§ 2. Виды и звенья местного самоуправления

В основе концепции Закона об общих принципах организации местного самоуправления лежит понятие «муниципальное образование», публично-правовой статус которого интегрирует главные институты местного самоуправления в единый механизм решения населением вопросов местного значения. Законодательное определение этой категории позволяет значительно расширить возможности юридического решения территориальных и функциональных проблем становления системы местного самоуправления. Это касается: территориально-поселенческого принципа установления границ муниципальных образований; учета мнения населения при определении и изменении границ муниципальных образований; возможности двухуровневой организации местного самоуправления; единства требований для создания любого муниципального образования (фиксированная территория, наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов)1. Кроме того, закрепление двух уровней муниципальных образований предопределяет необходимость формирования двузвенной системы местного самоуправления в этих муниципальных образованиях, определение которым дает Закон об общих принципах организации местного самоуправления: в соответствии с п. 1 ст. 1 муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления. Следовательно, муниципальное образование – это та территория, на которой функционирует организованная публичная власть в форме местного самоуправления. В свою очередь территориальные пределы осуществления местного самоуправления предопределяют его двузвенность. Действительно, данным Законом юридически закреплены два вида, два базовых уровня

1 См., например: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации/уместное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие. – М., 1998.

190

Глава 4

местного самоуправления: 1) городские, сельские поселения и иные территории, в том числе муниципальных образований-городов всех видов (районного значения, которые называются иногда малыми городами, закрытые и курортные города, ака-демгородки, города республиканского значения, республик, входящих в состав России, города областного, краевого, окружного значения (автономного округа) и т.д.)- Следовательно, в Законе термин «город» употреблен в родовом смысле. Это понятие охватывает своим содержанием все виды городских поселений; 2) поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы), территории других муниципальных образований. Все эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (п. 1ч. 1 ст. 12 Закона). Это положение Закона конкретизирует содержание соответствующей нормы основного закона (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Закон также содержит норму-принцип, в соответствии с которой «население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления» (ч. 3 п. 1 ст. 12).

Однако практика формирования системы муниципального управления до сих пор осуществляется с нарушением этой конституционной нормы-принципа. Почти повсеместно сформирована однозвенная система муниципального управления городами всех видов и другими видами поселений. С целью обеспечения права граждан на местное самоуправление было принято два Закона. Первый – об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления должен применяться при нарушениях конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если одной из причин такого нарушения является отсутствие установленного законом субъекта Федерации порядка образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований (ч. 6 п. 6 ст. I). Учитывая сложившееся положение, законодатель уточнил содержание понятия «муниципальное образование», которое должно быть обязательным для субъектов Федерации, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муници-

Органы и должностные лица местного самоуправления 191

пальных образований. Закон дал более подробное определение этого понятия, в соответствии с которым муниципальными образованиями являются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов Федерации районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами (п. 1 ст. 2).

Следовательно, этот Закон закрепил двухуровневую схему муниципальных образований в городских (городах с районным делением) поселениях и в сельской местности: район и поселения на его территории.

Наличие двух видов муниципальных образований предопределяет формирование выше- и нижестоящих по отношению друг к другу муниципальных территорий, в пределах которых создаются и действуют отдельные ячейки местного самоуправления. Все это ставит вопрос о взаимоотношениях между ними при решении вопросов местного значения, как правило, яв-, ляющихся общими для нескольких муниципальных территорий. Они по существу являются системообразующими факторами для органов местного самоуправления, обусловливают неизбежность их совместной деятельности при полном отсутствии административной субординации. Без взаимодействия между различными видами и звеньями муниципальных образований говорить о них как о системе бессмысленно.

Современная жизнь требует кардинального изменения основ организации и деятельности системы местного самоуправления. Для этого необходимо, во-первых, решить проблему важнейшего системообразующего фактора местного самоуправления – территориальный вопрос муниципальных образований в городах, имеющих районное деление. Некоторые субъекты Федерации уже решили его принципиально в своем законодательстве. Так, в Устав ]у!осковской области включены нормы (Законом области от 4 февраля 1998 г.), закрепляющие осуществление местного самоуправления в муниципальных образованиях, порядок решения вопросов о границах муниципальных образований. Статья 67 Устава предусматривает осуществление местного са-

192________________________________________Глава 4

моуправления в муниципальных образованиях. В границах территорий одних муниципальных образований могут находиться другие муниципальные образования. Порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципальных образований устанавливается законами Московской области. Статья 68 конкретизирует содержание предыдущей статьи. В соответствии с ней территориями муниципальных образований могут быть территории, находящиеся в границах административно-территориальных единиц Московской области либо совокупность этих территорий или их частей, если границы муниципальных образований не совпадают с границами административно-территориальных единиц. Границы муниципальных образований утверждаются в порядке, установленном Законом Московской области, на основе исторических и иных местных традиций с учетом мнения населения. Однако в большинстве уставов городов, имеющих районное деление, городские районы не имеют статуса муниципальных образований и, следовательно, местного самоуправления. Такое положение типично для 12 городов, областных, краевых центров (Архангельск, Барнаул, Екатеринбург, Калининград, Краснодар, Петрозаводск, Нижний Новгород, Новосибирск, Псков, Ростов-на-Дону, Самара и Томск). В уставах этих и других городов их районы не являются муниципальными образованиями (см., например, ст. 1 Устава г. Екатеринбурга). Решением представительного органа городского самоуправления по представлению главы города могут быть образованы новые районы, произведено слияние районов и изменение границ районов города. Порядок образования и ликвидации, изменения границ районов города определяется городской Думой. Новый населенный пункт включается в состав территории города в порядке, определенном действующим законодательством. Отсутствие местного самоуправления заменяется администрацией района, которая является территориальным органом управления администрации города, имеет статус юридического лица, обладает правами по созданию собственных структурных подразделений, осуществляет на территории района исполнительно-распорядительные функции в пределах своей компетенции. Структура районной администрации разрабатывается на базе типовой структуры главой администрации района и утверждается главой города. Основные полномочия районных администраций утверждаются постановлением главы города (ст. 24

193

Органы и должностные лица местного самоуправления

Устава г. Екатеринбурга). Глава администрации района назначается на должность главой города. Он на основе единоначалия и персональной ответственности осуществляет руководство деятельностью районной администрации по выполнению решений городской Думы и главы города и реализации программ социально-экономического развития города и района, назначает на должность сотрудников районной администрации, участвует в подготовке и обсуждении решений администрации города, отчитывается перед главой города, городской Думой и населением о деятельности администрации района, выполнении планов и программ социально-экономического развития района (ст. 25). Это – типичное решение проблемы местного самоуправления почти во всех областных, краевых и окружных центрах (автономных округах). Не в полном соответствии с федеральными законами сформирована система местного самоуправления в сельских районах. Типичным примером такого решения является Закон Самарской области от 26 января 1996 г. «О местном самоуправлении в Самарской области». Согласно этому Закону территориями местного самоуправления являются: территории муниципальных образований – районы (уезды), волости, населенные пункты (города, поселки, села); иные территории, не являющиеся муниципальными образованиями (район, жилой массив, квартал, микрорайон и другие территории в городе), хутор и другие территории в муниципальном образовании.

Требует своего юридического решения и проблема компетенции различных звеньев местного самоуправления.

Российское законодательство пошло по пути «позитивного» закрепления компетенции муниципалитетов, регламентации организации и деятельности местного самоуправления, о чем свидетельствуют нормы федеральных правовых актов и законов некоторых субъектов Федерации. Например, ст. 6–18, 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления достаточно полно закрепляют предметы ведения и полномочия органов муниципального управления в целом, без какой-либо дифференциации их по уровням муниципального управления, хотя есть норма, которая имеет принципиальное значение для вопроса о системности в местном самоуправлении.

В соответствии с п. 3 ст. 6 в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения

7 Муниципальное право                                                          ,

194________________________________________Глава 4

муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Федерации, а отношения внутригородских муниципальных образований – уставом города. Кроме того, муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. В принципе этот вопрос должен конкретно решаться в законодательстве субъектов Федерации, которое данной проблеме уделяет недостаточно внимания, хотя уже есть нормы, обеспечивающие начала разграничения компетенции между различными звеньями местного самоуправления. Например, ст. 69 Устава Московской области закрепляет перечень вопросов местного значения, право муниципальных образований принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Часть 2 этой статьи закрепляет разграничение предметов ведения и полномочий по предметам ведения между муниципальными образованиями, одно из которых находится в границах территории другого, а ч. 3 исключает подчиненность одного муниципального образования другому. Аналогичные Законы Вологодской области и Красноярского края содержат положения о видах муниципального управления (районы, города областного, краевого подчинения), а также сельсоветы, города, поселки, села и деревни. На этих территориях формируется система местного самоуправления, которая включает: представительные органы (городские, районные); исполнительные органы (городские, районные администрации); управляющих территориями административного управления (п. 2 ст. 2 Закона Вологодской области). Создание органов территориального общественного самоуправления предусмотрено на территориях поселков, небольших сельских поселений, а также уличные, домовые комитеты и т.д. (п. 3 ст. 2). В этом же Законе содержится норма, закрепляющая право местных сообществ на объединение городских, сельских поселений и других территорий, которое может осуществиться только на основе решения, принятого населением названных видов поселений. При объединении образуется

Органы и должностные лица местного самоуправления ] 95

новая единая территория нового местного сообщества и создаются новые органы местного самоуправления, которым передаются полностью или частично полномочия органов местного самоуправления объединившихся местных сообществ (ст. 11). Эти правовые нормы можно считать весьма удачным решением вопроса об основной роли населения в решении вопроса о создании нового муниципального образования и о самостоятельном решении населением вопроса о структуре органов местного самоуправления. Однако в этом Законе компетенционные вопросы и материально-финансовые проблемы местного самоуправления решаются так же, как они решались раньше в отношении местных Советов, т.е. безадресно. В Законе Красноярского края предусмотрено право местных сообществ и их органов на объединение и передачу полномочий (ст. 7). Кроме того, органы местного самоуправления, решая вопрос о перераспределении полномочий между различными звеньями, исходят из необходимости передачи полномочий (делегирования) тем органам, которые ближе к гражданам, населению и будут осуществлять их наиболее эффективно и экономно. «Органы местного самоуправления могут на договорной основе установить сферы совместной компетенции» (ст. 10).

Решение вопросов компетенции, делегирования и совместной деятельности органов местного самоуправления имеют особое значение для местной власти в сельских регионах. В этом плане сельский район должен стать объектом пристального внимания федеральных и региональных законодателей. Как муниципальное образование сельский район должен стать основным, узловым звеном административно-территориального деления в сельской местности. Без него низовые поселенческие звенья, их местное самоуправление будут неработоспособными. Конечно, в условиях местного самоуправления не может быть речи об административной субординации, но без скоординированной деятельности района в целом и составляющих его территорий самоуправленческой деятельности населения не обойтись. Такая скоординированность действий хорошо отработана во многих государствах.

Это очень важная работа для формирования системы местного самоуправления. Скажем, районное звено может стать мощным рычагом возрождения и подъема малых городов в эко-

196

Глава 4

комическом, социальном, культурном и бытовом отношении. Сами районные центры повсеместно являются такими городами. Их в России сейчас 1064, из них 894 имеют население, не превышающее 100 тыс. человек, а к категории «малых» относятся лишь города с населением до 50 тыс. человек. Таких городов в России 727. Они очень разные по своей истории, составу населения, традициям, социально-культурному состоянию и экономическому положению.

Районное муниципальное образование может совместно с другими уровнями местного самоуправления решать задачи стратегического планирования комплексного экономического и социально-культурного развития всей территории района, совместно решать вопросы экологии, рекреации, образования, здравоохранения и т.д. Иногда такие устремления проявляются в проектах законов о местном самоуправлении и уставах. Все это отражает реальные потребности объединения усилий органов местного самоуправления различных звеньев в решении идентичных проблем развития территорий. Районный уровень осуществления местной власти может обеспечить кооперирование финансовых средств в муниципальных банках для финансирования местного бизнеса, их связь с близлежащими селами позволит быстро создать объекты производства экологически чистых продуктов питания, инфраструктуры отдыха и лечения. Используя положительный опыт местных советов и земств зарубежных стран, можно успешно и быстро решить многие проблемы образования и культуры. Надо обеспечить районному звену возможность превращения его в центр, объединяющий все виды местного самоуправления на территории района.

Районное звено надо не упразднять, а укреплять. В настоящее время во многих районах органы местного самоуправления действуют параллельно с государственными, и это двоевластие отрицательно сказывается на управляемости территориями. Конкретного правового решения этого вопроса нет, но решать его придется, и наилучшим выходом из создавшейся ситуации будет постепенный перевод всего сложного управленческого образования в режим местного самоуправления при обязательном учете мнения населения.

Становление системы местного самоуправления требует решения и других сложных проблем территориального, социаль-

Органы и должностные лица местного самоуправления ] 97

но-экономического и юридического характера. Известно, что есть города, которые превосходят областные центры по своему экономическому и интеллектуальному потенциалу, численности населения, но вынуждены терпеть произвол областной государственной власти. Таким городом, например, является Череповец.

Не менее важной является проблема формирования территорий местного самоуправления различных уровней. Необходимым условием решения территориального вопроса является учет мнения местного населения. Этот вопрос имеет место при образовании, объединении и преобразовании или при упразднении внутригородских муниципальных образований, изменении территорий. Эти вопросы решаются представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города (см. п. 3 ст. 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Вопрос об установлении и изменении границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Федерации (п. 1 ст. 13). Причем органы государственной власти субъектов Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление; устанавливается и порядок осуществления названных выше изменений в границах местного самоуправления (п. 2, 3 ст. 13).

Решение вопроса о территориальной определенности местного самоуправления связывается с социально-экономическими факторами. В настоящее время границы самоуправления не всегда совпадают с границами административно-территориальных единиц. Конституция РФ и Закон об общих принципах организации местного самоуправления требуют учета исторических и иных местных традиций при решении вопроса о границах местного самоуправления. К этим факторам можно отнести: национальный состав населения, культуру, географические особенности территории и другие социально значимые факторы. Эти факторы даже учитываются при организации местного самоуправления в административно-территориальных образовани-

198________________________________________Глава 4

ях, правовой статус которых закреплен Федеральным законом от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании»1. Но все же непременным условием решения вышеназванных вопросов остается обязательный учет мнения населения по решаемому вопросу, что, однако, на практике порождает определенные трудности.

В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационный зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения (п. 2 ст. 12). Такое положение серьезно затрудняет решение земельного вопроса в системе местного самоуправления в городских поселениях и сельской местности. Конечно, земли общего пользования, рекреационные зоны и некоторые другие виды земель, включаемые в территорию местного Совета, юридически были определены в ранее действовавшем земельном законодательстве и в законах о местных Советах, хотя и тогда возникало немало коллизий по вопросам землепользования. Сейчас же введение в состав муниципальной территории земель, необходимых для ее развития, других земель с различным правовым статусом в условиях формирующегося земельного рынка территориальные проблемы местного самоуправления становятся гораздо сложнее. Их решение надо начинать с определения земель, которые должны стать муниципальной собственностью. При наличии одного муниципального образования в составе другого проблема еще более усложняется. В этих условиях практически невозможно обеспечить нормальный режим землепользования, создать механизм контроля за рациональным использованием земель, за правильностью распорядительных решений в области земельных отношений органов исполнительной власти района, города, сельских и других поселений.

Неурегулированность земельного вопроса мешает формированию системы муниципального управления в городах, имеющих районное деление. Случаи незаконного упразднения город-

1 См.: СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5503.

Органы и должностные лица местного самоуправления ] 99

ских районов показывают нежелание городских властей расставаться с таким доходным капиталом, как земля. Причем нежелание иметь районные муниципальные образования объясняется необходимостью улучшить руководство городов. Довод совершенно несостоятелен. Во всех крупных городах и столицах зарубежных государств существуют муниципалитеты различных уровней. Например, в пределах Большого Лондона действуют 32 районных (borough) муниципальных совета. Париж как территориальный коллектив остается одновременно коммуной и департаментом, включающим 20 муниципальных округов (districts). В составе Токио до 1974 г. было 23 специальных района, которым сейчас придан статус специальных городов с муниципальной организацией. В России эта работа остановилась, хотя есть и позитивный опыт субъектов в законодательном решении этой проблемы (Карелия, Чувашия, ряд областей).

Нежелание субъектов Федерации решать земельно-территориальные проблемы муниципальных образований различных уровней должно быть преодолено федеральными государственными органами. Некоторые попытки в этом направлении уже сделаны. Так, Департамент местного самоуправления Миннаца России разработал Примерное положение о местном самоуправлении города (устав), в котором многие вопросы создания муниципальной системы решены с учетом зарубежного опыта. В этом документе проведена идея определяющей роли населения в решении вопроса о структуре городского самоуправления, в установлении границы города (городской черты) и деления территории города на районы и другие единицы с целью создания в них муниципальных образований. Устав (проект) рекомендует решать эти вопросы с учетом экономико-географических и демографических особенностей, территории, ее социально-культурных и бытовых возможностей обслуживания жителей, а также исторических традиций города и целостности землепользования. Такой подход подскажет возможность и целесообразность наличия в городе территориального общественного самоуправления населения.

Многие территориальные проблемы развития системы местного самоуправления порождены психологическими факторами, непониманием сущности и социально-политического назначения института местного самоуправления, оценкой муниципаль-

200________________________________________Глова 4

ного управления как второстепенного, менее значимого, чем государственное управление. Однако без местного самоуправления невозможно существование и развитие демократического, правового государства (в Германии институт местного самоуправления как неотъемлемый элемент формирования правового государства был признан еще в середине прошлого столетия1). И это не случайно, поскольку муниципальное самоуправление выполняет работу социально-экономического и политического значения всей страны. По существу, система муниципального управления является «местным» продолжением государственной исполнительской деятельности при самом активном участии местного населения, т.е. при максимуме демократии и минимуме чиновничества. В местном самоуправлении, в его функциях соединены публичные и частные интересы, обеспечены оптимальные уровни их реализации, поэтому местное самоуправление даже в относительно небольших странах не может быть однозвенным. Да ее и нет нигде. Например, в Великобритании, Франции, Италии, США муниципальная система дву- или трехзвенная. В этих странах она тоже организационно обособлена от системы государственной власти, но функционально неразрывно связана не только с ней, но и с парламентом. В такой муниципальной системе законодательно решен вопрос о функциях каждого звена и вида муниципальной системы, что и позволяет ей работать как отлаженной управляющей системе, без административно-правового подчинения, при тесном взаимодействии и сотрудничестве. Правовое решение вопросов компетенции различных органов местного самоуправления устраняет дублирование работы выше- и нижестоящих муниципалитетов при осуществлении ими одной и той же функции и решении одинаковых задач. Четкое разграничение по управлению исключает какую-либо подмену вышестоящими органами нижестоящих. Закрепляя компетенцию муниципалитетов различных звеньев как корпораций публичного и частного права одновременно, законодатель должен исходить из их объективных правовых, организационных, материально-финансовых и иных возможностей. В России эта задача решена Законом об общих принципах организации местного самоуправления.

1 См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – М., 1995. – С. 224.

201

Органы и должностные лица местного самоуправления

Конечно, вопрос о вертикальных отношениях в муници-»; пальном управлении сложный, поскольку речь идет об осущест^ влении публичной власти в соответствующих административно-* территориальных образованиях и территориях. Местное самоуправление – это проблема не столько децентрализации и коммунального устройства, сколько организации государственной власти и управления. На местном уровне организации публичная власть обретает новую форму, модифицирует свою деятельность, т.е. ее осуществляет самоорганизующееся население непосредственно и через конкретные институты, самостоятельно устанавливаемые этим же населением. Здесь власть осуществляется непосредственно в обществе, которое только в этих условиях может превратиться в гражданское общество – самоорганизующееся, самоуправляющееся общество граждан с их демократическими институтами, которые связывают общество с государством. Г.В. Барабашев, отмечая особенность системы муниципального управления в федеративном государственном устройстве США, подчеркивал исключительную компетенцию власти штатов (а не федерации) по решению вопросов организации местного самоуправления, в результате чего система муниципальных органов США распадается на 50 штатных систем. В каждом штате имеется свой «ассортимент» муниципальных единиц1.

В России установление общих принципов организации системы местного самоуправления находится в совместном ведении России и ее субъектов (п. «н» ст. 72 Конституции РФ). Тем не менее общие принципы организации местного самоуправления, сформулированные в соответствующих федеральных законах, обязательны для законодательной власти всех субъектов Федерации. Такие принципы составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление2. Одним из его важнейших составляющих является нормативное определение понятия «муниципальное образование», данное в Законе об общих принципах организации местного самоуправления (ч. 1 п. 1 ст. 1). Его содержание было расширено двумя федеральными законами о гарантиях граждан избирать

1 См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. – М., 1971. – С. 21.

2 См.: Шеремет К.Ф. Указ. соч. – С. 48.

202

Глава 4

и быть избранными в органы местного самоуправления. Эта юридическая норма-принцип должна ускорить формирование системы местного самоуправления во всех субъектах Федерации. Отделение муниципальной собственности от государственной привело ее к юридическому оформлению как вида собственности наряду с государственной, частной, собственностью общественных формирований и др. Надо отметить, что основным пробелом в юридической регламентации этой собственности является отсутствие в законодательстве четко очерченного круга субъектов муниципальной собственности, расплывчатость формулировок (в том числе в ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Для формирования системы местного самоуправления это состояние препятствует решению многих финансово-экономических проблем конкретных звеньев и даже отдельных муниципальных формирований. Между территориями, на которых действует местное самоуправление выше- и нижестоящих уровней и которые в силу этого могут успешно решать вопросы местного значения общие для их территорий только вместе, объективно должна существовать постоянная функциональная связь1.

Однако вертикальные связи между различными уровнями местного самоуправления следует еще налаживать, юридически закреплять, поскольку здесь недопустимы отношения соподчи-ненности. Во многих зарубежных государствах, где эти взаимосвязи существуют постоянно, многие юридические вопросы уже решены.