§ 1. Территориальная основа местного самоуправления

В процессе становления системы местной власти возникают различные вопросы юридического характера, а также другие аспекты формирования «вертикальной организации» местного самоуправления. К их числу следует отнести: территориально-поселенческий аспект проблемы; трудности решения вопроса о взаимосвязях и вертикальной субординации в системе муниципального управления; важность правильного уяснения смысла вопросов местного значения в этой системе, а также полномочий по их решению. Сюда же следует отнести и все трудности организации территориального общественного местного самоуправления.

Системность организации муниципального управления по вертикали проявляется вовне как слаженно действующий механизм, который, конечно, требует модернизации и т.д. Применительно к системе местного самоуправления все это должно стать объектом постоянного внимания и заботы органов государственной власти всех уровней.

От правильного решения территориальной проблемы муниципального управления в значительной мере зависит его организация и деятельность. Становление вертикальной структуры (системы) муниципального управления в значительной мере

144

Глава 3

предопределено административно-территориальным и территориальным делением субъектов Федерации. Вопрос этот сейчас является дискуссионным, он иногда приводит некоторых исследователей к характеристике существующей системы административно-территориального устройства Российского государства как территориальной системы крепостничества1, что, конечно, может подталкивать законодателя к выводу о необходимости коренной ломки территориальной организации государства. Следует отметить, что в развитых зарубежных странах реформирование муниципального управления осуществляется с минимумом территориальных изменений, имевших место, как правило, лишь в крупных городских агломерациях. Осуществленная в Великобритании муниципальная реформа в 70-х гг. проведена без серьезного изменения границ между графствами, городами, округами, а в низовых звеньях муниципального управления (приходах, общинах, коммунах) этот вопрос почти не ставился. Результат реформ оказался весьма эффективным.

Наша территориальная организация, в основном сложившаяся во времена царствования Екатерины II, приспособлена к новым историческим условиям и свою положительную роль в решении экономических и социально-политических задач она выполнила весьма успешно: аппарат властвования и управления был максимально приближен к объектам управления экономикой и сферой социально-культурного и бытового обслуживания населения, само население принимало активное участие в государственной и общественной жизни. Конечно, нельзя не учитывать негативные факторы той политической реальности, но это не основание для ломки существующей системы административно-территориального устройства субъектов Федерации. Уже имеющаяся практика организации местной власти показывает оптимальность территориального устройства России. Дело не в этом, а в характере организации государственной власти и местного самоуправления и во взаимоотношениях между ними.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления, развивая конституционные нормы, закрепил территориально-поселенческий принцип формирования муниципальных образований. В соответствии с нормами этого Закона мест-

1 См.: Российская Федерация. – 1994. – № 7. – С. 24.

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] 45

ное самоуправление осуществляется на всей территории России: в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований – городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, п. 1 ст. 12 Закона). Следовательно, законодатель исключает существование каких-либо поселений без местного самоуправления, доводит необходимость его существования до низовых поселенческих звеньев – сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований. Конституция РФ допускает изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Здесь опре* делены общие подходы к формированию территориальных границ местного самоуправления.