РФ, весьма удачно решил проблему политико-правового статуса депутата, других членов выборных органов. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (п. 1 ст. 15). Действительно, этот орган состоит именно из депутатов, а не из муниципальных советников, что существенно отличает статус депутата от других избираемых членов коллегиальных органов. В то же время Закон не закрепляет характера депутатского мандата. С одной стороны, ст. 18 предусматривает гарантии депутатам для беспрепятственного выполнения ими своих обязанностей, а с другой – предоставляет возможность закрепления в уставе муниципального образования отзыва депутата населением в соответствии с законами субъектов Федерации (п. 5 ст. 18). Таким образом, федеральное законодательство не исключает закрепления императивности депутатского мандата в региональном законе и в уставах муниципальных образований, которые должны соответствовать зако-

Органы и должностные лица местного самоуправления 223

нодательству субъектов Федерации. Известно, что в мировой истории становления демократических начал императивный мандат сыграл решающую роль при формировании парламентского верховенства и местного самоуправления. Теория и практика императивного мандата в муниципальном управлении отвечали интересам широких народных масс, обосновывали их право на равное участие в управлении местными делами. Это поднимало роль выборных представительных учреждений как средство реализации общественных интересов, формы внеклассовой, внеполитической деятельности «государства благоденствия». Муниципалитеты теоретически обосновывались как средоточие демократических начал местной жизни, оплот народного суверенитета. Т. Джефферсон видел в них (и не без оснований) «республики в миниатюре», в которых прямые формы демократии, широкое избирательное право и императивный мандат обеспечивали демократическое развитие американского государства1.

В законодательстве субъектов Федерации имеет место и свободный, и императивный мандат в весьма причудливом их сочетании с ответственностью депутатов перед избирателями и с правом избирателей отзыва депутата из выборного представительного органа местного самоуправления. Например, Закон Самарской области от 26 января 1996 г. «О местном самоуправлении в Самарской области» закрепляет выборы в органы местного самоуправления по одномандатной мажоритарной системе (п. 2 ст. 34). При этом депутат выражает волю населения, проживающего на территории местного самоуправления (п. 2 ст. 35), и в то же время руководствуется в своей деятельности предвыборной программой и наказами избирателей (п. 4 ст. 35). Невыполнение предвыборной программы и наказов избирателей может послужить основанием для отзыва депутата из выборного представительного органа местного самоуправления (п. 6 ст. 35).

Таким образом, законодательство субъектов Федерации, закрепляя свободный мандат депутата представительного органа местного самоуправления, тем не менее включает полномочия, свойственные депутатскому мандату императивного характера

1 См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. – С. 10–20.

224

Глава 4

(подконтрольность своим избирателям, ответственность перед ними, право избирателей на досрочный отзыв депутата из представительного органа местного самоуправления за неисполнение им своих депутатских обязанностей, в том числе наказов избирателей своего округа).

Конституционно-правовая основа депутатского мандата имеет различную государственно-правовую природу в субъектах Федерации. Причинами такого решения конституционно-правового вопроса являются многие проблемы становления системы организации новой публичной власти на местах, где главным субъектом властеотношений является местное население. Без этого формирование местного самоуправления невозможно. Непонимание этого конституционного принципа ведет к ликвидации института местного самоуправления. Последнее является едва ли не самой важной причиной медленного становления и развития структуры и системы местного самоуправления.

Депутат – это избранное лицо, уполномоченное представлять в выборном органе местного самоуправления интересы населения1.

Правовой статус депутата обладает следующими особенностями: 1) это выборное лицо, избранное непосредственно населением; 2) он представляет интересы всего населения соответствующей территории, т.е. не только тех, кто голосовал за него на выборах, но тех, кто голосовал против или вообще не участвовал в выборах; 3) он представляет соответствующий орган перед населением, объясняет его позицию по тому или иному вопросу, и т.д.

В настоящее время отсутствует специальный федеральный закон, который регулировал бы особенности правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления, хотя основы такого статуса и связанные с ними ограничения в соответствии с п. 6 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ и федеральным законом. Пока данный правовой пробел восполняют законы субъектов Федерации.

1 См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – М., 1999. –

С. 182.

Органы и должностные лица местного самоуправления 225

До 1998 г. в субъектах Федерации принимались законы о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления, например в Законе Саратовской области от 5 июня

1997 г. «О статусе депутата представительного органа муниципального образования в Саратовской области». Начиная с

1998 г. принимаются законы, устанавливающие особенности правового статуса всех выборных должностных лиц местного самоуправления (в том числе глав муниципальных образований), так как их правовой статус обладает сходными чертами.

Срок полномочий депутата представительного органа определяется в соответствии с теми же правилами, что и срок полномочий главы муниципального образования. Он устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации, однако как увеличение, так и сокращение срока полномочий нарушают права граждан на самоуправление1.

Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава. С момента избрания депутат вправе приступить к исполнению своих обязанностей: знакомиться с документами, осуществлять прием населения и т.д.

Депутат может осуществлять свои полномочия на постоянной основе, если это предусмотрено уставом муниципального образования. Число депутатов, работающих на постоянной основе, обычно определяется уставом муниципального образования, регламентом или иным актом представительного органа. Например, в соответствии с Уставом Дмитровского района Московской области на постоянной основе могут работать не более трех (из 16-ти) депутатов.

Формы депутатской деятельности. Как правило, основными формами деятельности депутата представительного органа местного самоуправления являются:

участие в заседаниях представительного органа местного самоуправления;

работа в комитетах, комиссиях, рабочих группах, создаваемых представительным органом местного самоуправления;

1 См. подробнее: Васильев В.И. Указ. соч. – С. 238, 239.

8 Муниципальное право

226

Глава 4

выполнение поручений представительного органа местного самоуправления;

обращение с депутатским запросом;

работа с избирателями.

Основания для досрочного прекращения полномочий депутата. Основаниями для досрочного прекращения полномочий депута-т,а представительного органа местного самоуправления могут быть:

письменное заявление депутата о сложении полномочий;

утрата гражданства России;

вступление в законную силу обвинительного приговора суда при назначении ему наказания, связанного с лишением свободы;

отзыв депутата избирателями;

прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления в порядке, предусмотренном ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления;

решение представительного органа местного самоуправления о самороспуске;

избрание или назначение на должность, занятие которой несовместимо с выполнением полномочий депутата;

признание депутата недееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

реорганизация или ликвидация муниципального образования;

смерть депутата.

Законы некоторых субъектов Федерации и уставы муниципальных образований предусматривают такое основание досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа местного самоуправления, как выезд (выбытие) депутата на постоянное жительство за пределы соответствующего муниципального образования. Но Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме не увязывает право быть избранным с проживанием на территории конкретного муниципального образования. Следовательно, установление данного основания на региональном и местном уровнях противоречит федеральному законодательству.

Права депутата представительного органа местного самоуправления. Законодательство России и ее субъектов, уставы муниципальных образований, другие нормативные акты, принимаемые

Органы и должностные лица местного самоуправления 227

местным населением и подотчетными ему органами и должностными лицами, предоставляют депутату соответствующие права, необходимые для исполнения своих обязанностей, гарантирует депутату условия беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защиту прав, чести и достоинства (п. 1 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

В законодательстве субъектов Федерации и уставах муниципальных образований решены многие вопросы депутатского статуса. Все законы о местном самоуправлении субъектов Федерации предусматривают право депутатов на материально-финансовое обеспечение их деятельности в избирательном округе и обязанность местной администрации обеспечить возможность реализации этого права.

В целях эффективного осуществления своих полномочий депутату обычно предоставляется право:

участвовать в рассмотрении любых вопросов, затрагивающих интересы избирателей, в органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся на территории муниципального образования;

контролировать исполнение решений, принятых представительным органом местного самоуправления, по поручению этого органа;

проверять по поручению представительного органа местного самоуправления, а также по собственной инициативе сведения о нарушении прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций, привлекая для этих целей соответствующих должностных лиц местного самоуправления, общественные объединения;

контролировать ход рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, направленных им в органы местного самоуправления, на предприятия, учреждения и организации, принимать личное участие в их рассмотрении;

проводить собрания избирателей округа, встречи с трудовыми коллективами и местными общественными организациями;

участвовать в работе различных объединений избирателей, органов общественного территориального управления, трудовых

228________________________________________Глава 4

коллективов, граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям1.

Гарантии депутатской деятельности. На территории муниципального образования депутат не может быть задержан (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнут обыску, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Федерации. Неприкосновенность депутата распространяется и на его жилье, служебное помещение, багаж, личное и служебное транспортное средство, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы. Если депутат осуществляет свои полномочия на постоянной основе, то социальные гарантии, связанные с этим, устанавливаются законами субъектов Федерации (п. 7, 8 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Действующее законодательство не требует обязательного согласия представительного органа местного самоуправления на лишение депутатской неприкосновенности, поэтому установление такой процедуры в актах субъектов Федерации и муниципальных образований будет противоречить закону.

Содержание ст. 110 и 111 КЗоТ, устанавливающих гарантии для работников, избранных на выборные должности, во многом устарело и не учитывает статус представителей местного самоуправления. В соответствии со ст. ПО КЗоТ работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, предоставляется после окончания их полномочий по выборной должности прежняя работа (должность), а при ее отсутствии – другая равноценная работа (должность) на том же или, с согласия работника, на другом предприятии, в учреждении, организации.

На время выполнения государственных или общественных обязанностей (в том числе участия депутатов в сессиях Советов народных депутатов, а в случаях, установленных законодательством, и при выполнении ими других депутатских обязанностей, если по действующему законодательству эти обязанности могут осуществляться в рабочее время) работникам гарантируется сохранение места работы (должности) и среднего заработка (ст. 111 КЗоТ).

1 См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. – М., 1999. – С. 188.

Органы и должностные лица местного самоуправления 229

Депутату возмещаются расходы, связанные с депутатской деятельностью, в порядке и размерах, устанавливаемых решением представительного органа местного самоуправления. Во многих законах субъектов Федерации закреплено право депутата на бесплатный проезд на всех видах городского и пригородного пассажирского транспорта (за исключением такси) на территории муниципального образования.

Дополнительные социальные гарантии депутатам, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, предоставляются законами субъектов Федерации. Так, в Законе Мурманской области от 7 июля 1997 г. «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Мурманской области» закреплено, что депутату, работающему в представительном органе местного самоуправления, предоставляются следующие социальные гарантии и льготы:

выплачивается оплата труда в размере, установленном представительным органом местного самоуправления;

сохраняется право на очередной оплачиваемый отпуск;

действует отсрочка от призыва на военную службу и военные сборы на срок его депутатских полномочий1;

сохраняется размер заработной платы до устройства на новое место работы, но не более трех месяцев со дня увольнения с должности в представительном органе местного самоуправления;

время выполнения депутатом своих депутатских полномочий засчитывается в общий и непрерывный стаж работы (службы), стаж работы (службы) по специальности, стаж работы (службы), дающий право на установление процентных надбавок к заработку (должностному окладу) или на получение единовременного вознаграждения за выслугу лет (за стаж работы по специальности на данном предприятии).